29 Direito financiero aula 2

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AULA 2 - 28/02/2020
Ela mostra um quadro em sala e inicia falando sobre orçamento autorizativo.
O orçamento autorizativo, de forma geral, é o modelo tradicional de orçamento no Brasil. Mas o que significa isso? Significa dizer que a lei, ela não necessita de um comando que venha de outra legislação. Isso se da justamente porque esse comando esta dentro da própria legislação orçamentária, ou seja, não existe uma lei que obrigue o poder público a realizar uma obra, que obrigue o chefe do executivo municipal a construir, por exemplo, uma praça. É por isso que, na lei orçamentária, sempre vamos encontrar os comandos que autorizam que o chefe do executivo municipal a realizar uma obra. Por isso chama-se orçamento autorizativo.
Já no orçamento impositivo, existe um comando que é anterior a legislação orçamentária. Como eu disse anteriormente para vocês, nossa própria Constituição determina que devem ser realizados gastos com a saúde, com o pagamento de servidores públicos, dentre outros. Por conta disso vocês devem se perguntar, esses gastos não estão previstos também na Lei orçamentária? Sim, eles estão, mas o que nós precisamos destacar aqui é que, ainda que esteja previsto na Lei orçamentária, a obrigação não parte dela, mas sim de uma norma anterior.
Um dos debates mais acentuados sobre o orçamento impositivo e que eu inclusive coloquei no case de vocês é a respeito da Emenda Constitucional 86. Essa EC trouxe a obrigatoriedade do Executivo ter que executar parte das emendas do Poder Legislativo. Isso se da principalmente porque a Lei Orçamentária autoriza as despesas. É importante que nós entendamos como funciona esse sistema de emendas e como funcionava antes da EC 86. A emenda tem um processo legislativo estabelecido. Isso depende também da aprovação do orçamento, que é enviado pelo chefe do executivo ao Poder Legislativo, que é apreciado pelos deputados e senadores (no caso da União), que irão apresentar emendas. No orçamento autorizativo o chefe do executivo ficava autorizado a destinar o valor das emendas solicitadas por deputados e senadores a algum fim, mas tudo isso gerava um jogo político muito forte, justamente porque se eu possuo mais apoio (politicamente falando), tenho mais facilidade em ver minhas emendas aprovadas, o que acaba constituindo uma verdadeira moeda de troca.
O que acontece é que, uma vez autorizada a emenda o poder executivo pode executa-la. No entanto, ele não fica obrigado a executa-la.
Um ponto que é importante nós debatermos são algumas diferenças entre esses 2 (dois) tipos de orçamento. No autorizativo as vinculações orçamentárias (uma certa quantidade de recursos para um investimento específico) não geram direito subjetivo, já no orçamento impositivo, onde os gastos são determinações constitucionais, eles passam a ser obrigatórios e geram, portanto, direito subjetivo, sendo passível de se acionar o judiciário. Tudo o que é obrigatório gera direito subjetivo.
A parte autorizativa tem uma liberdade muito maior com relação ao chefe do executivo, do que a parte impositiva, justamente porque como o orçamento autorizativo não é algo obrigatório, é preciso justificar, ainda que tenha sido aprovado, o porque de realizado o gasto. No entanto, ele não seria cobrado no Âmbito judicial porque não gera direito subjetivo, já que isso é uma faculdade dele de realizar ou não.
É importante ainda frisar que é essencial que o orçamento não seja por inteiro impositivo. Mas por que isso? Justamente porque nosso orçamento é fruto da arrecadação de impostos. Essa arrecadação pode variar, como por exemplo, nos tempos de crise, em que muitas pessoas ficam desempregadas. Nesses casos a importância do orçamento autorizativo se mostra, porque ao fazer o orçamento, o gestor faz uma previsão da receita, para que, nesses casos em que a receita não é arrecadada como fora planejado, ele recorra a empréstimos e outras medidas. Em linhas gerais, isso quer dizer que a receita depende diretamente da arrecadação e que, essa arrecadação é variável.
Se eu chegar a perguntar a vocês qual o tipo de orçamento que predomina no Brasil, qual seria a resposta? Nesse caso, deve-se responder que grande parte do nosso orçamento é autorizativo, mas também temos orçamento impositivo, que é aquilo que esta previsto na nossa Constituição.
Nós vamos falar agora dos princípios do orçamento público e das leis que norteiam os orçamentos. Listei 14 (catorze) para trazer para vocês.
1. Princípio da unidade ou totalidade: consiste na proibição de mais de uma lei orçamentária em cada ente da federação em dado exercício financeiro, tendo em vista a unicidade finalística do orçamento. Sabemos que não existe apenas uma lei orçamentária, mas cada uma delas tem um tempo de vigência. O PPA, por exemplo, dura 04 anos, não podendo haver um segundo para o mesmo período. Ele se aplica a lei orçamentária anual e a lei de diretrizes orçamentárias. Esse princípio busca atender a finalidade do orçamento público no Brasil. Resumindo, apenas uma lei para um dado período.
2. Princípio da universalidade: a lei orçamentária única decorrente do princípio da unidade deve incorporar todas as receitas e despesas. Ou seja, o planejamento orçamentário deve compreender tudo o que entra e o que sai naquele respectivo período, tanto as despesas quanto as receitas. Isso se aplica a todas as instituições públicas.
3. Princípio do orçamento bruto: as receitas e despesas constantes do orçamento devem ser discriminadas em seus valores brutos, independente de sua natureza ou origem e aplicação efetiva. Não deve haver compensação na lei orçamentária.
4. Princípio da exclusividade: Art. 165, § 8º, da CF. Prescreve que a lei orçamentária deve conter apenas matéria de direito financeiro e orçamentário, surgindo para evitar que o orçamento fosse utilizado para introduzir temas que não fossem pertinentes ao conteúdo material da lei orçamentária, priorizando assim a celeridade do seu processo. Este princípio basicamente veda a inclusão de matérias alheias ao direito financeiro na lei orçamentária.
5. Princípio da especificação ou discriminação ou especialização: Art. 5º e 15º da Lei 4320/64. Consiste na proibição de dotações globais e genéricas que sejam diferentes das despesas, detalhando as despesas por elementos. Ex: Ao entregar o orçamento da saúde, não posso entregar apenas o valor total, preciso detalhar com o que foi gasto e em que quantidade. É preciso haver uma previsão específica.
6. Princípio da programação: O orçamento deve expressar as realizações e objetivos de maneira programada. Ou seja, o orçamento deve ser estruturado de forma a guiar as ações do governo para que ele alcance seus objetivos.
7. Equilíbrio orçamentário: Vincula-se ao fato de que a fixação de despesas deve observar as receitas destinadas buscando evitar déficits públicos estruturais (despesas maiores do que receitas). Deve haver uma harmonia entre despesas e receitas, justamente porque quem custeia a receita do país somos nós, que pagamos impostos.
8. Princípio da igualdade: O orçamento deve contemplar a distribuição de rendas, economicidade, desenvolvimento econômico sustentável, legalidade, impessoalidade. É um princípio que conduz a escolhas trágicas, já que as despesas se baseiam no tratamento desigual dos desiguais para promover uma situação mais igualitária. Essa igualdade de que nós falamos é no sentido material, ou seja, o orçamento deve priorizar estabelecer esse tipo de igualdade, o que não significa dizer que estamos necessariamente priorizando um determinado grupo. Cabe ao executivo ter um olhar responsável sobre as necessidades da população, promovendo o desenvolvimento, principalmente no aspecto econômico, de uma determinada região.
9. Princípio da publicidade: é um princípio constitucional da administração pública que impõe ao administrador o dever de tornar pública a lei orçamentária, que ocorre por meio de sua publicação no diário oficial e veículos de comunicação (imprensa). É uma obrigatoriedade, justamente por ser um princípio constitucional. Esse princípio possui2 (duas) dimensões. A 1º delas diz respeito ao fato de que alguns atos do gestor só passam a ter eficácia após sua efetiva publicação. Já a 2ª diz respeito ao fato de que os gestores públicos devem informar a população sobre as metas orçamentárias, programas que ensejem gastos e previsões orçamentárias. A população tem o direito de saber, de ser informada, dos valores gastos em uma obra por exemplo. No entanto, precisamos atentar para algumas situações em que, embora proibido constitucionalmente, os gestores se valem da publicidade para se auto promover.
10. Princípio da clareza: o orçamento deve ser elaborado de forma clara e objetiva, a fim de que todos possam compreender o seu conteúdo.
11. Princípio da uniformidade: em razão de seu caráter formal deve conservar a uniformidade na criação do orçamento público.
12. Princípio participativo: aplicado principalmente no âmbito municipal para legitimar a aplicação de leis orçamentárias e consultas públicas, conforme se depreende do estatuto das cidades (art. 44 da lei 10257/2001). Existe nesse artigo um teor de obrigatoriedade com relação a realização de audiências públicas para aprovação dos orçamentos municipais, existe inclusive um debate acerca disso, no intuito de saber se a União e os Estados precisariam passar pelo mesmo procedimento, já que a lei só é clara sobre isso no âmbito municipal. Esse princípio se traduz, em linhas gerais, que a população precisa participar da elaboração do orçamento municipal. Percebam, porém, que no âmbito da União, por exemplo, isso se torna muito difícil, justamente porque nosso país tem dimensões continentais.
13. Princípio da legalidade: é um princípio fundamental do Estado Democrático de Direito em que o poder público se subordina e vincula a regras que somente o parlamento expede e que incorre em toda a atividade da administração pública. Trata-se da administração pública exercendo a atividade financeira e se submetendo a todos os princípios inerentes a administração pública. É muito importante que exista a previsão legal ainda que dentro do orçamento autorizativo.
14. Princípio da anualidade ou periodicidade: previsto no nosso sistema constitucional e aplicável a lei orçamentária anual. Todavia, o termo periodicidade se encaixa melhor para alguns doutrinadores em virtude do PPA, que tem duração de 04 anos.
Percebam que ao estudarmos esses princípios, norteamos quase toda a matéria referente ao Direito Financeiro. Existem outros, mas trouxe para vocês o que considero mais relevante (ela inicia a atividade e pergunta se existe alguma dúvida).