Introdução ao Direito Administrativo

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DIREITO
ADMINISTRATIVO
INTRODUÇÃO AO 
DIREITO ADMINISTRATIVO
Celso Antônio Bandeira de Mello:
Direito Administrativo é o ramo do direito público que disciplina a
função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem.
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
O Direito Administrativo pode ser conceituado, em sentido amplo,
como um ramo do Direito Público Interno que tem como objeto a
busca pelo bem da coletividade e pelo interesse público.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto
os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que
integram a Administração Pública, a atividade jurídica não
contenciosa que exerce e os bens e meios de que se utiliza para a
consecução de seus fins, de natureza pública.
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Hely Lopes Meirelles:
Conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos,
os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta,
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
 Direito Administrativo = limita-se a compilar e interpretar leis
administrativas e atos complementares.
 Crítica = ignorava o papel dos princípios e da doutrina.
A) ESCOLA LEGALISTA OU EXEGÉTICA: 
CRITÉRIOS PARA CONCEITUAÇÃO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
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 Direito Administrativo e Ciência da Administração: junção entre
Direito Administrativo e Ciência da Administração.
Posteriormente, ocorreu uma ruptura entre o Direito
Administrativo e a Ciência da Administração.
 Direito Administrativo = atividade jurídica do Estado, excluídas
as funções legislativa e jurisdicional.
 Ciência da Administração = estuda técnicas de gestão pública.
B) DIREITO ADMINISTRATIVO E CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO: 
 O Direito Administrativo tem seu campo de atuação reduzido a
atividades jurídicas.
 Direito Administrativo científico e sistematizado.
 Definição de institutos específicos e princípios.
C) CRITÉRIO TÉCNICO CIENTÍFICO: 
CRITÉRIOS PARA CONCEITUAÇÃO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
 Surgido na França. Referências: Duguit, Jèze e Bonnard.
 Direito Administrativo = disciplina dos serviços públicos.
 Críticas = o conceito de serviço público é amplo demais para
alguns e restrito demais para outros.
 Sentido amplo = todas as funções estatais, de modo a incluir no
Direito Administrativo a atuação do Estado sob regime jurídico
de Direito Privado.
 Sentido estrito = inclui apenas as atividades materiais prestadas
pelo Estado para a satisfação da coletividade, excluindo, por
exemplo, o poder de polícia.
D) CRITÉRIO DO SERVIÇO PÚBLICO (Escola de Bordeaux):
CRITÉRIOS PARA CONCEITUAÇÃO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
 DIREITO ADMINISTRATIVO = ATUAÇÃO DO PODER
EXECUTIVO.
 CRÍTICAS = nem todos os atos do Executivo se submetem ao
regime jurídico administrativo.
 Os demais poderes realizam atipicamente funções
administrativas.
E) CRITÉRIO EXECUTIVO: 
CRITÉRIOS PARA CONCEITUAÇÃO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
 Direito Administrativo = aquele que disciplina as relações entre a
Administração Pública e os particulares.
 Críticas = o Direito Administrativo é mais amplo e pode se referir
também às atividades internas da Administração Pública e ao
gerenciamento de seus bens.
 Há ainda outros ramos do Direito em que são estabelecidas
relações entre a Administração e os particulares.
F) CRITÉRIO DAS RELAÇÕES JURÍDICAS: 
CRITÉRIOS PARA CONCEITUAÇÃO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
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 Direito Administrativo = sistema de princípios e normas que
orientam a atividade do Estado para a consecução dos seus fins.
 Crítica = incompleto. Quais são exatamente os fins do Estado?
G) CRITÉRIO TELEOLÓGICO: 
 Direito Administrativo = todas as atividades para consecução das
finalidades estatais, excluídas unicamente as funções
jurisdicionais e legislativas.
H) CRITÉRIO NEGATIVO OU RESIDUAL: 
 Direito Administrativo = disciplina normativa da função
administrativa, independentemente do Poder (Executivo,
Legislativo ou Judiciário) que a exerça.
I) CRITÉRIO FUNCIONAL: 
CRITÉRIOS PARA CONCEITUAÇÃO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Separação entre atos de império e atos de gestão:
 Atos de império: autoridade pública atua com superioridade
(ou verticalidade) frente ao particular.
 Atos de gestão: autoridade pública se relaciona de maneira
horizontal com os particulares.
J) PUISSANCE PUBLIQUE (potestade pública) ou Escola de 
Toulouse:
O Direito é uma limitação que o Estado impõe a si mesmo,
protegendo o cidadão contra arbitrariedades das autoridades.
Crítica: só reconhece o direito positivo (escrito), dando margem a
ordenamentos totalitários.
K) Escola de Estrasburgo:
CRITÉRIOS PARA CONCEITUAÇÃO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Lembre-se da definição de Hely Lopes Meirelles:
Conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos,
os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta,
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
CONCRETA (diferencia-se da função legislativa que é, em regra,
abstrata);
DIRETA (diferencia-se da atividade jurisdicional que é, em regra,
indireta); e
IMEDIATA (para diferenciar da atividade mediata, que constitui a
função social do Estado e está mais atrelada à função política do
Estado, em que são escolhidas as políticas públicas de atuação).
Qual critério prevalece atualmente? 
O da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA!
CRITÉRIOS PARA CONCEITUAÇÃO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Tendo como referência a doutrina jurídica majoritária, julgue o item
a seguir, a respeito de conceitos, princípios e classificações do
direito administrativo.
Segundo a escola da puissance publique, as prerrogativas e os
privilégios que o Estado possui frente ao particular constituem um
critério definidor do direito administrativo.
( ) CERTO ( ) ERRADO
CEBRASPE – 2017 – TRF/1 – Oficial de Justiça Avaliador Federal
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Tendo como referência a doutrina jurídica majoritária, julgue o item
a seguir, a respeito de conceitos, princípios e classificações do
direito administrativo.
Segundo a escola da puissance publique, as prerrogativas e os
privilégios que o Estado possui frente ao particular constituem um
critério definidor do direito administrativo.
( X ) CERTO ( ) ERRADO
CEBRASPE – 2017 – TRF/1 – Oficial de Justiça Avaliador Federal
 Origem principal: França. Marco inaugural: Lei de 28 de Pluviôse
do ano VIII (1800).
 O Direito Administrativo foi sendo construído PRINCIPALMENTE
a partir da jurisprudência (ou seja, das decisões tomadas) pelo
Conselho de Estado.
 O Conselho de Estado, criado na França em 1799, era
responsável por resolver os conflitos que envolviam a
Administração e os administrados.
 O Poder Judiciário não aprecia os conflitos entre a Administração
e os administrados. Tudo relativo a esses conflitos é decidido no
âmbito do Conselho de Estado.
 Portanto, na França, apesar de o Conselho de Estado integrar o
Poder Executivo, ele exerce jurisdição.
Há uma DUALIDADE de jurisdição na França: a do Poder
Judiciário e aquela exercida pelo Conselho de Estado.
ORIGENS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Sistema da Dualidade de Jurisdição (Sistema Francês, de
Jurisdição Administrativa ou Contencioso Administrativo): há duas
jurisdições distintas:
* Jurisdição Administrativa: aprecia exclusivamente as
questões que envolvam a Administração Pública – jurisdição
especial do contencioso administrativo.
* Jurisdição Comum: órgãos do Poder Judiciário, resolve os
demais litígios.
No sistema francês, é vedado ao Poder Judiciário apreciar os atos
administrativos.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Sistema administrativo é o regime adotado pelo Estado para o
controle dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados
pelo poder público.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Sistema de Unicidade da Jurisdição (Sistema Inglês ou
Judiciário):existe apenas uma jurisdição. Todos os litígios,
administrativos ou privados, podem ser levados ao Poder
Judiciário, que é o único capaz de decidir com definitividade (coisa
julgada). Somente o Judiciário possui jurisdição em sentido próprio.
Existe a solução de litígios no âmbito administrativo. Contudo, a
questão sempre poderá ser reapreciada pelo Judiciário. A decisão
final da Administração não é definitiva – não existe, tecnicamente,
coisa julgada administrativa.
Adotado pelo Brasil – inafastabilidade da jurisdição – art. 5º, XXXV.
Sistema administrativo é o regime adotado pelo Estado para o
controle dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados
pelo poder público.
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NATUREZA JURÍDICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Natureza Jurídica do Direito Administrativo:
O Direito Administrativo é um ramo do Direito Público, pois seu
objetivo é o de reger a organização e o exercício das atividades do
Estado, sempre voltadas para a consecução do interesse público.
O Direito Administrativo veicula normas de direito público que
regulam a relação entre o particular e o Estado, bem como as
atividades, as funções e organizações de poderes do Estado e dos
servidores.
Objeto central: discorrer sobre a função administrativa, passando
também pelo estudo dos órgãos, agentes e pessoas jurídicas
administrativas.
A função administrativa é exercida:
* De forma típica: pelo Poder Executivo.
* De forma atípica: pelos Poderes Legislativo e Judiciário,
quando administram seus assuntos internos – licitação, concursos
públicos, aplicação de penalidades aos seus servidores etc.
OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Fonte primária = lei 
(sentido amplo)
Fontes secundárias
= doutrina, 
jurisprudência, 
costumes e princípios 
gerais do Direito
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
LEI, EM SENTIDO AMPLO
Fontes principais: Constituição e demais atos normativos
primários (toda e qualquer espécie normativa elaborada na
forma do art. 59 da Constituição - leis complementares, leis
ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos
legislativos, resoluções).
Fontes secundárias: atos normativos infralegais, expedidos nos
termos e limites da lei (regulamentos, instruções normativas, resoluções e
demais espécies normativas).
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
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FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Doutrina: produção intelectual de juristas, esclarecendo o sentido
da norma jurídica e estabelecendo um sistema teórico aplicável ao
direito positivo.
Jurisprudência: decisões reiteradas de um Tribunal a respeito de
um tema, podendo influenciar o entendimento das normas.
ATENÇÃO: as Súmulas Vinculantes, apesar de serem de
observância obrigatória para toda a Administração Pública e
para o Poder Judiciário, NÃO SÃO FONTES PRIMÁRIAS. Têm
origem na jurisprudência e, portanto, não são leis. Da mesma
forma, as matérias decididas em sede de Repercussão Geral.
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Há três tipos de costumes:
 Contra legem (contrários a lei) – NÃO É FONTE DO
DIREITO ADMINISTRATIVO
 Secundum legem (conforme a lei)
 Praeter legem (além da lei, temas não legislados)
Costumes ou praxe administrativa: práticas usuais e corriqueiras
do administrador público, adotadas na repartição, quando a lei não
dispõe em sentido contrário.
Princípios gerais do Direito: princípios que permeiam todo o
ordenamento, escritos/explícitos ou não escritos/implícitos.
Com relação à origem e às fontes do direito administrativo, aos
sistemas administrativos e à administração pública em geral, julgue
o item que segue.
No Brasil, assim como no sistema de common law, o costume é
uma das fontes principais do direito administrativo.
( ) CERTO ( ) ERRADO
CEBRASPE – 2019 – PGE/PE – Analista Jurídico
Com relação à origem e às fontes do direito administrativo, aos
sistemas administrativos e à administração pública em geral, julgue
o item que segue.
No Brasil, assim como no sistema de common law, o costume é
uma das fontes principais do direito administrativo.
( ) CERTO ( X ) ERRADO
CEBRASPE – 2019 – PGE/PE – Analista Jurídico
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ESTADO
ESTADO - de acordo com o direito constitucional, o Estado é a
pessoa jurídica territorial soberana; é uma sociedade politicamente
organizada, dotada de personalidade jurídica própria, sendo pessoa
jurídica de direito público. Possui estrutura organizada e é dotada
de território, de um povo e com objetivos determinados.
ELEMENTOS DO ESTADO
PODER - é a capacidade, a possibilidade de impor vontades sobre a
vontade de terceiros. O Estado exerce o chamado poder político, que
nada mais é do que a imposição da violência legítima
POVO - Povo é sinônimo de nacional. Nacional é o indivíduo ligado a um
Estado, por um vínculo político-jurídico chamado nacionalidade.
TERRITÓRIO – componente espacial do Estado, local onde o Estado
exerce sua jurisdição.
OBJETIVOS - sinônimo de finalidades. o maior objetivo do Estado
moderno é o atingimento do bem comum.
PODERES DO ESTADO
PODER FUNÇÃO TÍPICA FUNÇÃO ATÍPÍCA
Legislativo Legislar, fazer leis, criar 
leis, inovar a ordem jurídica
Administrativa: administrar seus 
assuntos internos
Jurisdicional: processar e julgar 
o PR nos crimes de 
responsabilidade
Judiciário
Julgar, aplicar a lei ao caso 
concreto, substituindo a 
vontade das partes. Só atua 
mediante provocação
Administrativa: administrar seus 
assuntos internos
Legislativa: elaborar regimentos 
internos
Executivo
Administrar, gerir a coisa 
pública, respeitando os 
limites legais e buscando 
atender ao interesse público
Legislativa: decretos e 
regulamentos para a fiel execução 
da lei
Jurisdicional: processo 
administrativo disciplinar, 
contencioso administrativo
GOVERNO
GOVERNO: Por Governo devemos entender o conjunto dos
poderes e instituições públicas, considerado sobretudo pelo
"comando" destes. O Governo é quem conduz os negócios
públicos, estabelecendo linhas-mestras de atuação.
É uma atividade política e discricionária, representando uma
conduta independente do administrador, como um comando com
responsabilidade constitucional e política, mas sem
responsabilidade profissional pela execução (o que é natural da
Administração). É o aspecto político, o comando, a direção
superior.
* Aspecto subjetivo: agentes políticos da cúpula estatal
* Aspecto objetivo: ações relacionadas aos rumos da sociedade
Administração Pública em sentido estrito
CRITÉRIOS
Critério objetivo, material, ou 
funcional: 
a administração pública é a 
atividade administrativa, a 
rotina, o dia a dia.
(administração pública)
Critério orgânico, formal, ou 
subjetivo:
de acordo com este critério, 
Administração Pública é 
sinônimo de máquina 
administrativa. São os agentes, 
os órgãos, a estrutura 
administrativa.
(Administração Pública)
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Administração Pública em sentido estrito
NATUREZA
O exercício da Administração Pública é um munus público para
quem o exerce. Hely Lopes Meirelles ensina:
“um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos
bens, serviços e interesses da coletividade. Como tal, impõe-se ao
administrador público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos
do Direito e da moral administrativa que regem a sua situação. Ao
ser investido em função ou cargo público, todo agente assume para
com a coletividade o compromisso de bem servi-la, porque outro
não é o desejo do povo, como legítimo destinatário dos bens,
serviços e interesses administrados pelo Estado.”
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administração Pública em sentido estrito
FINS
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Fins do Estado 
(ou funções 
administrativas)
- Prestação de Serviços Públicos
- Polícia Administrativa (poder de 
polícia)
- Atividade de Fomento- Intervenção no Domínio Econômico
REALIZAR CONCRETA, DIRETA E IMEDIATAMENTE OS 
FINS DESEJADOS PELO ESTADO. A PRINCIPAL 
FINALIDADE SERÁ, SEMPRE, O ATINGIMENTO DO 
INTERESSE PÚBLICO OU O BEM DA COLETIVIDADE.
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