Finanças Aula 00

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Finanças Públicas para AFRFB 2009 
 
Aula Demonstrativa 
 
 
Caríssimos (as) Aspirantes a Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil, 
 
 
 A tão esperada hora chegou. Foi publicado no Diário Oficial do dia 21 de 
setembro de 2009 o edital regulador do concurso para preenchimento de 450 novas 
vagas de Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil. 
 
Conforme tenho afirmado nos cursos preparatórios presenciais, acredito 
firmemente que se trata apenas do início do processo de (re) composição dos 
quadros de pessoal, tanto pelo crescente volume de aposentadorias que estão 
ocorrendo quanto pela efetiva necessidade de pessoal em função do aumento das 
atribuições da própria Receita Federal. 
 
De antemão e antes de falarmos sobre o curso, gostaria apenas de me 
apresentar para aqueles que não me conhecem. Sou servidor do Banco Central do 
Brasil, exercendo minhas atividades no Departamento de Supervisão de Bancos e 
Conglomerados Bancários em Porto Alegre -RS. 
 
Leciono em cursos preparatórios para concursos desde 2005, já dei aulas em 
cursos preparatórios presenciais, como a Márcia Oliveira Concursos/POA, Curso 
Aprovação/Curitiba, Curso Atlas/POA (Preparatório à carreira de Diplomata), bem 
como nos cursos tele transmitidos do Curso Aprovação e, pela internet, no famoso e 
único Ponto dos Concursos. Nossa atuação se deu em disciplinas como Economia, 
Finanças Públicas, Finanças e matérias afins, em cursos para a Receita Federal, 
Tesouro Nacional, Policia Federal, MPOG, CGU, Fiscal dos Estados, dentre outros. 
 
Falando um pouco da matéria de Finanças Públicas presente neste edital, 
posso dizer que ocorreu um grande crescimento no conteúdo programático da 
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disciplina, especialmente pela inclusão de vários tópicos pertinentes à matéria de 
orçamento público. Afora esta matéria, podemos destacar a inclusão de temas muito 
pertinentes às funções exercidas pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN e pela 
Secretaria de Orçamento Federal – SOF, vinculadas respectivamente ao Ministério 
da Fazenda e ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Destaca-se, 
ainda, a cobrança de tema relacionado ao histórico das Finanças Publicas no Brasil 
(1970 a 2007). Dessa maneira, podemos destacar os seguintes novos tópicos 
incluídos no conteúdo programático da disciplina de Finanças Publicas para o cargo 
de Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil: 
 
Tópicos relacionados às Finanças Públicas: 
 
1. Finanças públicas no Brasil – experiências recentes entre 1970/2007. 3. 
Hipóteses teóricas do crescimento das despesas públicas. 6. Orçamento público e 
os parâmetros da política fiscal. 12. Papel do Setor Público no Financiamento do 
Setor Produtivo. 13. Reforma do Estado (Reforma Administrativa e Reforma 
Previdenciária). 14. Reforma Fiscal. 15. Liberalismo fiscal e privatização. 16. 
Federalismo Fiscal. 
 
 
Tópicos relacionados a Orçamento Público: 
 
 
2. Classificação das Receitas e Despesas Públicas segundo a finalidade, natureza e 
agente. 7. Ciclo orçamentário. 8. Orçamento e gestão das organizações do setor 
público; características básicas de sistemas orçamentários modernos: estrutura 
programática, econômica e organizacional para alocação de recursos (classificações 
orçamentárias); mensuração de desempenho e controle orçamentário. 9. 
Elaboração, Gestão e Avaliação Anual do PPA. 10. Modelo de gestão do PPA – 
Decreto nº 5.233, de 06/10/04. 11. Avaliação de Políticas Públicas e Programas 
Governamentais: referencial teórico, conceitos básicos e tipos de avaliação. 
Técnicas de avaliação e monitoramento da despesa pública. Avaliação de políticas 
públicas e seu relacionamento com processos, resultados e impactos. Avaliação de 
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projetos de grande vulto e estudos de pré-viabilidade de projetos de grande vulto no 
governo federal. 
 
Ainda em relação ao edital do concurso para Auditor de 2005, verifica-se a 
exclusão dos tópicos relacionados ao resultado das contas públicas e aos impactos 
dos impostos sobre o consumidor e a indústria. Importa mencionar, a respeito deste 
comentário, que faremos a opção de abordar, de toda maneira, estes tópicos, uma 
vez que estes mesmos podem, de maneira indireta, estarem subentendidos dentro 
dos demais tópicos do conteúdo programático de Finanças Públicas mantidos neste 
edital de 2009. Adicionalmente, o único tópico que não estenderemos maior análise 
será aquele referente à Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. 
 
Considerando, assim, a inclusão de vários tópicos pertinentes à matéria de 
orçamento público, conforme destacado por nós anteriormente, entendemos que 
seria por demais interessante a realização de um convite ao professor Sérgio 
Mendes, atualmente Analista de Planejamentoe Orçamento do MPOG, lotado na 
SOF, e também professor do sítio do Ponto na disciplina de Administração 
Financeira e Orçamentária, para que ficasse responsável pela abordagem dos temas 
relacionados à mesma matéria de orçamento. Dessa maneira, repasso agora a 
palavra, ou melhor, a escrita, ao professor Sérgio Mendes, para então, depois, 
retornarmos à estruturação do curso e ao seu calendário. 
 
Olá amigos! Como é bom estar aqui! 
É com enorme satisfação que estarei junto com o Mariotti neste curso para os 
futuros Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil. A cada curso que ministro me 
sinto mais motivado a transmitir conhecimentos a alunos das mais diversas regiões 
deste país! Sei que, muitas vezes, as aulas virtuais são as únicas formas de acesso 
ao ensino de excelência de que o aluno dispõe. Outros optam por este tão efetivo 
método de ensino porque conhecem a capacidade do material elaborado pelo Ponto. 
Porém, mais importante ainda que um professor motivado são estudantes 
motivados! O aluno é sempre o centro do processo e ele é capaz de fazer diferença. 
A razão de ser da existência do professor é o aluno. 
 
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Meu nome é Antônio Sérgio Mendes Júnior. Para que me conheçam melhor, minha 
experiência em concursos começou quando eu tinha 17 anos. Fui 12° lugar no 
concurso público nacional para ingresso na Escola Preparatória de Cadetes do 
Exército. Cursei, a seguir, a Academia Militar das Agulhas Negras, concluindo meu 
curso de Ciências Militares em 4° lugar, com ênfase em Intendência (Logística e 
Administração Militar). Lá tive meus primeiros contatos com administração pública, 
orçamento e execução financeira. Como Oficial do Exército, desempenhei, entre 
outras diversas funções tipicamente militares, as funções de Pregoeiro e de Membro 
da Comissão Permanente de Licitações e Contratos, nas quais tive contato 
constante com a ponta da linha do gasto público, que é a Execução Financeira. 
 
Sou pós-graduando em Orçamento Público pelo Instituto Serzedello Corrêa do 
Tribunal de Contas da União (ISC/TCU). Tive também a oportunidade de aprofundar 
os conhecimentos no curso de Planejamento e Orçamento da Escola Nacional de 
Administração Pública (ENAP). 
 
Hoje estou realmente realizado como Analista de Planejamento e Orçamento 
(APO) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Estou lotado na 
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), onde convivo diariamente com esse 
assunto fascinante que é o Orçamento, chave da nossa matéria Administração 
Financeira e Orçamentária (AFO), que compõe desta vez o conteúdo de Finanças 
Públicas. 
 
Costumava dizer, no início de minhas aulas para outros concursos, que “se você 
está estudando para a Receita Federal ou qualquer outro concurso, adquira boa 
base nessas matérias e estude paralelamente Administração Financeira e 
Orçamentária, pois caso decida fazer outra prova, terá grande possibilidade de 
êxito.” E, na verdade, agora, até para ser Auditor Fiscal da Receita Federal, tem que 
saber AFO! 
 
Mas por que eu já dizia isso? AFO vem sendo fator de desequilíbrio. As bancas 
estão dando muita importância à nossa matéria. E a ESAF a vem cobrando 
sistematicamente em seus editais. O CESPE, no concurso para Agente da Polícia 
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Federal de 2004, cobrou apenas 3 questões de nível considerado fácil. Por isso, e 
como o edital de AFO para Agente da PF/2009 foi idêntico, muita gente bem 
preparada nem estudou. E se surpreendeu com as oito questões da prova, de ótimo 
nível. Você consegue se imaginar entrando numa prova com 8 pontos a menos? 
Fora o impacto psicológico. 
 
E mesmo que a prova traga uma ou duas questões, hoje em dia não podemos nos 
dar o luxo de negligenciar. Saiu recentemente o resultado dos 383 aprovados para a 
fase discursiva do concurso para EPPGG/MPOG, a cargo da ESAF. Se o último 
aprovado tivesse acertado mais duas questões, teria ganhado em torno de 150 
posições. Imagine atrás, quantos não obtiveram êxito por uma ou duas questões? 
 
Nosso curso será teórico com exercícios ao final, abrangendo a matéria de AFO do 
recém lançado edital de 2009 para AFRFB. Estaremos juntos nas aulas 5, 6 e 7. Ao 
final de cada uma dessas aulas, haverá uma lista das questões comentadas, caso o 
aluno opte por tentar resolvê-las antes de ler os comentários. Haverá ainda um 
resumo, o que eu chamarei de “Memento do Concurseiro”. “Importei” o termo das 
atividades militares, pois, lá, o memento é um pequeno lembrete aos comandantes 
ou instrutores dos principais pontos de um determinado assunto, por exemplo, um 
tipo de manobra militar. Aqui terá função semelhante, o memento será um 
lembrete ao estudante dos principais pontos da aula. Reforço que nossa 
preparação será para colocar o aluno em condições de deslanchar na parte de AFO 
deste concurso que se aproxima. 
 
 De volta à apresentação inicial do curso, destacamos que este será dividido 
em 7 (sete) aulas, tendo o seguinte calendário: 
 
 
Aula 1 – Dia 9 de outubro de 2009 
 
 Conteúdo Programático: O financiamento dos gastos públicos – tributação e 
equidade. Os princípios teóricos de tributação. 
 
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 Aula 2 – Dia 16 de outubro de 2009 
 
 Conteúdo Programático: Tipos de tributos; progressividade, regressividade e 
neutralidade. 
 
 
 Aula 3 – Dia 23 de outubro de 2009 
 
 Conteúdo Programático: Incidência tributária. 
 
 
 Aula 4 – Dia 30 de outubro de 2009 
 
 Conteúdo Programático: Hipóteses teóricas do crescimento das despesas 
públicas. Finanças públicas no Brasil – experiências recentes entre 1970/2007. 
Papel do Setor Público no Financiamento do Setor Produtivo. Reforma do Estado 
(Reforma Administrativa e Reforma Previdenciária). Reforma Fiscal. Liberalismo 
fiscal e privatização. Federalismo Fiscal. Orçamento público e os parâmetros da 
política fiscal. 
 
 
 Aula 5 – Dia 06 de novembro de 2009 
 
 Conteúdo Programático: Ciclo Orçamentário. 
 
 
 Aula 6 – Dia 13 de novembro de 2009 
 
 Conteúdo Programático: Classificação das Receitas e Despesas Públicas 
segundo a finalidade, naturezae agente. Orçamento e gestão das organizações do 
setor público; características básicas de sistemas orçamentários modernos: estrutura 
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programática, econômica e organizacional para alocação de recursos (classificações 
orçamentárias); mensuração de desempenho e controle orçamentário. 
 
 
Aula 7 – Dia 20 de novembro de 2009 
 
 Conteúdo Programático: Elaboração, Gestão e Avaliação Anual do PPA. 
Decreto n. 6.601/2008 - Gestão do Plano Plurianual 2008-2011 e de seus 
programas. (revogou o Decreto n. 5.233/04, previsto no primeiro edital, que 
estabeleceu normas para a gestão do Plano Plurianual 2004-2007 e de seus 
programas. A ESAF já cobrou o novo Decreto no concurso para APO do Estado de 
São Paulo, logo irá retificar no concurso para AFRFB). Avaliação de Políticas 
Públicas e Programas Governamentais: referencial teórico, conceitos básicos e tipos 
de avaliação. Técnicas de avaliação e monitoramento da despesa pública. Avaliação 
de políticas públicas e seu relacionamento com processos, resultados e impactos. 
Avaliação de projetos de grande vulto e estudos de previabilidade de projetos de 
grande vulto no governo federal. 
 
 
 Findadas as informações pertinentes ao calendário bem como ao conteúdo 
programático das aulas, passemos agora à introdução dos conceitos preliminares 
referentes às Finanças Públicas. Importa destacar que se tratam apenas dos 
conceitos iniciais, sendo o conteúdo completo desenvolvido ao longo do curso, 
inclusive por meio de resoluções e de comentários sobre questões de provas 
anteriores. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Definição das Finanças Públicas, seus objetivos, metas e abrangências 
 
Podemos nos valer das palavras de um dos mais importantes estudiosos das 
finanças públicas para assim defini-la: 
 
De acordo com Musgrave1, “Finanças Públicas é a terminologia que tem sido 
tradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da política econômica que 
envolvem o uso de medidas de tributação e de dispêndios públicos”. 
 
Esta definição baseia-se no fato de que a necessidade da atuação econômica 
do poder público prende-se na constatação de que a simples existência do sistema 
de mercado (consumidores versus produtores) não consegue cumprir 
adequadamente algumas tarefas e funções que visam ao bem-estar da população. A 
maneira pela qual o Estado intervém no processo econômico é dependente da série 
de instrumentos da qual este dispõe, inclusive em termos do financiamento de suas 
atividades. 
 
 Sendo assim, podemos dizer que o estudo das Finanças Públicas abrange a 
emissão de moeda e títulos públicos, a captação de recursos pelo Estado, sua 
gestão e seu gasto, para atender às necessidades da coletividade e do próprio 
Estado. Na captação dos recursos, são estudadas as diversas formas de receitas, 
obtidas em decorrência do patrimônio do Estado, do seu endividamento ou por força 
do seu poder tributário. Uma vez captados os recursos, impõe-se a sua 
administração até o efetivo dispêndio. 
 
 As fontes geradoras de receitas são a tributação, classificada como receita 
derivada do poder coercitivo do Estado, e o endividamento público, representado 
pela emissão e pelo resgate de títulos da dívida pública. 
 
 A capacidade do Estado de tomar empréstimos está substancialmente 
determinada pelo potencial de recursos compulsórios que, ano a ano, ele tem 
 
1 MUSGRAVE, R. A. Teoria das Finanças Públicas. São Paulo. Atlas, 1974. 
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condições de mobilizar da sociedade. Deste ponto, ressalta-se o porquê da 
tributação constituir um dos principais condicionantes do endividamento público. 
 
 Veremos, no decorrer das aulas, que as receitas utilizadas para aplicação nas 
chamadas despesas públicas não são somente as tributárias, assim também 
chamada de receitas derivadas, mas também as chamadas receitas originárias, 
aquelas associadas à exploração do patrimônio do Estado, como o próprio 
endividamento público. 
 
Funções do Governo 
 
Conforme verificamos anteriormente, o Estado necessita financiar sua 
atividade intervencionista na sociedade. Essa atuação é devida à existência do que 
agora denominamos de “Falhas de Mercado”, situação na qual a simples interação 
entre consumidores e produtores não leva à melhor alocação possível dos recursos 
econômicos. Trata-se, pois, de mais um dos fundamentos do qual o próprio Estado 
se utiliza para arrecadar recursos visando direcionar a sua ação às funções básicas 
por ele exercidas, assim denominadas de funções alocativa, distributiva e função 
estabilizadora. 
 
Função Alocativa 
 
A função alocativa é aquela que atribui ao Estado a responsabilidade pela 
alocação dos recursos existentes na economia quando, pela livre iniciativa de 
mercado, isto não ocorrer. Um bom exemplo da função alocativa é representado 
pela iniciativa do Estado em realizar obras que trarão grandes benefícios à 
população. Um caso polêmico, mas revestido da função básica de alocação dos 
recursos pelo Estado é a transposição do Rio São Francisco, que, mesmo podendo 
trazer custos ambientais e sociais negativos para parte da população do Sertão 
Nordestino, resultará em um significativo aumento do bem-estar da própria 
população, levando água, saúde e riqueza a uma região bastante castigada pela 
seca. 
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Função Distributiva 
 
A função distributiva é representada, de fato, pela melhoria na chamada 
distribuiçãoda renda gerada na economia. Políticas de tributação progressiva da 
renda, com a conseqüente adoção por parte do governo de políticas como o 
programa Bolsa Família, representam claramente uma política distributiva do 
governo, retirando, a princípio, daqueles que ganham mais e repassando-os àqueles 
que ganham menos. 
 
 
Função Estabilizadora 
 
A função estabilizadora visa a manter constante o nível de preços e 
estimular a geração de renda e de emprego. A função é exercida através do controle 
da demanda agregada (quantidade de bens e de serviços consumidos na 
economia), seja por meio de estímulos ao crescimento da renda, seja pelo adequado 
controle dos níveis de déficit e dívida pública do país. Realiza ainda o controle da 
oferta de moeda na economia, uma vez que este é o principal instrumento de 
estímulo da demanda agregada via disseminação do crédito. 
 
 
Adendo: A função reguladora 
 
Com o processo de desestatização implementado pelo Estado brasileiro no 
fim dos anos 70 e intensificado a partir dos anos 90, surgiu a necessidade de que 
este mesmo Estado passasse a controlar as atividades em que antes atuava 
diretamente, constituindo, para isso, uma série de Agências Reguladoras que 
passaram a ter como missão a regulação dos serviços públicos concedidos à 
iniciativa privada, nos moldes dos regimes de concessão de rodovias, portos, 
distribuição de energia elétrica e telefonia. 
 
Vejamos agora a resolução de algumas questões cobradas nos últimos 
certames em que esta matéria foi cobrada de forma explícita, inclusive pela ESAF. 
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(AFC/STN – ESAF/2008) A aplicação das diversas políticas econômicas a fim de 
promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do 
mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos, compreende a seguinte 
função do Governo: 
 
a) Função Estabilizadora. 
b) Função Distributiva. 
c) Função Monetária. 
d) Função Desenvolvimentista. 
e) Função Alocativa. 
 
 
 Resposta: 
 
O conceito de políticas econômicas está estritamente associado ao uso das 
políticas fiscal ou monetária. No caso da política fiscal, esta visa estimular o 
crescimento da renda e do emprego por meio de estímulos à demanda agregada, 
especialmente por meio ou do aumento dos gastos governamentais ou pela redução 
da tributação, nos moldes da política atualmente realizada pelo governo com a 
redução do IPI sobre diversos bens industrializados. No caso da política monetária, o 
estímulo se dá pelo aumento da quantidade de moeda (crédito) em circulação, 
permitindo à população o uso destes recursos para realizar a compra de bens e 
serviços. 
 
A partir destes conceitos, podemos concluir que a função destacada a partir 
do enunciado da questão refere-se à função estabilizadora. 
 
Gabarito: letra “a”. 
 
 
(APO/Sec. Plan./Econ./SP – ESAF/2009) A atuação do governo na economia tem 
como objetivo eliminar as distorções alocativas e distributivas e de promover a 
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melhoria do padrão de vida da coletividade. Tal atuação pode se dar das seguintes 
formas, exceto: 
a) complemento da iniciativa privada. 
b) compra de bens e serviços do setor público. 
c) atuação sobre a formação de preços. 
d) fornecimento de bens e de serviços públicos. 
e) compra de bens e serviços do setor privado. 
 
Resposta: 
 
Essa questão, a princípio, pode ser pouco objetiva em termos das respostas 
disponíveis, uma vez que algumas assertivas visam mais a confundir o candidato do 
que ajudá-lo a resolver a questão proposta. Vejamos a análise de cada uma das 
assertivas: 
 
a) O complemento da iniciativa privada pode estar ligado, por exemplo, à 
participação do governo na melhoria no processo produtivo implementado por 
determinada empresa. Ex: A implantação de um pólo produtivo, em região pouco 
explorada economicamente, imputa ao Estado a necessidade de complementar, em 
termos de infra-estrutura, a atividade privada. A construção de uma rodovia/ferrovia 
para escoamento da produção pode ser considerada como um atendimento por 
parte do governo dentro da sua função alocativa. 
Opção correta 
 
b) A compra de bens e serviços do setor público não gera resultados em termos de 
estímulo à atividade econômica uma vez que a própria ação do gasto fica restrita à 
atividade estatal. Uma segunda questão é o fato de que a participação do Estado no 
processo econômico visa estimular a maior interação entre consumidores e 
produtores, o que, a princípio, não ocorreria na situação em análise. 
Opção Incorreta – gabarito 
 
c) O processo de atuação sobre a formação de preços está diretamente ligado a 
mais nova função governamental, qual seja a função reguladora. Nesta assertiva o 
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termo “formação de preços” parece não estar associado à subida ou queda de 
preços devido ao problema inflacionário mas sim a formação de preços a partir das 
chamadas estruturas de mercado, tais como o monopólio, o oligopólio e outras. 
Adicionalmente, esta intervenção pode ainda estar relacionada a participação das 
chamadas agências reguladoras na formação dos preços que remunerarão a 
atividade exploratória concedida a iniciativa privada. 
Opção correta 
 
d) O fornecimento de bens e serviços públicos pode ser entendido como o 
oferecimento pelo Estado daquelas atividades associadas a própria existência de 
uma sociedade organizada, tais como justiça, educação, serviço policial e forças 
armadas. 
Opção correta 
 
e) A compra de bens e serviços do setor privado é a própria caracterização de uma 
política fiscal expansionista, na qual o Estado se utiliza dos recursos captados da 
sociedade por meio de tributos para realizar o aumento de gastos públicos, o que 
tende a estimular a demanda agregada, gerando impactos positivos sobre a renda e 
o emprego. 
Opção correta 
 
A série de funções imputadas ao Estado justificam a existência do que 
definimos como Falhas de Mercado, situação na qual existe a ineficiente alocação 
dos recursos econômicos. 
 
Falhas de Mercado 
 
 Podemos interpretar como “falha” tudo aquilo que acontecede modo 
ineficiente. No mesmo sentido, podemos interpretar “mercado” como sendo o local 
onde indivíduos e empresas transacionam bens e serviços com o objetivo de atingir, 
respectivamente, o maior bem-estar possível, derivado da sua renda de trabalhador, 
e a maximização do lucro, obtido pela produção e venda dos mesmos bens e 
serviços. 
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 Temos a seguinte definição dada pela Organização para Cooperação 
Econômica e Desenvolvimento (OCDE) para as Falhas de Mercado: 
 
 "Pode ser definida como a incapacidade de o mercado levar o processo 
econômico a uma situação social ótima. Um aspecto importante disto é que se deixa 
de incluir, nos custos e nos preços, os efeitos externos (externalidades) ou a 
redução dos lucros de outros agentes que não aqueles diretamente envolvidos nas 
transações de mercado e atividades afins. Com relação aos bens e serviços 
ambientais, podem-se destacar as externalidades referentes à poluição, à 
exploração dos recursos e à degradação de ecossistemas. Assim, as falhas de 
mercado impedem o mercado de alocar os recursos no mais alto interesse da 
sociedade" (OECD, 1994). 
 
 As Falhas de Mercado são representadas por toda alocação ineficiente de 
recursos econômicos, derivada das transações ocorridas entre todos os 
componentes da sociedade. 
 
 Assim sendo, como este deveria intervir na economia de forma a evitar 
distorções prejudiciais a consumidores e produtores? A chamada teoria do bem-
estar econômico, conhecida como welfare economics, afirma que os mercados 
perfeitamente competitivos, sem interferência governamental, promovem a alocação 
eficiente de recursos entre os agentes econômicos, de tal maneira que é impossível 
melhorar a situação de um indivíduo sem piorar a de outro. Trata-se do conceito 
chamado “Ótimo de Pareto”. 
 
 A grande questão, no entanto, é que a definição da situação de “Ótimo de 
Pareto” é dificilmente alcançada, devido à própria existência das Falhas de Mercado. 
Estas são divididas em: 
a) Poder de Mercado; 
b) Bens Públicos; 
c) Externalidades; 
d) Assimetria de Informações; 
e) Monopólios Naturais; 
f) Mercados Incompletos; 
g) Desemprego e Inflação; 
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h) Riscos Pesados. 
 Poder de Mercado 
 
 O poder de mercado pode ser interpretado como a posição dominante 
exercida por uma empresa ou grupo destas em um determinado mercado, seja ele 
de bens ou de serviços. 
 
 De forma a sermos mais claro em termos do significado de poder de mercado, 
podemos citar a posição exercida pela Microsoft no que se refere à produção e 
venda de softwares (sistema operacional, aplicativos) utilizados em computadores. A 
concentração nas mãos de uma única empresa tende a diminuir a capacidade de 
barganha dos consumidores, impactando diretamente no bem-estar da sociedade. 
 
 O poder exercido por uma única empresa não é, por si só, a caracterização 
de poder de mercado em termos de prejuízos à sociedade. Torna-se necessário 
considerar o mercado em que determinada empresa ou grupo de empresas atua, e 
assim estabelecer a forma de atuação, em termos de regulação, a que as empresas 
estarão obrigadas a seguir. 
 
 A definição do poder de mercado pode ser retirada a partir da definição dada 
pelo departamento de justiça americano, fazendo assim uma relação com o caso 
Microsoft: 
 
“Um mercado é definido como um produto ou um grupo de produtos e uma área 
geográfica na qual ele é produzido ou vendido tal que uma hipotética firma 
maximizadora de lucros, não sujeita a regulação de preços, que seja o único 
produtor ou vendedor, presente ou futuro, daqueles produtos naquela área, poderia 
provavelmente impor pelo menos um ‘pequeno mas significativo e não transitório’ 
aumento no preço, supondo que as condições de venda de todos os outros produtos 
se mantêm constantes. Um mercado relevante é um grupo de produtos e uma área 
geográfica que não excedem o necessário para satisfazer tal teste”. 
 
A definição acima envolve o possível efeito anticompetitivo, expresso em 
termos de poder de mercado sobre os preços, derivados de operações que 
acarretem aumento de concentração econômica, ou de condutas praticadas por 
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empresas presumidamente detentoras de tal poder, em mercados que são 
economicamente significativos. 
 
 A intervenção governamental deve buscar inibir a formação de estruturas de 
mercado que eliminem o poder de barganha da população consumidora. Ressalta-
se que na se trata de inibir a geração de lucros por estas atividades produtivas, até 
porque se assim fosse, não haveria estímulos por estas empresas em oferecer bens 
e serviços. A regulação interposta pelo governo, com vistas à correção desta falha 
de mercado, deve objetivar a geração de lucros considerada normal para a atividade 
produtiva, de forma que o Estado exerça o seu papel de gerador de bem-estar 
econômico a toda a sociedade, via o atendimento de suas funções alocativa, 
distributiva e estabilizadora. 
 
 Bens Públicos 
 
 Os bens públicos são aqueles normalmente oferecidos pelo governo, tendo a 
caracterização de que o seu consumo por um indivíduo ou por um grupo de 
indivíduos não prejudica o consumo pelos demais indivíduos. Destaca-se que 
mesmo que alguns se beneficiem mais do que outros, todos podem desfrutar do 
bem. 
 
 De outra forma, pode-se afirmar que os bens públicos são aqueles em que o 
seu consumo é indivisível ou mesmo “não rival”, dado que não existe rivalidade 
quanto a quem consumirá mais de um ou outro bem. 
 
 São exemplos de bens públicos tangíveis (que podem ser tocados), as praças, 
a iluminação pública, as ruas. De bens públicos intangíveis temos a segurança 
pública, a justiça e a defesa nacional. 
 
 Uma questão importante sobre os bens públicos é que de o seu consumo não 
pode estar passivo de exclusão – princípio da não-exclusão -, de tal forma que, 
quando colocado à disposição da população de um determinado bairro o 
policiamento extensivo, todos serão beneficiados pela decisão governamental. 
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 A existência do princípio da não-exclusão no consumo dos bens públicos é 
que leva a existência das Falhas de Mercado. Isto ocorre pelo fato de que como o 
governo não consegue mensurar o “quantum” do bem público está sendo 
consumindo por cada indivíduo, ele não conseguirá repartir o ônus imposto à 
sociedade na forma da tributação, que é justamente a fonte de recursos para o 
oferecimento de bens públicos. 
 
 Devido ainda ao princípio da não-exclusão, passam a existir na economia os 
chamados “free riders” ou também chamados de caronas, que se beneficiam dos 
bens públicos sem pagar nada por isso, alegando que não precisam do bem 
oferecido ou simplesmente por não pagarem a tributação imposta a estes. 
 
 Assim sendo, podemos afirmar que, para que o mercado possa funcionar 
adequadamente, um dos quesitos será a validade do princípio da exclusão, podendo 
o consumo ser mensurado para cada um dos consumidores. 
 
 
 Adendo: O Bem Privado (Não caracterizado como uma Falha de 
Mercado) 
 
 Considerando as informações descritas acima, podemos conceituar o 
chamado bem privado, que seria aquele cujo consumo não pode ser compartilhado 
simultaneamente por quaisquer dois ou mais usuários, em função dos direitos de 
propriedade bem demarcados. De outra forma, passa a ser válido o princípio da 
exclusão. 
 
 Um bom exemplo de um bem privado seria a contratação de uma empresa de 
vigilância privada que atenderia a determinado condomínio de moradores. 
Considerando que a segurança deve atender somente um circulo restrito de 
moradores, caso ocorra assaltos na redondeza do condomínio, mas sem impactos 
para este, de nada se poderá cobrar da empresa de vigilância. 
 
 É aquele velho ditado, só desfruta quem paga! 
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 Bens Semi Públicos ou Meritórios 
 
 Os chamados bens semi-públicos são aqueles bens que possuem associados 
a si o princípio da exclusão. 
 
 Nas palavras de Viceconti e Neves (2007, pág. 412), encontramos uma outra 
definição para os bens semi-públicos: 
 
 “São os bens que, embora possam ser explorados economicamente pelo 
setor privado, devem ou podem ser produzidos pelo governo para evitar que a 
população de baixa renda seja excluída de seu consumo, por não poder pagar o 
preço correspondente: é o caso de educação e saúde”. 
 
 Os bens semi-públicos são também chamados de meritórios pelo fato de ser 
disponibilizados (oferecidos) às pessoas que adquirem mérito para tal. Um bom 
exemplo é a Universidade Pública. Somente aqueles que possuem o mérito de 
passar no vestibular é que terão a si concedidos o mérito de cursar gratuitamente o 
ensino superior. 
 
 Importante considerar, conforme vemos no dia-a-dia que o ensino superior 
também é oferecido pela a iniciativa privada, sendo, no entanto, passível de 
cobrança, ficando assim garantido o princípio da exclusão. Outrossim, o objetivo 
lógico do governo é o garantir o direito ao ensino público gratuito à população, 
exigindo, em contrapartida, o mérito de passar no vestibular. 
 
 
Externalidades 
 
 As externalidades representam a forma como as ações de determinado 
indivíduo ou empresa impactam os demais indivíduos. A existência de 
externalidades implica que os chamados custos e benefícios privados – ocorridos 
em função da ação da iniciativa privada – sejam diferentes dos custos e benefícios 
sociais destas mesmas ações. 
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 O que estamos dizendo é que os preços negociados entre consumidores e 
produtores refletem apenas a negociação privada, sendo assim necessária a 
presença do Estado imputando, por exemplo, a tributação ou subsídios fiscais como 
forma de corrigir as externalidades ocorridas. 
 
 As externalidades se subdividem em positivas e negativas. Um bom 
exemplo de externalidade positiva, e que nos dias de hoje é tão importante, seria o 
caso da realização de uma limpeza geral da casa por parte de um indivíduo que 
visasse à eliminação de possíveis focos de reprodução dos mosquitos transmissores 
da dengue. Nesta situação, o benefício privado será superior ao custo privado, da 
mesma forma que o conseqüente benefício social será muito maior do que o custo 
social de adoção da medida. 
 
 De forma contrária, as externalidades negativas são representadas por 
determinadas ações que de forma direta ou indireta prejudicam os demais indivíduos 
participantes da sociedade. Um caso clássico de externalidade negativa é 
representado pelo despejo por parte de empresas, de produtos poluentes nos rios. 
Esta ação tende a tornar o custo social superior ao custo privado, especialmente 
pelo fato de que as comunidades ribeirinhas às margens do rio serão diretamente 
atingidas. 
 
 A existência destas falhas justifica a atuação do governo, que deve coibir a 
externalidade negativa através da aplicação de uma tributação desestimuladora da 
poluição, da mesma forma que deve oferecer subsídios às atividades geradoras de 
externalidades positivas. 
 
 
 Assimetria de Informações 
 
 As informações assimétricas representam um grande problema ao bom 
funcionamento do mercado. Exemplos claros de assimetria estão presentes em 
todos os ramos de negócios que envolvem consumidores e produtores. Um bom 
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exemplo é aquele referente aos componentes de determinados alimentos 
industrializados. A omissão ou o excesso de informações que são na verdade 
inverídicas, tornam o consumidor passivo às manipulações das empresas. O 
resultado natural é a perda de bem-estar do consumidor.Outra atividade econômica onde a existência de informações assimétricas é 
perversa é o mercado financeiro. O mascaramento dos balanços de empresas que 
possuem ações negociadas em bolsas tende a provocar a incorreta precificação 
destas, lesando assim os investidores em valores mobiliários. 
 
 A regulamentação – imposta por leis - e a regulação governamental – 
tribunais, secretarias e conselhos - devem inibir esta pratica ilegal, procurando tornar 
o mercado o mais “perfeito” possível. 
 
 Monopólios Naturais 
 
 Partimos do princípio de que os mercados competitivos são os mercados que 
melhor representam as interrelações entre consumidores e produtores com o 
objetivo de atingir o maior nível de bem estar econômico e social. Estes mercados 
seriam aqueles menos propícios à existência de falhas de mercado, pela própria 
noção de atomização, ou seja, nem os consumidores nem as empresas possuem 
poder de barganha para impor custos adicionais aos demais participantes. 
 
 Os mercados competitivos são caracterizados por apresentarem baixos 
custos à entrada de novas empresas, de tal maneira que nenhuma empresa tenha 
condições de manipular os preços dos bens e serviços oferecidos. 
 
 De forma contrária, existe na economia os chamados monopólios naturais, 
que seria o mercado em que apenas uma única empresa produzindo geraria custos 
mais baixos para a formação dos preços de venda do que várias empresas 
produzindo. 
 
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 O que ocorre na verdade é que no caso dos monopólios naturais, os custos 
de entrada no mercado são altíssimos, de forma que o custo por unidade de 
produção, o chamado custo médio, diminui à medida que aumenta a escala de 
produção da empresa. 
 
 Setores de produção de gás, de energia e de telefonia são bons exemplos 
desta estrutura de mercado. 
 
 No que concerne às falhas de mercado, a existência de monopólios naturais 
leva o governo a adotar medidas no intuito de evitar abusos na formação dos preços 
de vendas. Segundo Giambiagi e Além (2000, pág. 26), o governo pode exercer 
apenas a regulação dos monopólios naturais, evitando, assim, uma perda ainda 
maior de bem-estar da sociedade. Ainda segundo os autores, o governo pode 
responsabilizar-se diretamente pela produção do bem ou serviço caracterizado com 
sendo monopólio natural. 
 
 A responsabilidade pela produção deriva-se muitas vezes não só pela 
questão de evitar abusos na formação de preços de produtos, mas também por 
estas atividades produtivas serem estratégicas para o país. 
 
 Destaca-se, conforme podemos ver nos dias de hoje, que o Estado tem 
adotado a linha do enxugamento das suas atividades atípicas, de tal maneira que os 
controles dos monopólios naturais têm sido repassados à iniciativa privada, 
passando o mesmo Estado a limitar a sua atuação através da regulação dos setores 
(Elétrico, Telecomunicações e etc). 
 
 
 Mercados Incompletos 
 
 Um mercado completo é definido com sendo o mercado onde o custo de 
produção é inferior aos preços que consumidores estão dispostos a pagar. De outra 
forma, trata-se do mercado onde existe a possibilidade de ganhos por parte dos 
produtores. 
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 O mercado incompleto é caracterizado como sendo o mercado em que 
mesmo que os custos de produção estejam abaixo dos preços que consumidores 
estão dispostos a pagar, os bens ou serviços não são ofertados. 
 
 A falha de mercado representada pelos mercados incompletos é existente 
principalmente em países em desenvolvimento, onde o sistema financeiro não é 
suficientemente desenvolvido, em termos de riscos, para financiar no longo prazo as 
atividades produtivas. Perceba que para todo investimento deve existir um prazo 
mínimo de carência para que o produtor possa gerar caixa e honrar seus 
compromissos. Caso o sistema financeiro não aceite a tomada de risco da carência 
dos investimentos, será inexistente o oferecimento de fundos para as empresas 
produzirem. 
 
 No Brasil a intervenção governamental nos mercados incompletos é feita pelo 
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, que realiza a 
concessão de crédito de longo prazo objetivado no financiamento das atividades 
produtivas. 
 
 Desemprego e Inflação 
 
 
 O funcionamento dos mercados através das inter-relações entre 
consumidores e produtores é insuficiente para que sejam evitados os problemas de 
inflação, caracterizado pelo aumento geral é contínuo dos preços, e o desemprego, 
definido como a parte da população economicamente ativa que se encontra 
desempregada involuntariamente. 
 
 As pressões de demanda realizada pelos consumidores tende a suplantar a 
oferta de bens e serviços, ocasionado assim elevação dos preços. Políticas de 
controle do crédito ou de aumento das taxas de juros são bons instrumentos de 
intervenção governamental para corrigir a falha de mercado chamada inflação. 
 
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 O desemprego é existente em toda a economia, ocorrendo pelo fato de que o 
mercado não é capaz de gerar vagas suficientes para todos aqueles que entram no 
mercado de trabalho a cada dia. No entanto, destaca-se que o governo pode 
minimizar tais problemas, realizando atividades interventivas que visem à colocação 
de novos trabalhadores no mercado de trabalho. Programas como o primeiro 
emprego do governo federal, que trazem em contra-partida benefícios às empresas, 
especialmente em termos de carga tributária, são ações voltadas à minimização dos 
problemas da falha de mercado chamado desemprego. 
 
 
 Riscos Pesados 
 
 Sabe-se que o setor privado tem como objetivo a geração de lucro. Não 
obstante, determinadas atividades, mesmo potencialmente geradoras de lucro 
futuro, não são efetivadas. O problema em si é muito parecido com o ocorrido nos 
mercados imperfeitos, mas com uma conotação diferenciada. 
 
 As existências de riscos nos negócios são associadas ao grande custo 
envolvido no projeto, de tal maneira que mesmo podendo obter benefícios futuros, 
esta não se arriscará. A partir do exemplo de Viceconti e Neves (2007, pág. 413),podemos melhor ilustrar o problema. Segundo os autores, um bom exemplo seria o 
caso da produção de energia elétrica a partir da energia atômica. O custo total de 
pesquisa será enorme, vários anos serão necessários antes mesmo de o projeto ser 
oferecido em nível econômico e, mesmo que a empresa se dispusesse a correr o 
risco, teria dificuldade em colher os benefícios, por possivelmente não obter o 
monopólio de uma patente, e assim recuperar o investimento feito. 
 
 Além do fato do risco econômico pesado com a realização do investimento, as 
empresas no país tem sempre a preocupação com a chamada insegurança jurídica 
dos contratos, especialmente no que se refere a quebra de patentes. A intervenção 
governamental no sentido de quebra de direitos só deverá existir caso os benefícios 
sociais gerados com a ação sejam superiores aos custos ocorridos com a medida. 
 
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 De forma complementar à análise, destacamos que as ações tomadas pelo 
governo de forma a contornar esta falha de mercado, seriam aquelas relacionadas 
aos programas de Parcerias Público Privadas – PPP’s e ao Programa de Aceleração 
do Crescimento – PAC, que representam as propostas de parceiras em 
investimentos feitos pelo governo federal, especialmente através de suas empresas 
estatais, de forma a mitigar os pesados riscos associados aos projetos de grande 
vulto financeiro. 
 
Pelo todo exposto, verifica-se que, para que o Estado possa realizar a 
intervenção necessária à correção das falhas de mercado, este deve criar 
mecanismos que possibilitem o financiamento de suas atividades, especialmente 
através da imposição do seu Poder de Império. Através da tributação incidente 
sobre a renda auferida pela sociedade, o Estado realiza a necessária intervenção no 
processo econômico. De forma a tornar esta intervenção a menos onerosa possível 
a própria sociedade, o Estado deve balizar o financiamento de suas atividades 
segundo os chamados Princípios Teóricos da Tributação. 
 
Destarte, com fins de adentramos ao estudo destes princípios em nossa 
primeira aula, importa-nos destacar que o próprio processo de tributação deve 
adotar determinados pressupostos, em especial aquele que diz que a utilidade 
marginal da renda (Umg) é decrescente. O entendimento do conceito de Utilidade 
Marginal decrescente é o de que quanto maior a renda adicional recebida pelos 
componentes da sociedade, menor é a utilidade que essa mesma renda propicia ao 
seu recebedor. Como os indivíduos de classes de renda mais altas já possuem, em 
tese, melhores condições de vida, o ganho adicional de renda será utilizado na 
compra de bens e serviços que são, não exaustivamente, supérfluos para uma 
qualidade de vida digna. 
 
Esperando revê-los em nossa primeira aula, deixo um grande abraço a todos 
vocês. 
 
Francisco