Bloco 4E

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DIREITO ADMINISTRATIVO
ORIGEM, CONCEITO E OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Princípios. Legalidade, juridicidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
eficiência, razoabilidade e proporcionalidade, supremacia do interesse público,
continuidade, autotutela, consensualidade e participação, segurança jurídica, confiança
legítima e boa-fé
1. O regime jurídico administrativo
Ao estudar direito administrativo aprendemos que ele sofre uma influência de alguns institutos que são
relevantes para o direito público, mas não são tão relevantes assim para o direito privado. 
Mesmo considerando a crítica modernamente feita à separação de ramos do direito público e privado,
voltada a uma maior integração destas grandes áreas do direito, o fato é que alguns princípios influenciam
o direito administrativo com maior intensidade do que incidem, por exemplo, sobre o direito civil.
Os princípios estudados no direito administrativo acabam dando as características nucleares deste ramo do
Direito, constituindo o que se reconhece como regime jurídico administrativo – conjunto de princípios
expressos e implícitos que conduzem a atuação da Administração Pública em busca do interesse público,
conferindo, para o exercício deste poder-dever, de um lado, prerrogativas e, de outro, sujeições.
Antes de adentrar o estudo de cada um desses princípios, cumpre salientar a distinção entre os conceitos
de norma, regras e princípios.
2. Conceitos: norma, regras e princípios
Norma é gênero que traz em seu cerne os princípios e as regras, cuja distinção merece ser conhecida.
Durante o positivismo jurídico, com a ideia de direito escrito, positivado, os princípios eram vistos como
normas dotadas de ampla generalidade e abstração, tendo, por isso, um baixo grau hierárquico no
ordenamento jurídico, prevalecendo na doutrina a noção de direito como um sistema de regras. Aqui, os
princípios não eram aplicados diretamente. Não tinham uma atuação concreta. Eram normas voltadas para
a interpretação e para a integração do Direito, suprindo as lacunas quando as regras não eram capazes de
fazê-lo (FERNANDES, 2015).
Com o surgimento do pós-positivismo (e a superação da ideia de que direito é um conjunto de regras
positivadas), os princípios passaram a ocupar outro espaço no plano normativo, ficando ao lado das regras,
podendo delas extrair soluções diretas para os problemas jurídicos.
Assim, podemos dizer que as normas são um conjunto de regras e princípios integrantes do sistema
normativo de determinado Estado (MENDES; BRANCO, 2014).
Mas o que diferencia um princípio e uma regra, já que ambos são normas jurídicas?
Dois critérios têm sido utilizados para diferenciar uma regra de um princípio. Para o critério
quantitativo (chamado de tese fraca), os princípios têm alto grau de abstração, o que os difere das regras,
pois estas têm baixíssimo grau de abstração e alta determinabilidade. Veja que é denominado de critério
quantitativo porque estamos falando em quantidade de abstração. Se tiver muita abstração, é um princípio;
se houver pouca abstração, tem alto grau de determinabilidade e é uma regra. Por outro lado,
modernamente, está ganhando espaço o critério qualitativo (chamado de tese forte), para o qual não é a
abstração que diferencia um princípio de uma regra, mas sim a solução a ser dada quando houver colisão
entre dois princípios ou entre duas regras. Segundo esse critério, as regras se aplicam com base no “tudo
ou nada”, e, havendo colisão entre duas regras, a solução estará no plano de validade, aplicando-se
apenas uma delas ao caso concreto. Já os princípios, por sua vez, não trazem soluções definitivas na
norma que os consagra e apresentam diferentes “graus” de aplicação, consistindo em verdadeiros
mandamentos de otimização (sendo aplicados da melhor maneira possível). Havendo colisão entre
princípios, deve ser feita uma ponderação, sem que isso signifique a invalidação de um ou de outro,
podendo, inclusive, aplicar os dois princípios que aparentemente eram colidentes na mesma situação.
Nesse sentido, com a distinção apresentada no parágrafo anterior, fica mais fácil entender o conceito
de regime jurídico administrativo como: conjunto de princípios expressos e implícitos que conduzem a
atuação da Administração Pública em busca do interesse público, conferindo, para o exercício desse
poder-dever, de um lado, prerrogativas e, de outro, sujeições.
Assim, a Administração Pública tem prerrogativas que a colocam em uma posição vertical diante de um
particular, porque a sua finalidade é o interesse público. Por outro lado, sua atuação está limitada por uma
série de restrições, e um bom exemplo disso é o princípio da legalidade.
A razão da existência da Administração Pública é a incessante busca pela materialização do interesse
público. Por isso, é importante salientar que o interesse público pode ser subdividido em interesses
públicos primário e secundário. O interesse público primário é o interesse público propriamente dito,
aquele que diz respeito à coletividade como um todo. Aqui, por exemplo, você pode pensar na
Administração Pública editando um decreto demonstrando o interesse público em desapropriar
determinado imóvel para nele realizar uma escola de ensino infantil. Observe que, nesse caso, estará
atendendo aos interesses primários da sociedade. Por outro lado, o interesse público secundário é
aquele do próprio ente (estado, município, autarquia...), somente refletindo na sociedade de maneira
remota. Isso ocorre porque o Estado tem personalidade jurídica, e, na qualidade de sujeito de direitos, tem
interesses próprios a defender. Um exemplo dado pela doutrina é a instituição de tributos (CARVALHO,
2016).
Quando falamos que a Administração Pública busca o interesse público, estamos nos referindo
ao interesse público primário. É esse interesse que justifica as prerrogativas atribuídas à
Administração para cumprir sua tarefa.
É esse interesse público primário, enfim, que fundamenta o regime jurídico administrativo, que,
basicamente, é norteado por dois supraprincípios, ou superprincípios, do direito administrativo (MAZZA,
2011), dos quais todos os outros decorrem. Esses dois supraprincípios são o da supremacia do interesse
público e o da indisponibilidade do interesse público, considerados pela doutrina como “pedras angulares”
ou “pedras de toque” do direito administrativo (MELLO, 2010, p. 55 e 57).
3. Princípios em espécie
3.1. Princípio da supremacia do interesse público
Este princípio é tradicionalmente considerado o fundamento para o exercício das prerrogativas conferidas 
à Administração Pública em busca do interesse público. Por ele, quando houver conflito entre o interesse
público e o privado, aquele deve prevalecer.
A Administração Pública, em seu sentido material, designa a atividade administrativa propriamente dita.
Essa atividade compreende a prestação do serviço público, a polícia administrativa, o fomento e a
intervenção.
Imagine como seria se a Administração Pública fosse interditar um restaurante que não atende aos
mínimos requisitos sanitários e que, mesmo preenchidos os requisitos para a interdição do
estabelecimento, os proprietários pudessem se opor dizendo que não gostariam que o estabelecimento
fosse fechado?
O interesse privado estaria se sobrepondo ao interesse público e, no exemplo, colocando em risco a saúde
pública.
O mesmo ocorre quando o setor responsável de um município não concede a licença para construir um
imóvel porque o projeto não atende às normas municipais de planejamento e utilização do solo urbano.
O objetivo é buscar o interesse público. Se não foi concedida a licença para construir, é porque, em tese, a
fiscalização entendeu que esse projeto não cumpre as condições necessárias estabelecidas pela
administração com a finalidade de atender ao interesse público e que o atendimento ao interesse do
particular (neste caso) violaria esse princípio, já que a ordenação do solo urbano ocorre justamente em
benefício da coletividade.
Assim, conflitando o interesse públicocom o interesse privado, aquele há de prevalecer. Por isso, quando
do desempenho de suas atividades é regido pelo direito público, a Administração Pública está em uma
posição superior em relação ao particular. Trata-se de uma relação vertical, de modo que falamos em
prerrogativas da Administração Pública.
A seguir, vamos arrolar algumas dessas prerrogativas conferidas à Administração Pública (CARVALHO,
2016):
Autotutela administrativa: pela autotutela, pode a Administração Pública revogar seus próprios
atos, quando não mais for conveniente e oportuno ao interesse público; deve também anular seus
atos, quando ilegais.
Autoexecutoriedade, coercibilidade e presunção de legitimidade dos atos administrativos: ou
seja, a Administração Pública, em regra, pode executar seus próprios atos, sem que, para isso,
precise se socorrer ao Judiciário; tais atos, inclusive, têm cunho coercitivo, motivo pelo qual devem
ser cumpridos pelos administrados independentemente de sua aceitação; e têm presunção de que
são legítimos e verdadeiros, de modo que produzem efeitos até que sejam extintos. Ainda, se houver
discussão judicial a seu respeito, caberá ao administrado desconstituir essa presunção que favorece
o ato.
Alteração e rescisão unilateral de contratos administrativos: a Administração pode, sem a
concordância do contratado, modificar ou rescindir o contrato, nos limites legais.
Privilégios tributários: as entidades públicas de direito público gozam de imunidade tributária.
Prazo em dobro: para as manifestações da Fazenda Pública (União, estados, Distrito Federal,
municípios, fundações públicas de direito público e autarquias).
Reexame necessário: para as condenações em valor certo e líquido superior a mil salários-mínimos
(quando a condenada for a União), 500 salários-mínimos (quando os condenados forem os estados e
o distrito federal, as respectivas autarquias e fundações de direito público e municípios que
constituam capitais) e 100 salários-mínimos, para os demais municípios e respectivas autarquias e
fundações de direito público, nos termos do art. 496 do Código de Processo Civil (CPC) de 2015.
Regime jurídico dos bens públicos: garante a impenhorabilidade, imprescritibilidade, não
onerabilidade e alienabilidade condicionada dos bens públicos.
Pagamento de débitos através de precatórios (decorre da impenhorabilidade).
Novamente, destaca-se que o interesse público justificador das prerrogativas conferidas à Administração é
o interesse público primário (aquele interesse público propriamente dito), e não o interesse público
secundário. Este somente justifica prerrogativas à Administração caso nele esteja compreendido também o
interesse público primário. Caso contrário, ou mesmo havendo conflito entre o interesse público primário e
o secundário, o interesse público primário é que deve prevalecer.
Por fim, deve haver a ressalva de que a supremacia do interesse público sobre o privado não confere “carta
branca” à Administração, que está sujeita a uma série de restrições, as quais devem ser respeitadas, sob
pena de ilegalidade ou ilegitimidade em sua atuação.
Muito importante!
Cumpre salientar que, hoje em dia, há uma doutrina no sentido da não existência de
supremacia do interesse público sobre o privado. No Rio de Janeiro, autores como Gustavo
Binenbojm, Alexandre Aragão e Daniel Sarmento têm defendido que não faz sentido sustentar
a supremacia de um princípio. Com efeito, o princípio comporta uma ponderação de modo que
é inerente à sua estrutura em alguns casos.
Por esta razão, não se pode dizer que toda vez que o interesse público estiver em jogo ele prevalecerá
sobre o interesse privado. Atente-se que o interesse privado faz parte do interesse da coletividade.
Peter Häberle, em sua obra Öffentliches Interesse als juristisches Problem (1970), reflete o interesse
público como um problema jurídico, defendendo que, na realidade, não existe um conflito entre interesses
público e privado. O que existe é um conflito interno; não há dois lutadores, cada um de um lado do ringue.
O interesse privado é uma parte de um todo. Por exemplo, se um sequestrador escondeu uma criança em
algum lugar e só ele sabe onde ela está, a polícia não pode, sob tortura, obrigar o criminoso a revelar o
esconderijo. Se houvesse uma supremacia do interesse público, não teríamos dúvidas que seria legítimo
torturar o sequestrador para revelar o local onde deixou a vítima.
Entretanto, ao observamos a conjuntura atual de nosso ordenamento brasileiro, em que os direitos
fundamentais desempenham um papel que antes não tinham, fica difícil falar de supremacia do interesse
público. Primeiramente, porque não se sabe ao certo o que é de interesse público ou privado. Por exemplo,
quando se limita a desapropriação por reforma agrária em propriedade produtiva, não sabemos dizer com
precisão se o que está em jogo é interesse público ou privado. Ou ainda, quando se prevê justa e prévia
indenização na desapropriação, pode-se perguntar se a desapropriação não é interesse do particular.
Na ponderação desses fatores, já se indica um ponto de vista da reconstrução do que se entende pelo
princípio do interesse público, alinhado com a doutrina de Humberto Ávila, Daniel Sarmento, Alexandre
Aragão e outros. Contudo, tal doutrina não é pacífica, tendo, de outro lado, vozes como a de Maria Sylvia
Di Pietro, que defendem a prevalência do interesse público sobre o particular.
Este ainda é um tema que levanta muita polêmica. Também é de extrema importância ao direito
administrativo, pois serve de fundamento para diversos institutos como desapropriação, poder de polícia
etc. Portanto, não é raro ainda encontrarmos a aplicação de um instituto da seara administrativista com
base na supremacia do interesse público sobre o interesse do particular.
3.2. Princípio da indisponibilidade do interesse público
Compondo o outro lado do regime jurídico administrativo, lado este das sujeições, está o princípio da
indisponibilidade do interesse público.
Quando o interesse público surgir, a atuação do administrador será imperativa. É claro que, em
determinados casos, haverá análise de conveniência e oportunidade da administração, mas disso jamais
pode decorrer eventual disponibilidade do interesse público, pois este é indisponível.
O administrador não é titular da máquina administrativa e muito menos do interesse público.
Quando estudamos a indisponibilidade do interesse público, devemos entendê-la de maneira bastante
ampla. Não somente no sentido monetário. Aquele exemplo de licença para construir é também exemplo
da indisponibilidade do interesse público.
Essa faceta do regime jurídico administrativo traz as sujeições da Administração Pública. Ser impessoal,
moral, eficiente, transparente e agir conforme autorizado em lei são algumas de várias limitações impostas
à Administração.
O gestor público administra bens de todos, da coletividade e, assim, não pode, por exemplo, alienar um
imóvel público sem que haja autorização em lei (a exigência de autorização está, inclusive, expressa no art.
17 da Lei nº 8.666/1993 – Lei de Licitações).
O princípio da indisponibilidade do interesse público já foi interpretado de maneira mais rígida, proibindo-se,
por exemplo, a celebração de acordo pelo Poder Público em juízo. Porém, atualmente, podem ser
apontadas algumas ponderações a esse princípio, permitindo um alcance mais flexível de seu conteúdo.
Veja, por exemplo, o parágrafo único do art. 10 da Lei nº 10.259/2001 (Lei dos Juizados Especiais Federais
– JEF), que assim dispõe:
Os representantes judiciais da União, autarquias, fundações e empresas públicas federais, bem como os 
indicados na forma do caput, ficam autorizados a conciliar, transigir ou desistir, nos processos da 
competência dos Juizados Especiais Federais.
Muitos podem interpretar tal dispositivo como uma mitigação do princípio da indisponibilidade do interesse
público. Ora, o dispositivo não autoriza renúncia. Permite conciliar, transigir ou desistir. Veja que a
conciliação e a transação facilmentepodem atender ao interesse público. Estando em juízo o advogado
público e verificando que a Administração agiu de maneira imperita, por exemplo, não seria mais
interessante uma conciliação, cujo resultado poderia ser muito melhor do que aquele esperado na
condenação? Ou mesmo a desistência, que está no plano processual e não impede nova propositura da
demanda. Dela difere a renúncia da ação, que afeta o plano material e impede nova propositura da ação. A
lei não permite renúncia.
Há alguns anos tem despontado, também, acaloradas discussões sobre a possibilidade de arbitragem no
âmbito da Administração Pública, havendo vigorosa doutrina no sentido de que tal instituto violaria a
indisponibilidade do interesse público, já que entre seus pressupostos está a disponibilidade do direito.
Gradativamente, o legislador foi inserindo a técnica da arbitragem para a Administração Pública, a exemplo
da Lei nº 11.079/2004 (arbitragem para os contratos das parcerias público-privadas) e da Lei nº 
11.196/2005, que acrescentou o art. 23-A à Lei nº 8.987/1995 e passou a prever arbitragem para os
contratos de concessões comuns.
Veja que as previsões eram específicas para os contratos de parceria público-privada e concessões
comuns.
Todavia, em 2015, a Lei nº 13.129 alterou a Lei nº 9.307/1996 (que dispõe sobre arbitragem) e foi
adicionada ao art. 1º, de maneira genérica, a possibilidade de a Administração Pública Direta e Indireta
utilizar-se da arbitragem para dirimir conflitos relativos a direitos patrimoniais disponíveis, desde que seja
de direito, não permitindo a arbitragem de equidade para a Administração Pública.
Enfim, a Lei nº 13.140/2015 dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de
controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da Administração Pública.
O Novo Código de Processo Civil (NCPC) segue a linha e trata sobre a solução consensual de conflitos no
âmbito administrativo (art. 174, do CPC).
3.3. Princípio da legalidade e juridicidade
Com o surgimento do Estado de Direito, esse princípio passou a ser largamente estudado e considerado de
extrema importância. 
A Constituição Federal de 1988 (CF/1988), por exemplo, dispõe, no art. 5º, II, que “ninguém será obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. 
Esse artigo está no título “Dos direitos e garantias fundamentais” e no capítulo “Dos direitos e deveres
individuais e coletivos”. Trata-se, portanto, de típico direito fundamental de primeira dimensão em que se
exige uma postura de respeito por parte do Estado à liberdade individual. Senão quando expressamente
aprovado pelo poder legislativo (nossos representantes), o povo não será obrigado a fazer o que não
queira, como também não se exigirá sua abstenção quando queira fazer algo. Apenas por meio de lei
(repita-se, aprovada pelo próprio povo por meio de seus representantes), poderá criar obrigações para o
povo.
Daqui se extrai o que, em direito civil, se denomina autonomia da vontade. Você, eu, seus amigos, todos
nós somos livres. Esse princípio serve como um direito, uma garantia de que o Estado não irá nos obrigar a
algo ao seu bel-prazer. Nós teremos que consentir previamente (com a aprovação de lei).
O art. 37 da CF/1988 arrola os princípios a serem observados pela Administração Pública, e, dentre eles,
encontramos o princípio da legalidade. Aqui a legalidade é vista de outro modo. Se para o particular
significa uma ampla liberdade, ressalvado quando a lei disciplina de outro modo, para a Administração
Pública quer dizer que ela somente pode fazer aquilo que a lei permite. Inexiste autonomia da vontade para
a administração. Inexiste “vontade subjetiva”, somente podendo fazer o que a lei permite (MORAES, 2013,
p. 335). Marrara (2010) sintetiza isso muito bem quando utiliza as expressões “nada sem lei” e “nada contra
lei”.
Desse modo, a atividade administrativa pressupõe o exercício da atividade legislativa (CARVALHO FILHO,
2017). Caso contrário, teremos uma patente de ilegalidade.
Esse princípio decorre do princípio da indisponibilidade do interesse público, sujeitando o administrador.
Todavia, deve ser feita a ressalva de que a referência à lei, no princípio da legalidade, é feita em
sentido amplo e não, apenas, lei em sentido estrito. A atividade administrativa deve estar em
conformidade com o direito.
Muito importante!
Não há dúvidas de que esta concepção tradicional do princípio da legalidade precisa ser
revisitada. O princípio da legalidade tem sido substituído pelo princípio da juridicidade
administrativa, concepção muito mais apropriada.
De acordo com o princípio da juridicidade administrativa, o administrador deve atuar em conformidade com
o ordenamento jurídico. Por certo, em regra, isso significa que ele seguirá o texto legal, mas se uma lei
afrontar claramente uma norma constitucional, por exemplo, uma lei absurda que autorize a contratação de
parentes no âmbito da administração pública, demonstrará que esta concepção de legalidade está
ultrapassada.
Há casos em que o legislador nada previu sobre uma matéria e, mesmo assim, o administrador fica
obrigado a atuar praeter legem. Um exemplo disso pode ser extraído de quando o Conselho Nacional de
Justiça (CNJ) adotou a sua resolução nº 7, proibindo a contratação de parentes no âmbito do judiciário
brasileiro, momento no qual esta conduta já era vedada no âmbito federal por expressa previsão legal.
Alguns Estados questionaram a norma do CNJ, alegando que no âmbito daqueles estados não havia lei
proibindo a contratação de parentes, de modo que a resolução estaria violando a autonomia dos entes da
federação.
Este caso foi levado à apreciação do Supremo Tribunal Federal (STF) que decidiu a Ação Declaratória de
Constitucionalidade (ADC) nº 12, declarando a constitucionalidade da Resolução nº 7 do CNJ, dizendo
basicamente que o que o Conselho fez foi unicamente dar densidade normativa ao texto constitucional, de
modo que temos aqui uma brecha na jurisprudência do Supremo para o administrador (considera-se o CNJ
como administrador público, por ser órgão de controle de administração, sendo, portanto, órgão
administrativo, não jurisdicional) atuar no sentido de ir além do texto legal. Isso porque, se pensássemos
desta forma tradicional, a Resolução nº 7 teria invadido a competência dos estados criando obrigação não
prevista em lei, o que não faz o menor sentido.
AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE, AJUIZADA EM PROL DA RESOLUÇÃO Nº 07, de 
18.10.05, DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ATO NORMATIVO QUE “DISCIPLINA O EXERCÍCIO 
DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES POR PARENTES, CÔNJUGES E COMPANHEIROS DE 
MAGISTRADOS E DE SERVIDORES INVESTIDOS EM CARGOS DE DIREÇÃO E ASSESSORAMENTO, 
NO ÂMBITO DOS ÓRGÃOS DO PODER JUDICIÁRIO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. PROCEDÊNCIA 
DO PEDIDO. 1. Os condicionamentos impostos pela Resolução nº 07/05, do CNJ, não atentam contra a 
liberdade de prover e desprover cargos em comissão e funções de confiança. As restrições constantes do 
ato resolutivo são, no rigor dos termos, as mesmas já impostas pela Constituição de 1988, dedutíveis dos 
republicanos princípios da impessoalidade, da eficiência, da igualdade e da moralidade. 2. Improcedência 
das alegações de desrespeito ao princípio da separação dos Poderes e ao princípio federativo. O CNJ não 
é órgão estranho ao Poder Judiciário (art. 92, CF) e não está a submeter esse Poder à autoridade de 
nenhum dos outros dois. O Poder Judiciário tem uma singular compostura de âmbito nacional, 
perfeitamente compatibilizada com o caráter estadualizado de uma parte dele. Ademais, o art. 125 da Lei 
Magna defere aos Estados a competência de organizar a sua própria Justiça, mas não é menos certo que 
esse mesmo art. 125, caput, junge essa organização aos princípios “estabelecidos” por ela, Carta Maior, 
neles incluídos os constantes do art. 37, cabeça. 3. Ação julgada procedente para: a) emprestar 
interpretação conforme à Constituição para deduzir a função de chefia do substantivo “direção”nos incisos 
II, III, IV, V do artigo 2º do ato normativo em foco; b) declarar a constitucionalidade da Resolução nº 
07/2005, do Conselho Nacional de Justiça (ADC nº 12, rel. Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado 
em 20.08.2008, DJe-237 DIVULG 17.12.2009 PUBLIC 18.12.2009 EMENT VOL-02387-01 PP-00001 RTJ 
VOL-00215-01 PP-00011 RT v. 99, nº 893, 2010, p. 133-149).
Portanto, cada vez mais, torna-se necessário que o administrador analise as regras de acordo com o texto
constitucional, e não o inverso. A partir da Constituição extraímos valores muito importantes para a
fundamentação do que vem abaixo. Se uma lei esbarra em uma inconstitucionalidade flagrante não tem
como cumpri-la.
Algumas considerações sobre situações especiais:
i) Medidas provisórias: o professor Celso Antônio Bandeira de Mello (2010, 105-106) entende que a
edição de medida provisória mitiga o princípio da legalidade, já que se trata de ato normativo emanado do
chefe do Executivo (presidente da República) em caso de relevância e urgência, respeitadas as vedações
constitucionais. Ora, não podemos esquecer que, quando o chefe do Executivo edita uma medida
provisória, não o faz no exercício da atividade administrativa, mas sim no desempenho atípico da atividade
legislativa, de modo que não está excepcionando o princípio da legalidade (BORTOLETO, 2018).
ii) Estado de defesa e estado de sítio: para o professor Celso Antônio Bandeira de Mello (2010), o
princípio da legalidade também é excepcionado nos casos de estados de defesa e de sítio. Aqui, do
mesmo modo, entende-se que não se trata de exceção ao princípio da legalidade administrativa, e isto
porque tais atividades estão mais relacionadas às funções de governo (funções políticas) do que
propriamente às funções administrativas (BORTOLETO, 2018).
Por fim, deve-se destacar que o art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) trata
do primado da realidade, que não pode servir de obstáculo à realização do Direito, mas sim para
considerar a circunstância de exigência de cumprimento da determinação contida no texto legal (NOHARA,
2018).
3.4. Princípio da impessoalidade
Do dicionário Aurélio extraímos que impessoal é quem não se dirige ou aquele que não se refere a uma
pessoa em especial, mas a todas as pessoas em geral (FERREIRA, 2004).
A definição exposta trata de apenas um viés da impessoalidade na Administração Pública.
Isso porque a impessoalidade tem sido estudada sob dois vieses: um primeiro, que trata da relação da
Administração Pública com o administrado; e um segundo, que se detém na impessoalidade em relação à
própria administração.
No primeiro enfoque, a impessoalidade em relação ao administrado é aquela extraída do dicionário, pois o
que se busca realmente é uma administração não dirigida à determinada pessoa, mas às pessoas em
geral, de modo a privilegiar o interesse público. Sob essa perspectiva, existem autores, inclusive, que o
denominam de princípio da finalidade pública (MEIRELLES, 1995), da isonomia ou da imparcialidade.
Sua aplicação é encontrada expressamente em diversas disposições do texto constitucional, na legislação
infraconstitucional e na jurisprudência dos tribunais superiores. No texto constitucional, por exemplo, temos
a regra que consagra a obrigatoriedade de realização de concurso público para a investidura em cargo ou
emprego público; a exigência de licitação que assegure “igualdade de condições” a todos os concorrentes,
para a realização de obras, serviços compras ou alienações; o pagamento dos precatórios em ordem
cronológica de apresentação, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias
abertas para esse fim. Por sua vez, na legislação infraconstitucional, encontramos, por exemplo, a
proibição de dar nome de pessoa viva a bem público (art. 1º, Lei nº 6.454/1977) e, na jurisprudência, dentre
vários, pode ser apontado exemplo que se reconheceu a violação ao princípio da impessoalidade na
hipótese de relacionamento afetivo entre sócia de empresa contratada e prefeito do município licitante
(BORTOLETO, 2018).
O que pretende o texto constitucional é proibir tratamento desigual entre pessoas que se encontrem na
mesma condição, distinguindo a igualdade material da igualdade meramente formal. Privilegiando aquele
cerne da igualdade (material), encontramos decisão importantíssima do STF ratificando o sistema de cotas
raciais como política de inclusão social (STF, Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental –
ADPF nº 186/DF, julgada em 26.04.2012). No mesmo sentido, a Lei nº 12.990/2014, que reserva 20% dos
cargos públicos federais aos candidatos que se autodeclararem negros ou pardos no ato de inscrição do
concurso (art. 2º).
Enfim, a condução jurisprudencial e a atuação legislativa nesse sentido materializam a vetusta parêmia
aristotélica que deixou a ideia de que igualdade é “tratar igualmente os iguais e desigualmente os
desiguais, na medida de suas desigualdades”.
Por sua vez, sob o outro enfoque da impessoalidade, quer se dizer que a Administração Pública deve ser
impessoal em relação a ela mesma, não sendo suficiente ser impessoal em relação aos administrados,
de modo que quando um prefeito determina a realização de uma obra pública, quem o faz juridicamente é a
pessoa jurídica de direito público do município, e não o prefeito.
Nessa perspectiva, devemos destacar, também, a teoria do órgão, de modo que o ato praticado não é
imputado à pessoa que o praticou, mas à pessoa jurídica à qual pertence o órgão em que o servidor está
lotado.
Ademais, se afirmamos que a prática do ato é imputada à pessoa jurídica a que pertence o agente, não
poderíamos responsabilizar diretamente o agente público que o pratica. Isso também é a impessoalidade
em relação à própria administração. Nesse sentido, o STF tem adotado a orientação de que a CF/1988
consagra a tese da dupla garantia:
(...) uma em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito 
público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a 
possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor 
estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional 
se vincular (STF, RE nº 327.904/SP, julgado em 15.08.2006).
Ainda nesse sentido do princípio da impessoalidade, estabelece o art. 37, § 1º, da CF/1988:
A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter 
educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Em obediência a esse dispositivo constitucional, não pode o administrador, por exemplo, ordenar a pintura
dos prédios públicos nas cores do seu partido e nas cores da bandeira do ente, ou, ainda, colocar sua
imagem em panfletos e outros locais para a divulgação de obras públicas.
3.5. Princípio da moralidade
A atuação do administrador deve observar o princípio da legalidade, mas isso não é suficiente porque há
outros princípios a serem observados. Dentre eles, está o princípio da moralidade, que também
é pressuposto de validade dos atos administrativos, podendo haver invalidação (e não revogação, que
está ligada à conveniência e oportunidade) de ato administrativo por ser contrário à moralidade.
Muito importante!
A compatibilidade do ato administrativo com a lei não é suficiente para que o ato seja
considerado legítimo, ou seja, o administrador não pode, simplesmente, se apegar à
literalidade do texto legal. 
Nesta linha, o Judiciário e os tribunais de contas exercem um controle dos atos administrativos que
também compreende o aspecto da moralidade, falando-se em controle de legitimidade por esta razão. O
juiz quando vai verificar se o administrador praticou um ato de acordo com o ordenamento jurídico não fica
adstrito ao aspecto da legalidade, mas vai além e verificatambém a moralidade.
Por exemplo, um prefeito de uma cidade que tem uma autorização legal para comprar viaturas oficiais de
representação da chefia do executivo municipal, bem como dos secretários, resolve adquirir modelos de
veículos Jaguar, não obstante a situação de penúria financeira pela qual passa a cidade. Em tal
circunstância argumenta que a lei não o proíbe, que tem discricionariedade e o Jaguar é mais confortável.
Isso não faz o menor sentido, em que pese não ser ilegal, pois é imoral.
Com efeito, no exemplo dado, apesar de estar atuando dentro da autorização da lei, o nível de
reprovabilidade é até majorado, tendo em vista a completa inobservância de parâmetros éticos
minimamente aceitáveis pela sociedade.
Outrossim, revela-se também improbidade administrativa, pois a prática de uma imoralidade de gravidade
ímpar é caso de improbidade. Atentando-se para não vulgarizar o instituto da improbidade administrativa,
vale lembrar que nem tudo que for imoral será improbidade, pois esta lógica não faz sentido. Todavia, é
inequívoco que a lei de improbidade é uma lei que trabalha em uma relação muito próxima ao princípio da
moralidade. A probidade é uma exigência feita ao administrador da observância de parâmetros éticos.
Por moralidade entende-se boa-fé, lealdade, honestidade. É a dimensão ética imanente no ato
administrativo. O administrador deve ser honesto na condução da coisa pública.
Em relação ao princípio da moralidade, convém destacar que se refere à moralidade jurídica, e não à
moralidade social. Esta procura diferenciar entre o bem e o mal e é uma moral subjetiva e que pode oscilar
conforme a convicção religiosa, política ou filosófica de cada um e, por sua vez, a jurídica deve ser aferida
objetivamente e está relacionada ao bom administrador, que tem o dever de diligenciar em prol da
coletividade (ALEXANDRINO, 2017).
O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, por exemplo,
estabelece que:
O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que 
decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o 
inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, 
caput, e § 4º, da Constituição Federal.
É comum ilustrar o princípio da moralidade com a vedação ao nepotismo. Muita discussão surgiu sobre a
legitimidade de tal vedação, ante a inexistência de lei nesse sentido. O STF, no entanto, entendeu que a
vedação ao nepotismo não exige a edição de lei formal, pois decorre do próprio princípio da moralidade
(lembrando que os princípios têm força normativa). Editou, inclusive, o enunciado de Súmula Vinculante de
nº 13 com o seguinte teor:
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro 
grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de 
direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de 
função gratificada na Administração Pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, 
viola a Constituição Federal.
Deve-se ficar atento porque essa vedação alcança os servidores ocupantes de cargo em comissão, não
alcançando aqueles ocupantes de cargo efetivo.
Igualmente, no Agravo Regimental (AgR) na medida cautelar na Reclamação (Rcl) nº 6.650/PR, julgado em
2008, foi fixado entendimento no sentido de que o teor sumular estaria restrito aos cargos administrativos,
não aplicando a vedação quando se tratar de agentes políticos, a exemplo dos ministros de estado,
secretários de estado e município. Essa abertura, todavia, não deve ser vista como uma liberdade absoluta
ao presidente, governadores e prefeitos para nomearem parentes com total desvio de finalidade, como
aquelas nomeações que são frutos de troca de favores ou nos casos em que é nítida a inaptidão para o
cargo (Rcl nº 7.590/PR).
Enfim, além da vedação ao nepotismo, que emana diretamente do princípio da moralidade, existem outras
leis que regulamentam determinadas situações para proteger a moralidade administrativa, podendo
exemplificar com a Lei nº 8.429/1992 (que disciplina atos de improbidade administrativa), Lei nº 4.717/1965
(que regula a ação popular), e a Lei nº 7.347/1985 (Lei de Ação Civil Pública).
3.6. Princípio da publicidade
Por ele, a atuação administrativa deve ser transparente, pública.
Trata-se de princípio expresso no art. 37 da CF/1988, mas que também pode ser inferido em várias
passagens do texto constitucional e, por exemplo, já no seu art. 1º consta que o Brasil é um Estado
Democrático de Direito.
Democracia, dizia Abraham Lincoln, é o “governo do povo, pelo povo e para o povo”, significando,
respectivamente, que o povo é a genuína fonte do poder; que o governo se fundamenta no consenso
popular; e que deve beneficiar o próprio povo, livrando-o de governantes arbitrários que cuidam dos
próprios interesses (SILVA, 2007, p. 44). Nessa toada, é inconcebível que um Estado democrático seja
sigiloso. É possível que determinadas situações sejam acobertadas pelo sigilo, mas isso é exceção.
Para respeitar o princípio da publicidade, a atuação do gestor público na condução da administração não
pode ser secreta. Não estamos falando de uma empresa privada, cujos livros devem ser preservados.
Estamos falando da coisa pública, cujo titular é o povo, que deve ter acesso à informação para poder
verificar a legitimidade e a legalidade dos atos praticados na gestão da Administração Pública.
Vários exemplos podem ser citados, começando pelos editais de concurso público, editais de licitação, e
portais de transparência nos sites de órgãos e entidades.
Todavia, a publicidade não é absoluta, isto é, a regra é que os atos administrativos sejam publicados, mas
pode haver exceção. Nesse sentido, estabelece o art. 5º, XXXIII, que:
todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse 
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas 
cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Regulamentando esse dispositivo, há a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011),
aplicável à Administração Direta e Indireta da União, dos estados, do distrito federal e dos municípios.
Trata-se de lei nacional, não aplicável apenas à Administração Federal. Todos os entes políticos e órgãos
públicos devem respeitá-la. De acordo com o seu art. 5º, “É dever do Estado garantir o direito de acesso à
informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara
e em linguagem de fácil compreensão”.
Em seu bojo, estão as formas de acesso à informação, os deveres dos órgãos públicos para promoção do
referido acesso, a explicação do que é informação, documento, e, além de muitos outros temas, uma
classificação muito interessante e que objetiva conciliar os interesses do Estado e o direito à informação.
Assim, a depender do teor e de sua imprescindibilidade à segurança da sociedade ou do Estado, a
informação poderá ser classificada como ultrassecreta, secreta e reservada. As informações ultrassecretas
poderão ser franqueadas aos interessados após 25 anos; já as informações secretas, após 15 anos; enfim,
as informações reservadas, após cinco anos (art. 24, § 1º, III, da Lei nº 12.527/2011). Todos esses prazos
são contados da data da produção daquilo que se pretende o acesso.
Ainda sobre o princípio da publicidade, o STF fixou, no ARE nº 652.777/SP, a seguinte tese de repercussão
geral:
É legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes dos 
seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias (STF, ARE nº 
652.777/SP, julgado em23.04.2015, publicado em 30.06.2015).
3.7. Princípio da eficiência
Este é um princípio que não constou na redação original do texto constitucional. Foi incluído no art. 37 por
meio da Emenda Constitucional (EC) nº 19/1998. A inclusão nesse dispositivo apenas tornou expressa a
necessidade de eficiência na Administração Pública e, mesmo antes da mencionada emenda, era possível
inferir esse princípio, por exemplo, do art. 74, II, da CF/1988.
Nessa época, ganhava força a ideia de uma administração menos burocrática, que não fosse deficiente.
Concebia-se um plano gerencial para a Administração Pública, algo mais aproximado da gestão privada, no
qual os resultados são sempre importantes. A existência de obras públicas há décadas inacabadas, de
desperdício de dinheiro público e do aumento da corrupção fez surgir a necessidade de uma administração
gerencial, preocupada com a relação de custo-benefício.
Assim, pelo princípio da eficiência, a conduta do administrador deve buscar resultados, de modo a evitar
desperdícios de recursos públicos. O núcleo desse princípio é o modo pelo qual se desempenha a
atividade administrativa, que deverá ser mais produtiva e menos custosa (CARVALHO FILHO, 2017).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 83) faz uma análise do princípio da eficiência sob dois aspectos:
i) Em relação ao desempenho da atividade pelo agente público, que deve executar sua tarefa da melhor
maneira possível.
ii) Em relação à organização administrativa, que deve ser estruturada de maneira racional, buscando
resultados que atendam ao interesse público.
Além de inserir de maneira expressa o princípio da eficiência, a EC nº 19/1998 trouxe outros dispositivos
para robustecer o significado desse princípio e, assim, definiu que o prazo para adquirir a estabilidade seria
de três anos e estabeleceu como condição para sua aquisição a avaliação especial de desempenho do
servidor público (art. 41, § 4º, da CF/1988); instituiu que o servidor público, mesmo estável, poderá perder o
cargo mediante avaliação periódica de desempenho (art. 41, § 1º, III, da CF/1988) e, também, trouxe a
possibilidade de aumentar as autonomias orçamentária, financeira e gerencial dos órgãos e entidades da
Administração Pública indireta, mediante a celebração de contrato de gestão, instrumento em que serão
fixadas várias cláusulas, dentre as quais as metas de desempenho a serem alcançadas (art. 37, § 8º, da
CF/1988).
Muito importante!
Eficiência é um conceito muito abstrato. Poder-se-ia considerar uma contratação ilegal ou
inconstitucional por ofensa ao princípio da eficiência já que existe uma outra tecnologia mais
moderna e eficiente e, por isso, o município X não deveria contratar tal fornecedor. Em
contrapartida, deve-se observar que, muitas vezes, o ente não dispõe de recursos suficientes
para contratar a tecnologia mais avançada. Supondo que o município não tem verba para
comprar um lote de impressoras à laser, que dentro de um prazo trará uma economia, o que é
possível ser feito é adquirir impressoras a jato de tinta por um preço mais barato para,
futuramente, serem progressivamente substituídas.
Portanto, o controle jurisdicional ou do Tribunal de Contas não pode interferir nas escolhas do
administrador, pois ofenderia a separação de poderes. Esta é uma preocupação recorrente, pois, de um
lado temos o gestor fazendo as escolhas discricionárias dentro do que é proporcional e eficiente e, de
outro, o controlador evitando que o administrador faça escolhas ineficientes. 
Em suma, o princípio da eficiência é uma exigência do estado gerencial em que o administrador deve atuar
com eficiência e aproveitar ao máximo os recursos disponíveis. Ele deve agir de modo rápido, preciso e
com o menor gasto possível.
Além disso, não pode desconsiderar o princípio da legalidade, pois não podemos vulgarizar o princípio da
eficiência para permitir que as leis sejam abandonadas. Ou seja, se temos uma regra legal, razoável, que
não afronta de maneira gritante o texto constitucional e prevê uma situação proporcional, razoavelmente
eficiente, não é possível vulgarizar o princípio da eficiência e aventar que esta regra seja ineficiente, pois
há uma solução melhor, de modo que a dita lei deve ser afastada.
3.8. Princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade ampla
Atualmente, em regra, razoabilidade e proporcionalidade (entendida em sentido amplo) são empregadas
como sinônimos, malgrado a origem de cada um dos postulados. A razoabilidade tem origem no direito
anglo-saxão, enquanto a proporcionalidade foi originada na Alemanha pós-guerra, com o objetivo
de conter o excesso do poder de polícia estatal.
Muito importante!
Para Humberto Ávila, a proporcionalidade é um postulado, pois ela permitirá, tal qual uma
balança de pesagem, a ponderação ou sopesamento entre os princípios. Ou seja, aquela
ferramenta utilizada pelo intérprete para aferir qual princípio deve prevalecer diante do caso
concreto.
Nesta linha doutrinária, a razoabilidade teria outro sentido, seria um instituto capaz de afastar a previsão
normativa que em um caso concreto não deve ser aplicada, pois se mostraria irrazoável. Por exemplo, se
uma pessoa vai a um restaurante em que na porta está escrito que é proibida a entrada de animais. Por
sua vez, uma criança entra carregando um peixe ornamental dentro de um saco plástico. Não é razoável
deixar a criança de fora, assim, a regra não será aplicada neste caso, pois ela exorbita os limites da
razoabilidade, ela não foi criada para este caso. A mesma coisa ocorre com o cão guia, pois o cego não
deixará de entrar no restaurante por conta da vedação à entrada de animais pela norma.
Por não ser princípio expresso no ordenamento brasileiro, o STF tem entendido que o princípio da
razoabilidade tem sua sede material no art. 5º, LIV, da CF/1988, onde consta o postulado do devido
processo legal.
Razoável é algo moderado, aceitável, ponderado, comedido, e, como o subjetivismo apresenta-se com
enorme dimensão, somente saberemos o que é razoável no caso concreto (CUNHA JÚNIOR, 2009).
Para a razoabilidade, um ato estatal somente será legítimo quando observar simultaneamente
três subprincípios, que são (SOUZA; SARMENTO, 2017):
i) Adequação: exige a aptidão dos meios, não sendo adequados aqueles meios inidôneos a atingir os fins
pretendidos; e a legitimidade dos fins, de modo que a administração não pode praticar um ato que seja
violador da lei ou que, de qualquer modo, afronte o interesse público.
ii) Necessidade: se o Estado tiver diversas medidas possíveis para a concretização do interesse público,
deverá dispor da menos gravosa, de modo que será possível invalidar a atuação do poder público que, de
forma excessiva, escolhe a conduta que mais agrava a situação do particular.
iii) Proporcionalidade em sentido estrito: por este subprincípio, a atuação do poder público, para ser
legítima, deve trazer mais benefícios do que prejuízos. Assim, primeiro há de se verificar a restrição
imposta, e, logo em seguida, o benefício auferido.
A conjugação desses três subprincípios se revela como importante instrumento de controle do excesso
cometido pela administração, possibilitando, inclusive, o controle judicial daqueles atos administrativos que,
a despeito de discricionários, trazem consigo a atuação excessiva da Administração Pública.
Nesse sentido, é bem mais fácil de visualizar a aplicação desse princípio nos atos discricionários (aqueles
em que o administrador tem a possibilidade de escolha) do que nos atos vinculados, em relação aos quais
a atuação do administrador é exatamente o comando que está na lei, sem avaliação de conveniência e
oportunidade.
Assim, por exemplo, instaurado um processo administrativo disciplinar (PAD) e nele ficando demonstradas
a autoria do servidor público federal e a materialidade da infração, a autoridade administrativa competente
poderá aplicar a penalidade prevista na lei. Imagine que a penalidade prevista para a situação seja a de
suspensão. No momento de aplicar a pena, a autoridade competente vaiverificar o estatuto que rege a
relação do servidor público. Como, no exemplo, trata-se de servidor federal, o regramento se dá na Lei nº
8.112/1990, em seu art. 130, que aduz que a suspensão poderá ter duração de até 90 dias. Ainda, a
autoridade deverá levar em conta o disposto no art. 128 do estatuto do servidor público federal, no qual há
previsão de que, na aplicação da penalidade, deve ser considerada a natureza da infração e a gravidade
da infração, os danos que provierem e as circunstâncias. Portanto, na situação ilustrada, a autoridade não
pode, indiscriminadamente, aplicar a pena de 90 dias de suspensão, sob pena de violar a razoabilidade.
Deve-se avaliar a natureza da infração e sua gravidade, os danos que dela decorreram e as circunstâncias
atenuantes e agravantes, e ao final de tudo isso, realizar uma adequação punitiva.
Também, o importante uso do princípio da razoabilidade se dá na interpretação de outros princípios,
como a aplicação do princípio da isonomia nos editais de concursos públicos. Ilustrando, haveria
violação ao princípio da isonomia se em determinado edital para concurso de analista judiciário constasse a
exigência de que o candidato deveria ter, no máximo, 45 anos, porque tal exigência não seria razoável, isto
é, não haveria compatibilidade entre a exigência e as atribuições do cargo (BORTOLETO, 2018, p. 56).
O princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade ampla é um princípio que está implícito
no texto constitucional, mas a Lei nº 9.784/1999 consagra os princípios da proporcionalidade e
da razoabilidade expressamente em seu texto. Ainda, importante registrar o art. 21 da LINDB,
pois prevê que a decisão que invalidar ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa
deverá indicar suas consequências jurídicas e administrativas, tratando, portanto, da aplicação
da razoabilidade nos impactos dessa decisão.
3.9. Princípio da autotutela
A autotutela nada mais é do que uma função que o administrador possui de, sob a ótica da legalidade e/ou
do mérito administrativo, rever suas decisões.
No Brasil adota-se o sistema de jurisdição única. Isso não quer dizer, entretanto, que apenas o poder
Judiciário pode decidir sobre a legalidade dos atos administrativos. A própria administração, no exercício ou
no poder da autotutela pode controlar seus atos administrativos. Assim, pode a administração,
independentemente de anuência de outro poder, revogar seus próprios atos, quando inconvenientes, ou
anulá-los, quando ilegais.
Sintetizando, podemos dizer que a autotutela está relacionada a dois aspectos:
i) Mérito: aqui o exercício de autotutela recai sobre atos válidos, legais, mas que se tornaram
inconvenientes e inoportunos e deixaram de atender ao interesse público, podendo ser revogado pela
administração.
ii) Legalidade: diante de um ato ilegal, a Administração Pública deve anulá-lo, pois somente assim estaria
observando o princípio da legalidade.
O STF tem, inclusive, súmulas reconhecendo a autotutela administrativa. Nesse sentido, há a Súmula nº
346:“A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”; e a Súmula nº 473: “A
Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque
deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
A autotutela é um princípio inserido em um contexto normativo que consagra diversas outras normas
(regras e princípios) e deve ser interpretado em conjunto com os demais, e, por esse motivo, o princípio da
segurança jurídica traz limitações que foram consagradas pela Lei nº 9.784/1999, segundo a qual (art.
54) “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para
os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-
fé”.
3.10. Princípio da tutela ou do controle
Não pode ser confundido com o princípio da autotutela.
Sabemos que a Administração Pública atua diretamente, quando o próprio ente político, por meio de seus
órgãos, presta a atividade administrativa, ou indiretamente, criando pessoas jurídicas para a prestação das
diversas atividades administrativas.
Quando a administração cria uma pessoa jurídica, não existe relação de subordinação entre ambas. Existe
apenas vinculação.
Nesse sentido, pelo princípio da tutela, deve a administração direta controlar, isto é, fiscalizar as atividades
desempenhadas pela administração indireta. É um controle de finalidade, em que é verificado se a
administração indireta está cumprindo o objeto para o qual foi criada.
Assim, enquanto na autotutela a administração controla seus próprios atos, seja revogando, seja anulando,
na tutela administrativa a administração fiscaliza o cumprimento das atividades administrativas
desempenhadas pela administração indireta.
3.11. Princípio da continuidade do serviço público
O princípio da continuidade do serviço público está implícito em nosso ordenamento, de modo que a
prestação do serviço público deve, a priori, ser ininterrupta. O serviço público não pode parar.
Vários reflexos decorrem do reconhecimento desse princípio, e são exemplos (CARVALHO, 2016, p. 81):
i) Greve dos servidores: se o serviço público é ininterrupto, como ficaria a greve dos servidores públicos?
Pensando nisso, a CF/1988 estabeleceu que a greve dos servidores públicos seria exercida nos termos e
nos limites definidos em lei específica (art. 37, VII). Essa lei tem o dever de estabelecer as diretrizes da
greve dos servidores públicos, compatibilizando o direito de greve com o princípio da continuidade do
serviço público. Ocorre que essa lei ainda não existe. Não obstante, o STF entendeu legítima a greve dos
servidores públicos e decidiu que, enquanto não houver lei específica, a Lei nº 7.783/1989 (lei de greve da
iniciativa privada) será aplicável aos servidores públicos civis (Mandado de Injunção – MI – nº 670/ES e MI
nº 712/PA).
No que tange aos militares, a CF/1988 estabeleceu que são proibidas a sindicalização e a greve (art. 142, §
3º, IV). Essa proibição do texto constitucional foi dirigida aos militares. Todavia, o STF entendeu que a
carreira policial é essencial para a segurança pública e definiu a seguinte tese com repercussão geral: “O
exercício do direito de greve, sob qualquer forma ou modalidade, é vedado aos policiais civis e a todos os
servidores públicos que atuem diretamente na área de segurança pública” (STF, Plenário, ARE nº
654.432/GO, rel. Min. Edson Facchin, rel. para o acórdão Alexandre de Mores, julgado em 05.04.2017).
Assim, o direito de greve no serviço público deve ser ponderado com o princípio da continuidade do serviço
público.
ii) Interrupção do serviço concedido: segundo a Lei nº 987/1995, serviço público adequado é aquele que
satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência (...) (art. 6º, § 1º). Inclusive, dispõe a
mesma lei que poderá o poder concedente intervir na concessão com a finalidade de assegurar a
adequação na prestação do serviço (art. 32). Trata-se de princípio muito importante para a sociedade. Nos
termos do art. 6º, § 3º, dessa lei:
não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após 
prévio aviso, quando:
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.
E o que ocorre se o devedor do serviço concedido for o poder público? O que acontece quando o poder
público não paga sua conta de energia elétrica, por exemplo? Pode haver a interrupção?
Neste caso, o STJ decidiu no EREsp. nº 845.982/RJ, julgado em 24.06.2009, que é possível a suspensão
no fornecimento de energia elétrica mesmo quando o devedor for pessoa jurídica de direito público, mas,
neste caso, não poderá ser feito de forma indiscriminada, devendo preservar o interesse público da
população nos serviços essenciaisà sociedade tais como prontos-socorros, hospitais, escolas, creches e
serviços de segurança.
iii) Exceção de contrato não cumprido: no direito privado é bastante conhecida a expressão
latina exceptio non adimpleti contractus, que quer dizer exceção de contrato não cumprido. O Código Civil
(CC) estabelece que “nos contratos bilaterais, nenhum dos contratantes, antes de cumprida a sua
obrigação, pode exigir o implemento da do outro” (art. 476).
No entanto, a Lei nº 8.666/1993, em seu art. 78, XV, estabelece que:
[o] atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras, 
serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade 
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela 
suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação.
Desse modo, por força desse dispositivo legal, identifica-se a mitigação da exceção de contrato não
cumprido no âmbito da Administração Pública, em razão do princípio da continuidade do serviço público.
Quer dizer, mesmo não recebendo pelo serviço prestado, desde que nos limites que a lei estabelece, o
contratado continuará a realizar o serviço.
iv) Ocupação temporária de bens vinculados a serviços essenciais: na forma do art. 58, V, da Lei nº
666/1993, o regime jurídico administrativo confere à administração a prerrogativa de:
(...) nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços 
vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de 
faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.
3.12. Princípio da especialidade
Pelo princípio da especialidade, sempre que possível, é melhor que seja criada uma entidade específica
para desempenhar uma atividade determinada (MAZZA, 2011).
Trata-se de princípio corolário do princípio da eficiência, já que, quanto mais específica a atividade
desempenhada por uma entidade da administração indireta, maior o grau de especialização dos agentes
administrativos e melhor a prestação do serviço público.
3.13. Princípio da presunção de veracidade e de legitimidade
Se a administração somente pode fazer aquilo que a lei autoriza, presume-se que, quando atua, o faz com
respeito ao princípio da legalidade, e, portanto, tem presunção de veracidade.
Não temos, aqui, um princípio absoluto. Trata-se de princípio relativo e que pode ser infirmado se
demonstrada a ilegalidade da conduta. Quer dizer, trata-se de presunção relativa (iuris tantum), admitindo-
se prova em contrário. Todavia, ocorre a inversão da prova, cabendo ao administrado demonstrar a
situação que contraria a presunção.
Além da inversão do ônus da prova, outro efeito desse princípio é que a administração não precisa pedir
autorização a outro poder para que seus atos sejam levados a efeito. Se é presumido que ele foi praticado
conforme a lei (em regra), poderá o ato ser executado pela própria administração.
Ainda, pode ser apontado como efeito desse princípio que o ato administrativo produzirá efeitos até que
seja retirado do mundo jurídico, quer dizer, como existe a presunção de que o ato está em conformidade
com o ordenamento jurídico, uma vez praticado ele não pode ser desconstituído somente pela alegação do
interessado. Ou a própria Administração ou o Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, terá
que reconhecer que a presunção foi derrubada e que, em razão do ato ser ilegal, será anulado.
Para exemplificar, imagine um estabelecimento que tenha sido interditado por não atender às condições de
higiene para seu funcionamento. Mesmo que o ato de interdição tenha vício, como existe a presunção de
legitimidade, caberá ao interessado o ônus da prova da ilegalidade e a interdição se manterá até que o ato
seja anulado ou pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário.
3.14. Princípio do controle judicial dos atos administrativos
Esse princípio decorre do Sistema Inglês, aquele adotado pelo Brasil. Por esse sistema, apenas o poder
Judiciário pode decidir em definitivo sobre os atos praticados pela Administração Pública. Esse princípio
tem como corolário o princípio da inafastabilidade do controle judicial de lesão ou ameaça a direito,
consagrado expressamente no texto constitucional como direito fundamental (art. 5º, XXXV, da CF/1988).
Não pode haver confusão entre o princípio da autotutela e o princípio do controle judicial dos
atos administrativos, porque, quando um ato tem vício e é anulado pela própria Administração,
ela age com fundamento no princípio da autotutela. Porém, se esse mesmo ato for anulado por
decisão judicial, o fundamento será o princípio do controle judicial dos atos administrativos.
Aliás, esses dois princípios podem ser considerados vertentes ou acepções do princípio da
sindicabilidade, pois por esse princípio os atos administrativos são sindicáveis, submissos a
alguma espécie de controle, seja ele realizado pela própria Administração ou, ainda, pelo poder
Judiciário (BORTOLETO, 2018, p. 51-52).
3.15. Princípio da segurança jurídica e da proteção à confiança e boa-fé
Devemos saber que a própria ideia de Estado de Direito é indissociável do princípio da segurança jurídica.
Um Estado limitado pelas leis que são criadas pelo povo é um Estado que respeita o Direito e é capaz de
gerar segurança jurídica à sociedade.
Na esfera administrativa, existe uma grande preocupação com a segurança nas relações em que o poder
público é parte. Isso porque, por força do regime jurídico administrativo, em regra, a participação do poder
público nas relações já é o bastante para gerar um desequilíbrio, despontando uma verdadeira
verticalidade entre os sujeitos, tudo em benefício do interesse público. Porém, isso não despe o
administrado de direitos, sejam esses consagrados expressamente, sejam imanentes ao próprio
ordenamento jurídico.
Assim, o princípio da segurança jurídica confere estabilidade às relações jurídicas constituídas entre o
administrado e a administração e essa garantia das situações juridicamente consolidadas está prevista na
CF/1988, pois o art. 5º, XXXVI, estabelece que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico
perfeito e a coisa julgada”.
Além do dispositivo constitucional, no qual se infere a existência do princípio da segurança jurídica
(princípio implícito), no plano infraconstitucional, está previsto expressamente na Lei nº 9.784/1999, pois,
em seu art. 2º, caput, estabelece os princípios que devem ser respeitados pela Administração no curso do
processo administrativo federal e positiva o princípio da segurança jurídica.
Aliás, nessa lei podem ser apontados, ainda, outros dispositivos que tutelam a segurança jurídica como: a)
o art. 2º, parágrafo único, XIII, que estabelece que é critério a ser seguido pela Administração Pública
a “interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que
se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação”; b) o art. 54, pois determina que o “direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários
decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
Em análise a essa necessária estabilização das situações jurídicas, a doutrina passou a estudar a
segurança jurídica em dois aspectos: objetivo (princípio da segurança jurídica) e subjetivo (princípio da
proteção à confiança) (CARVALHO FILHO, 2017).
A estabilização jurídica das situações consolidadas, no plano objetivo, vem sendo chamada de princípio
da segurança jurídica e, nesse sentido, deve haver a tentativa de preservação dos atos
administrativos praticados e, por exemplo, é preferível convalidar um ato viciado a anulá-lo, desde que o
vício seja sanável e não ocorra prejuízo ao administrado ou à Administração Pública.
Por sua vez, o plano subjetivo da segurança jurídicaé denominado princípio da proteção à confiança e,
por ele, “a Administração Pública deve proteger a confiança depositada pelos administrados por
conta de expectativa criada pela própria Administração, em razão de ato por ela praticado”
(BORTOLETO, 2018, p. 53). Trata-se, portanto, de manifestação do princípio da boa-fé no direito
administrativo, eis que a proteção da legítima expectativa dos administrados visa tutelar a boa-fé com que
estes agiram, pautados em um comportamento anterior da Administração.
O princípio da proteção à confiança (aspecto subjetivo da segurança jurídica) pode ser identificado como o
principal fundamento para a decisão do STF no Recurso Extraordinário (RE) nº 598.099/MS, julgado em
10.08.2011, no qual restou consagrado que os candidatos aprovados dentro do número de vagas previstas
no edital de concurso público têm direito subjetivo à nomeação.
Imagine que a Administração divulgue edital de concurso público anunciando 10 vagas e nele coloque
todos os requisitos necessários para a participação na disputa, para a posse no cargo e quais serão as
provas e os critérios para julgamento. Esse ato que o Poder Público praticou e externou gera expectativa
em todos aqueles que têm interesse e os requisitos para participar do certame. Com base nisso, essas
pessoas depositam confiança que a Administração Pública cumprirá o que consta do edital e, assim,
dedicam-se à preparação. Nesse contexto, deve a Administração tutelar essa confiança depositada e, salvo
situações excepcionais e posteriores ao edital, não pode deixar de cumprir o prometido, ou seja, deve
nomear os candidatos que foram aprovados dentro do número de vagas ofertadas.
Por fim, merece destacar que a segurança jurídica ganhou ainda mais robustez com a Lei nº 13.655/2018,
inserindo os arts. 23, 24, 26 e 30 à LINDB:
Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova 
sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá 
prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja 
cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.
Parágrafo único. (VETADO).
Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, 
ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as 
orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se 
declarem inválidas situações plenamente constituídas. Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais 
as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial 
ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo 
conhecimento público.
Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito 
público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão 
jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante 
interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só 
produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial.
§ 1º O compromisso referido no caput deste artigo:
I – buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais;
II – (VETADO);
III – não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos 
por orientação geral;
IV– deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as sanções 
aplicáveis em caso de descumprimento.
§ 2º (VETADO).
Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, 
inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas.
Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em relação ao 
órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão.
3.16. Princípio da motivação
Motivação é a exposição, por escrito, dos pressupostos de fato e de direito que fundamentaram a prática
do ato administrativo. Pelo princípio da motivação, em regra, os atos administrativos devem ser motivados.
É um princípio muito importante, pois ao serem expostos os motivos que levaram o Estado a tomar esta ou
aquela decisão, poderá ser feito o controle do acerto ou não da medida. Em um estado democrático de
direito, o destinatário do ato tem o direito subjetivo de saber as razões que levaram o administrador a
decidir em um determinado sentido. No fundo, isso não é só direito do destinatário do ato, pois a
sociedade, para exercer o controle dos atos administrativos, também precisa conhecer as razões de cada
ato. Afinal, como saberemos se houve ofensa à impessoalidade, se alguém está sendo perseguido, ou se
alguém está sendo indevidamente beneficiado.
No sentido da existência de fundamento constitucional para o princípio da motivação, destaca-se que a
CF/1988, no art. 93, X, estabelece que “as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em
sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros” e, com
base nesse dispositivo, Lúcia Valle Figueiredo (2008) afirmava que se o poder Judiciário no exercício da
função administrativa, que lhe é atípica, deve motivar seus atos, com maior razão o administrador público
no exercício de sua função.
Ainda, podem ser apontados (MELLO, 2010) o inciso II e o parágrafo único do art. 1º, e o inciso XXXV do
art. 5º, todos da CF/1988: o primeiro estabelecendo a cidadania como fundamento da República Federativa
do Brasil, o segundo enunciando que o poder emana do povo e o último garantindo a inafastabilidade da
jurisdição.
A regra, portanto, é a motivação, mas há exceções, como o inciso II do art. 37 do texto constitucional,
prevendo a livre exoneração do ocupante de cargo em comissão. Por esse dispositivo, a autoridade não
precisa expor o motivo pelo qual exonera o servidor comissionado.
No plano infraconstitucional, o art. 50 da Lei nº 9.784/1999 disciplina a motivação nos processos
administrativos federais:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos 
jurídicos, quando:
I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V – decidam recursos administrativos;
VI – decorram de reexame de ofício;
VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, 
propostas e relatórios oficiais;
VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância 
com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão 
parte integrante do ato.
§ 2º Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza 
os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.
§ 3º A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da 
respectiva ata ou de termo escrito.
Muito importante!
Destarte, o inciso I, do art. 50, em verdade, torna muito clara a ideia de que, em regra, os atos
administrativos devem ser motivados. O mesmo art. 50, já no seu § 1º, autoriza o que a
doutrina denomina como motivação aliunde ou per relationem, ou seja, aquela motivação
feita por referência. Por exemplo, quando se coloca que o ato está “de acordo com o parecer X
nas fls. Y a A”. O motivo está contido em outro ato administrativoe o ordenamento aceita isso.
Salienta-se que, quando se fala de motivação, ganha relevância a teoria dos motivos determinantes. De
acordo com esta teoria, os motivos apresentados pelo administrador que editou o ato administrativo são
determinantes para a sua validade, chegando até a vincular o ato administrativo.
Por exemplo, um servidor que ocupa um cargo em comissão é exonerado pelo administrador que o
nomeou e coloca no ato de exoneração que está procedendo a exoneração do servidor porque ele falta
muito ao trabalho. Se este servidor comprovar que nunca faltou ao trabalho isso é motivo para a
invalidação do ato, pois aquele motivo que foi apontado como determinante para a exoneração não se
verificou.
A teoria dos motivos determinantes tem sido muito empregada pelo poder judiciário no controle dos atos
administrativos e, em especial, dos atos discricionários, pois, se o administrador, a despeito de ter
discricionariedade, apresenta os motivos no corpo do ato, aquilo irá vinculá-lo. No entanto, se o motivo não
ocorreu, o ato pode ser anulado pelo judiciário.
Também, deve ser lembrado o art. 20 da LINDB, pois estabelece que a motivação deverá demonstrar a
necessidade e adequação da medida imposta, indicando se a alternativa encontrada é superior às demais
alternativas (NOHARA, 2018).
3.17. Princípio da hierarquia
Por este princípio, dentro da Administração Pública, existe uma relação de coordenação e subordinação
entre os diversos órgãos públicos existentes na mesma pessoa jurídica. É um escalonamento vertical em
que o superior tem o direito de fiscalizar o desempenho do trabalho do subordinado, dar ordens, aplicar
sanções, avocar e delegar atribuições. Ao subordinado assiste o dever de cumprir os comandos de seu
superior (desde que não manifestamente ilegais, é claro).
Sabemos que a Administração é formada pelas Administrações Direta e Indireta. Na Direta temos o próprio
ente político, que é pessoa jurídica de direito público (União, estados, distrito federal e municípios). Na
Indireta temos as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista,
sendo todas pessoas jurídicas criadas por lei ou autorizada, por lei, sua criação.
O importante aqui é destacar que existe hierarquia apenas dentro de cada pessoa jurídica, ou seja, no
âmbito interno de cada pessoa jurídica (por exemplo: dentro de uma autarquia, de uma fundação, do
município), imperando uma relação de coordenação e subordinação. No entanto, não existe hierarquia
entre um município e sua autarquia, pois existe, nesse caso, vinculação.
Finalizando esse princípio, é peremptória a inexistência de hierarquia entre os Poderes da República. O
Legislativo, o Executivo e o Judiciário são harmônicos, mas independentes entre si.
3.18. Princípio da participação ou consensualidade
Trata-se de manifestação do princípio democrático no direito administrativo, decorrente da cláusula
do Estado Democrático de Direito. Envolve a superação de uma Administração Pública autoritária por um
modelo de administração democrática.
Assim, tem como elemento central a substituição da ideia de subordinação pela ideia de coordenação,
de consensualidade. Envolve a pluralização dos canais de participação do administrado na consecução
do interesse público (Diogo de Figueiredo). O particular ou administrado deixa de ser encarado como súdito
e passa a ser visto como parceiro, colaborador, no atingimento do interesse público.
Há duas manifestações da consensualidade/participação:
i) Como método de decisão: refere-se à abertura de canais para que o particular participe
ativamente do processo de decisão – particular como partícipe do processo decisório; ideia de buscar
legitimidade da atividade administrativa pela participação do administrado no processo de tomada de
decisões. Processualização da atividade administrativa – mudança de foco do ato para o processo é
exigência desse princípio. Trata-se, ainda, de manifestação da democracia deliberativa no direito
administrativo – não se esgota no voto, mas tem em seu núcleo a ideia de que os cidadãos possam
influenciam constantemente o processo decisório dos poderes públicos. Há diversas manifestações na
legislação infraconstitucional: arts. 31 a 35 da Lei nº 9.784/1999; art. 10, VI, da Lei nº 11.079/2004 (consulta
pública para análise de edital de Parceria Público-Privada – PPP); art. 39 da Lei nº 8666/1993.
ii) Como método de operação: envolve a ampliação de instrumentos contratuais negociais entre a
Administração e particulares. Parte-se da constatação de que a Administração Pública não é
autossuficiente, demanda a colaboração dos particulares para alcance do interesse púbico e atendimentos
dos fins constitucionalmente previstos. Há uma pluralidade de instrumentos com esse objetivo, tais como
os convênios e a cooperação interfederativa (consórcios).