RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

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Responsabilidade Civil do Estado
DIREITO ADMINISTRATIVO
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Este tema é muito cobrado em forma de casos que devem ser solucionados por meio das 
assertivas.
Aspectos históricos
A primeira fase da responsabilidade civil do Estado é, justamente, a fase da irrespon-
sabilidade.
Quando se faz uma digressão histórica, durante muito tempo se vislumbra um Estado 
que não responde pelos atos que pratica. Durante todo período do Estado Absolutista, o rei 
não errava. Isso porque o rei era praticamente uma encarnação divina, consequentemente, 
o Estado não pode responder pelos seus atos.
O Estado faz o direito, mas não se responsabiliza perante ele.
A irresponsabilidade civil do Estado teve um caso famoso, o caso Blanco, na França, em 
que a menina Blanco foi atropelada por um vagão ferroviário. Isso gerou comoção na socie-
dade francesa e teve-se o primeiro caso de responsabilidade civil do Estado julgado pelo 
Conselho de Estado francês.
Com a queda do Estado Absolutista, Pós-Revolução Francesa, saiu-se da irresponsabi-
lidade e passou-se a permitir a responsabilidade do Estado sempre que houvesse previsão 
legal. É muito rara a responsabilidade estatal, porque a lógica seria de que para haver res-
ponsabilidade civil do Estado, a situação deveria estar prevista expressamente na lei.
Contudo, foi uma grande evolução. A permissão da responsabilidade estatal marca o 
surgimento do Estado de Direito, isto é, o Estado cria o direito e se submete a ele. A ideia é 
a submissão do Estado ao direito. O mesmo ordenamento jurídico que se aplica aos particu-
lares, aplica-se ao Estado.
Fase civilista da responsabilidade
A evolução das decisões do Conselho de Estado considera que não é preciso que haja 
previsão legal expressa do fato para que exista a responsabilidade civil do Estado. É preciso 
demonstrar o dolo ou culpa do agente público. 
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Basta demonstrar que houve a conduta do agente, um dano, e que a conduta dele decor-
reu de dolo ou culpa (elemento subjetivo), justifica-se a responsabilização estatal.
O dolo consiste na má-fé, intuito de causar o dano; já a culpa refere-se à imperícia, impru-
dência ou negligência no exercício da atividade.
Responsabilidade subjetiva
A evolução das decisões do Conselho de Estado criou, posteriormente, a responsabili-
dade subjetiva, decorrente da culpa do serviço, da administração ou culpa anônima.
Agora, não se baseia mais na culpa ou dolo do agente, mas na culpa da administração 
pública. O Estado responde quando se demonstra que o dano decorre da má-prestação do 
serviço no caso concreto.
Chama-se de culpa anônima porque não é preciso nomear o culpado. O culpado é o ser-
viço como um todo.
Embora essa responsabilidade seja chama de subjetiva, dado o elemento culpa, ela não 
se baseia no sujeito propriamente dito. Não é o agente público o culpado, a responsabilidade 
decorre da culpa ou dolo da administração.
Em alguns casos, no direito brasileiro, ainda se usa essa estrutura de responsabilização.
Responsabilidade objetiva
Deixa de ser relevante o dolo ou a culpa. O Estado responde independentemente da 
comprovação de culpa.
A responsabilidade se baseia em elementos objetivos. Para que haja a responsabilização 
estatal, precisa-se comprovar a conduta do agente público, que houve um dano causado ao 
particular e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano.
No Direito Administrativo brasileiro não houve a fase da irresponsabilidade. Desde que o 
Brasil se tornou nação, existia a responsabilização estatal, que era subjetiva. 
Inclusive, a responsabilidade subjetiva do Estado foi chancelada pelo Código Civil de 1916.
Desde a Constituição Federal de 46, a responsabilidade civil do Estado, no direito admi-
nistrativo brasileiro, passa a ser objetiva.
Desse modo, não é verdade que a Constituição de 1988 inovou no ordenamento jurídico, 
regulamentando a responsabilidade objetiva do Estado.
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Em 2002, o Código Civil passou a prever a responsabilidade objetiva, juntamente com a 
Constituição Federal. Durante um período, o Código Civil tratava de responsabilidade sub-
jetiva e a Constituição da responsabilidade objetiva. Não se trata de um conflito, porque a 
Constituição é a carta maior. Contudo, o texto constitucional e o infraconstitucional passaram 
a ter consonância.
A Constituição Federal de 1988 teve uma inovação, que foi expandir a responsabilidade 
objetiva do Estado para atingir, também, as pessoas de direito privado que prestam ser-
viço público.
A responsabilidade civil do Estado no Direito Administrativo brasileiro tem base no art. 
37, § 6º, da Constituição Federal de 1988. O art. 43 do Código Civil também regulamenta 
o assunto.
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado 
o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
A responsabilidade do Estado é objetiva, enquanto a responsabilidade do agente é 
subjetiva.
Não há a previsão de responsabilidade objetiva do agente. O agente responde subjetiva-
mente perante o Estado, em ação de regresso, desde que ele tenha agido com dolo ou culpa.
Desse modo, por mais que se trate de responsabilidade civil do Estado, ela vai além dele. 
Abrange todas as pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito pri-
vado que prestam serviços públicos (concessionárias, permissionárias, entidades privadas). 
Por isso, fala-se em responsabilidade civil do Estado e das prestadoras de serviço público.
Se é prestadora de serviços públicos, para fins de responsabilidade civil, se equipara 
ao Estado.
Por exemplo, dentro do ônibus está uma idosa. O ônibus freou, a idosa caiu no meio da 
rua e morreu. A empresa de ônibus responde? Sim. Objetiva ou subjetivamente? Objetiva-
mente. Essa empresa concessionária responde objetivamente pelos danos causados, pois é 
pessoa jurídica de direito privado que atua na prestação de serviço público.
O ente público que contratou a empresa também responde. A responsabilidade civil do 
Estado, nesse caso, é objetiva. Não se discute dolo ou culpa para cobrar do Estado.
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Nesse caso, em que o dano foi causado por uma prestadora de serviço público, a res-
ponsabilidade da empresa é primária e a responsabilidade do Estado subsidiária. Primeiro, 
cobra-se da empresa concessionária. O ente público também terá responsabilidade objetiva, 
mas subsidiária. Ou seja, só se pode cobrar do Estado se a empresa não puder arcar com o 
prejuízo que causou. 
As PPPs são exceções. Se essa concessionária decorresse de parceria público-privada, 
a lei prevê a responsabilidade solidária.
Por exemplo, agora a idosa está na rua e é atropelada pelo ônibus. No primeiro caso, ela 
é usuária do serviço público, no segundo, é não usuária. No segundo caso, a responsabili-
dade do Estado e da prestadora de serviço público é objetiva.
O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que o texto constitucional não 
faz diferenciação, ele regulamenta a responsabilidade objetiva do Estado e das prestadoras 
de serviços públicos pelos danos que seus agentes causarem a terceiros. Ele não diferen-cia terceiros usuários de não usuários. Dessa forma, a responsabilidade do Estado e da 
empresa é objetiva, a da empresa, primária, e a do Estado, subsidiária.
ATENÇÃO
Se a questão afirmar que nos casos em que a vítima não é usuária do serviço público a 
responsabilidade objetiva não está caracterizada, está errado.
Basta a comprovação de que o dano foi causado na prestação do serviço público.
Empresas estatais
As empresas estatais se dividem em empresas públicas e sociedades de economia mista. 
Essas empresas são constituídas com personalidade jurídica de direito privado. Elas podem 
ser criadas para a prestação de serviço público, como delegatárias do Estado, ou para explo-
rar atividade econômica de interesse do Estado. Exemplos: Eletrobrás, Eletronorte, Correios. 
Elas prestam serviço público, consequentemente, a responsabilidade civil é objetiva, pois 
se encaixam na descrição do art. 37, § 6º. Esse artigo abrange não só as concessionárias, 
como as entidades de direito privado da administração indireta que prestam serviços públi-
cos, tais como empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas de 
direito privado.
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Quando as empresas estatais são constituídas para explorar atividade econômica, elas 
não são pessoas jurídicas de direito público ou prestadoras de serviço público. Logo, a res-
ponsabilidade delas é regida pelo direito privado.
Depende da atividade, por exemplo, no Banco do Brasil a relação é de consumo, e o STF 
determinou que fosse aplicado o CDC. A responsabilidade é objetiva com base no Código 
de Defesa do Consumidor, porque se trata de uma relação de consumo entre uma instituição 
bancária e seu cliente.
A responsabilidade civil pública, decorrente da teoria do risco administrativo, não se aplica 
às empresas estatais exploradoras de atividade econômica, cuja responsabilidade é regida 
pelo direito privado. Pode ser objetiva, a depender da atividade que elas exerçam, mas não 
é regida pelo direito público.
ATENÇÃO
Se a questão afirmar que a responsabilidade civil do Estado abrange todas as entidades 
da administração pública direta e indireta, está errado.
A responsabilidade civil do Estado não abrange todo o Estado, porque não atinge as em-
presas estatais que fazem parte da estrutura organizacional administrativa, mas que são 
criadas e constituídas para explorar atividade econômica.
Empresas estatais constituídas para explorar atividade econômica são regidas pelo direito 
privado. Não são regidas pelo direito público no que tange à responsabilidade civil.
Dessa forma, a responsabilidade civil pública abrange as pessoas jurídicas de direito 
público e as pessoas de direito privado que prestam serviço público, mas não que exploram 
atividade econômica.
��Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Online, de acordo com a aula prepa-
rada e ministrada pelo professor Matheus Carvalho. 
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo 
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
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