LIVRO - PLANEJAMNETO E ORÇAMENTO NO SETOR P´BLICO BRASILEIRO

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Planejamento e 
orçamento no setor 
público brasileiro
[7]
2.1. complexidade do orçamento e suas razões
O orçamento público é frequentemente encarado como um instrumento de difícil compreensão, 
a ponto de ser considerado, muitas vezes, como uma “caixa preta”, de entendimento restrito aos 
especialistas da área.
Abstraindo o aspecto da importância do orçamento como instrumento de uma das etapas do 
sistema de planejamento, uma avaliação superficial nos leva a considerar que, em princípio, não 
deveria representar tarefa das mais complexas a análise de um documento que simplesmente 
apresenta receitas de um lado e despesas de outro. 
Por outro lado, uma análise mais acurada dos orçamentos públicos evidencia, efetivamente, 
algumas dificuldades para a sua interpretação.
Diversas causas vêm, sucessivamente, ampliando a complexidade dos demonstrativos orçamen-
tários do setor público: a principal delas é a longevidade da Lei nº 4.320/64, reguladora dos 
balanços e orçamentos públicos.
De fato, após 45 anos, várias alterações ocorreram na técnica de elaboração orçamentária, 
na abrangência dos gastos públicos, na ampliação da administração indireta e no próprio 
texto constitucional, sem que essa lei merecesse uma ampla reformulação para adequar-se 
às novas situações.
2.2. o orçamento por programa
No final da década de 1970, começou a ser disseminada a ideia de elaboração do orçamento 
por programas, contrapondo-se a um procedimento mais simplista que era apresentado e vota-
do pelo Poder Legislativo, apenas sob o enfoque das despesas segundo a natureza dos gastos, 
como pessoal, material de consumo, serviços de terceiros, investimentos etc., acrescidas das 
funções e subfunções de governo a que se destinavam.
Alocar os gastos públicos segundo uma visão por programas de governo representou, eviden-
temente, um procedimento mais adequado para estabelecer e analisar os objetivos e as metas 
asPectos geraIs 
do orçamento
2
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da administração pública, associados ao respectivo 
custo-benefício.
Para estimular as administrações públicas a assimi-
larem a nova técnica de orçamento por programa, 
o Governo Federal, baseado na competência legal 
estabelecida pelo art. 113 da Lei nº 4.320/64, in-
troduziu, no início dos anos 1970, uma nova clas-
sificação funcional programática (Portaria nº 9/74, 
do então Ministério do Planejamento), tornando 
obrigatória a apresentação dos orçamentos públi-
cos discriminados por funções, programas, subpro-
gramas e projetos ou atividades.
As informações constantes dos orçamentos públi-
cos, do ponto de vista programático, tornaram-se 
mais ricas, aumentando o nível de detalhamento2. 
Todavia, do ponto de vista formal, aumentou a 
complexidade para interpretação, porque: 
• a classificação funcional programática, que era re-
gida somente por dois dígitos, passou a ser iden-
tificada por 11 dígitos;
• as diversas acumulações de valores em níveis de 
função, programa, subprograma e projeto/ativi-
dade não eram facilmente visualizadas;
• manteve-se a anterior classificação pela natureza 
dos gastos, que representa os insumos dos pro-
gramas de governo, na prática significando elabo-
rar o orçamento sob duas visões diferentes.
Na realidade, ampliou-se e melhorou-se o nível 
de detalhamento programático, sem abrir mão da 
classificação pela natureza dos gastos.
Em razão disso e também pela existência de outras 
classificações, a apresentação do orçamento aca-
bou se tornando mais complexa, particularmente 
pelo excesso de codificação, o que dificulta a sua 
transparência. Isso tudo precisa ser repensado 
com vistas a uma simplificação. O ideal seria de-
finir que o orçamento fosse elaborado de forma 
mais agregada, podendo o detalhamento aconte-
cer apenas na fase de execução, o que facilitaria 
o processo de elaboração pelo Poder Executivo e 
de análise pelo Poder Legislativo.
Na verdade, alguma coisa já foi feita nesse senti-
do, primeiro pela edição da Portaria nº 42/99, do 
Ministério do Planejamento, mudando e flexibili-
zando a classificação funcional programática, e, 
segundo, pela edição da Portaria Interministerial 
nº 163/01, que reformulou a classificação da re-
ceita e a classificação econômica da despesa.
Saliente-se que o maior detalhamento implicou, 
também, aumento do grau de inflexibilidade para 
utilização dos recursos na fase de execução orça-
mentária. Isso porque esse nível de detalhamento, 
ao integrar o orçamento e ser aprovado pelo Poder 
Legislativo, transforma-se em lei, cujas alterações 
futuras demandam novas autorizações legislativas. 
2.3. crescimento da 
administração indireta
Outro fator que representava enorme grau de difi-
culdade na interpretação e análise dos orçamentos 
públicos era a forma de apresentação das despe-
sas da administração indireta.
Até a promulgação da Constituição de 1988, as 
entidades da administração indireta estavam de-
sobrigadas de aprovarem seus orçamentos por 
lei. Isso significava que as dotações destinadas a 
O sistema de planejamento 
e orçamento da 
administração pública 
ainda sofre com a falta 
de modernização da 
legislação reguladora
2 O detalhamento das funções ampliou-se em cerca de 60%; os programas, anteriormente explicitados sob a forma de subfuncões, em 50%; e os subprogramas 
em 80%, além de permitir um detalhamento praticamente infinito em nível de projetos e atividades, que eram os dois tipos de ações governamentais.
[9]
cobrir os deficits dessas entidades constavam do 
orçamento da administração direta por valores 
globais, e o valor total das receitas e despesas 
com recursos dessas entidades figurava apenas 
no texto da lei orçamentária, sem nenhum detalha-
mento, que ocorria posteriormente por decreto do 
Poder Executivo.
Esse procedimento deixava o orçamento um tanto 
obscuro em razão da ausência de detalhamento de 
significativa parcela dos gastos públicos, já que era 
excepcional o crescimento do número de entida-
des da administração indireta a partir do final da 
década de 19503. Não seria um exagero dizer que 
a multiplicação dessas entidades tinha por moti-
vo principal escapar do crivo do Poder Legislativo, 
fato esse muito lamentável.
Com a nova Carta de 1988 estabelecendo obriga-
toriedade para que os orçamentos das autarquias 
e fundações constassem da lei orçamentária, re-
solveu-se o problema da abrangência dos gastos. 
Por outro lado, não estava resolvida a questão 
da transparência, porque os orçamentos dessas 
entidades eram isoladamente incorporados à lei 
orçamentária sem nenhuma visão global dos gas-
tos. Entretanto, houve uma evolução nesse sen-
tido. Para isso, colaborou de forma importante o 
fato de ter sido editada a Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF), que considera o ente estatal sempre 
pelo conjunto de seus órgãos autônomos. Atual-
mente, as autarquias e fundações instituídas e 
mantidas pelo poder público submetem-se, no 
que respeita ao orçamento, às mesmas regras da 
administração direta.
A unificação dos orçamentos de cada ente fe-
derativo é fundamental, apesar de resistências 
ainda hoje existentes,4 pois esse procedimento 
permite que se dê maior enfoque no detalha-
mento por programas de governo para que os 
novos princípios estabelecidos pela Constitui-
ção sejam atingidos.
Sem a observância desses requisitos, fica muito 
difícil tornar efetivo o princípio de compatibilida-
de entre o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretri-
zes Orçamentárias (LDO) e o orçamento anual.
Por fim, há de se considerar, ainda, que a partir 
dos anos 1970, a atividade pública foi fortemen-
te desenvolvida por meio da propagação das em-
presas estatais.5
Com a obrigatoriedade de que o orçamento de in-
vestimento dessas empresas passasse a integrar a 
lei orçamentária, acabou sendo criado um vácuo 
institucional pela falta de regulamentação da for-
ma de sua apresentação e incorporação.
Pior ainda, no nível de execução orçamentária, não 
foi criado nenhum instrumento de acompanha-
mento que permitisse avaliar se efetivamente os 
investimentosrealizados estavam contemplados 
na lei orçamentária.
Da mesma forma que ocorria até pouco tempo 
atrás no caso das autarquias, para consolidação 
do orçamento global, simplesmente adicionar os 
valores de investimento das empresas estatais 
poderá significar dupla contagem se houver re-
cursos provenientes do orçamento da adminis-
tração direta.
Para que haja uma adequada consolidação, deve-
se considerar somente o investimento realizado 
com recursos próprios da empresa. Como asse-
gurar que o orçamento da estatal evidencie a ori-
gem dos recursos se nenhuma regulamentação 
foi estabelecida para apresentação dos orçamen-
tos das empresas?
Logo, a maneira mais segura para identificar a 
transferência de recursos para essas entidades 
seria a realização de ampla pesquisa no orça-
mento da administração direta. Mas, para au-
mentar o grau de dificuldade, pode ocorrer a 
3 Em 1948, existiam cerca de 70 autarquias federais, com suas despesas representando 2% do Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil. Ao final da década de 1960, 
já eram mais de 80 entidades, com uma participação de 7,5%. Em 1968, as autarquias respondiam por cerca de 50% do total das despesas públicas e por mais 
de 70% dos investimentos.
4 O orçamento da Prefeitura de São Paulo foi unificado apenas a partir do exercício de 2007.
5 No âmbito federal, as empresas evoluíram de cerca de 30, no início dos anos 1950, para 177 em 1982. Na esfera estadual, foram instituídas 49 empresas 
durante os anos 1950, 175 na década de 1960 e 60 na década de 1970.
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situação na qual os recursos destinados às empresas estatais tenham antes de transitar 
pelo orçamento de uma autarquia, no caso de essa entidade ser acionista da empresa.
Como consequência, há necessidade de que a pesquisa para análise dos recursos destinados às 
empresas estatais se estenda também aos orçamentos das entidades da administração indireta.
Outra inovação da Constituição de 1988 foi a obrigatoriedade de as receitas e despesas 
das fundações instituídas e mantidas pelo poder público integrarem o orçamento nas mes-
mas condições da administração direta e das autarquias. A proliferação dessas fundações 
deveu-se ao fato de que, até então, elas não tinham os seus orçamentos aprovados pelo 
Poder Legislativo e não se sujeitavam às rígidas regras do setor público.
A Constituição federal, ao determinar (art. 165, § 5º, incisos I e III) que as fundações insti-
tuídas e mantidas pelo poder público devem integrar a lei orçamentária, acabou por gerar 
uma dúvida, pois existem as que são instituídas por lei, mas que, entretanto, têm vida pró-
pria e não recebem recursos do Tesouro, ou seja, não são dependentes do poder público. 
Neste caso, entende o autor, na mesma linha adotada pelo Tribunal de Contas do Estado 
de São Paulo (TCE-SP), que essas fundações, mesmo sem receber recursos da instância 
governamental, são caracterizadas como órgãos públicos, já que foram instituídas por lei, 
devendo, assim, integrar a lei orçamentária e se sujeitar às demais regras vigentes para a 
administração pública. 
Ainda sobre a questão do orçamento das empresas, cabe o registro de que a LRF criou a figura 
da empresa estatal dependente, aquela que recebe recursos do Tesouro para pagamento de 
despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital. As empresas enquadradas nessa 
situação devem figurar no orçamento pelo total de suas receitas e despesas, equiparando-se, 
portanto, a uma autarquia.
2.4. Reflexos da Constituição de 1988
A nova Constituição brasileira trouxe para o orçamento algumas novidades, entre as quais se 
destaca a consolidação do processo de planejamento, influenciado pela instituição de três ins-
trumentos, que interagem entre si: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Se de um lado as novidades foram saudadas como um avanço no sentido de dar ao orça-
mento público maior importância dentro do processo de desenvolvimento do País, por outro, 
algumas complexidades preexistentes e outras surgidas a partir da nova Carta não foram, 
ainda, devidamente equacionadas, o que está, de certa forma, prejudicando a obtenção dos 
resultados esperados.
Essas complexidades decorrem, em parte, de algumas imperfeições existentes no texto consti-
tucional, mas a maioria reside na falta da regulamentação prevista no art. 165, § 9º, a despeito 
de permanecer em vigor a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.
Como já foi mencionado, a referida lei possui 45 anos e está muito defasada em relação à reali-
dade atual. Apesar de terem decorridos quase 20 anos da promulgação da atual Constituição, a 
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lei é o único texto regulamentador do processo or-
çamentário brasileiro, a despeito das contribuições 
trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
O mal maior que a ausência de regulamentação 
vem causando ao processo reside justamente na 
mudança mais importante do novo texto constitu-
cional, que foi a criação do Plano Plurianual e da 
Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Não havia, até pouco tempo, por parte das unida-
des da Federação brasileira, um entendimento fir-
me quanto à obrigatoriedade de aplicação desses 
dois instrumentos, pois algumas correntes defen-
diam, erroneamente, a ideia segundo a qual sem a 
regulamentação, o texto constitucional não preci-
sava ser cumprido.
Mesmo para a grande maioria que entendia serem 
obrigatórios tais instrumentos, restavam dificul-
dades imensas para a aplicação de determinados 
conceitos que foram criados.
A título de exemplo, podem ser citadas as ex-
pressões “delas decorrentes” e “programas de 
duração continuada” que aparecem no texto do 
art. 165, § 1º, da Constituição, que conceitua 
o Plano Plurianual, provocando muita confusão 
entre os técnicos que tratam do assunto, geran-
do interpretações as mais variadas possíveis, 
em detrimento de um pensamento único sobre 
os objetivos da instituição de um sistema de 
planejamento orçamentário.
Outra fonte de complexidade foi a criação do 
chamado orçamento da seguridade social. A 
distinção feita pela Constituição foi infeliz por 
confundir a ideia expressada pelo princípio 
da unidade dos orçamentos por esfera de go-
verno. Se existe a figura do orçamento fiscal, 
que abrange todos os poderes da União, seus 
fundos e órgãos da administração direta e in-
direta, como poderia ser elaborado um outro 
orçamento abrangendo apenas a seguridade 
social? Como seria o relacionamento entre os 
dois? Teria esse novo tipo de orçamento uma 
execução independente ou seria integrante do 
orçamento fiscal?
A complexidade é tão flagrante que no próprio 
Governo Federal a implementação do orçamen-
to da seguridade social jamais se efetivou, a não 
ser pela apresentação de demonstrativos na lei 
orçamentária e pela designação de cada dotação 
como pertencente ao orçamento fiscal (F) ou ao 
orçamento da seguridade social (S). Nas demais 
esferas, particularmente nos municípios, a questão 
é, em geral, ignorada. Tanto isso é verdade que as 
instituições encarregadas da fiscalização da ges-
tão orçamentária praticamente não se preocupam, 
com razão, com essa separação.
Esse aspecto tem muito a ver com a unidade do 
orçamento, a ser abordada no capítulo seguin-
te, em que se procurará demonstrar que a tão 
desejada unificação dos orçamentos ainda não 
aconteceu, mas que ela é fundamental para o 
processo de planejamento, já possibilitam a 
compatibilização prevista na Constituição entre 
Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentá-
rias e orçamento.
Outra novidade trazida pela nova Carta é o orça-
mento de investimento das empresas em que a 
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria 
do capital social com direito a voto. O dispositivo 
padece da mesma indefinição sobre a sua aplica-
ção nas outras esferas de governo.
Sem a regulamentação solicitada pelo art. 165, § 
9º, da Constituição, fica difícil sistematizar a exi-
gência em todas as esferas de governo. Para sua 
adoção, será preciso definir bem a abrangência, o 
exatoconceito de investimento e o funcionamento 
desse orçamento, ou seja, a sua operacionalização, 
a fim de que os órgãos de controle e os de fiscali-
zação, particularmente o Poder Legislativo e cada 
Tribunal de Contas, possam desempenhar a sua 
função e atestar o cumprimento dos investimentos 
previamente aprovados.
Ainda como novidade, a nova Constituição passou 
a exigir (art. 165, § 6º) que a lei orçamentária apre-
sente demonstrativo regionalizado do efeito sobre 
as receitas e despesas, decorrente de isenções, 
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natu-
reza financeira, tributária e creditícia.
[12]
2.5. Unidade do orçamento
O princípio da unidade do orçamento, consagra-
do na Lei nº 4.320/64 logo em seu art. 2º, precisa 
ser encarado como uma das características mais 
importantes do orçamento público, especialmen-
te a partir do momento em que este deixou de ser 
tratado apenas como uma “lei de meios” para in-
tegrar uma sistemática de planejamento do setor 
público, em que se inclui o Plano Plurianual e Lei 
de Diretrizes Orçamentárias.
Unidade significa existir apenas um orçamento com-
preendendo todas as ações do poder público, quer 
arrecadando os recursos, quer empregando-os em 
programas próprios da atividade estatal.
Entretanto, a história recente do orçamento públi-
co mostra que o princípio ainda é um objetivo a 
ser alcançado, pois embora defendido por técnicos 
e legisladores, não é adotado integralmente pelas 
unidades da Federação, em prejuízo das funções 
de planejamento, controle e avaliação, além de re-
duzir a transparência para a sociedade.
Mesmo considerando a contribuição dada pela 
Lei de Responsabilidade Fiscal, o principal fator 
responsável pela não aplicação integral do prin-
cípio da unidade nos orçamentos tem sido a pro-
liferação das entidades da administração indireta, 
como as autarquias, as fundações, os consórcios, 
as empresas estatais e até mesmo algumas formas 
de fundos especiais, cujas receitas e despesas, 
muitas vezes, não são analiticamente demonstra-
das no orçamento geral.
Hoje, a Constituição federal, em seu art. 165, § 5º, 
determina que o orçamento fiscal deve compre-
ender todos os poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e in-
direta, inclusive fundações instituídas e mantidas 
pelo poder público, ou seja, a obediência ao prin-
cípio da unidade.
Por outro lado, o mesmo dispositivo prevê orça-
mentos distintos para os investimentos das em-
presas estatais e para a seguridade social, mas 
tudo isso ainda é muito vago. No caso das empre-
sas, nenhuma referência é feita em relação às 
despesas de manutenção de suas atividades.
Sem entrar no mérito do orçamento de investi-
mento das empresas estatais, a existência de um 
orçamento específico para a seguridade social6 
representa uma anomalia dentro do processo, 
pois as respectivas receitas e despesas já figu-
ram no orçamento fiscal. Foi um equívoco dos 
parlamentares constituintes a instituição desse 
instrumento, sabendo-se que hoje o orçamento 
é elaborado de forma programática, em que to-
das as ações da área são perfeitamente identifi-
cáveis no orçamento geral, permitindo todo tipo 
de análise e comparações para saber se o setor 
foi devidamente contemplado com os recursos 
de que necessita.
A redação constitucional do art. 165, § 5º, estabe-
lece que a Lei Orçamentária Anual será composta 
de três tipos de orçamentos específicos: o fiscal, 
o da seguridade social e o de investimento das 
empresas estatais. Em relação aos dois primeiros, 
evidencia-se, claramente, a unidade e universali-
dade dos poderes, órgãos, fundos e entidades da 
administração direta, inclusive as fundações. 
Diferentemente do que ocorreu com o orçamento 
de investimento das empresas estatais, os consti-
tuintes não estabeleceram que os orçamentos das 
autarquias e fundações seriam apresentados na 
lei orçamentária de forma independente. Portanto, 
evidencia-se, claramente, a unidade para os orça-
mentos fiscal e da seguridade social.
Apesar do desejo de 
muitos técnicos, a unidade 
do orçamento ainda é um 
objetivo a ser alcançado
6 A seguridade social compreende as áreas de saúde, assistência social e previdência, conforme estipula o art. 194 da Constituição.
[13]
Em decorrência da falta de regulamentação a 
que se refere o art. 165, § 9º da Constituição, as 
disposições da Constituição de 1967, a regula-
mentação contida na Lei nº 4.320/64 e os usos 
e costumes preponderaram por muito tempo, no 
sentido de que os orçamentos da administração 
indireta fossem erroneamente apresentados em 
separado, contrariando o princípio expresso no 
atual texto constitucional. Aos poucos, essa cultu-
ra vai ficando para trás.
Infelizmente, ainda existem entes federativos que 
elaboram o orçamento no sistema antigo. Quando 
muito, os diversos orçamentos – o da administra-
ção direta e os da administração indireta – são reu-
nidos na mesma lei, mas distintos entre si.
Sem a unidade, o orçamento público brasileiro – 
da União, dos estados, do Distrito Federal e dos 
municípios – fica muito mais difícil de ser enten-
dido, no âmbito do próprio Poder Executivo e pelo 
Poder Legislativo,7 a quem compete apreciá-lo, 
emendá-lo e aprová-lo, e pela sociedade em geral.
2.6. vinculações 
e fundos especiais
A questão das vinculações de receitas e da ins-
tituição de fundos especiais frequenta perma-
nentemente os debates sobre o planejamento 
orçamentário. De um lado, uns sustentando que só 
o planejamento é capaz de contemplar com os de-
vidos recursos as áreas de fato prioritárias; de ou-
tro, os que defendem a ideia de que setores vitais, 
como educação e saúde, só podem ser atendidos 
se houver, na Constituição, dispositivos que garan-
tam os recursos necessários.
Têm razão os planejadores, mas é preciso compre-
ender que a posição dos “gastadores” é baseada 
num processo histórico de abandono das áreas 
sociais, hoje beneficiárias das vinculações. Não é 
o caso, agora, de se aprofundar nesse caloroso de-
bate, que é muito mais complexo do que parece, 
mas o País precisa caminhar no sentido de que o 
planejamento seja de fato o instrumento para con-
templar as verdadeiras prioridades nacionais, re-
gionais e locais, de modo que mecanismos como o 
da vinculação venham a se tornar desnecessários.
Além disso, sempre há setores da administração, 
em todas as esferas de governo, que estão à pro-
cura de meios legais para fugir do cumprimento 
das normas que regem a utilização dos recursos 
públicos, em nome da racionalidade, da objetivi-
dade e da agilidade, geralmente, no seu entender, 
prejudicadas pela necessidade de se obedecer a 
um orçamento previamente aprovado, à realização 
de empenho prévio das despesas, ao processo de 
licitação e ao concurso público para admissão de 
servidores. O crescimento espantoso do número 
de entidades da administração indireta, como au-
tarquias, fundações, empresas públicas e socie-
dades de economia mista, teve muito a ver com 
essas afirmações.
Uma das formas utilizadas nas últimas décadas 
para criar mecanismos especiais para fugir da ri-
gidez do sistema público de administração foi a 
instituição de fundos especiais, que passaram a 
funcionar com autonomia e recursos garantidos 
pelas leis que os instituíam.
Esse é, também, um fato extremamente prejudi-
cial à sistemática de planejamento orçamentário 
instituída pela nova Constituição, particularmente 
quando os fundos especiais:
• reservam para si parte da receita pública, atra-
vés de vinculações que em muitos casos ferem o 
princípio da não afetação das receitas, garantido 
pelo art. 167, inciso IV, da Constituição;
• seguem, segundo as leis que os instituem, proce-
dimentos especiais para o seu funcionamento.
O que tem havido é a utilização indiscriminada de 
um instrumento nobre criado pela Lei nº 4.320/64, 
em seu art. 71, que conceitua o fundo como a vin-
7 Os graves problemas envolvendo a apreciação do orçamento federal pela comissão mista do Congresso Nacional,que redundaram na instalação de uma 
Comissão Parlamentar de Inquérito e na cassação de vários congressistas, afora os aspectos éticos e morais, têm como uma de suas causas o fato de o orça-
mento ser dominado por um pequeno grupo de pessoas, dada a sua complexidade advinda, também, da falta de unicidade.
[14]
culação do produto de receitas especificadas para atender a determinados objetivos ou serviços. A utiliza-
ção do fundo nos estritos termos dessa lei permitiria auferir receitas extras, como doações, contribuições, 
legados, mediante a garantia de que fossem destinadas ao atendimento de um objetivo predeterminado 
ou à realização de um serviço previamente conhecido. Além disso, o fundo poderia ser utilizado por uni-
dades administrativas de características especiais que realizam serviços específicos, auferindo receitas 
próprias para a sua manutenção.
O que se condena é o aproveitamento inadequado de um dispositivo da legislação para a criação indis-
criminada de fundos especiais, verdadeiros feudos de determinados setores instalados na administração 
pública, muitas vezes vinculando recursos ordinários, como impostos, taxas, contribuições e outras recei-
tas públicas, em prejuízo da ação global de planejamento orçamentário.
No decorrer dos trabalhos constituintes de 1988, os parlamentares já haviam constatado que a prolife-
ração dos fundos especiais estava prejudicando a administração pública e o planejamento, a ponto de 
terem determinado, no art. 36 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que todos 
os fundos existentes na data da promulgação da Constituição, excetuados os resultantes de isenções 
fiscais, passassem a integrar o patrimônio privado e os que interessassem à defesa nacional fossem 
automaticamente extintos se não ratificados pelo Congresso Nacional no prazo de dois anos.
Na verdade, a ideia inicial dos constituintes, consubstanciada na Subcomissão de Orçamento e Fiscaliza-
ção Financeira e na Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças, era a de proibir a instituição 
dos fundos de qualquer natureza. Pressões nas demais fases do processo constituinte permitiram a manu-
tenção da situação anterior a 1988.
2.7. orçamento das empresas estatais
Em princípio, a exigência de que os investimentos realizados pelas empresas estatais – empresas públicas 
e sociedades de economia mista – sejam previamente submetidos à aprovação do Poder Legislativo, se-
paradamente, não se constitui em quebra do princípio da unidade, pois essas empresas são organizadas e 
funcionam sob as regras do direito privado. O mérito de tal exigência é muito discutível, particularmente 
pelo avanço das privatizações.
Mantida a norma, resta prever, na lei complementar reguladora das finanças públicas, como funcionará o 
orçamento das estatais no decorrer do exercício e o exato conceito de investimento para fins de inclusão 
na proposta orçamentária.
Essa conceituação se faz necessária porque determinadas operações realizadas numa empresa podem se 
caracterizar como investimento, o mesmo não acontecendo em outra empresa, de natureza diferente. Por 
exemplo, a aquisição de um terreno: se for um banco, o terreno certamente se incorporará ao seu ativo 
e servirá, talvez, para construção de uma nova filial; se for uma empresa que atua na área de habitação, 
provavelmente o terreno será utilizado para construir unidades residenciais para posterior revenda, dentro 
dos seus objetivos estatutários.
[15]
3.1. conceito de planejamento
Uma breve conceituação para mera avaliação do campo de ação da função planejamento 
permite identificá-la como “uma metodologia mediante a qual se estabelecem e se decidem 
os objetivos visando à solução de problemas identificados, especificando, com antecedência, 
as ações e os recursos materiais, humanos e financeiros necessários”. 
Desse breve conceito, alguns pontos podem ser anotados como referência: 
a) é um processo decisório sistematicamente desenvolvido com antecedência para definir 
os objetivos que devem ser atingidos, condicionando as decisões que, ao longo de um de-
terminado período, deverão ser adotadas para a sua consecução. Como tal, deve-se definir 
claramente em que níveis hierárquicos ocorrerão as decisões futuras dos objetivos a serem 
perseguidos pela administração pública.
b) é uma metodologia para uniformizar procedimentos básicos de ação, a fim de estabelecer a 
interação necessária entre os diversos níveis hierárquicos da administração para um coerente pro-
cesso de decisão. Basicamente, busca-se disciplinar procedimentos que possibilitem que as 
decisões tomadas nos níveis estratégicos superiores sobre diretrizes, estratégias e objetivos 
globais possam fluir para que os escalões inferiores respondam com propostas que viabili-
zem o alcance das metas pretendidas.
Em suma, o planejamento é o processo mediante o qual se procura definir claramente o que 
fazer e como fazer, visando à utilização racional dos recursos disponíveis para que, com efi-
ciência, eficácia, efetividade e humanização, os objetivos pretendidos possam ser atingidos, 
pois “se um homem não sabe a que porto se dirige, nenhum vento lhe será favorável” (Sêneca).
A falta de um processo decisório, claramente sentida no setor público, e de metodologia ade-
quada para a interação de todos os níveis hierárquicos constituem, sem dúvida, a grande 
dificuldade para que os instrumentos derivados do planejamento atinjam o êxito desejado.
Toda organização deve ter objetivos a serem alcançados. Em uma organização de pequeno 
porte, as informações podem manter-se apenas na cabeça dos administradores, o que faz, 
por exemplo, que os planos e projetos sejam tacitamente conhecidos por todos. À medida 
o sIstema de 
PlaneJamento
3
[16]
que a organização cresce e envolve um grande 
número de pessoas, surge a necessidade de ex-
pressar, em termos bem detalhados, os objetivos 
pretendidos, as estratégias a serem utilizadas, as 
políticas administrativas e os padrões de com-
portamento desejáveis dos seus membros.
Por outro lado, as administrações enfrentam vá-
rios estágios de desenvolvimento e situações de 
realidades diferentes que exigem adequação dos 
objetivos e da postura organizacional.
Evidencia-se, cada vez mais, a impossibilidade de 
que uma administração simplista atenda às exigên-
cias organizacionais, sendo primordial a adoção de 
um instrumento que garanta a unidade da Institui-
ção e propicie o controle de suas atividades.
3.2. níveis de planejamento
Para conveniente definição da estrutura organi-
zacional da função planejamento, é fundamental 
reconhecer os níveis normalmente percorridos 
pelo processo decisório. Basicamente, podem 
ser identificados três níveis: estratégico, tático e 
operacional.
a) O nível estratégico caracteriza-se pelas de-
cisões mais abrangentes de filosofia, diretrizes 
básicas e objetivos globais da administração. 
Ocorre nos escalões mais elevados do processo 
de planejamento, assumindo conotação eminen-
temente política. É nesse nível que se indica o que 
deve ser feito, evidenciando o ideal da adminis-
tração a ser perseguido, baseado nas aspirações, 
nos desejos e nos valores individuais e íntimos 
das pessoas e dos sistemas sociais envolvidos 
e interessados. Neste nível de planejamento, 
normalmente, não há grande preocupação com 
a precisão do período em que os objetivos de-
verão ser atingidos, servindo como indicativo do 
que se deve perseguir.
b) O nível tático, o segundo da hierarquia do pro-
cesso decisório, tem como função estabelecer o 
que pode ser feito, delimitado pelo que deve ser 
realizado, estabelecido no nível estratégico, con-
dicionado pelo intervalo de tempo e pelas restri-
ções financeiras, organizacionais e tecnológicas.
c) O nível operacional, delimitado pelo que deve e 
pelo que pode ser feito, estabelecidos nos níveis 
anteriores, define o que será feito. Tem como prin-
cipal característica o detalhamento das decisões 
do nível tático com a preocupação de implemen-
tação operacionaldo que efetivamente será rea-
lizado, estabelecendo as ações para que as metas 
possam ser atingidas. 
Relembrar esses conceitos é muito importante a 
fim de que se passe da teoria à prática, delimita-
da, é claro, pelas condições específicas do setor 
público e condicionamentos legais estabelecidos 
pela Constituição e legislação vigentes.
Pode-se efetivamente considerar que o processo 
decisório de estabelecimento de diretrizes, obje-
tivos e metas e a elaboração do Plano Plurianual 
devem ser enquadrados no nível estratégico.
Nesse nível, define-se o que deve ser feito duran-
te o período governamental, sob a coordenação 
do órgão central de planejamento. É fundamental 
a participação da alta cúpula dos órgãos das ad-
ministrações central e setoriais para que as deci-
sões sejam legitimadas e tornem-se viáveis nos 
demais níveis do planejamento.
A elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA) enqua-
dra-se no nível tático, porque, delimitado pelo que 
deve ser feito no período governamental, essas leis 
definem o que pode ser feito diante das circunstân-
cias financeiras e conjunturais do exercício.
O nível operacional é desempenhado pela exe-
cução orçamentária que define o que será reali-
zado no exercício financeiro. O órgão central de 
orçamento deverá efetuar o acompanhamento da 
execução orçamentária para adoção das medidas 
corretivas que se fizerem necessárias ao cumpri-
mento das metas estabelecidas. Terá de realimen-
tar o órgão de planejamento com as informações 
necessárias à reavaliação e, se for o caso, altera-
ção do Plano Plurianual (PPA).
[17]
3.3. etapas do planejamento
Enquanto o nível de planejamento identifica 
em qual instância o processo decisório ocorre, 
as etapas indicam a metodologia que deve ser 
adotada para uma coerente definição e detalha-
mento dos objetivos da administração. Tradicio-
nalmente, identificam-se as seguintes etapas: 
diagnóstico, definição de objetivos, estratégias, 
plano global de desenvolvimento e planos opera-
cionais. Como complemento do ciclo de plane-
jamento, o acompanhamento e a avaliação dos 
programas aprovados e a realimentação do pro-
cesso decisório devem ser considerados como 
etapas do planejamento.
a) O diagnóstico é de fundamental importância 
no processo de planejamento porque propor-
ciona as informações imprescindíveis à formula-
ção dos objetivos e das estratégias. Nesta etapa, 
identifica-se a realidade do campo de ação da 
administração, mediante análises retrospectivas 
e prospectivas da situação social, econômica, tec-
nológica e organizacional.
b) Da eficiente definição de objetivos depende a 
eficácia do processo de planejamento e, para tan-
to, deve-se distinguir os objetivos globais dos ob-
jetivos meio.
Os objetivos globais são a manifestação dos ser-
viços principais que a organização se propõe a 
prestar, ressaltando seus aspectos de natureza e 
qualidade, devendo ser fixados em termos claros 
e, principalmente, torná-los de amplo conhe-
cimento da administração, com o que se estará 
eliminando grande parte dos conflitos no proces-
so decisório. Como exemplo de objetivo global 
pode ser citado o de reduzir o índice de mortali-
dade infantil.
Os objetivos meio identificam detalhadamente 
quais são as oportunidades de ação para que os 
objetivos globais da administração possam ser 
atingidos. Como exemplo, pode ser indicada a 
necessidade de construção de postos de saúde 
para que o objetivo global de redução do nível de 
mortalidade infantil possa ser atingido.
É importante essa distinção porque, normalmen-
te, o objetivo global ocorre no nível estratégico, ou 
seja, nos escalões superiores da administração, 
enquanto o objetivo meio ocorre nos níveis tático 
e operacional, ou seja, em escalões inferiores.
c) As estratégias são os instrumentos a serem uti-
lizados para a execução mais racional das ativi-
dades programadas. Devem ser formuladas pela 
administração em todos os níveis, com base nas 
políticas emanadas dos escalões superiores. As 
estratégias têm por finalidade a exploração das 
potencialidades da organização e redução das 
suas vulnerabilidades.
d) Os planos globais consistem no documento 
que consolida as diretrizes gerais que nortearão 
a administração na especificação dos objetivos 
globais, dos objetivos meio e das metas, que de-
verão ser alcançados a médio e a longo prazos.
e) Os planos operacionais são o seccionamento 
periódico, normalmente anual, dos planos glo-
bais, por meio dos quais são priorizadas as metas 
que deverão ser viabilizadas a curto prazo, como 
consequência da limitação econômica, de recur-
sos humanos e materiais. Os orçamentos anuais 
e o seu detalhamento constituem o instrumento 
mais usual de controle do processo de viabiliza-
ção e controle do processo de planejamento.
f) O acompanhamento verifica se as ações estão 
sendo realizadas, se os meios utilizados estão de 
acordo com o esperado, se os insumos estão evo-
luindo conforme o esperado, bem como adota as 
medidas corretivas necessárias para que as metas 
possam ser atingidas.
g) A avaliação procura verificar se os objetivos 
estão sendo alcançados e se as ações realizadas 
estão surtindo os efeitos desejados, realimentan-
do o processo de planejamento para redefinição, 
se for o caso, dos objetivos e das metas.
[18]
PlaneJamento 
do setor PÚBlIco
4
Pode-se dizer que no setor público o orçamento tem sido, na prática, a única etapa uti-
lizada do sistema de planejamento, porém encarado como mero instrumento legal, por 
meio do qual o Poder Executivo obtém autorização legislativa para a realização dos gastos 
públicos. Pouca ênfase tem sido dispensada à sua utilização como uma das etapas conceituais 
do processo de planejamento para a alocação racional e gerenciamento dos recursos públicos, 
visando à prestação de serviços que devem ser colocados à disposição da população.
Da ausência de um efetivo processo de planejamento do setor público decorre forte a predo-
minância do enfoque financeiro que, normalmente, é dispensado aos orçamentos públicos. 
Nessas circunstâncias, a elaboração orçamentária, que somente deveria tornar viáveis e com-
patíveis as metas estabelecidas no processo decisório (Plano Plurianual) com os recursos dis-
poníveis, passa a exercer, simultaneamente, os dois papéis: orçamentação e planejamento.
Ocorre que, no escasso tempo que é destinado ao processo de elaboração orçamentária, aca-
bam por serem privilegiadas as informações financeiras, em detrimento dos dados físicos.
Passar para um processo de alocação de recursos em que sejam levadas em consideração, além 
das informações financeiras, também as físicas, requer um adequado tratamento das informa-
ções e definição clara das atribuições dos órgãos envolvidos no processo de planejamento. 
A concepção de planejamento é fundamental para que ele seja o processo decisório do que 
deva ser contemplado nos respectivos orçamentos anuais, embasado principalmente em 
dados físicos, ficando para o órgão orçamentário a função, que lhe é própria, de somente 
tornar viável os recursos necessários para os programas previamente aprovados nas etapas 
anteriores do processo.
4.1. o processo de planejamento na nova constituição
Diferentemente das constituições anteriores, a Carta de 1988 estabeleceu a inter-relação 
dos instrumentos legais que compõem o processo de planejamento do setor público: o Plano 
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A 
eficácia desse princípio constitucional está fortemente condicionada à adequada estrutura-
ção dos órgãos envolvidos no processo de planejamento das administrações públicas, a fim 
de dar a necessária fluidez ao processo decisório.
[19]
Um moderno sistema de planejamento requer, 
inicialmente, o diagnóstico da situação existen-
te e a identificação da realidade atual em termos 
de necessidade de bens e serviços, que possi-
bilitem a definição dos objetivos pretendidos e 
o estabelecimento dasestratégias e diretrizes 
gerais a serem adotadas.
O passo seguinte de definição dos programas, 
assim como a quantificação das metas, represen-
ta o complemento indispensável para orientar a 
administração na organização dos meios neces-
sários para atingir aos objetivos determinados. 
Estes são os insumos necessários para a elabora-
ção do Plano Plurianual que deve ser submetido 
à apreciação do Poder Legislativo.
Anualmente, as metas estabelecidas no Plano 
Plurianual deverão ser priorizadas, a fim de de-
finir quais as que, em face da disponibilidade de 
recursos, deverão ser viabilizadas em cada exer-
cício financeiro. Esta fase, de fundamental impor-
tância dentro do processo de planejamento, foi 
contemplada na Carta constitucional com um novo 
instrumento legal: a LDO, como mecanismo, entre 
outros objetivos, para estabelecer a inter-relação 
entre plano e orçamento e possibilitar a necessá-
ria coerência entre planos de longo prazo e os de 
médio e curto prazos.
Esse novo instrumento legal de planejamento do 
setor público foi criado, também, com o objetivo 
de permitir a participação prévia do Poder Le-
gislativo no processo de elaboração da proposta 
orçamentária. Tal sua importância no novo arca-
bouço estabelecido pela nova Carta, que é inad-
missível conceber a falta de ação conjunta dos 
órgãos de planejamento e orçamento do Poder 
Executivo. É conveniente, portanto, que estejam 
sob um único comando hierárquico para que, 
harmonicamente, possam negociar com o Poder 
Legislativo quais as metas que deverão constar 
da proposta orçamentária.
Após essas etapas – diagnóstico geral, estabele-
cimento de diretrizes, identificação dos objetivos, 
quantificação das metas e custos, viabilização 
orçamentária –, o acompanhamento, o controle 
e a avaliação da execução orçamentária passam 
a representar papel preponderante dentro do 
sistema de planejamento, no sentido de viabi-
lizar operacionalmente as metas estabelecidas. 
Da adequada avaliação dos resultados obtidos 
e da realimentação dos planos de longo prazo 
depende, em grande parte, o sucesso de um sis-
tema de planejamento.
Esse macro fluxo de planejamento, consagrado 
na Constituição federal, que prevê o Plano Pluria-
nual como instrumento legal que deverá estabe-
lecer as diretrizes, os objetivos e as metas; a Lei 
de Diretrizes Orçamentárias como mecanismo de 
priorizar as metas estabelecidas no plano; e a Lei 
Orçamentária Anual como instrumento de viabili-
zação dos recursos necessários para que as metas 
previstas possam ser atingidas, pode ser visuali-
zado no fluxograma da próxima página.
Antes, porém, cabe mencionar a existência de 
outro princípio consagrado na Constituição, o 
que trata da regionalização dos planos e orça-
mentos públicos. A viabilização desse princípio 
praticamente impõe aos órgãos do setor pú-
blico uma estrutura administrativa que tenha 
como primeiro nível hierárquico a região e, pos-
teriormente, os setores da administração públi-
ca, como saúde, educação, transportes etc. No 
plano municipal, a questão da regionalização 
praticamente não é aplicável, estando presen-
te apenas nos instrumentos correspondentes à 
União e aos Estados.
Um moderno sistema 
de planejamento requer 
diagnóstico da realidade, 
identificação das 
necessidades de bens 
e serviços e estratégia 
[20]
 
sIstema de PlaneJamento
entIdade
comUnIdade
economIa
InFraestrUtUra
elaBora 
dIagnÓstIco
estratégIas 
governamentaIs
deFIne 
oBJetIvos
avalIa 
Programas e 
ProJetos
elaBora 
Plano 
PlUrIanUal
elaBora ldo
elaBora 
orçamento
acomPanHamento 
da eXecUção
orçamentárIa
legIslatIvo
entIdade
 n
íV
EL ESTr
ATéG
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n
íV
EL TáTIC
O
n
íV
EL O
P
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A
C
IO
n
A
L
eXecUção 
orçamentárIa
Informações 
orçamentárias e financeiras
Situação econômica e financeira
Aprovação do orçamento
Proposta orçamentária com a viabilização 
e compatibilização das metas
Proposta do Plano Plurianual
Lei do Plano Plurianual
Proposta de priorização das metas (LDO)
Aprovação de priorização das metas (LDO)
Medidas corretivas de controle 
dos fatores de produção
Informações físicas
recursos orçamentários
revisão do plano
Metas
Definição da realidade
Estratégias, 
programas 
e metas
Vulnerabilidades 
e potencialidades
Demandas 
sociais
Análise 
macroeconômica
Carências de infraestrutura
Diagrama elaborado por Waldemar Giomi.
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