Convênios: Origem e Conceito

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Aula 12 – Convênios: origem e 
conceito
O objetivo dessa aula é conhecer a origem e o conceito do convênio. Essa 
aula foi desenvolvida a partir do contido na Lei de Licitações e Contratos, 
na Lei Complementar nº 101/2000, Decreto Federal nº 6.170/2007, na 
Portaria Interministerial nº 507/2011, da STN, no entendimento da doutri-
na e dos órgãos de controle. Ao final dessa aula, você saberá identificar a 
origem dos convênios e o seu conceito. 
12.1 Origem
Na tentativa de interação entre governo e sociedade, surge a cooperação 
entre entidades públicas e privadas e entre as próprias entidades públicas. 
O surgimento se dá em razão das desigualdades, onde a cooperação social 
vem como forma de neutralizar conflitos de interesses e amenizar as dificul-
dades da vida em sociedade. 
A solidariedade, a atuação conjunta para alcançar um fim comum em be-
nefício próprio e do grupo é a grande solução para se chegar à satisfação 
social. Em outras palavras, o auxílio mútuo é o mecanismo para se alcançar 
os mesmos fins. Essa é a primeira razão de existir da cooperação, em que 
entidades públicas repassam recursos financeiros a outras entidades públicas 
e, também, a entidades privadas. 
A segunda razão para a existência da figura da cooperação é a descentra-
lização das atividades da Administração Pública Federal, pois, no intuito de 
viabilizar o desenvolvimento econômico e social do país, o Estado Federal 
passou a repensar a sua forma de atuar, passando a se dedicar às tarefas 
primordiais e propugnando pela descentralização de outras atividades, con-
sideradas secundárias.
Deste modo, com vistas a atender as demandas da população, a União, os 
Estados e os Municípios se unem, por meio de ajustes financeiros, os quais 
possuem nomenclatura própria, a saber: transferência constitucional ou 
legal e transferências voluntárias.
O Decreto Federal nº 6.170/2007 conceitua contrato de repasse como:
Art. 1º (...)
II - contrato de repasse - instrumento administrativo por meio do qual 
a transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de 
instituição ou agente financeiro público federal, atuando como man-
datário da União;
O termo de parceria foi instituído pela Lei Federal nº 9.790/1999, e é consi-
derado um instrumento de cooperação firmado entre o Poder Público e as 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). 
Já convênio, forma mais usual de transferência voluntária, é acordo, um 
pacto, formalizado entre União, Estados, Distrito Federal, suas autarquias, 
fundações e entidades, ou entre esses e entidades privadas, para a consecu-
ção de finalidades de interesse comum. 
Diante dessas considerações, pode-se sintetizar que o instituto da coopera-
ção administrativa se materializa, entre outros, para o repasse de recursos 
financeiros, seja por determinação constitucional ou legal, seja por trans-
ferências voluntárias. Já as transferências voluntárias são formalizadas por 
meio de contrato de repasse, termo de parceira e convênios.
12.2 Conceito de convênio 
Convênio é o ajuste celebrado entre órgãos da Administração Pública ou 
entre esses e entidades particulares, visando à execução de um objeto de in-
teresse comum das partes envolvidas. É uma verdadeira reunião de esforços, 
em que os partícipes ou convenentes se unem para a consecução de um fim 
comum. Sua previsão está no artigo 116 da Lei nº 8.666/1993. 
A doutrina moderna define convênio como:
Define-se o convênio como forma de ajuste entre o Poder Público e en-
tidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse 
comum, mediante mútua colaboração. (DI PIETRO, 2006, p.137)
A primeira forma de repasse de recursos financeiros é a denominada trans-
ferência constitucional ou legal, onde a Constituição Federal, artigos 
157, 158 e 159, determina que parte da arrecadação dos tributos fede-
rais seja repassada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. São as 
chamadas transferências constitucionais, em que há descentralização das 
competências da União para os Estados e Municípios. Exemplo: Fundo de 
Participação dos Municípios (FPM), Fundo de Participação dos Estados (FPE); 
transferências para os Municípios de 50% (cinquenta por cento) do ITR, 
entre outras.
A segunda forma de repasse dos recursos financeiros da União para os 
Estados e Municípios, se dá por meio das transferências voluntárias, que 
nada mais é do que a descentralização de recursos financeiros, com vistas à 
realização de ações de competências do ente transferidor de recursos, qual 
seja, a União. 
A Lei Complementar 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, 
no artigo 25, define transferência voluntária:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transfe-
rência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro 
ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência fi-
nanceira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os 
destinados ao Sistema Único de Saúde. 
De regra, a realização de transferência voluntária dependerá da vontade do 
Poder concedente e da autorização legislativa a partir da Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
As transferências voluntárias se materializam por meio de contrato de re-
passe, termo de parceria e convênios.
Os contratos de repasse são regulados pelo Decreto Federal nº 1.819/1996, 
mecanismo pelo qual à União repassa recursos, por intermédio de instituição 
ou agência financeira oficial federal, aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios, visando à execução de programas governamentais. O exemplo 
claro é o repasse de recursos valendo-se da Caixa Econômica Federal e do 
Banco do Brasil.
Contratos e Convêniose-Tec Brasil e-Tec BrasilAula 12 – Convênios: origem e conceito88 89
Outros conceitos legais de convênios são encontrados Decreto Federal 
nº 6.170/2007, artigo 1º, §1º, inciso I, e na Portaria Interministerial nº 
507/2011, artigo 1º, inciso VI. 
Em razão da sua natureza administrativa é imprescindível que pelo menos 
um ente convenente seja pessoa jurídica de direito público. 
Ademais, os partícipes devem possuir capacidade jurídica para assumir o 
compromisso, sob pena de nulidade do ato administrativo. Comumente en-
contramos convênios celebrados entre Ministérios, entre Secretaria de Esta-
dos, entre Ministérios e Secretarias, o que por certo não gozam de qualquer 
validade. Veja o ensinamento da doutrina sobre essa questão:
Alerte-se que dele só podem participar pessoas. É nulo o convênio ce-
lebrado por órgãos do convenente, como são os Ministérios, no âmbito 
federal, e as Secretarias, no estadual, distrital ou municipal. 
(GASPARINI, 2002, p.379.) 
O Decreto Federal nº 6.170/2007, artigo 1º, bem como a Portaria 507/2011, 
artigo 1º, definem a nomenclatura correta a ser conferida às partes envolvi-
das: concedente e convenente. A parte concedente corresponde ao órgão 
ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, responsável 
pela transferência dos recursos financeiros, enquanto que a parte convenen-
te é aquela com a qual a administração pública federal pactua a execução de 
programas ou projetos, podendo ser órgão ou entidade pública de qualquer 
esfera de governo ou entidade privada sem fins lucrativos.
Resumo
•	 Entre os motivos que levaram ao nascimento do convênio destaca-se: 
cooperação entre entidades públicas e privadas, e a descentralização das 
atividades administrativas.
•	 Convênio é o ajuste celebrado entre órgãos da Administração Pública ou 
entre esses e entidades particulares, visando à execução de um objeto de 
interesse comum das partes envolvidas.
Convênios administrativos 
federais: uma abordagem 
sobre o nexo de Causalidade 
entre os recursos repassados 
e as despesas realizadas, de 
Fabiana Vasconcelos de Farias 
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