Direito urbanistico - 1 e 2

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Selma Freitas
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 Urbanístico
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Direito Urbanístico
Selma Freitas
Coordenação Geral
Nelson Boni
Coordenação de Projetos
Leandro Lousada
Professor Responsável
Marcelo Augusto Travezani
Revisão Ortográfica
Vanessa Almeida
Coordenadora Pedagógica de Curso- EAD
Eleonora Altruda de Faria
Projeto Gráfico, Diagramação e Capa
Ana Flávia Marcheti
1º Edição: Fevereiro de 2013
Impressão em São Paulo/SP
Copyright © EaD Know How 2013
Nenhuma parte desta publicação pode 
ser reproduzida por qualquer meio sem
a prévia autorização desta instituição.
Catalogação elaborada por Glaucy dos Santos Silva - CRB8/6353
F866d Freitas, Selma.
 Direito urbanístico. / Selma Freitas. - São Paulo : 
 Know How, 2013
 000 p. : 22 cm..
	 	 Inclui	bibliografia
 ISBN :
 1. Direito urbanístico. 2. Estatuto da cidade. 
 3. Plano diretor. I. Título.
 CDD – 346.81045
Direito Urbanístico
Capítulo . .......................................................
1 O Direito Urbanístico
2. Necessidade do surgimento do Direito Urbanístico
2.1. Civilizações antigas e clássicas 
2.2. Idade Média e Renascimento
2.3. Fase pré-industrial
2.4. Urbanismo Moderno
2.5. O Direito Urbanístico no Brasil 
2.6. Objeto do Direito Urbanístico 
3. Os Princípios Constitucionais e a autonomia
 do Direito Urbanístico
4. Vitórias na Política Urbana
 
Capítulo ....................................................
1. A cidade e sua função social 
2. Estatuto da cidade
 - O desenvolvimento sustentável
 - A gestão democrática da cidade
 - O planejamento do desenvolvimento das cidades
3. Instrumentos urbanísticos municipais
3.1. Instrumentos jurídicos de regularização fundiária
3.2. Instrumentos de democratização da gestão urbana
4. Gestão urbana e gestação municipal
4.1. Aplicabilidade das Normatizações 
Sumário
1
2
7
32
Capitulo 1
O direito urbanístisco 
1. O direito urbanístisco 
O modelo de urbanização brasileiro produziu, 
nas últimas décadas, cidades caracterizadas pela frag-
mentação do espaço e pela exclusão social e terri-
torial, daí a necessidade da visualização do Direito 
Urbanístico como uma das matérias mais prementes 
da atualidade, em face o crescente processo de urba-
nização descontrolado.
Emprega-se o termo Direito Urbanístico para 
designar o processo pelo qual os temas envolvendo 
o crescimento urbano precisa se adaptar, para não 
tratarmos de mero acontecimento social, dando um 
olhar peculiar, ou ainda, tratarmos sim, como um fe-
nômeno jurídico diante da concentração urbana atual.
O Direito Urbanístico é, pois, uma ciência que 
se ocupa do fenômeno urbano, tratando-o a partir 
de seus preceitos e parâmetros. 
Esta concepção restringia-se aos limites da ci-
dade, visão superada, visto que o Direito Urbanís-
tico abrange a cidade, o campo e deixa de ser mera 
disciplina da cidade, e passa por projetos de estru-
turação regional e, posteriormente, os planos nacio-
nais de um país preocupando-se com algo mais que 
os aspectos meramente físicos do território.
1. O direito urbanístisco 
A inevitável incidência das diversas ciências, no 
estudo e disciplina do fenômeno urbano, leva a crer 
que o jurista ou arquiteto sozinho, não mais resol-
vem os problemas da cidade, porque convergem, na 
solução deles, conhecimentos sociológicos especiali-
zados,	geográficos,	estatísticos,	de	engenharia	sanitá-
ria, de biologia, de medicina, e, sobretudo, políticos 
e econômicos.
A matéria urbanística é, assim, necessariamente 
interdisciplinar	e	infinitamente	rica	em	aspectos.	Em	
verdade, o Urbanismo também passou a ser apre-
sentado como uma ciência autônoma, surgida na 
Europa	no	período	que	medeia	entre	finais	do	sécu-
lo XIX e a 1.ª Guerra Mundial.
Sabe-se que Direito Urbanístico é um ramo do 
Direito relativamente novo, e somente após a déca-
da de setenta é que os juristas passaram a se dedicar 
mais,	 especificamente,	 sobre	 a	matéria,	 desencade-
ando uma crescente e qualitativa elaboração dou-
trinária e legislativa, a qual alcançou o auge com o 
Estatuto da Cidade.
Há muitos questionamentos acerca da sua au-
tonomia como ramo do Direito. Para parte da dou-
trina, estamos diante de um braço do Direito Admi-
10
nistrativo e há, ainda, aqueles que o compreendem 
como uma disciplina de síntese, multidisciplinar. 
Dentro do Direito surge como uma das ciên-
cias que regula o fenômeno do urbanismo, lançando 
sobre este seus elementos, conceitos e princípios.
A ciência jurídica manifesta-se objetivamen-
te com suas normas, adota conceitos e as aborda-
gens de outras ciências e cria sobre elas sua própria 
concepção, enquadrando o fenômeno urbano com 
o	fim	de	adequá-lo,	transformando-o	de	forma	que	
atenda aos seus objetivos e aos interesses daqueles 
que buscam sua legitimidade.
A palavra urbanismo vem de “urbs”, cidade. O 
conceito de Urbanismo detém independência e pe-
culiaridade do conceito de Direito Urbanístico.
Neste contexto, Moreira Neto, Diogo de Fi-
gueiredo conceituam:
“Direito Urbanístico é o conjunto da disciplina ju-
rídica, notadamente de natureza administrativa, inciden-
te sobre os fenômenos do Urbanismo, destinada ao estudo 
das normas que visem a impor valores convivenciais na 
ocupação e utilização dos espaços habitáveis.”
11
2. Necessidade do surgimento do
 direito urbanístico
Posto que o Direito Urbanístico tenha antepas-
sados ilustres, seria difícil pensar em um Direito Ur-
banístico antes do séc. XX. O Direito Urbanístico é 
o	reflexo,	no	mundo	jurídico,	dos	desafios	e	proble-
mas derivados da urbanização moderna.
Exemplos de núcleos que obedeceram a linhas 
determinadas	por	condições	geográficas,	necessida-
des de defesa, sistema político, religião e desenvol-
vimento do comércio e da indústria, e que foram 
planejados no espaço ocupado pelo homem, en-
contram-se dentro da história, nos núcleos urbanos 
construídos pelas civilizações surgidas nos vales dos 
rios Nilo, Tigre, Eufrates e Indu.
2.1. Civilizações antigas e clássicas
Desde o III milênio a.C., no Egito, o plane-
jamento das cidades estava condicionado por suas 
funções religiosas e político-administrativas. Um dos 
exemplos da urbanística egípcia mais conhecida é a 
cidade de Kahun. Construída no século XIX a.C., 
foi planejada para alojar os operários que trabalha-
ram na construção da pirâmide de Sesóstris II.
12
Na Mesopotâmia, o mais antigo mapa urbano 
foi descoberto pela arqueologia, de Nippur (1.500 
a.C.), a exemplo do que deu origem à Babilônia.
Na Grécia, a “pólis” estruturava-se em torno 
de dois polos, a ágora, ponto focal da vida política, e 
a	acrópole,	conjunto	fortificado,	onde	se	concentra-
vam os templos principais e as sedes dos conselhos 
e tribunais.
As cidades romanas, nascidas, muitas vezes, de 
acampamentos militares, um dos grandes progressos 
foi a construção de um sistema de abastecimento de 
água, transportada por grandes aquedutos em Roma.
2.2. Idade média e renascimento
No período medieval, as cidades cresciam de for-
ma desordenada, não havia um tipo único e uniforme 
de estrutura urbana e diferenciavam-se por fatores de 
origem histórica e modo de desenvolvimento. No Re-
nascimento, as ideias urbanísticas restringiram-se qua-
se, exclusivamente, à ampliação e reconstrução das 
cidades já existentes. Veneza e Florença eram cidades 
limitadas em seu crescimento pelas novas muralhas, e 
cidades foram forçadas a concentrarem-se em áreas 
reduzidas e congestionadas.
2.3. Fase pré-industrial 
13
Papas, reis, príncipes ou nobres, para simbolizar 
seu crescente poderio, entre os séculos XV e XVII, 
projetaram a construção de novas cidades ou a reforma 
urbana de outros centros. Versalhes teve a origem de 
seu traçado nos bosques de caça medievais, cujo plano 
partiu do princípio da radiação de 12avenidas, que con-
vergem para o palácio real, e São Petersburgo, talvez a 
mais importante criação urbanística do século XVIII. 
A reforma da sede do papado em Roma, realiza-
da	nos	pontificados	de	Sisto	IV	e	Sisto	V	tornaram-se	
importantes elementos da estética urbana. No sécu-
lo XVI, Michelangelo consolidou o primeiro projeto 
urbanístico a apresentar uma ruptura com o sistema 
medieval com o Capitólio. 
Nas	cidades	italianas	e	em	Paris,	ficaram	destaca-
das pelo papel importante no processo de formação 
da urbanística contemporânea.
2.4. Urbanismo moderno
As profundas mudanças econômicas, políticas e 
sociais,	que	marcaram	o	século	XIX,	influenciaram	a	
concepção urbanística moderna, que se materializou 
nas reformas empreendidas em muitas cidades euro-
peias, a partir da segunda metade do século XIX. O 
exemplo mais marcante dessa tendência foi a reforma 
de Paris, realizada pelo barão Georges-Eugène Haus-
smann, no segundo império.
14
Nomeado prefeito do departamento de Sena por 
Napoleão III, Haussmann encarregou-se da tarefa de 
transformar uma Paris, ainda medieval em sua estru-
tura urbana, numa cidade moderna com reformas 
realizadas em diversas cidades da França, em Roma, 
Viena, Madri, Barcelona, Cidade do México, Chicago, 
Nova Delhi e outras. 
2.5. Odireito urbanístico no Brasil
Foi	praticamente	mundial,	a	influência	de	Haus-
smann que poderíamos traduzir para o Urbanismo 
no Brasil. Nas colônias portuguesas, as cidades foram 
construídas e desenvolveram-se sem qualquer orien-
tação	normativa	ou	regulamento	oficial.	
Segundo José Afonso da Silva, podemos encon-
trar regras de organização nas ordenações do reino, 
diplomas legais emitidos por Portugal, quando este, 
ainda, exercia o jugo de império sobre as terras bra-
sileiras. Algumas das primeiras regras, nesse sentido, 
diziam respeito à estética das cidades, as relações de 
vizinhança e ao direito de construir, sendo estabeleci-
das pelas Ordenações Filipinas (séc. XVII).
No século XVIII, no período imperial brasileiro, 
as Câmaras Municipais tinham poderes outorgados 
pelas ordenações do reino, e estabeleciam regras no 
ordenamento urbanístico, como tratamento dado ao 
arruamento e à beleza da cidade.
15
Em 1.824, surge a Constituição Imperial, é como 
marco importante da época a Lei de 1.10.1.828, que 
enumerou as matérias que as Câmaras Municipais 
brasileiras poderiam tratar, cabe destacar também as 
leis de 1.826 e 1.855 sobre matérias, que estabelece-
ram bases para as disciplinas da utilidade pública, nas 
quais se fundamentavam as desapropriações. 
Desde a 1.ª Constituição da República de 1.891 
até a Emenda Constitucional n.º 01/69, o papel da 
União não se expandiu no que toca a determinações 
de diretrizes urbanísticas. 
O Plano Nacional da época tratava de Viação 
Férrea e de Estradas de Rodagem, e o principal enca-
minhamento constitucional era o de reforçar o papel 
histórico dos municípios no tratamento das questões 
locais, incluídas aí, àquelas que dissessem respeito ao 
ordenamento das cidades.
Somente	a	partir	do	fim	do	século	XIX	é	que	o	
urbanismo passou a ser usado efetivamente no Bra-
sil, com a fundação de Belo Horizonte. O plano da 
cidade, construída para substituir Ouro Preto, como 
capital de Minas Gerais. Outros exemplos de cidades 
planejadas, no Brasil, são Goiânia e Brasília.
A política urbanizadora, que se operou no Bra-
sil desde a época do seu descobrimento e da criação 
das primeiras cidades, caracterizou-se pelo esforço de 
controlar	e	influir	as	transformações,	que	ocorreram	
num processo como a urbanização das cidades.
16
Com a necessidade de Portugal tomar posse das 
novas terras descobertas no Brasil, o processo de po-
voamento gerou o que chamamos de colonização, 
onde se fazia necessária uma política estratégica de 
apropriação do espaço, e há autores que disseram que 
"a ordem era ignorada pelos portugueses, no planeja-
mento de cidades em países novos".
A política urbanizadora, aplicada até meados do 
século XVII pelos portugueses, consistia na formação 
de vilas nos territórios dos donatários, enquanto nos 
territórios da coroa havia uma despovoação.
Os centros urbanos compõem o sistema social 
e espacial da colônia. As colônias funcionavam como 
uma retaguarda rural para o mundo europeu e seus 
núcleos, como sede de ações político-administrativas. 
A dispersão da população causada pela decadência 
da agricultura conduziu a uma mudança da política e no 
programa de criação das cidades, bem como o controle 
estreito sobre as vilas fundadas pelos donatários.
 Século XIX - poucas alterações no contexto ur-
bano brasileiro, o progresso industrial e as consequ-
ências continuavam ocorrendo sempre com o intuito 
de ocupação e apropriação do espaço.
Até início do século XX, a sociedade brasileira 
estava,	ainda,	muito	ligada	às	influências	da	coloniza-
ção. Já, neste século, forçados pelo crescimento acele-
rado, surgiram às necessidades de uma concentração 
de normas propostas de um programa mais comple-
17
xo, que contempla o Direito Urbanístico.
A partir da Constituição de 1.988, podemos desta-
car dois elementos marcantes desse período de evolução:
1. Primeiro, a inscrição, desde a Constituição 
de 1.934, da função social da propriedade no orde-
namento jurídico brasileiro, sob forte influência das 
constituições sociais, como a do México (1.917) e de 
Weimar (1.919);
 
2. Segundo, na década de 60, a tentativa de 
instauração pelo governo militar de uma política pú-
blica nacional de desenvolvimento urbano, que veio 
redundar na criação de marco legal para o Direito 
Urbanístico, então, ainda embrionário. Porém, tal 
não se deu e as iniciativas pautadas na atuação do 
Banco Nacional da Habitação (BNH) e do Serviço 
Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) 
são, hoje, tidas como fracassadas pelos especialistas. 
Todos esses fatores tornaram-se responsáveis 
pelo surgimento de soluções e mecanismos que, fren-
te ao Direito Civil e ao Direito Administrativo da épo-
ca, acabaram se aglutinando em torno da expressão 
“Direito Urbanístico”. 
Esse Direito contrapôs-se ao Direito Civil clássi-
co ao deslocar do âmbito individual para o estatal, as 
18
decisões básicas quanto ao destino das propriedades 
urbanas, onde se observa o fator - Função Social da 
Propriedade.
A partir da década de 70 o Direito Urbanísti-
co conquistou uma identidade, que foi sendo ditada 
com urgência, em razão da explosão e surgimento das 
grandes cidades, trazendo consigo todos os proble-
mas inerentes às mesmas.
A emergência da necessidade de uma previsão 
de caráter geral sobre o tema “urbanismo”, pressiona-
va a Constituinte de 1.988; e esta assinalou ao Direito 
Urbanístico,	então,	o	papel	de	servir	à	definição	e	apli-
cação de uma “política de desenvolvimento urbano”, 
a	qual	tem	por	finalidade	“ordenar	o	pleno	desenvol-
vimento das funções sociais da cidade e garantir o 
bem-estar dos seus habitantes”.
Cabe	 destacar,	 inicialmente,	 as	 definições	 de	
competências em matéria de ordenamento urbano na 
Constituição de 1.988 de competências da União Fe-
deral sobre a matéria:
...“elaborar e executar planos nacionais e regio-
nais de ordenação do território e de desenvolvimento 
econômico e social” (art. 21, IX da C.F.);
...“instituir diretrizes para o desenvolvimen-
to urbano, inclusive habitação, saneamento básico e 
transportes urbanos” (art. 21, XX da C.F.).
19
Aos	Estados	ficou	 reservada	 importante	maté-
ria de ordenamento territorial, principalmente com 
o avanço do processo de urbanização brasileira e as 
possibilidades de ocorrência do fenômeno conhecido 
como conurbação:
...“Os Estados poderão, mediante lei comple-
mentar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações 
urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamen-
tos de municípios limítrofes, para integrar a organiza-
ção, o planejamento e a execução de funções públicas de 
interesse comum.” (art. 25, §3.º da C.F.)
O Município foi elevado a ente federativo, ao 
lado da União e dos Estados,pela Constituição de 
1.988, sacramentou-se, de forma mais estruturada, a 
sua função história:
...“promover no que couber, adequado ordena-
mento territorial, mediante planejamento e controle 
do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urba-
no (art. 30, VIII da C.F.).”
Art. 182 da C.F. - A política de desenvolvi-
mento urbano, executada pelo Poder Público muni-
cipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem 
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das 
20
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de 
seus habitantes.
§ 1.º - O plano diretor, aprovado pela Câ-
mara Municipal, obrigatório para cidades com mais 
de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da 
política de desenvolvimento e de expansão urbana.
 
Fica destacado que a propriedade urbana cum-
pre uma função social, quando atendidas às exigên-
cias do Plano Diretor, e esse mesmo Plano Diretor 
é considerado pela Constituição Federal como o ins-
trumento básico da política de desenvolvimento ur-
bano dos municípios com mais de 20.000 habitantes.
Há exemplos onde o poder público para en-
frentar a especulação imobiliária poderá exigir do 
proprietário	do	solo	urbano	não	edificado	ou	subuti-
lizado, ou ainda com o uso inadequado, consequente 
parcelamento e imposto progressivo e, ou a desa-
propriação do mesmo. 
É fundamental nessa visão panorâmica e, prin-
cipalmente,	para	fixar	a	origem	do	Direito	Urbanísti-
co como ramo autônomo do Direito, a sua inscrição 
constitucional no artigo 24, inciso I como segue: 
“Compete à União, aos Estados e ao Distrito 
Federal legislar concorrentemente sobre:
21
 I. - direito tributário, financeiro, penitenciá-
rio, econômico e urbanístico.”
O Direito Urbanístico surge, então, como o direito 
da política de desenvolvimento urbano, em três sentidos:
 
•	 como	 conjunto	 das	 normas	 que	 discipli-
nam	 a	 fixação	 dos	 objetivos	 da	 política	 urbana	
(normas constitucionais); 
•	 como	 conjunto	 de	 textos	 normativos	 em	
que	 estão	 fixados	 os	 objetivos	 da	 política	 urbana	
(planos urbanísticos); 
•	 como	conjunto	de	normas	em	que	estão	pre-
vistos e regulados os instrumentos de implementa-
ção da política urbana (ex.: Estatuto da Cidade).
2.6. Objetivo do direito urbanístico
O Direito Urbanístico é um conjunto de nor-
mas que regula a atividade urbanística, disciplina e 
ordena o território. É o ramo do Direito que visa 
a promover o controle jurídico do desenvolvimento 
urbano, isto é, dos vários processos de uso, ocupa-
ção, parcelamento e gestão do solo nas cidades. 
O Direito Urbanístico tem caráter publicísti-
co, pois trata do ramo do Direito, que nasce justa-
mente para construir, no tocante à gestão dos bens 
privados, um sistema decisório complexo em que o 
22
Estado exerce papel preponderante, uma vez que a 
utilização da propriedade deixa de ser uma decisão 
individual do proprietário, para tornar-se uma deci-
são, que envolva também o Estado. 
Hely Lopes Meirelles, ainda, manifestam-se 
dois aspectos do Direito Urbanístico:
a) “o Direito Urbanístico objetivo, que consis-
te no conjunto de normas jurídicas reguladoras da 
atividade do poder público, destinado a ordenar os 
espaços habitáveis, o que vale dizer: conjunto de nor-
mas jurídicas reguladoras da atividade urbanística;
b) o Direito Urbanístico como ciência, que bus-
ca o conhecimento sistematizado daquelas normas e 
princípios reguladores da atividade urbanística.”
O objeto de regulação promovida pelo Direi-
to Urbanístico é essencialmente o solo (espaço) da 
cidade. Nesse sentido, o Direito Urbanístico é o di-
reito da política espacial da cidade. E como política 
pública, a política urbanística não pode existir isola-
damente, ao contrário, deverá harmonizar-se com a 
política geral e setorial.
Importante frisar-se que o Direito Urbanístico 
tem como objeto o estudo das normas – regras e 
princípios - que visam a ordenar as cidades. Dedi-
ca importante atenção e concentra especiais esfor-
23
ços aos direitos e limitações inerentes à propriedade 
urbana, sua regulação e organização, indispensável 
diante do premente fenômeno da concentração ur-
bana iniciada a partir das revoluções burguesas e 
industriais ocorridas na Europa Ocidental e, logo, 
refletidas	no	Brasil.
A Constituição Federal impõe que para compa-
tibilizar a política urbanística da cidade tem que ter 
sua validade condicionada ao respeito às normas e 
decisões de maior abrangência, tanto no tocante aos 
territórios, quanto com vistas a uma política de cará-
ter genérico voltada para o desenvolvimento.
3. Os princípios constitucionais e
 a autonomia do direito urbanístico
Quando tratamos de Direito Urbanístico, não 
adquirimos unidade substancial nas normas existen-
tes, formando apenas um conjunto coerente e siste-
matizado legislativamente. 
As normas que tratam dessa matéria encon-
tram-se dispersas em diversas leis e apenas guardam, 
entre si, conexão puramente material em função do 
objeto	regulado.	Para	identificá-las,	torna-se	necessá-
rio estabelecer com precisão qual é esse objeto, que 
vem a ser o próprio objeto do Direito Urbanístico.
Segundo José Afonso da Silva, o Direito Urba-
nístico é:
24
“(...) conjunto de técnicas, regras e instrumen-
tos jurídicos, sistemáticos e informados por princípio 
apropriados, que tenha por fim a disciplina do com-
portamento humano relacionado aos espaços habi-
táveis, ou seja,(...) arte e técnica social de adequar o 
espaço físico às necessidades e à dignidade da mora-
dia humana.”
E, segundo o eminente Celso Antônio Ban-
deira de Melo, "diz-se que: há uma disciplina ju-
ridicamente autônoma quando corresponde a um 
conjunto sistematizado de princípios e regras que 
lhe dão identidade, diferenciando-a das demais ra-
mificações	do	Direito".
Evidencia-se daí a primeira importância do estu-
do dos princípios do Direito Urbanístico. E em uma 
segunda visão, que são princípios de uma ciência, con-
forme lição de Cretella Júnior: "as proposições bási-
cas, fundamentais, típicas que condicionam todas as 
estruturações subsequentes. Princípios, neste sentido, 
são os alicerces, os fundamentos da ciência".
A Constituição Federal do Brasil de 1.988 con-
forme já vimos, menciona o Direito Urbanístico no 
inciso I, do Artigo 24.º, que trata das competências 
concorrentes da União, Estados e Distrito Federal 
o que, para alguns autores, indica a autonomia da 
matéria no contexto da ciência jurídica.
25
A matéria de Direito Urbanístico, longe de es-
gotar-se no artigo 24.º da Constituição Federal, tam-
bém encontra relevante disposição no artigo 182.º, 
que trata da política de desenvolvimento urbano 
executada pelo Poder Público Municipal, conforme 
diretrizes	gerais	fixadas	em	lei,	com	o	objetivo	orde-
nar o pleno desenvolvimento das funções sociais da 
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
O princípio da “função social da propriedade” 
constitui o núcleo central do Direito Urbanístico. 
Outros, ainda, são os princípios Constitucionais, que 
conferem ao Direito Urbanístico autonomia e rele-
vância material.
Diante do tema “Direito Urbanístico”, deve-
mos destacar os princípios:
1. Princípio da Dignidade da Pessoa Humana;
2. Princípio da Igualdade;
3. Princípio da Legalidade.
•	 O princípio da dignidade da pessoa hu-
mana é de tal relevância que na elaboração da nova 
Carta Constitucional da União Europeia e é disci-
plinado em nossa Constituição Federal de 1.988 no 
artigo 1.º, inciso III., revestido do entendimento de 
que o ser humano deverá ser respeitado por tratar-
-se, simplesmente, de um ser humano, e tal preceito 
encontra-se à frente mesmo do direito à vida, pois 
26
não é dever garantir apenas a vida, mas a vida com 
dignidade. Considerando o respeito pelas virtudes e 
qualidades humanas, o Direito Urbanístico, apresen-
ta-se como ciência das mais relevantes para a con-
cretização do direito à dignidade da pessoa humana. 
Não há dignidade sem moradia, sem condições de 
habitação, sem instrumentos urbanos que garantam 
acirculação, o lazer e o trabalho.
•	 O princípio da igualdade é um direito fun-
damental do cidadão brasileiro, consagrado na Cons-
tituição Federal do Brasil no artigo 5.º, caput. Con-
siderando a vinculação da Administração Pública 
ao princípio da igualdade, e esta deve se traduzir na 
elaboração e aprovação de planos que estabelecem 
regras respeitantes à ocupação, uso e transformação 
do solo urbano ou rural. A todo cidadão deve estar 
garantido, igualitariamente, o acesso à cidade. Como 
é característico da atividade pública trata-se de um 
dever-poder, obrigando o administrador não só vi-
sar, mas assegurar a garantia das condições mínimas 
necessárias a uma vida digna dentro dos centros ur-
banos. As normas que compõem o sistema normati-
vo urbanístico devem ser concebidas e interpretadas 
de forma diferenciada para os diferentes, levando-se 
sempre em consideração as características e peculia-
ridades locais – com destaque para as questões rela-
tivas à propriedade privada e a sua função social.
27
•	 Princípio da legalidade traduz a supremacia 
do	interesse	público,	o	da	publicidade	e	o	da	eficiência	
dada inquestionável ligação umbilical existente entre o 
Direito Urbanístico e o Administrativo, visto que são 
integrantes do regime jurídico administrativo consti-
tucional e também estarão "a serviço" da legalidade.
Em decorrências e implicações de todos estes 
princípios supracitados podemos destacar os seguin-
tes	 princípios	 constitucionais	 "específicos	 implíci-
tos" informadores do Direito Urbanístico:
(1) a necessária gestão democrática da cidade, 
pautada na indispensável e efetiva participação popular;
(2) e do planejamento urbano, pautado na lega-
lidade,	publicidade	e	eficiência,	visando	à	satisfação	
das carências no que tange às suas necessidades bá-
sicas (lazer, trabalho, moradia e circulação).
O	objeto	desse	conjunto	de	normas	específicas	
sobre Direito Urbanístico ou Direito do Urbanismo 
estão voltadas para a realização e aplicação de prin-
cípios norteadores próprios e princípios constitu-
cionais, bem como tem nomenclatura, e tratamento 
individualizados.
28
Tentamos demonstrar que não se trata de uma 
nova matéria, mas sim, de uma matéria amadurecida 
ao longo do despertar legislativo e doutrinário, bem 
como de uma disciplina necessária para o tratamento 
dos fatos sociais irredutíveis.
4. Vitórias na política urbana
Significativas	 listas	 de	 vitórias	 relacionadas	 ao	
Movimento Nacional pela Reforma Urbana foram 
as primeiras experiências democráticas no início dos 
anos 1.980, passando pela crescente expansão e or-
ganização dos movimentos sociais urbanos.
•	 1.987	-	Emenda	Constitucional	de	Iniciativa	
Popular subscrita por seis entidades da sociedade ci-
vil. Criação do Fórum Nacional de Reforma Urbana 
formado por entidades da sociedade civil.
•	 1.988	-	Promulgação	da	Constituição	Fede-
ral com dois capítulos voltados para o tema urbano, 
pela primeira vez na história do País.
A regularização de áreas degradadas favore-
cendo a criação de favelas e loteamentos irregulares 
possibilitam a titulação de moradores, como vemos 
no artigo 183.º da Constituição Federal de 1.988: 
29
Art. 183 – “Aquele que possuir como sua 
área urbana de até duzentos e cinquenta metros 
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem 
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua 
família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja 
proprietário de outro imóvel urbano ou rural.”
Pertinente ao tema pode-se destacar a proteção 
ao patrimônio histórico e cultural que temos no arti-
go	24.º,	inciso	VII	da	C.F/88,	em	sua	melhor	defini-
ção correlacionada com artigo 216 da C.F./88.
O meio ambiente também se relaciona com o 
tema, pois trata de uma questão importante em seu 
artigo 215, como segue:
Art. 225. “Todos têm direito ao meio ambiente 
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do 
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impon-
do-se ao Poder Público e à coletividade o dever de 
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras 
gerações.
§ I.º Para assegurar a efetividade desse direito, 
incumbe ao Poder Público:
...IV - exigir, na forma da lei, para instalação 
de obra ou atividade potencialmente causadora de sig-
nificativa degradação do meio ambiente, estudo prévio 
30
de impacto ambiental, a que se dará publicidade. 
...§ 5.º. “São indisponíveis as terras devolu-
tas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discri-
minatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas 
naturais.”
Há garantias dos movimentos sociais como in-
terferências no desenvolvimento e na administração 
pública e as de ação de iniciativa popular, como ve-
mos no inciso LXXIII do art.5.º:
“...qualquer cidadão é parte legítima para 
propor ação popular que vise anular ato lesivo ao 
patrimônio público ou de entidade de que o Estado 
participe, à moralidade administrativa, ao meio am-
biente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando 
o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas 
judiciais e do ônus da sucumbência.”
 E demais, como segue:
 
•	 A	Lei	Federal	6.766/79	confere	proteção	no	
tocante a parcelamento do solo - Loteamento e des-
membramentos para atender às exigências do plane-
jamento urbano e regional dos municípios.
31
•	 A	Lei	 9.605/98	 -	Meio	Ambiente	 -	 regula-
mentada pelo Decreto 6.514/2008, que dispõe sobre 
sanções penais e administrativas derivadas de con-
dutas e atividades lesivas ao meio ambiente, trouxe 
novidades nas normas ambientais. Entre elas, está a 
desconsideração da pessoa jurídica, que foi estabele-
cida para responsabilizar a pessoa física sempre que 
sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de 
prejuízos causados à qualidade do meio ambiente.
•	 1.991	 -	Apresentação	de	Projeto	de	Lei	do	
Fundo Nacional de Habitação Popular como inicia-
tiva da sociedade civil, contendo assinatura de um 
milhão de eleitores (aprovado na Câmara Federal 
como Fundo Nacional de Habitação de Interesse 
Social em 2.005).
•	 2.001	 -	 Promulgação	 da	 Lei	 Federal	 Lei	
10.257/2001 - Estatuto da Cidade, que regulamen-
ta a Constituição Federal de 1.988 — em especial a 
Função Social da Propriedade.
•	 2.003	 -	Criação	 do	Ministério	 das	Cidades.	
Realização da Conferência Nacional das Cidades re-
sultado de um processo participativo que envolveu 
municípios, todos os Estados da Federação e contou 
com delegados eleitos para debater a Política Nacio-
nal de Desenvolvimento Urbano (outras conferên-
32
cias aconteceram em 2.005 e 2.007).
•	 2.004	 -	Criação	 do	Conselho	Nacional	 das	
Cidades como órgão consultivo do Ministério das 
Cidades. Criação do Programa Nacional de Regula-
rização Fundiária Urbana.
•	 2.005	-	Aprovação	da	Lei	Federal	que	insti-
tui o marco regulatório do Saneamento Ambiental 
(contrariando perspectiva de privatização que estava 
em disputa há 13 anos).
•	 2.005	 -	Aprovação	da	Lei	Federal	 do	Fun-
do Nacional de Habitação de Interesse Social, que 
implicou a criação de um fundo e conselho especí-
fico	com	participação	social,	além	de	condicionar	o	
repasse de recursos federais à existência de Planos 
Habitacionais, Conselhos e Fundos estaduais e mu-
nicipais. Nesse mesmo ano, foi lançada a Campanha 
Nacional do Plano Diretor Participativo prevendo a 
elaboração do Plano para todas as cidades com mais 
de 20 mil habitantes.
•	 Em	 2.007,	 em	 seu	 segundo	 governo,	 Lula	
lança o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) 
retomando investimentos nas áreas de habitação e 
saneamento, abandonados há praticamente 25 anos. 
33
O PAC constitui um plano keynesiano ou simplesmen-
te um conjunto de obras que pretende recuperar parte 
da infraestrutura voltada à produção (portos, ferrovias, 
rodovias, usinas geradoras de energia) e parte da infra-
estrutura social e de habitação entre 2.007 e 2.010. O 
programa de urbanização de favelas é prioritário para 
o investimento dos recursos orçamentários federais no 
contexto do PAC; e ainda a Lei 11.445/2007 (Plano 
Nacional de Saneamento Básico).•	 Lei	11.977/2009	(que	dispõe	sobre	regulari-
zação fundiária de assentamentos em áreas urbanas).
•	 Em	2.009,	como	resposta	à	crise	internacio-
nal iniciada em setembro de 2.008, o Governo Fe-
deral lançou o Programa Minha Casa, Minha Vida 
que	 pretendia	 financiar	 a	 construção	 de	 moradias	
tendo como protagonista o mercado privado. E pela 
primeira vez na história do Brasil, esteve presente 
subsídios	para	financiar	a	moradia	social.
•	 Lei	12.305/2010	(Política	Nacional	de	Resíduos	
Sólidos), e os planos diretores de ordenamento territorial.
34
Questões
1. Analise e assinale a alternativa correta.
I. O urbanismo constitui ciência que estuda a 
nova	organização	das	cidades,	a	fim	de	solucionar	os	
principais problemas decorrentes da crescente urba-
nização experimentada nos últimos séculos, princi-
palmente a partir da Revolução Industrial.
II. Da necessidade de organizar o espaço habi-
tável, surgiu o Direito Urbanístico, para legitimar as 
intervenções do Poder Público na propriedade e na 
cidade, com o objetivo de garantir a supremacia do 
interesse coletivo.
III.O Direito Urbanístico é disciplina que in-
tenta transpor os problemas urbanos para o campo 
da juridicidade.
a)	 As	afirmações	I	e	II	estão	corretas.
b)	Apenas	a	afirmação	II	está	correta
c)	 As	afirmações	II	e	III	estão	corretas.
d)	As	afirmações	I,	II	e	III	estão	corretas.
e)	Nenhuma	das	afirmações	está	correta.
2. São os princípios Constitucionais que con-
ferem ao Direito Urbanístico autonomia e rele-
35
vância material:
a) Princípio da função social, princípio da dig-
nidade da pessoa humana e o princípio da igualdade.
b) Princípio da legalidade, princípio da razoabi-
lidade e o princípio da moralidade.
c) Princípio da proporcionalidade, princípio da 
ampla defesa e o princípio do contraditório.
d) Princípio da segurança jurídica, princípio da 
função	social	e	o	princípio	da	eficiência.
e) Princípio da função social, princípio da mo-
ralidade e o princípio do interesse público.
3. O Direito Urbanístico (conjunto de normas) 
tem por objeto:
a) Regular a atividade urbanística, disciplinar a 
ordenação do território.
b) A ordenação das cidades, e das áreas rurais, 
no vasto campo da ecologia e da proteção ambiental, 
intimamente relacionada com as condições da vida 
humana em todos os núcleos populacionais, da cida-
de e do campo.
c) A promoção do controle jurídico do desen-
volvimento urbano, isto é, dos vários processos de 
uso, ocupação, parcelamento e gestão do solo nas 
cidades.
d) Expor, interpretar e sistematizar as normas e 
princípios, ou seja, estabelecer o conhecimento sis-
36
tematizado sobre essa realidade jurídica.
e) Todas estão corretas.
4. De acordo com a Constituição Federal, a com-
petência para legislar sobre Direito Urbanístico é:
a) da União.
b) dos Municípios.
c) dos Estados e do Distrito Federal.
d) da União, dos Estados, do Distrito Federal
 e dos Municípios.
e) da União, dos Estados e do Distrito Federal.
5. O Direito Urbanístico abrange somente áre-
as municipais?
37
Capitulo 2
A Cidade e sua função social
1. A Cidade e sua função social
Os registros históricos denotam que desde 
os primórdios a necessidade de existência da ci-
dade é marcada pela vontade que os seres huma-
nos têm de agregar-se, para inter-relacionar-se, 
para proteger-se, para produzir e trocar bens e 
serviços, cultura e arte, pois a cidade é um lugar 
de realização do bem comum, pois há sentimen-
tos e anseios que só se concretizam na diversida-
de, que a vida urbana proporciona.
Mesmo que, utopicamente, todos procura-
ram uma cidade mais justa e mais democrática, 
socialmente inclusiva, construída para todos e 
com a participação de todos, para que possamos 
de alguma forma realizar dos nossos sonhos.
Temos que lembrar que existem desvan-
tagens e que, seguramente, o urbanismo segre-
gador, geralmente cria uma cidade legal e outra 
marginal; esta não tem acesso aos serviços e ao 
progresso da cidade legal; é periférica, constrói-
-se nas encostas e beiras de rio.
A	questão	urbanismo	X	pobreza	não	ficou	
alheia à preocupação do legislador, pois suas re-
lações oscilaram sempre entre o desprezo mútuo 
e	o	conflito.	A	impossibilidade	de	largas	camadas	
da população não ter acesso à propriedade sem-
pre foi tratado como um problema meramente 
1. A Cidade e sua função social
econômico e sem solução urbanística, como se o 
urbanismo	só	se	fizesse	na	abundância.	
Esse urbanismo, que poderíamos denominar 
urbanismo de exclusão, e ainda hoje vigente, leva 
o solo urbano a ser objeto de ações clandestinas.
Em uma sociedade, onde o urbanismo é 
dissociado da questão social e econômica, não se 
pode constatar um papel reformador, que abra 
caminho para os excluídos do direito à cidade.
No Brasil, o urbanismo fugiu à política e re-
vestiu-se de pura técnica de controle dos proble-
mas produzidos pela “disfunção” urbana. Aos 
administradores e urbanistas passou despercebi-
da a visão que a cidade desejada tem que ser fru-
to do trabalho e participação coletivos de uma 
sociedade, e o lugar onde se materializa a histó-
ria de um povo, pela via das suas relações sociais, 
políticas, econômicas, artísticas e religiosas.
A nova visão de cidade busca a luz do Di-
reito Urbanístico, ser o espaço onde a vida mo-
derna desenrola-se e tem suas funções sociais de 
fornecer as pessoas: moradia, trabalho, saúde, 
educação, cultura, lazer, transporte, saneamen-
to	ambiental,	serviços	públicos	em	geral,	enfim	
toda infraestrutura urbana, pois tem a missão de 
viabilizar o pleno desenvolvimento das funções 
sociais do todo (a cidade) e das partes (cada pro-
priedade em particular).
42
Tudo isso se tornou possível através de uma 
ordenação, cujo objetivo foi precisamente corrigir 
o crescimento urbano distorcido, desordenado. A 
política urbana teve que buscar, através dessa or-
dem, o pleno desenvolvimento de todas as fun-
ções sociais da cidade, da propriedade e da posse, 
concretizando-se de múltiplas formas observadas 
as características e particularidades locais.
Com essa nova ordem urbanística formou-
-se o conceito do Estatuto da Cidade onde re-
vela que o Direito Urbanístico está claramente 
vinculado a uma visão totalizante de mundo em 
oposição ao individualismo.
Com suas diretrizes gerais, o Estatuto expres-
sa a convicção de que nas cidades o equilíbrio é 
possível e, por isso necessário, com vistas ao pre-
sente e ao futuro, já que a população tem direito 
a uma cidade sustentável, e pode ser vista sob um 
prisma de totalidade para possibilitar a fruição das 
vantagens individuais dela decorrentes.
O Estatuto da Cidade introduziu mecanis-
mos de defesa para que tais políticas não sofres-
sem uma estatização, o que a distanciaria das 
peculiaridades de cada locus, e afrontaria os ob-
jetivos do Direito Urbanístico, expressos na ges-
tão participativa e democrática que impede que 
modelos fechados sejam obstáculos à execução 
de uma política de desenvolvimento urbano ade-
43
quada às necessidades de cada município.
A política urbanística agrega princípios da 
cooperação entre os governos, iniciativa priva-
da e demais setores da sociedade, e da isonomia 
de condições para agentes públicos e privados, 
apresentando-se o Estatuto da Cidade como 
a primeira tentativa de uma resposta jurídica 
abrangente	a	esse	conflito,	através	da	instituição	
de um Direito Urbanístico popular.
Para tanto adotou políticas de transferência dos 
grupos marginalizados para dentro do mundo jus-
-urbanístico, ao mesmo tempo em que buscou ade-
quar essa política a real situação urbanística da popu-
lação por via de normas especiais.
buída pela Constituição à cidade, tem uma fun-
ção social que só se realizará na medida em que a 
pessoa humana seja a prioridade da política urba-
nística, assegurando aos seus moradores condições 
mais justas, humanas e democráticas de nelas viver. 
O exercício do Direito às cidades sustentáveis 
compreende plenamente condições de vida dignas, 
de exercitar a cidadaniae os direitos humanos, de 
participar da gestão da cidade, de habitar uma ci-
dade com qualidade de vida sob todos os aspectos 
antes mencionados.
A função social da cidade e da propriedade, so-
mente, será alcançada quando observadas pelo Poder 
Público, as normas inseridas no Estatuto da Cidade, 
44
que fazendo uso de instrumentos ali previstos, tais 
como o plano diretor, garante a ampla participação 
popular que traduza a gestão democrática da cidade 
e legitima a administração pública da cidade.
2. Estatuto da cidade
Diante da complexidade do processo de urba-
nização no Brasil, observa-se que gerou, e continua 
gerando, uma profunda crise urbana caracterizada 
pela	combinação	de	segregação	socioespacial,	déficit	
habitacional, impactos ambientais e acesso informal 
à terra urbana e à moradia.
A longa tradição de centralização política, jurídi-
ca	e	financeira	durante	a	maior	parte	do	processo	de	
urbanização, antes da criação do Ministério das Cida-
des e a falta de respostas governamentais adequada 
na esfera federal, limitada à intervenção governamen-
tal então existente, foi um dos principais fatores que 
determinaram a natureza excludente do processo de 
desenvolvimento fundiário e urbano do País.
Outro fator excludente de urbanização, foi a 
prevalência de uma ordem jurídica obsoleta e proi-
bitiva quanto aos direitos de propriedade imobiliária 
que, ignorando o princípio da função social da pro-
priedade que consta de todas as Constituições Fede-
rais	desde	1.934,	seguiu	afirmando	no	paradigma	do	
Código Civil de 1.916, reforçando, assim, a tradição 
45
histórica de reconhecimento de direitos individuais 
de	propriedade	sem	uma	maior	qualificação.
A Constituição Federal de 1.988 exigiu uma lei 
complementar, o Estatuto da Cidade que foi aprova-
da apenas 13 anos depois. 
O Estatuto da Cidade, Lei Federal n.º 
10.257/2001, trata como deve ser feita a política ur-
bana em todo o país. Tem como objetivo garantir o 
Direito à Cidade para todos e traz regras para orga-
nizar o território do município. É ele que detalha e 
desenvolve os artigos 182.º e 183.º, do capítulo de 
política urbana da Constituição Federal de 1.988.
O Estatuto da Cidade regulamentou e ampliou 
os dispositivos constitucionais sobre política urbana, 
além de ter reconhecido o “direito à cidade susten-
tável” no Brasil. 
Conforme prevê a Lei 10.257/2001 (Estatuto 
das Cidades): “normas de ordem pública e interesse 
social que regulam o uso da propriedade urbana em 
prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar 
dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” 
(artigo 1.º, parágrafo único).
Essa Lei Federal n.º 10.257/2001 resultou de 
um intenso processo de negociação, entre as forças 
políticas	e	sociais,	e	confirmou	o	papel	 fundamen-
tal jurídico-político dos municípios na formulação 
de diretrizes de planejamento urbano, bem como na 
condução dos processos de desenvolvimento e ges-
46
tão urbana.
As virtudes do Estatuto da Cidade não se es-
gotam na qualidade técnica ou jurídica de seu tex-
to,	que	embora	 fundamental,	não	é	 suficiente	para	
resolver problemas estruturais de uma sociedade, 
historicamente, desigual e voltada para óptica rural.
Aplicar o Estatuto da Cidade em um contexto, 
culturalmente excludente, tradicionalmente conser-
vador, nunca foi e, ainda, continua não sendo uma 
tarefa simples, especialmente porque nessas socieda-
des chamadas de emergentes, não desenvolvidas ou 
em desenvolvimento (periféricas), o poder político e 
social vem associado à propriedade patrimonial.
A cidade cumpre efetivar a sua função social 
para tornar-se acessível para todos os seus cidadãos. 
Os municípios cabem, portanto, utilizar as diretrizes 
e instrumentos do Estatuto da Cidade com o obje-
tivo de estabelecer as regras que propiciem o ple-
no desenvolvimento econômico, social e ambiental, 
com vistas a garantir o direito à cidade para todos os 
que nela vivem. 
O Estatuto da Cidade procura estabelecer um 
modelo de desenvolvimento a ser seguido pelos muni-
cípios, obedecidas às características e as diretrizes ge-
rais contidas em seu artigo 2.º E.C., Lei 10.257/2001 
que devem ser destacadas três principais:
47
•	 O	Desenvolvimento	sustentável	
O desenvolvimento sustentável é o modelo 
de desenvolvimento que defende a harmonia entre 
a produtividade econômica, os seres humanos e o 
meio ambiente, ou seja, a busca pelo equilíbrio entre 
o econômico, o social e o ambiental.
A importância do plano diretor para o desen-
volvimento municipal, assim, por cidades sustentá-
veis, deve ser estendida àquelas, que implementam 
políticas urbanas baseadas no conceito de desenvol-
vimento sustentável, e que possui mecanismos de 
gestão que possibilitam o acesso de todos os cida-
dãos, desta e das futuras gerações, aos bens e equi-
pamentos públicos e às riquezas naturais.
•	 A	gestão	democrática	da	cidade	
A gestão democrática da cidade é o modelo de 
gestão pública, baseado no diálogo permanente do 
governante com a sociedade civil, inclusive, nos pro-
cessos de tomada de decisão.
O fortalecimento dos espaços de participação, 
através da mobilização da população e de suas ins-
tâncias de representação, deve ser uma premissa da 
administração municipal, para a formulação, execu-
ção e acompanhamento de planos, programas e pro-
jetos de desenvolvimento urbano.
48
•	 O	Planejamento	do	desinvolvimento	das	cidades	
O Planejamento do desenvolvimento das ci-
dades	tem	como	finalidade	promover	a	justa	distri-
buição espacial da população e das atividades eco-
nômicas, não somente do território do município, 
mas	também	da	área	sob	sua	influência,	com	vistas	a	
evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano 
e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
Os instrumentos disponibilizados aos municí-
pios para implementar a política urbana são outro as-
pecto importante do Estatuto da Cidade, que são clas-
sificados	em:	Urbanísticos,	Jurídicos	de	Regularização	
Fundiária e de Democratização da Gestão Urbana. 
3. Instrumentos urbanísticos municipais
•	 Parcelamento,	edificação	ou	utilização	com-
pulsória, IPTU progressivo no tempo, desapropria-
ção com pagamentos em títulos;
•	 Outorga	onerosa	do	direito	de	construir;
•	 Transferência	do	direito	de	construir;
•	 Operações	urbanas	consorciadas;
•	 Direito	de	preempção	(Direito	de	preferência);
•	 Direito	de	superfície;
•	 Consórcio	imobiliário.
49
3.1. Instrumentos jurídicos 
de regularização fundiária 
•	 Zonas	especiais	de	interesse	social;
•	 Usucapião	especial	de	imóvel	urbano;
•	 Concessão	de	uso	especial	para	fins	de	moradia;
•	 Concessão	de	direito	real	de	uso.
3.2. Instrumentos de democratização
 da gestão urbana
•	 Estudo	de	impacto	de	vizinhança;
•	 Conselhos	-	sistemas	de	gestão	democrática	
da política urbana;
•	 Audiências	e	consultas	públicas;
•	 Conferências	sobre	assuntos	de	interesse	urbano;
•	 Iniciativa	popular	de	leis.
O Estatuto da Cidade regulamentou e expandiu 
os dispositivos constitucionais sobre política urbana, 
além de ter, explicitamente, reconhecido o “direito à 
cidade sustentável”, no Brasil. 
As dimensões principais do Estatuto da Cidade, 
Lei 10.257/2001 são quatro, quais sejam:
•	 uma	 conceitual,	 que	 explicita	 o	 princípio	
constitucional central das funções sociais da pro-
priedade e da cidade e os outros princípios determi-
50
nantes da política urbana;
•	 uma	instrumental,	que	cria	uma	série	de	ins-
trumentos para materialização de tais princípios de 
política urbana;
•	 uma	 institucional,	 que	 estabelece	 mecanis-
mos, processos e recursos para a gestão urbana; e, 
finalmente,	uma	dimensão	de	regularização	fundiária	
dos assentamentos informais consolidados.
A. As funções sociais da propriedade 
e da cidade
O princípio da função social da propriedade vinha 
sendo, nominalmente, repetido por todas as Constitui-
ções Brasileiras desde 1.934, mas somente na Consti-
tuição de 1.988 encontrou-se uma fórmula acabada. 
Essa	noção	foi,	em	grande	medida,	uma	figura	de	retó-
ricapor muitas décadas, já que, de modo geral, a ação 
efetiva dos setores privados ligados aos processos de 
desenvolvimento urbano pautou-se por outra noção, 
qual seja a do direito de propriedade individual, consi-
derado por muitos como direito irrestrito. 
A base jurídica dessa noção, ao longo do século 
XX, foi dada pelo Código Civil de 1.916, aprovado 
quando apenas cerca de uma pequena porcentagem 
de brasileiros viviam em cidades, no contexto de um 
País, ainda, fundamentalmente agrário, mas que vi-
gorou até 2.002.
51
Expressando a ideologia própria da tradição de 
legalismo liberal, o Código Civil defendia o direito de 
propriedade individual de maneira quase que absoluta. 
Ao longo do processo de urbanização no País, 
e em que pesem as mudanças drásticas ocorridas na 
sociedade brasileira nesse período, a ação do poder 
público no controle do desenvolvimento urbano en-
controu enormes obstáculos nessa interpretação civi-
lista. Culminando um lento e contraditório processo 
de reforma jurídica que começou na década de 1.930, 
o que a Constituição de 1.988 e o Estatuto da Cidade 
propõem é uma mudança de “olhar”, substituindo o 
princípio individualista do Código Civil pelo princípio 
das funções sociais da propriedade e da cidade.
Com isso, estabelecem-se as bases de um novo 
paradigma jurídico-político, que controle o uso do 
solo e o desenvolvimento urbano pelo poder públi-
co e pela sociedade organizada.
Isso foi feito, especialmente, pelo fortalecimen-
to do dispositivo constitucional que reconheceu o 
poder e a obrigação do poder público, especialmente 
dos municípios, de controlar o processo de desen-
volvimento urbano com a formulação de políticas 
territoriais e de uso do solo, nas quais os interesses 
individuais de proprietários de terras e propriedades 
têm, necessariamente, de coexistir com outros inte-
resses sociais, culturais e ambientais de outros gru-
pos socioeconômicos e da cidade como um todo.
52
Para tanto, foi dado ao poder público o poder 
de, por meio de leis e diversos instrumentos jurídi-
cos,	urbanísticos	e	financeiros,	determinar	a	medida	
desse equilíbrio possível entre interesses individuais 
e coletivos, quanto à utilização desse bem não re-
novável essencial ao desenvolvimento sustentável da 
vida nas cidades, qual seja, o solo urbano.
B. Uma "caixa de ferramentas"
Mais do que nunca, cabe aos municípios pro-
mover a materialização do novo paradigma das fun-
ções sociais da propriedade e da cidade, através da 
reforma da ordem jurídico-urbanística e ambien-
tal	municipal.	Confirmando	 e	 ampliando	o	 espaço	
constitucional garantido para a ação dos municípios 
(e em menor escopo também para os Estados e para 
a própria União), no controle do processo de de-
senvolvimento urbano, o Estatuto da Cidade não 
só	regulamentou	os	instrumentos	urbanísticos	e	fi-
nanceiros pela Constituição Federal de 1.988, como 
também criou outros. 
Na Lei Federal n.º 10.257/2001 E.C., uma série 
de instrumentos jurídicos podem ser usados pelas 
administrações municipais no âmbito dos seus pla-
nos diretores, para regular, induzir e/ou reverter a 
ação dos mercados de terras e propriedades urbanas, 
de acordo com princípios de inclusão social e sus-
53
tentabilidade ambiental.
Todos esses instrumentos devem ser utilizados de 
maneira combinada, devendo promover não apenas a 
regulação normativa dos processos de uso, desenvolvi-
mento e ocupação do solo urbano, mas especialmente 
induzir ativamente os rumos de tais processos.
Podem interferir, diretamente, na dinâmica dos 
mercados imobiliários produtivos formais, informais 
e, sobretudo, especulativos que, tal como operam 
hoje, têm determinado o processo crescente de exclu-
são social e segregação espacial nas cidades brasileiras.
A combinação de mecanismos tradicionais de 
planejamento, como o zoneamento, loteamento/des-
membramento, taxas de ocupação, modelos de assen-
tamento,	 coeficientes	 de	 aproveitamento,	 gabaritos,	
recuos etc., com os novos instrumentos — parcela-
mento/edificação/utilização	 compulsórios,	 tributa-
ção	 extrafiscal	 progressiva,	 desapropriação-sanção	
com pagamento em títulos da dívida pública, direito 
de superfície, direito de preferência para os municí-
pios, transferência onerosa de direitos de construção 
etc. — abriu uma nova série de possibilidades para 
a construção pelos municípios de uma nova ordem 
urbanística,	economicamente,	mais	eficiente,	politica-
mente mais justa, e sensível face ao quadro das graves 
questões sociais e ambientais nas cidades.
A utilização desses instrumentos e a efetiva-
ção de suas possibilidades de ação pelos municípios 
54
dependem,	 fundamentalmente,	 da	 definição	 prévia	
de uma ampla estratégia de planejamento e ação, 
expressando um “projeto de cidade” que deve ser 
explicitado publicamente através da legislação urba-
nística e ambiental municipal, começando com a Lei 
do Plano Diretor.
É de fundamental importância que os municípios 
promovam ampla reforma de suas ordens jurídicas, 
de acordo com os novos princípios constitucionais e 
aprovem um quadro de leis urbanísticas e ambientais 
condizentes com o novo paradigma da função social 
e ambiental da propriedade e da cidade.
Todos os municípios com mais de 20 mil habitan-
tes, dentre outras categorias, receberam o prazo de cin-
co anos para formular e aprovar seus planos diretores.
Fica demonstrado o avanço na qualidade polí-
tica e técnica desses planos municipais das cidades 
brasileiras,	como	podemos	verificar:	
A. PLlanejamento, legislação e gestão 
•	 O	financiamento	do	desenvolvimento	urba-
no, outra dimensão fundamental do Estatuto da Ci-
dade, novamente consolidando e ampliando a pro-
posta básica da Constituição Federal de 1.988, diz 
respeito à necessidade de os municípios promove-
rem a devida integração entre planejamento, legisla-
ção e gestão urbano-ambiental, de forma a democra-
55
tizar o processo de tomada de decisões e legitimar, 
plenamente, a nova ordem jurídico-urbanística de 
natureza socioambiental. O reconhecimento pelos 
municípios de diversos processos sociopolíticos e 
mecanismos jurídicos adequados que garantam a 
participação efetiva dos cidadãos e associações re-
presentativas no processo de formulação e imple-
mentação do planejamento urbano-ambiental e das 
políticas públicas — via audiências, consultas, cria-
ção de conselhos, estudos e relatórios de impactos 
de vizinhança e de impacto ambiental, iniciativa po-
pular na propositura de leis urbanísticas, acesso ao 
poder judiciário para defesa da ordem urbanística e, 
sobretudo, pela prática do orçamento participativo 
— é tido como sendo essencial para democratizar os 
processos decisórios locais, não mais apenas como 
condição de legitimidade sociopolítica, mas também 
como condição de legalidade mesmo das leis e polí-
ticas urbanas.
•	 Além	disso,	a	Lei	Federal	enfatizou	a	impor-
tância do estabelecimento de novas relações entre o 
setor estatal, o setor privado e a comunidade, espe-
cialmente nas parcerias público-privadas, consórcios 
públicos e consórcios imobiliários, e das operações 
urbanas consorciadas, que têm de se dar dentro de 
um quadro jurídico-político claro e, previamente, 
definido,	 incluindo	 mecanismos	 transparentes	 de	
controle	 fiscal	 e	 social.	 Uma	 preocupação	 original	
56
com	 o	 financiamento	 do	 desenvolvimento	 urbano	
foi traduzida de diversas formas, em especial pelos 
princípios da justa distribuição dos ônus e benefícios 
da urbanização e da recuperação, para a comunida-
de, das mais valias urbanísticas geradas pela ação do 
poder público, não apenas com obras e serviços, mas 
também pela própria legislação urbanística. Tam-
bém, nesse contexto, é preciso para a materialização 
dos princípios do Estatuto da Cidade, que os mu-
nicípios promovam uma reforma compreensiva de 
suas leis e processos de gestão político-institucional, 
político-social e político-administrativa, de forma 
a efetivar e ampliar as possibilidades reconhecidas 
pelo Estatutoda Cidade.
B. Regularização fundiária de 
assentamentos informais consolidados
•	 A	 outra	 dimensão	 de	 fundamental	 impor-
tância do Estatuto da Cidade diz respeito aos insti-
tutos e instrumentos jurídicos reconhecidos para a 
promoção, especialmente pelos municípios, de pro-
gramas de regularização fundiária dos assentamen-
tos informais, dentro do contexto mais amplo intro-
duzido pela Constituição Federal de 1.988 no qual 
cabe, sobretudo, às políticas públicas municipais, 
promover a democratização das formas de acesso ao 
solo urbano e à moradia. Além de regulamentar os 
57
institutos já existentes do usucapião especial urbano, 
e da concessão de direito real de uso, que devem ser 
preferencialmente usados pelos municípios para a re-
gularização das ocupações respectivamente em áreas 
privadas e em áreas públicas, a nova lei avançou no 
sentido de admitir a utilização de tais instrumentos 
de forma coletiva. Ênfase especial foi colocada na 
demarcação	das	Zonas	Especiais	de	Interesse	Social	
(ZEIS).	 Diversos	 dispositivos	 importantes	 foram	
aprovados de forma a garantir o registro de tais áreas 
informais nos cartórios imobiliários, que, em muitos 
casos, têm colocado sérios obstáculos às políticas de 
regularização. Deve-se ressaltar que o Estatuto da 
Cidade faz repetidas menções à necessidade de que 
tais programas de regularização fundiária se pautem 
por critérios ambientais.
•	 A	seção	do	Estatuto	da	Cidade	que	propu-
nha a regulamentação de um terceiro instrumento, 
qual	 seja,	 a	 concessão	de	uso	especial	para	fins	de	
moradia em terras públicas, foi vetada pelo Presi-
dente da República por razões jurídicas, ambientais 
e políticas. Contudo, dada, sobretudo à mobilização 
do FNRU, em 4 de setembro de 2.001 foi assinada 
pelo Presidente a Medida Provisória n.º 2.220, que 
reconheceu, em determinadas condições e respeita-
dos certos critérios ambientais, o direito subjetivo (e 
não apenas como prerrogativa da administração pú-
blica) dos ocupantes de imóveis de propriedade pú-
58
blica — inclusive municipal — à concessão de uso 
especial	para	fins	de	moradia.	A	Medida	Provisória,	
também, estabeleceu em que condições o poder 
público municipal pode promover a remoção dos 
ocupantes de áreas públicas para outras áreas mais 
adequadas, sobretudo do ponto de vista ambiental. 
Trata-se de medida de extrema importância social e 
política, mas que tem exigido um esforço jurídico, 
político e administrativo articulado dos municípios 
de forma a responder às situações existentes de ma-
neira juridicamente adequada, e também de forma 
condizente com os outros interesses sociais e am-
bientais da cidade como um todo.
O Estatuto da Cidade pode ser visto como uma 
grande “caixa de ferramentas” que deve ser utiliza-
da pelos municípios e a utilização dessas diretrizes 
e instrumentos é uma missão para o plano diretor.
No	artigo	4.º,	o	Estatuto	da	Cidade	define-se	
por um extenso conjunto de instrumentos para que 
o Município tenha condições de construir uma po-
lítica urbana que concretize, de fato, a função social 
da propriedade urbana e o direito de todos à cidade.
Estabelece que a política urbana deva ser objeto 
de um planejamento extensivo, envolvendo planos 
de ordenamento do território integrados entre si, 
nas escalas nacional, estaduais, regionais, metropo-
litanas, municipais e intermunicipais.
59
Especificamente	no	âmbito	municipal,	detalha	
que o planejamento municipal deve envolver o pla-
nejamento urbano, ambiental, orçamentário, setorial 
e o planejamento do desenvolvimento econômico e 
social,	especificando	também	que	a	gestão	orçamen-
tária deve ser feita de forma participativa, aberta a 
todos os cidadãos.
Inclui os instrumentos tributários, envolvendo 
impostos,	contribuições,	incentivos	e	benefícios	fis-
cais	e	financeiros,	voltados	para	viabilizar	a	indução	
dos usos e atividades consideradas importantes para 
a política urbana.
No inciso sobre os institutos jurídicos e políticos, 
fornece ao Município instrumentos que permitem:
•	 –	variadas	formas	de	intervenção	social	sobre	o	
livre uso da propriedade privada: desapropriação, servi-
dão e limitações administrativas, tombamento, institui-
ção	de	unidades	de	conservação,	parcelamento,	edifica-
ção ou utilização compulsórios e direito de preempção;
	•	 –	 a	 regularização	 fundiária	 das	 ocupações	
de interesse social: concessão de direito real de uso, 
concessão	de	uso	especial	para	fins	de	moradia,	usu-
capião especial de imóvel urbano, direito de super-
fície,	demarcação	urbanística	para	fins	de	regulariza-
ção fundiária e legitimação da posse;
•	 –	a	indução	do	desenvolvimento	urbano	e	a	re-
distribuição à coletividade dos benefícios decorrentes 
60
do processo de urbanização: outorga onerosa do direi-
to de construir e de alteração de uso, transferência do 
direito de construir e operações urbanas consorciadas;
•	 –	instrumentos	voltados	para	a	democratização	
da gestão urbana e do direito à moradia: referendo popu-
lar e plebiscito, assistência técnica e jurídica gratuita para 
as comunidades e grupos sociais menos favorecidos.
Cabe ressaltar, pela importância para o desen-
volvimento de uma política habitacional de inclusão 
social,	o	instituto	das	Zonas	Especiais	de	Interesse	
Social	 (ZEIS).	Este	 instrumento	pode	ser	utilizado	
tanto para a regularização de áreas ocupadas, onde o 
processo de ocupação ocorreu sem observância das 
normas urbanísticas, quanto em áreas vazias, para 
destiná-las para habitação de interesse social.
No primeiro caso, a instituição de uma área ocu-
pada	como	ZEIS	permite	que	se	estabeleçam,	para	
aquela porção do território, parâmetros urbanísticos 
especiais que respeitam a forma de ocupação reali-
zada pela comunidade. Assim, pode-se admitir, por 
exemplo, sistemas viários compostos por vias mais 
estreitas, que melhor se adaptem a ocupações em 
áreas de elevada declividade ou mesmo consolidar 
ocupações em áreas de preservação ambiental, di-
minuindo a necessidade de remoção de moradias no 
processo de regularização fundiária.
61
O instituto permite, também, que sejam im-
plantados mecanismos que impeçam a posterior 
expulsão dos moradores dos núcleos regularizados 
por segmentos sociais de maior poder econômico, 
atraídos pela valorização desses terrenos.
Exemplos de mecanismos, deste tipo, são a 
proibição de desmembramento de lotes (evitando 
que alguém adquira vários lotes regularizados, trans-
forme-os todos em um único lote maior e faça nova 
edificação,	nesta	nova	condição)	e	a	fixação	do	tipo	
de uso do solo admissível (por exemplo, admitindo 
apenas residências unifamiliares).
Quando aplicadas a imóveis vazios ou ociosos, 
as	ZEIS	permitem	ao	Poder	Público	reservar	áreas	
dotadas de infraestrutura, serviços e equipamentos 
urbanos para habitação de interesse social, consti-
tuindo-se em importante instrumento para evitar a 
expulsão dos pobres para as periferias longínquas 
dos centros urbanos.
Cabe destacar que o Estatuto da Cidade não es-
tabelece uma correlação direta entre transformações 
urbanas e instrumentos. Cada município escolhe, 
regulamenta e aplica os instrumentos, conforme a 
estratégia de desenvolvimento urbano desejada.
Diversos instrumentos do Estatuto da Cidade 
não apresentam por si só a solução para um deter-
minado problema urbano, ou de modo contrário, 
uma determinada transformação urbana pretendida 
62
depende da aplicação de um conjunto de instrumen-
tos de maneira coordenada e integrada no território.
Assim sendo, a regulamentação dos instrumen-
tos deve ser feita dentro de uma estratégia de desen-
volvimento urbano para sua efetiva aplicação e deve 
estar no Plano Diretor.
4. Gestão urbana e gestão municipal
Não	são	suficientes	para	promover	um	funcio-
namento adequado às cidades somente à existência 
de leis, planos e programas. As carências apresenta-
das na maioria das cidades brasileiras exigem, além 
dos instrumentos de ordenação do espaço, provisão 
pelo poder público de serviços de infraestruturaso-
cial e de equipamentos urbanos. 
Cabe à gestão urbana dirigir o orçamento, dando 
prioridades às necessidades reais da população, o que 
nem sempre ocorre, pois, novamente, os interesses 
particulares de poucos ou a falta de capacidade dos 
administradores e seus assessores são uma constante.
Estas necessidades por parte da população 
caracterizam a vida pública, também designada de 
meios de consumo coletivo. São exemplos destas ne-
cessidades: serviços de transporte coletivo, centros 
de saúde, escolas, asilos, creches, saneamento básico, 
segurança pública, limpeza urbana entre outros. 
A	gestão	municipal	pode	ser	definida	como	o	
63
produto dos ordenamentos espaciais, através das 
normatizações dos planos e leis que o englobam, e, 
da provisão dos serviços urbanos básicos efetuados 
pela gestão urbana. Entretanto, não podemos esque-
cer que a gestão municipal não pode, e não deve pro-
mover uma administração isolada.
A gestão, essencialmente, deve ser formada com 
a participação direta da população, através de fóruns 
de	discussão,	debate	e	definições	de	políticas	públicas	
e acompanhamento na implantação das deliberações.
Cabe	à	lei	orgânica	do	município,	definir	a	real	
participação popular na administração, não apenas 
através dos vereadores, representantes legais do 
povo, mas também, junto à comunidade, através de 
associações de bairros e de serviços, visando a uma 
fiscalização	direta,	evitando	assim,	os	abusos	tão	co-
muns observados por todo o país.
4.1. Aplicabilidade das normatizações
Há bastantes exemplos de cidades com planos 
diretores e normatizações antigos ou recém-formu-
lados, que não estão apresentando efeitos salutares 
para a comunidade. 
A administração pública expressa-se com uma 
linguagem pouco acessível à maioria da população. 
Uma gestão compartilhada precisa suprir a distância 
existente entre os técnicos e o cidadão comum. A 
64
informação deve divulgar toda questão de interesse 
coletivo, de modo a produzir e suscitar interesse da 
comunidade, produzindo vontade de intervir.
As fragmentações dos órgãos municipais e suas 
competências	administrativas	refletem	no	controle	do	
uso do solo. Assim, enquanto uma secretaria apresen-
ta, elabora e dá subsídios para aprovação e normatiza-
ção de uma lei, não se pode esperar que outra secreta-
ria, alheia a decisões relativas a esta normatização, faça 
a	implantação	e	fiscalização	da	mesma.	
A partir do vínculo estreito entre o poder deci-
sório e o poder reivindicatório uma ampla reforma 
administrativa, espera-se, embora não em curto prazo 
como todos anseiam, a médio e longo prazo, mudan-
ças que acarretarão um novo conceito de desenvolvi-
mento urbano, caminhando rumo à cidade desejada.
Questões
1. Dentre os instrumentos urbanísticos munici-
pais, qual reserva o direito de preferência?
a) Transferência do direito de construir;
b) Operações urbanas consorciadas;
c) Direito de preempção;
d) Direito de superfície;
e) Consórcio imobiliário.
65
2.	Podemos	afirmar	que:	o	Estatuto	da	Cidade	
estabelece modelo de desenvolvimento a serem se-
guidos pelos municípios, quais sejam:
I - o planejamento do desenvolvimento das cidades.
II - o desenvolvimento sustentável.
III - a gestão democrática da cidade.
a)	 A	afirmativa	I	está	correta.
b) A alternativa II está correta.
c) A alternativa III está correta.
d)	Todas	as	afirmativas	estão	corretas.
e)	 Apenas,	as	afirmativas	II	e	III	estão	corretas.
3. Sobre o Estatuto da Cidade, assinale a alter-
nativa correta.
I. O Estatuto da Cidade estabelece normas de 
ordem pública e interesse social, que regulam o uso 
da propriedade urbana e rural, em prol do bem cole-
tivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem 
como do equilíbrio ambiental.
II. A política urbana tem por objetivo ordenar 
o pleno desenvolvimento das funções sociais da ci-
dade e da propriedade urbana.
III. A garantia do direito a cidades sustentáveis, 
entendido como o direito à terra urbana, à moradia, 
ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, 
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e 
66
ao lazer, para as presentes e futuras gerações, é uma 
das diretrizes da política urbana. 
a)	 Apenas,	a	afirmação	I	está	correta.
b)	As	afirmações	II	e	III	estão	corretas.
c)	 As	afirmações	I	e	III	estão	corretas.
d)	As	afirmações	I,	II	e	III	estão	corretas.
e)	 Apenas,	a	afirmação	III	está	correta.
4. Compete aos Municípios:
a. Instituir, mediante lei complementar, regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregi-
ões, constituídas por agrupamentos de municípios li-
mítrofes, para integrar a organização, o planejamento 
e a execução de funções públicas de interesse comum.
b. Promover, no que couber adequado ordena-
mento territorial, mediante planejamento e controle do 
uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
c. Legislar sobre Direito Urbanístico.
d. Explorar diretamente, ou mediante conces-
são, os serviços locais de gás canalizado, na forma 
da lei, vedada a edição de medida provisória para a 
sua regulamentação.
e. Todas as alternativas trazem competên-
cias estaduais.
67
5. Como deve ser formada, essencialmente, 
a “Gestão”?
68
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