CICLO ORÇAMENTÁRIO - PROCESSOS E ÓRGÃOS ENVOLVIDOS

Prévia do material em texto

PLANEJAMENTO E 
ORÇAMENTO 
PÚBLICO 
Luciane Rosa de Oliveira 
Ciclo orçamentário: 
processo e órgãos 
envolvidos
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Identificar os objetivos do ciclo orçamentário.
  Esquematizar as fases do ciclo orçamentário.
  Indicar a responsabilidade na elaboração do ciclo orçamentário nas 
diferentes esferas públicas e os órgãos fiscalizadores.
Introdução
Neste capítulo, você vai estudar o ciclo orçamentário brasileiro, verificando 
as etapas do processo orçamentário brasileiro e as atividades recorrentes 
— cíclicas — da gestão dos recursos financeiros públicos. Esse processo 
é muito importante para as finanças públicas no Brasil, pois estrutura o 
orçamento público brasileiro. Ele promove, de forma legal, organizada 
e disciplinada, o planejamento, a aprovação, a execução, o controle e 
a avaliação da utilização de recursos financeiros públicos para a ação 
governamental em suas diferentes esferas (federal, estadual, distrital e 
municipal).
As duas primeiras partes do capítulo apresentam o processo orça-
mentário brasileiro e seus principais objetivos. Você vai compreender por 
que esse é um processo cíclico e como ele está estruturado para atender 
à Constituição Federal e à legislação orçamentária. Na sequência, você 
vai verificar as fases de planejamento, aprovação, execução, controle e 
avaliação do ciclo orçamentário brasileiro, estudando a interação entre 
o planejamento e o orçamento público.
Na última parte do capítulo, você vai conferir quais são os órgãos 
envolvidos na elaboração e na fiscalização do ciclo orçamentário, verifi-
cando suas responsabilidades e seus prazos nas diversas fases do processo 
orçamentário brasileiro, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal. 
Dentre as responsabilidades, destacam-se a responsabilidade fiscal, a 
responsabilidade de cumprimento das exigências legais envolvidas no 
processo orçamentário e a responsabilidade social dos governantes 
com relação aos objetivos e às metas da gestão pública, configurando 
o desafio para os gestores públicos de equilibrar as responsabilidades 
fiscal e social.
Ciclos do orçamento público
O orçamento público é uma ferramenta do planejamento. Por meio do orça-
mento, o governo estima receitas a serem arrecadadas via tributos e fi xa as 
despesas e os investimentos a serem executados. Agindo com responsabili-
dade fi scal, o governo estabelece sua estratégia e defi ne diretrizes, objetivos 
e metas para a sua gestão, as quais são limitadas pelos recursos fi nanceiros 
disponíveis. Dessa estratégia, deriva um plano de ação para as diversas ati-
vidades do governo.
No Brasil, em conformidade com a legislação orçamentária (BRASIL, 
[2020a]), em que se destacam a CF/1988 (BRASIL, 1988) e a Lei de Responsabi-
lidade Fiscal (LRF, Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000) (BRASIL, 
2000), o processo orçamentário público apresenta dois ciclos principais: um 
ciclo orçamentário plurianual de médio prazo (quatro anos) e um ciclo orça-
mentário anual. O ciclo orçamentário plurianual, seguindo as boas práticas de 
gestão, segue o mandato de quatro anos dos governantes das diferentes esferas 
de governo (federal, estadual e municipal) e se caracteriza por ser estratégico, 
remetendo a um planejamento estratégico. O ciclo orçamentário anual traz a 
base para as operações das diferentes esferas de governo e se caracteriza por 
ser operacional, remetendo a um planejamento operacional.
O modelo de orçamento público no Brasil tem base legal. A CF/1988 (BRA-
SIL, 1988), em seu art. 165, estabelece os três instrumentos principais para o 
processo orçamentário brasileiro:
  a Lei do Plano Plurianual (PPA);
  a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e 
  a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O PPA tem por função estabelecer diretrizes, objetivos e metas de médio 
prazo (quatro anos) da administração pública para as despesas de capital e ou-
Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos2
tras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá 
ser iniciado sem estar incluído no PPA. A vigência de cada PPA inicia no 
segundo ano de mandato presidencial, terminando ao fim do primeiro ano do 
mandato seguinte. Sempre que necessário, o Executivo pode enviar projetos 
de revisão do PPA em vigor.
O art. 165, § 1º, da CF estabelece que: “[...] § 1º A lei que instituir o plano plurianual 
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração 
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada” (BRASIL, 1988, documento on-line).
A LDO estabelece metas e prioridades da administração pública federal, 
incluindo as despesas de capital para o exercício subsequente (para o ano se-
guinte ao de sua elaboração e aprovação), orienta a elaboração da LOA, dispõe 
sobre os critérios e a forma de limitação de empenho, entre outras funções. 
O projeto de LDO deve ser enviado pelo Executivo Federal ao Congresso 
Nacional até o dia 15 de abril de cada ano, devendo ser devolvido para sanção 
até o dia 17 de julho do mesmo ano.
O art. 165, § 2º, da CF (BRASIL, 1988, documento on-line) estabelece o 
seguinte:
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LOA é o instrumento que permite a execução do plano de trabalho para 
o ano seguinte à sua elaboração. É o orçamento propriamente dito, uma lei que 
estima as receitas e fixa as despesas públicas para o período de um exercício 
financeiro. A LOA contém todos os gastos do governo federal, e seu projeto 
deve ser enviado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. O 
processo legislativo orçamentário é especial e, por isso, todas as proposições 
3Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos
passam exclusivamente pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e 
Fiscalização (CMO). Trata-se de um órgão legislativo permanente do Congresso 
Nacional, composto por deputados federais e senadores, ao qual cabe o exame 
e o parecer sobre matérias orçamentárias, incluídas as contas apresentadas 
anualmente pelo presidente da República, os planos e programas nacionais, 
regionais e setoriais e o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.
 O § 5º do art. 165 da CF (BRASIL, 1988, documento on-line) estabelece 
o seguinte:
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas 
e mantidas pelo poder público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos 
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
No Congresso, a CMO discute a proposta enviada pelo Executivo, faz os 
ajustes que julgar necessários por meio de emendas e vota o relatório do pro-
jeto na forma de um parecer. Esse parecer é levado ao plenário do Congresso 
para aprovação final e envio à sanção presidencial. O § 4º do art. 165 da CF 
(BRASIL, 1988, documento on-line) estabelece que “Os planos e programas 
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados 
em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional”. 
As informações sobre a tramitação das leis orçamentárias estão disponíveis 
no portal da Câmara dos Deputados.A Figura 1 resume os três principais instrumentos do orçamento público 
brasileiro.
Figura 1. Principais instrumentos do orçamento público brasileiro.
Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos4
Definição de ciclo orçamentário
O ciclo orçamentário é o processo de planejamento, aprovação, execução, 
controle e avaliação do orçamento público. Denomina-se ciclo porque é um 
processo que se repete de forma cíclica. Ou seja, a última fase de um ciclo — 
no caso, o controle e a avaliação de sua execução em um período — auxilia 
na primeira fase do ciclo seguinte, ou seja, no planejamento e na execução 
em um novo período de um novo exercício fi nanceiro.
O site do Senado Federal Brasileiro (BRASIL, [2020b]) coloca, em seu 
glossário, uma definição semelhante. Segundo essa fonte, o ciclo financeiro é a:
Sequência de fases ou etapas que deve ser cumprida como parte do processo 
orçamentário. A maioria dos autores adota como fases do ciclo orçamentário 
as seguintes: elaboração, apreciação legislativa, execução e acompanhamento, 
controle e avaliação, quando, então, se inicia o ciclo seguinte. Corresponde ao 
período em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde 
sua concepção até a avaliação final (BRASIL, [2020b], documento on-line).
No modelo do orçamento público brasileiro, considerando seus principais 
instrumentos legais (PPA, LDO e LOA), conforme mencionado, existem dois 
ciclos importantes: o ciclo orçamentário anual e o ciclo orçamentário plurianual. 
O ciclo orçamentário anual segue o PPA e tem quatro fases básicas, focadas 
em um único período anual, o exercício financeiro, isto é, o ano de exercício 
do orçamento:
1. Planejamento.
2. Aprovação.
3. Execução.
4. Controle e avaliação.
A Figura 2 sintetiza o ciclo orçamentário anual e suas fases.
5Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos
Figura 2. Ciclo orçamentário anual.
O ciclo orçamentário plurianual — ou ciclo orçamentário ampliado — 
tem base no PPA e abrange quatro anos, com quatro ciclos orçamentários 
anuais e uma LDO e uma LOA para cada ano. A Figura 3 apresenta, de forma 
resumida, o ciclo orçamentário plurianual, considerando seus quatro ciclos 
orçamentários anuais.
Figura 3. Ciclo orçamentário plurianual.
Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos6
Objetivos do ciclo orçamentário
O objetivo do orçamento público brasileiro é o planejamento fi nanceiro, ou 
seja, planejar a utilização dos recursos fi nanceiros arrecadados por meio dos 
tributos (impostos, taxas, contribuições, entre outros) e fi xar as despesas e os 
investimentos do governo. Esse planejamento fi nanceiro é essencial para ofe-
recer serviços públicos adequados, além de especifi car gastos e investimentos 
que foram priorizados pelos poderes. Em síntese, o orçamento público, com base 
na legislação orçamentária (BRASIL, [2020a]), tem como objetivos principais:
  fazer uma estimativa realista das receitas que o governo espera arrecadar; 
  fixar as despesas e os investimentos a serem efetuados com os recursos 
financeiros arrecadados.
Em seu Portal da Transparência, a Controladoria Geral da União (CGU) 
afirma que “[...] as receitas são estimadas porque os tributos arrecadados (e 
outras fontes) podem sofrer variações ano a ano, enquanto as despesas são 
fixadas para garantir que o governo não gaste mais do que arrecada” (BRASIL, 
c2020, documento on-line).
O processo orçamentário público brasileiro tem por objetivo principal ins-
trumentalizar o orçamento público, dar-lhe uma estrutura sistematizada para 
as suas diversas fases. Todavia, em cada uma dessas fases, apresenta objetivos 
secundários, ao promover a elaboração das propostas do PPA, da LDO e da 
LOA, a apreciação e aprovação do Poder Legislativo, o monitoramento de 
sua execução e, por fim, o controle e a avaliação. A seguir, são descritos os 
objetivos secundários associados às fases do ciclo orçamentário.
  Planejamento: o ciclo orçamentário visa a auxiliar no planejamento 
das ações do governo e na elaboração das propostas orçamentárias, 
para apreciação e aprovação do Poder Legislativo.
  Aprovação: o ciclo objetiva prover, de forma estruturada, os instru-
mentos legais e de gestão para a apreciação legislativa e a aprovação 
do orçamento público.
  Execução: o ciclo fornece uma base legal e de gestão para a execução 
do orçamento público.
  Controle e avaliação: o ciclo orçamentário visa a estabelecer parâme-
tros para o monitoramento, o controle e a avaliação da disciplina fiscal 
do orçamento público e dos resultados obtidos na gestão dos recursos 
financeiros públicos.
7Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos
Além disso, dada suas características de gestão cíclica, gestão de ciclo 
fechado e busca pela melhoria contínua, o Poder Executivo tem fases de con-
trole e avaliação de ciclos plurianuais ou anuais anteriores estruturadas para 
também auxiliar no planejamento do período seguinte. A CGU faz menção a 
esse ciclo quando afirma que:
A ideia é terminar cada ano com a LOA aprovada para o ano seguinte, ou seja, 
com todo o detalhamento dos gastos e receitas. A LOA é o que chamamos, 
de fato, de orçamento anual. A lei por si só também é grande e complexa, 
por isso é estruturada em três documentos: orçamento fiscal, orçamento da 
seguridade social e orçamento de investimento das estatais (BRASIL, c2020, 
documento on-line).
Finalmente, um objetivo não menos importante do processo orçamentário é 
o fornecimento de informações sobre a eficácia da gestão pública. O processo 
orçamentário permite não somente o planejamento e a avaliação de resultados 
da gestão financeira, mas também o planejamento e a avaliação dos resultados 
da gestão pública do mandato do governante. Permite avaliar as responsabi-
lidades fiscal e social do governo, ou seja, o bom uso do dinheiro público. A 
CGU menciona esse cruzamento de resultados qualitativos e quantitativos da 
gestão pública ao afirmar o seguinte:
Uma vez que o orçamento detalha as despesas, pode-se acompanhar as prio-
ridades do governo para cada ano, como, por exemplo: o investimento na 
construção de escolas, a verba para transporte e o gasto com a saúde. Esse 
acompanhamento contribui para fiscalizar o uso do dinheiro público e a 
melhoria da gestão pública (BRASIL, c2020, documento on-line).
Os objetivos do ciclo orçamentário ficam mais claros quando se verificam 
suas fases com maior detalhamento. O tópico a seguir visa a discutir com 
maior detalhamento as fases do processo orçamentário.
As fases do ciclo orçamentário
O ciclo orçamentário, contando com as quatro fases básicas que compõem 
o ciclo orçamentário anual, ao ser analisado no contexto dos instrumentos 
previstos na CF/1988 (BRASIL, 1988) e do ciclo orçamentário plurianual, 
apresenta oito fases distintas, como indica Sanches (1993):
Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos8
1. Fase do planejamento plurianual (PPA)
2. Fase de apreciação e adequação do PPA
3. Fase de proposição de metas e prioridades e de formulação de políticas 
de alocação de recursos (LDO)
4. Fase de apreciação e adequação da LDO
5. Fase de elaboração da proposta de LOA
6. Fase de apreciação, adequação e autorização legislativa
7. Fase de execução dos orçamentos
8. Fase de avaliação da execução e julgamento das contas
A definição do número de fases do ciclo orçamentário pode ser controversa. Como 
visto, o ciclo orçamentário anual apresenta as seguintes quatro fases:
1. planejamento;
2. aprovação;
3. execução; 
4. controle e avaliação.
O ciclo orçamentário plurianual (ampliado) pode ser apresentado com as oito fases 
a seguir:
1. planejamento plurianual (PPA);
2. aprovação do PPA;
3. projeto da LDO;
4. aprovação da LDO;
5. projeto da LOA;
6. aprovação da LOA;
7. execução; 
8. controle e avaliação.
O ciclo orçamentário, porém, é apresentado por diferentes autores com um número 
diferente de fases. O ciclo anual pode, por exemplo, desdobrar o projeto e a aprovação 
da LDO e da LOA e ter seis fases. O ciclo plurianualpode desdobrar as fases anuais nos 
anos do mandato do governo e ter 26 fases (PPA, aprovação do PPA e mais seis fases por 
ano de mandato). Nenhum está incorreto. O que varia é tão somente o detalhamento 
que o autor pretendeu dar a cada uma das fases do ciclo anual ou plurianual. 
Fique atento: o número de fases dos ciclos orçamentários pode variar dependendo 
do autor consultado, mas as atividades do processo orçamentário permanecem as 
mesmas. Neste capítulo, o ciclo orçamentário plurianual aceita a sugestão de Sanches 
(1993), que indica oito fases.
9Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos
A Figura 4, a seguir, mostra as oito fases do ciclo orçamentário, com base 
em Sanches (1993).
Figura 4. Fases do ciclo orçamentário brasileiro.
Fonte: Adaptada de Sanches (1993).
As três fases de planejamento — planejamento plurianual, proposição de 
metas e prioridades e formulação de políticas de alocação de recursos para a 
LDO e elaboração da LOA — compreendem uma análise ambiental — das 
demandas sociais por serviços no curto e no longo prazo — e uma análise 
organizacional — das possibilidades do Estado em atender a essas demandas, 
considerando seus recursos financeiros e organizacionais. Desse conjunto de 
análises, considerando a limitação de recursos, vêm a definição de prioridades, 
as diretrizes e os objetivos para o mandato do governo, as metas — caracteriza-
das por serem objetivos datados e quantificados correspondentes a indicadores 
sociais e financeiros — e as iniciativas para o atingimento dessas metas. Esse 
trabalho de elaboração, em uma perspectiva de médio prazo (plurianual de 
quatro anos), no caso do PPA, e anual, no caso da LDO e da LOA, deve ser 
apresentado ao Poder Legislativo para sua autorização.
As fases de planejamento, segundo Sanches (1993, documento on-line), 
incluem:
Além das tarefas relacionadas à estimativa da receita, um conjunto de ativida-
des normalmente referidas como formulação do programa de trabalho — que 
compreende o diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a tomada 
de decisões, a fixação de metas e a definição de custos —, a compatibilização 
das propostas à luz das prioridades estabelecidas e a montagem da proposta 
a ser submetida à apreciação do Legislativo.
Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos10
As três fases de planejamento no ciclo orçamentário remetem ao que a teoria 
geral da administração chama, respectivamente, de planejamento estratégico, 
planejamento tático e planejamento operacional. Salvas as especificidades da 
Administração Pública no Brasil, o PPA pode ser associado ao planejamento 
estratégico da teoria da administração, a LDO, às diretrizes, metas e iniciativas 
do planejamento tático desdobradas do planejamento estratégico, e a LOA, 
ao planejamento operacional.
As três fases de aprovação — apreciação e adequação do plano plurianual, 
apreciação e adequação da LDO e apreciação, adequação e autorização le-
gislativa da LOA — compreendem a tramitação do PPA, da LDO e da LOA 
no Poder Legislativo. As propostas de cada uma são formalmente recebidas e 
divulgadas, têm um relator designado, são apreciadas pela CMO, no caso do 
orçamento federal, e submetidas para aprovação. Sanches (1993, documento 
on-line) coloca que, nesse processo, “[…] as estimativas de receita são revistas, 
as alternativas são reavaliadas, os programas de trabalho são modificados 
através de emendas, e os parâmetros de execução (inclusive os necessários a 
uma certa flexibilidade) são estabelecidos”.
Nas seis primeiras fases do ciclo orçamentário plurianual, ou seja, as fases de elaboração 
do PPA, da LDO, da LOA e suas respectivas aprovações pelo Poder Legislativo, há o 
embate político entre forças majoritárias e minoritárias do Congresso Nacional. A 
apreciação e o debate sobre o planejamento e o orçamento público são, sobretudo, 
políticos. 
O poder hegemônico não é necessariamente igualitário ou justo, e existe uma 
questão ética no que concerne à vontade da maioria, se esta deve ser imposta à minoria 
ou se o caminho deve ser o de uma negociação que traga soluções aceitáveis para 
diferentes grupos. Dada, muitas vezes, a restrição de receitas e as diferentes ideologias 
políticas quanto ao tamanho do Estado, o planejamento e o orçamento público são 
observados com um viés político. 
Fique atento: o profissional que trabalha na elaboração e aprovação do orçamento 
público deve estar atento tanto aos aspectos da gestão pública quanto àqueles da 
gestão política, pois não basta a capacidade de gestão administrativa — é preciso haver 
capacidade política para saber se relacionar com pessoas com diferentes convicções 
políticas.
11Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos
A fase seguinte, com o orçamento aprovado, ou seja, com a LOA aprovada, 
é a execução dos orçamentos. Essa fase se inicia com a programação do or-
çamento, quando são definidos cronogramas de saída de recursos associados 
às entradas de receitas, projetando fluxos de caixa. Na sequência, tem-se a 
execução da arrecadação de receitas e dos desembolsos destinados às despesas 
e aos investimentos, acompanhados e monitorados pelos órgãos de fiscalização 
e controle via sistemas de controle interno, inspeções e auditorias.
A última fase é a fase de controle e avaliação, ou avaliação da execução 
e julgamento das contas. O controle ocorre em dois momentos distintos: 
durante a execução, que é um controle de acompanhamento da execução, e 
como um controle final dos resultados obtidos após a execução. Nessa fase, 
são produzidos demonstrativos financeiros em conformidade com as normas 
legais, os quais já estão automatizados em sistemas para esse fim. Sanches 
(1983, documento on-line) afirma que, nessa fase final, dados e informações 
da execução “[…] são apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do Poder 
Legislativo (Tribunal de Contas e assessorias especializadas) e as contas 
julgadas pelo Parlamento”.
A Figura 5, a seguir, mostra o ciclo orçamentário de oito fases com base 
em Sanches (1993).
Figura 5. O ciclo orçamentário brasileiro.
Fonte: Adaptada de Sanches (1993).
Planejamento 
plurianual 
(PPA)(Executivo)
Controle e
avaliação
Execução 
orçamentária
Apreciação e
aprovação da LOA
(Legislativo)
Projeto da LOA 
(Executivo)
Apreciação e
aprovação do PPA
(Legislativo)
Apreciação e
aprovação do LDO
(Legislativo)
Projeto da LDO 
(Executivo)
A cada 4 anos Anualmente
Após a última fase do ciclo orçamentário, tem-se a retroalimentação de 
um novo ciclo. Dados, informações e avaliação de orçamentos (fiscais) e de 
planejamentos (sociais) são utilizados para novas fases de planejamento de 
ciclos orçamentários plurianuais ou anuais. Além disso, no caso de eventuais 
irregularidades detectadas pelos órgãos de fiscalização e controle ou pelo 
Congresso, investigações ou processos legais devem ser encaminhados, de 
acordo com as normas legais.
Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos12
Acesse os links a seguir para conferir os principais documentos citados neste capítulo.
CF/1988
https://qrgo.page.link/31BJU
Legislação orçamentária
https://qrgo.page.link/8u3UM
LRF
https://qrgo.page.link/wNMdw
Responsabilidades
As responsabilidades no processo orçamentário estão distribuídas entre os 
poderes. É importante saber quem são os responsáveis — quanto ao processo 
em si e aos prazos — por cada fase do ciclo orçamentário. Neste capítulo, o 
destaque é para a elaboração e a aprovação dos projetos de lei e para o controle 
e a avaliação pelos órgãos fi scalizadores.
A elaboração dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA é responsabi-
lidade do Poder Executivo em todas as esferas de governo (federal, estadual 
e municipal). O Poder Executivo trabalha com os demais Poderes e prepara o 
orçamento público para o conjunto do governo. Assim:
  cabe ao presidente da República, enquanto chefe do Poder Executivo 
Federal, a liderança na elaboração e o encaminhamento dos projetos 
de lei do PPA, da LDO e da LOA ao CongressoNacional;
  cabe ao governador do estado ou do Distrito Federal a chefia da elabo-
ração dos projetos de lei de seu estado e o encaminhamento à respectiva 
Assembleia Legislativa (ou Câmara Distrital) de seu estado;
  cabe ao prefeito municipal a coordenação dos projetos de lei de seu 
município e seu encaminhamento à respectiva Câmara de Vereadores.
13Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos
Especificamente, quem coordena a elaboração dos três projetos de lei do 
orçamento público federal — ou Orçamento Geral da União — é a Secretaria 
de Orçamento Federal (SOF) junto aos três Poderes (Executivo, Legislativo 
e Judiciário), e quem os encaminha ao Congresso Nacional é a presidência 
da República.
A apreciação e a aprovação dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA 
cabem ao Poder Legislativo das diferentes esferas de governo (federal, estadual 
e municipal); assim:
  cabe ao Congresso Nacional a apreciação e a aprovação na esfera federal;
  cabe à Assembleia Legislativa (ou Câmara Distrital) do estado a apre-
ciação e aprovação na esfera estadual; 
  cabe à Câmara de Vereadores a apreciação e aprovação na esfera 
municipal.
O Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembleia Legislativa Estadual, 
Câmara Distrital e Câmara de Vereadores) tem a responsabilidade de discutir, 
propor emendas, aprovar esses projetos de lei com suas propostas orçamen-
tárias e, após o término dos exercícios, julgar as contas apresentadas pelo 
Poder Executivo. 
Os órgãos fiscalizadores
As atividades de controle e avaliação do ciclo orçamentário são divididas em 
dois grupos: o controle interno e o controle externo. O controle interno tem a 
responsabilidade de verifi car se as atividades incluídas no ciclo orçamentário 
foram executadas de acordo com os objetivos planejados e as regras de execu-
ção. O controle externo avalia se os demonstrativos do controle interno estão 
corretos, em uma espécie de auditoria. Na esfera federal, o controle interno 
é responsabilidade da CGU, com participação dos ministérios e dos demais 
poderes. Órgãos fi scalizadores similares fazem o controle interno nas esferas 
estadual e municipal. O Poder Legislativo nas diferentes esferas de governo 
— Congresso Nacional na esfera federal, Assembleia Legislativa na esfera 
estadual e Câmara dos Vereadores na esfera municipal — é o responsável pelo 
controle externo, que avalia a execução do orçamento, assim como verifi ca 
indicadores sociais e a efi ciência do Poder Executivo e de sua gestão.
O Tribunal de Contas da União (TCU) é o órgão de controle externo do 
governo federal responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentá-
ria, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país quanto 
Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos14
à legalidade, à legitimidade e à economicidade. É, portanto, o órgão federal 
responsável pela auditoria das contas públicas. Além do TCU, o Brasil tem 
26 tribunais de contas estaduais, um tribunal de contas no Distrito Federal, 
três tribunais de contas de municípios de estados (Bahia, Goiás e Pará) e dois 
tribunais de municípios (São Paulo e Rio de Janeiro). Auditorias similares às 
do TCU ocorrem nos tribunais de contas estaduais e municipais.
Abaixo, a título de exemplo, está o Relatório Analítico e Projeto de Parecer Prévio do 
Tribunal de Contas do Distrito Federal, sobre as contas do Distrito Federal do exercício 
de 2015.
Fonte: Adaptada de Martins (2017).
15Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos
Prazos no ciclo orçamentário
União, estados, Distrito Federal e municípios têm diferentes responsabilidades 
quanto a prazos para as fases do ciclo orçamentário. Os prazos da União são 
previstos na Constituição, os prazos dos estados são defi nidos na Constituição 
Estadual e no Regimento Interno da Assembleia Legislativa, e os prazos dos 
municípios são estabelecidos na Lei Orgânica do Município e no Regimento 
Interno da Câmara Municipal.
Os prazos para as atividades do ciclo orçamentário na esfera federal são:
  PPA
 ■ 31 de agosto do primeiro ano de mandato do presidente eleito: envio 
do projeto de lei do PPA do Poder Executivo ao Legislativo.
 ■ 15 de dezembro: aprovação do PPA pelo Poder Legislativo. Nota: o 
recesso do Congresso não inicia até a aprovação.
 ■ 31 de dezembro: encerramento do exercício. O Poder Executivo 
geralmente divulga relatório de avaliação da execução do PPA em 
até três meses do encerramento de cada exercício.
  LDO
 ■ 15 de abril: envio do projeto de LDO do Poder Executivo ao Le-
gislativo. O novo governo, no primeiro ano, deve se basear no PPA 
elaborado no governo anterior.
 ■ 30 de junho: aprovação da LDO pelo Poder Legislativo. Nota: o 
recesso de meio de ano do Congresso não inicia até a aprovação.
  LOA
 ■ 31 de agosto: envio do projeto de LOA do Poder Executivo ao 
Legislativo.
 ■ 15 de dezembro: aprovação do PPA pelo Poder Legislativo. Nota: o 
recesso do Congresso não inicia até a aprovação.
 ■ Divulgação até 30 dias após a publicação da LOA. O Poder Executivo, 
de acordo com as determinações da LRF, deve divulgar o cronograma 
mensal de desembolso e a programação financeira.
 ■ A cada dois meses, o Poder Executivo deve verificar o cumprimento 
da meta fiscal. Caso seja necessário, é solicitado um contingen-
Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos16
ciamento de despesas aos três Poderes (Executivo, Legislativo e 
Judiciário).
  Divulgação de relatórios sobre a execução do orçamento:
 ■ até 30 dias após o final de cada bimestre, o Poder Executivo deve 
divulgar um relatório bimestral de acompanhamento da execução 
orçamentária;
 ■ até 30 dias após o final de cada quadrimestre, os três Poderes devem 
divulgar um relatório de gestão fiscal para comparação das despesas 
com pessoal e o montante da dívida pública com os limites previstos 
na Legislação (LRF).
  Prestação de contas e parecer do TCU:
 ■ até 60 dias após a abertura da sessão legislativa (15 de fevereiro), 
o Poder Executivo deve apresentar suas contas do ano anterior ao 
Legislativo; o Poder Legislativo deve julgar as contas apresentadas 
pelo Executivo e, para isso, não há prazo fixado;
 ■ até 60 dias após o recebimento das contas, o TCU deve emitir parecer 
prévio sobre as contas dos três Poderes.
O Quadro 1 apresenta uma síntese dos prazos do governo federal no ciclo 
orçamentário.
17Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos
G
ru
p
o
A
çã
o
R
es
p
o
n
sá
ve
l
P
ra
zo
s
A
n
o
 1
A
n
o
 2
A
n
o
 3
A
n
o
 4
PP
A
En
vi
o 
do
 p
ro
je
to
 d
e 
le
i
Po
de
r E
xe
cu
tiv
o 
pa
ra
 o
 L
eg
is
la
tiv
o
A
té
 3
1/
08
A
pr
ov
aç
ão
Po
de
r L
eg
is
la
tiv
o
A
té
 1
5/
12
Re
la
tó
rio
 d
e 
av
al
ia
çã
o 
da
 e
xe
cu
çã
o
Po
de
r E
xe
cu
tiv
o
A
té
 tr
ês
 m
es
es
 d
o 
en
ce
rr
am
en
to
 d
e 
ca
da
 e
xe
rc
íc
io
 fi
na
nc
ei
ro
 (3
1/
12
)
LD
O
En
vi
o 
do
 p
ro
je
to
 d
e 
le
i
Po
de
r E
xe
cu
tiv
o 
pa
ra
 o
 L
eg
is
la
tiv
o
A
té
 1
5/
04
A
pr
ov
aç
ão
Po
de
r L
eg
is
la
tiv
o
A
té
 3
0/
06
LO
A
En
vi
o 
do
 p
ro
je
to
 d
e 
le
i
Po
de
r E
xe
cu
tiv
o 
pa
ra
 o
 L
eg
is
la
tiv
o
A
té
 3
1/
08
A
pr
ov
aç
ão
Po
de
r L
eg
is
la
tiv
o
A
té
 1
5/
12
C
ro
no
gr
am
a 
m
en
sa
l d
e 
de
se
m
b
ol
so
s 
e 
pr
og
ra
m
aç
ão
 fi
na
nc
ei
ra
Po
de
r E
xe
cu
tiv
o
30
 d
ia
s 
ap
ós
 a
 a
pr
ov
aç
ão
 d
a 
LO
A
Ve
rif
ic
aç
ão
 d
a 
m
et
a 
fis
ca
l (
e 
ev
en
tu
al
 c
on
tin
ge
nc
ia
m
en
to
)
Po
de
r E
xe
cu
tiv
o
A
 c
ad
a 
do
is
 m
es
es
Q
u
ad
ro
 1
. R
es
p
on
sa
bi
lid
ad
e 
de
 p
ra
zo
s 
no
 c
ic
lo
 o
rç
am
en
tá
rio
 d
a 
U
ni
ão
(C
on
tin
ua
)
Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos18
Fo
nt
e:
 A
da
pt
ad
o 
de
 (1
) C
on
st
itu
iç
ão
 d
e 
19
88
, (
2)
 L
ei
 d
a 
Re
sp
on
sa
bi
lid
ad
e 
Fi
sc
al
 (L
ei
 C
om
p
le
m
en
ta
r n
o.
 1
01
, d
e 
4 
de
 m
ai
ode
 2
00
0)
 e
 (
3)
 L
ei
 4
.3
20
/1
96
4.
G
ru
p
o
A
çã
o
R
es
p
o
n
sá
ve
l
P
ra
zo
s
A
n
o
 1
A
n
o
 2
A
n
o
 3
A
n
o
 4
Re
la
tó
rio
 d
a 
ex
ec
uç
ão
 o
rç
am
en
tá
ria
Po
de
r E
xe
cu
tiv
o
30
 d
ia
s 
ap
ós
 o
 fi
na
l d
e 
ca
da
 b
im
es
tr
e
Re
la
tó
rio
 d
e 
ge
st
ão
 fi
sc
al
Po
de
re
s 
Ex
ec
ut
iv
o,
 
Le
gi
sl
at
iv
o 
e 
Ju
di
ci
ár
io
30
 d
ia
s 
ap
ós
 o
 fi
na
l d
e 
ca
da
 q
ua
dr
im
es
tr
e
A
pr
es
en
ta
 c
on
ta
s 
do
 a
no
 a
nt
er
io
r
Po
de
r E
xe
cu
tiv
o 
pa
ra
 o
 L
eg
is
la
tiv
o
A
té
 6
0 
di
as
 a
p
ós
 a
 a
b
er
tu
ra
 d
a 
se
ss
ão
 le
gi
sl
at
iv
a 
(1
5/
02
)
Pa
re
ce
r p
ré
vi
o 
so
br
e 
as
 
co
nt
as
 d
os
 tr
ês
 P
od
er
es
TC
U
A
té
 6
0 
di
as
 a
p
ós
 o
 re
ce
bi
m
en
to
 
da
s 
co
nt
as
 p
el
o 
Tr
ib
un
al
Ju
lg
am
en
to
 d
as
 c
on
ta
s 
ap
re
se
nt
ad
as
 
p
el
o 
Po
de
r E
xe
cu
tiv
o
Po
de
r L
eg
is
la
tiv
o
Se
m
 p
ra
zo
 d
ef
in
id
o
Q
u
ad
ro
 1
. R
es
p
on
sa
bi
lid
ad
e 
de
 p
ra
zo
s 
no
 c
ic
lo
 o
rç
am
en
tá
rio
 d
a 
U
ni
ão
(C
on
tin
ua
çã
o)
19Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos
A responsabilidade pela elaboração do ciclo orçamentário, nas diferentes 
esferas públicas, e pelo controle e avaliação dos órgãos fiscalizadores, pode 
ser detalhada quando se discute os órgãos existentes da estrutura dos três 
Poderes. Por exemplo: a responsabilidade pela elaboração do PPA é do Poder 
Executivo; porém, quem lidera é a presidência da República, e quem organiza 
os dados e informações é a SOF. Esse detalhamento, assim como dados e 
informações sobre o orçamento público e seu processo, estão disponíveis 
nos portais das diferentes esferas de governo, os quais adotam práticas de 
transparência de gestão.
Para saber mais sobre responsabilidades e prazos no ciclo orçamentário do seu estado 
ou município, acesse na internet:
  a Constituição do seu Estado e/ou o Regimento Interno da Assembleia Legislativa;
  a Lei Orgânica do Município e/ou o Regimento Interno da Câmara Municipal.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, 
5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/consti-
tuicao.htm. Acesso em: 9 jan. 2020.
BRASIL. Lei Complementar no. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças 
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. 
Diário Oficial da União, 5 maio 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 9 jan. 2020.
BRASIL. Lei no. 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Finan-
ceiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, 
dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União, 23 mar. 1964. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em: 9 jan. 2020.
BRASIL. Ministério da Economia, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Siop Legis: 
legislação orçamentária. [2020a]. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/
assuntos/orcamento-1/legislacao. Acesso em: 9 jan. 2020.
Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos20
BRASIL. Orçamento público. Portal da Transparência. c2020. Disponível em: http://www.
portaltransparencia.gov.br/entenda-a-gestao-publica/orcamento-publico. Acesso 
em: 9 jan. 2020.
BRASIL. Senado Federal. Ciclo orçamentário. [2020b]. Disponível em: https://www12.
senado.leg.br/orcamento/glossario/ciclo-orcamentario. Acesso em: 9 jan. 2020.
MARTINS, J. R. P. Relatório analítico e projeto de parecer prévio sobre as contas do Governo 
do Distrito Federal – Exercício de 2015: manifestação do Ministério Público de Contas do 
DF. Brasília, 2017. Disponível em: https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementa
cao/?a=documento&f=downloadPDF&iddocumento=1733395. Acesso em: 9 jan. 2020.
SANCHES, O. M O ciclo orçamentário: uma reavaliação à luz da Constituição de 1988. 
Revista de Administração Pública, v. 27, n. 4, p. 54-76, 1993. Disponível em: http://biblio-
tecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/8549/7290. Acesso em: 9 jan. 2020.
Leituras recomendadas
ANGÉLICO, J. Contabilidade pública. 8. ed. São Paulo: Editora Atlas, 1995.
BRASIL. Orçamento público: visão geral. Módulo III: o processo. Brasília: ENAP, 2013. 
Disponível em: http://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/872/1/OP_Modulo_3%20-
-%20O%20Processo.pdf. Acesso em: 9 jan. 2020.
GIACOMONI, J. Orçamento público. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
ROSEN, H. S.; GAYER, T. Finanças públicas. 6. ed. Porto Alegre: AMGH, 2015.
SILVA, L. M. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 7. ed. São Paulo: 
Atlas, 2004.
Os links para sites da web fornecidos neste capítulo foram todos testados, e seu fun-
cionamento foi comprovado no momento da publicação do material. No entanto, a 
rede é extremamente dinâmica; suas páginas estão constantemente mudando de 
local e conteúdo. Assim, os editores declaram não ter qualquer responsabilidade 
sobre qualidade, precisão ou integralidade das informações referidas em tais links.
21Ciclo orçamentário: processo e órgãos envolvidos