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política comercial nos países em 
desenvolvimento
CAPÍTULO
11
Até agora, analisamos os instrumentos de política de comércio e seus objetivos sem especifi‑
car o contexto, isto é, sem dizer muito sobre o país que realiza essas políticas. Cada país tem sua 
própria história e questões, mas ao discutir política econômica uma diferença entre eles torna‑
‑se óbvia: seus níveis de renda. Como a Tabela 11.1 sugere, as nações diferem extremamente em 
suas rendas per capita. De um lado do espectro estão as nações desenvolvidas, um clube cujos 
membros incluem Europa Ocidental, vários países em grande parte colonizados por europeus 
(incluindo os Estados Unidos) e o Japão. Esses países têm rendas per capita que, em alguns casos, 
chegam a US$ 40.000 por ano. A maior parte da população mundial, entretanto, vive em nações 
que são substancialmente mais pobres. A faixa de renda entre esses países em desenvolvi-
mento1 é muito ampla. Alguns deles, como a Coreia do Sul, agora são considerados membros de 
um grupo de nações “recém ‑industrializadas” com o status de país desenvolvido, tanto em termos 
de estatísticas oficias quanto na forma com a qual eles pensam sobre si mesmos. Outros, como 
Bangladesh, permanecem desesperadamente pobres. No entanto, para praticamente todos os 
países em desenvolvimento, a tentativa de fechar a diferença na renda com nações mais desen‑
volvidas tem sido a preocupação central da política econômica.
Por que alguns países são tão mais pobres do que outros? Por que alguns países que eram 
pobres há uma geração conseguiram ter um progresso drástico enquanto outros não conseguiram? 
Essas são perguntas profundamente controversas, e tentar respondê ‑las, ou até mesmo descre‑
ver longamente as respostas que os economistas propuseram ao longo dos anos, nos afastaria do 
escopo deste livro. O que podemos dizer, entretanto, é que a mudança das visões sobre o desenvol‑
vimento econômico teve um papel importante em determinar a política de comércio.
Por cerca de 30 anos após a Segunda Guerra Mundial, as políticas de comércio em muitos paí‑
ses em desenvolvimento eram fortemente influenciadas pela crença de que a chave para o desen‑
volvimento econômico era a criação de um forte setor industrial e que a melhor forma de criá ‑lo 
era proteger os produtores nacionais da competição internacional. A primeira parte deste capí‑
tulo descreve a razão para essa estratégia de industrialização de substituição de importação, bem 
como as críticas a essa estratégia, que se tornou cada vez mais comum após 1970, e o surgimento 
1. País em desenvolvimento é um termo utilizado pelas organizações internacionais que se tornou padrão, embora alguns 
países “em desenvolvimento” tenham passado por longos períodos de declínio dos padrões de vida. Um termo mais des‑
critivo, mas menos educado é países menos desenvolvidos (PMD).
tabela 11.1 Produto interno bruto per capita, 2009 (ajustado para diferenças em níveis de preço)
Estados Unidos US$ 49.428
Alemanha US$ 40.511
Japão US$ 37.449
Coreia do Sul US$ 32.954
México US$ 14.943
China US$ 10.371
Bangladesh US$ 1.929
Fonte: Conference Board Total Economy Database.
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215Capítulo 11 Política comercial nos países em desenvolvimento 
Industrialização de 
substituição de importação
Da Segunda Guerra Mundial até a década de 1970, 
muitos países em desenvolvimento tentaram acelerar 
seu crescimento limitando as importações de mercado‑
rias manufaturadas, a fim de nutrir um setor manufa‑
tureiro que servisse ao mercado nacional. Essa estra‑
tégia tornou ‑se popular por uma série de razões, mas 
argumentos econômicos teóricos para a substituição de 
importação desempenharam um papel importante para 
seu crescimento. Provavelmente, o mais importante des‑
ses argumentos foi o argumento da indústria nascente, 
que mencionamos no Capítulo 7.
O argumento da indústria nascente
De acordo com o argumento da indústria nascente, 
os países em desenvolvimento têm uma vantagem com‑
parativa potencial na manufatura, mas novas indús‑
trias manufatureiras em países em desenvolvimento 
não podem competir inicialmente com indústrias bem 
estabelecidas em países desenvolvidos. Então, para 
permitir que a indústria tenha um ponto de apoio, os 
governos devem apoiar as novas indústrias temporaria‑
mente até que elas tenham ficado fortes para enfrentar 
a concorrência internacional. Portanto, faz sentido, de 
acordo com esse argumento, utilizar tarifas aduaneiras 
e quotas de importação como medidas temporárias 
para começar a industrialização. É um fato histórico 
que algumas das maiores economias de mercado do 
mundo tenham começado sua industrialização atrás 
de barreiras de comércio: os Estados Unidos tinham 
altas taxas de tarifa em manufaturas no século XIX, 
enquanto o Japão tinha controles extensos de importa‑
ção até a década de 1970.
Problemas com o argumento da indústria nascente O 
argumento da indústria nascente parece altamente plau‑
sível e na realidade tem sido persuasivo para muitos 
governos. Ainda assim, os economistas apontaram mui‑
tas armadilhas no argumento, sugerindo que ele deva ser 
utilizado cautelosamente.
Primeiro, não é sempre uma boa ideia tentar entrar 
hoje nas indústrias que terão vantagem comparativa no 
futuro. Suponha que um país que atualmente é abun‑
dante em mão de obra esteja em processo de acumulação 
de capital. Quando ele acumular capital suficiente, terá 
uma vantagem comparativa nas indústrias de capital 
intensivo. Entretanto, isso não significa que ele deveria 
tentar desenvolver essas indústrias imediatamente. Na 
década de 1980, por exemplo, a Coreia do Sul tornou‑
‑se exportadora de automóveis. Provavelmente não teria 
sido uma boa para a Coreia do Sul tentar desenvolver 
sua indústria na década de 1960, quando o capital e o 
trabalho qualificado ainda eram bem escassos.
Segundo, proteger a fabricação não faz nenhum bem, 
a não ser que a proteção em si ajude a tornar a indústria 
competitiva. Por exemplo, o Paquistão e a Índia protege‑
ram seus setores manufatureiros por décadas e, recente‑
mente, começaram a desenvolver exportações significa‑
tivas de mercadorias manufaturadas. Esses artigos que 
eles exportam, entretanto, são mercadorias leves, como 
as têxteis, e não os produtos manufaturados pesados que 
eles protegeram; uma boa conjetura é que eles teriam 
desenvolvido suas exportações manufatureiras mesmo 
se nunca tivessem protegido a indústria. Alguns econo‑
de uma nova prudência convencional no fim da década de 1980, que enfatizou as virtudes do livre comércio. A 
segunda parte do capítulo descreve a mudança notável na política de comércio dos países em desenvolvimento 
que aconteceu desde a década de 1980.
Por fim, embora os economistas tenham debatido as razões para as grandes diferenças de renda entre as 
nações, desde o meio da década de 1960 um crescente grupo de nações asiáticas surpreendeu o mundo ao alcan‑
çar taxas espetaculares de crescimento econômico. A terceira parte deste capítulo é voltada para a interpretação 
do “milagre asiático” e suas implicações (muito controversas) para a política do comércio internacional.
ObJetivOs de aprendizaGeM 
Após a leitura deste capítulo, você será capaz de:
 ■ Recapitular o caso para o protecionismo da forma como tem sido historicamente praticado em países em desen‑
volvimento e discutir a substituição de importação que leva à industrialização e o argumento da “indústria 
nascente”.
 ■ Resumir as ideias básicas por trás do “dualismo econômico” e sua relação com o comércio internacional.
 ■ Discutir a história econômica recente dos países asiáticos, como a China e a Índia, e detalhar a relação entre seu 
rápido crescimento econômico e sua participação no comércio internacional.
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216 Economia internacional
mistas avisaram sobre o argumento da “indústria pseu‑
donascente”, no qual uma indústria começa protegida, 
entãose torna competitiva por razões que não têm nada 
a ver com a proteção. Nesse caso, a proteção da indústria 
nascente acaba parecendo um sucesso, mas pode ter sido 
na verdade um custo líquido para a economia.
De modo mais geral, o fato de que é dispendioso e 
demorado construir uma indústria não é argumento para 
intervenção do governo, a não ser que exista alguma falha 
de mercado interno. Se uma indústria é presumidamente 
capaz de ganhar retornos altos o suficiente para capital, 
mão de obra e outros fatores de produção que façam o 
desenvolvimento valer a pena, então por que os investido‑
res privados não a desenvolvem sem a ajuda do governo? 
Algumas vezes, argumenta ‑se que os investidores pri‑
vados levam em conta somente os retornos atuais em 
uma indústria e deixam de levar em contra a prospecção 
futura, mas esse argumento não é consistente com o com‑
portamento do mercado. Em países desenvolvidos, ao 
menos, os investidores frequentemente apoiam projetos 
cujos retornos são incertos e repousam no futuro. (Con‑
sidere, por exemplo, a indústria de biotecnologia norte‑
‑americana, que atraiu centenas de milhões de dólares de 
capital anos antes de fazer uma única venda comercial.)
Justificativas de falha de mercado para a proteção da 
indústria nascente Para justificar o argumento da 
indústria nascente é necessário ir além da visão plausí‑
vel, mas questionável, de que as indústrias sempre preci‑
sam ser protegidas quando são novas. Se a proteção da 
indústria nascente é justificável, isso depende do tipo de 
análise sobre o qual discutimos no Capítulo 10. Isto é, o 
argumento para proteção de uma indústria em seu cres‑
cimento inicial deve estar relacionado a algum conjunto 
particular de falhas no mercado que impede os merca‑
dos privados de desenvolverem a indústria tão rápido 
quanto eles poderiam fazer. Proponentes sofisticados 
do argumento da indústria nascente identificaram duas 
falhas de mercado como as razões de por que a proteção 
da indústria nascente pode ser uma boa ideia: mercados 
de capitais imperfeitos e o problema da apropriabilidade.
A justificativa dos mercados de capitais imperfeitos 
para a proteção da indústria nascente é a seguinte: se um 
país em desenvolvimento não tem um conjunto de insti‑
tuições financeiras (como um mercado de ações eficiente 
e bancos) que permitiriam que as poupanças dos setores 
tradicionais (como a agricultura) fossem utilizadas para 
financiar investimentos em novos setores (como a manu‑
fatura), então o crescimento de novas indústrias ficaria 
restrito pela capacidade de as empresas nessas indús‑
trias ganharem lucros atuais. Portanto, baixos lucros 
iniciais serão um obstáculo para investir, mesmo se os 
retornos de longo prazo sobre o investimento forem 
altos. A primeira melhor política é criar um mercado 
de capital melhor, mas a proteção das novas indústrias, 
que aumentaria os lucros e, portanto, permitiria um 
crescimento mais rápido, pode ser justificada como uma 
segunda opção de melhor política.
O argumento de apropriabilidade para a proteção da 
indústria nascente pode tomar várias formas, mas todas 
terão em comum a ideia de que as empresas em uma 
nova indústria geram benefícios pelos quais elas não são 
compensadas. Por exemplo, as empresas que entrarem 
primeiro na indústria podem ficar sujeitas aos custos de 
startup de adaptar a tecnologia às circunstâncias locais 
ou de abertura de novos mercados. Se as outras empresas 
são capazes de seguir seus caminhos sem se sujeitarem a 
esses custos de startup, os pioneiros serão impedidos de 
colher quaisquer retornos desses gastos. Dessa forma, as 
empresas pioneiras, além de produzirem produtos físi‑
cos, criam benefícios intangíveis (como conhecimento 
ou novos mercados), sobre os quais eles não podem 
estabelecer direitos de propriedade. Em alguns casos, 
os benefícios sociais advindos da criação de uma nova 
indústria ultrapassarão os custos, porém, por causa do 
problema da apropriabilidade, nenhum empresário pri‑
vado vai estar disposto a entrar na indústria. A primeira 
melhor resposta é compensar as empresas pelas suas 
contribuições intangíveis. No entanto, quando isso não 
é possível, existe um segundo melhor caso para encora‑
jar a entrada em uma nova indústria utilizando tarifas 
aduaneiras ou outras políticas de comércio.
Tanto o argumento para os mercados de capitais 
imperfeitos quanto o caso da apropriabilidade para pro‑
teção da indústria nascente são claramente casos espe‑
ciais da justificativa de falha de mercado para interferência 
no livre comércio. A diferença é que nesse caso os argu‑
mentos aplicam ‑se especificamente a novas indústrias em 
vez de qualquer indústria. Entretanto, os problemas gerais 
com a abordagem da falha de mercado permanecem. Na 
prática, é difícil avaliar quais indústrias realmente justi‑
ficam o tratamento especial, e há risco de que a política 
destinada a promover o desenvolvimento acabe sendo 
capturada por interesses especiais. Existem muitas histó‑
rias de indústrias nascentes que nunca cresceram e conti‑
nuam dependentes da proteção.
Promover a fabricação mediante proteção
Embora existam dúvidas sobre o argumento da 
indústria nascente, muitos países em desenvolvimento 
têm visto esse argumento como uma razão convincente 
para fornecer apoio especial para o desenvolvimento de 
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217Capítulo 11 Política comercial nos países em desenvolvimento 
indústrias manufatureiras. Em princípio, tal apoio pode 
ser fornecido em uma variedade de formas. Por exemplo, 
os países poderiam fornecer subsídios para a produção 
manufatureira em geral, ou focar seus esforços em sub‑
sídios para a exportação de algumas mercadorias manu‑
faturadas em que eles acreditem que possam desenvol‑
ver uma vantagem comparativa. Na maioria dos países 
em desenvolvimento, entretanto, a estratégia básica da 
industrialização tem sido desenvolver indústrias orien‑
tadas ao mercado nacional por meio da utilização de 
restrições de comércio, como as tarifas e quotas que 
encorajam a substituição das mercadorias importadas 
pelos produtos nacionais. A estratégia de encorajar a 
indústria nacional limitando as importações de merca‑
dorias manufaturadas é conhecida como a estratégia da 
industrialização de substituição de importação.
Alguém pode se perguntar por que é necessário fazer 
uma escolha. Por que não encorajar tanto a substituição 
de importação quanto as exportações? Essa resposta 
remete à análise do equilíbrio geral das tarifas no Capí‑
tulo 6: uma tarifa aduaneira que reduz as importações 
também reduz necessariamente as exportações. Ao pro‑
teger as indústrias de substituição de importação, os 
países tiram recursos dos setores de exportação reais ou 
potenciais. Então a escolha de um país em buscar subs‑
tituição para importações também é a escolha de desen‑
corajar o crescimento da exportação.
As razões pelas quais a substituição de importação 
em vez do crescimento da exportação tem sido escolhida 
como uma estratégia de industrialização é uma mistura 
de economia e política. Primeiro, até a década de 1970 
muitos países em desenvolvimento eram céticos em rela‑
ção à possibilidade de exportar mercadorias manufatu‑
radas (apesar de tal ceticismo também ser colocado em 
questão no argumento da indústria nascente para a pro‑
teção da produção). Eles acreditavam que a industriali‑
zação era necessariamente baseada em uma substituição 
da indústria nacional por importações, em vez de um 
crescimento nas exportações de manufatura. Segundo, 
em muitos casos as políticas de industrialização de subs‑
tituição de importação encaixaram ‑se naturalmente 
com as tendências políticas existentes. Já observamos 
o caso das nações da América Latina que eram com‑
pelidas a desenvolver substitutos para as importações 
durante a década de 1930 por causa da Grande Depres‑
são e durante a primeira metade da década de 1940, por 
causa da interrupção do comércio na época da guerra 
(Capítulo 10). Nesses países,a substituição de importa‑
ção beneficiou diretamente grupos de interesse podero‑
sos e estabelecidos, enquanto a promoção da exportação 
não teve apoio natural.
Também vale a pena apontar que alguns defensores 
da política de substituição de importação acreditavam 
que a economia mundial era guarnecida contra novos 
estreantes — que as vantagens de indústrias nacionais 
estabelecidas eram simplesmente grandes demais para 
serem superadas por economias recém ‑industrializadas. 
Oponentes extremados desse ponto de vista chamavam 
por uma política geral de desligamento dos países em 
desenvolvimento das nações desenvolvidas. Mas mesmo 
entre defensores mais moderados das estratégias de 
desenvolvimento protecionista, a visão de que o sistema 
econômico internacional trabalha sistematicamente 
contra os interesses dos países em desenvolvimento per‑
maneceu comum até a década de 1980.
As décadas de 1950 e 1960 viram a maré alta da indus‑
trialização de substituição de importação. Os países em 
desenvolvimento geralmente começaram protegendo os 
estágios finais da indústria, como processamento de ali‑
mentos e montagem de automóveis. Nos maiores países 
em desenvolvimento, os produtos nacionais quase que 
completamente substituíram mercadorias de consumo 
importadas (embora a produção tenha sido frequente‑
mente feita pelas empresas multinacionais estrangeiras). 
Uma vez que as possibilidades para substituir as merca‑
dorias de consumo importadas esgotaram ‑se, esses países 
viraram ‑se para a proteção das mercadorias intermediá‑
rias, como partes dos automóveis, aço e petroquímicos.
Na maioria das economias em desenvolvimento, 
a rota da substituição de importação chegou ao seu 
limite lógico: mercadorias manufaturadas sofisticadas, 
como computadores, ferramentas de precisão e assim 
por diante, continuaram a ser importadas. No entanto, 
os países maiores que perseguiam a industrialização de 
substituição de importação reduziram suas importações 
para níveis notavelmente baixos. O caso mais extremo 
foi o da Índia: no começo da década de 1970, as impor‑
tações de produtos diferentes de petróleo eram em torno 
de 3% do PIB.
Como uma estratégia para encorajar o crescimento 
da manufatura, a industrialização de substituição de 
importação claramente funcionou. As economias da 
América Latina começaram a gerar uma parcela quase 
tão grande de sua produção de manufatura quanto 
as nações desenvolvidas. (A Índia gerou menos, mas 
somente porque sua população pobre continuou a gas‑
tar uma grande proporção de sua renda em alimentos.) 
Contudo, para esses países, o encorajamento da manu‑
fatura não era um objetivo em si mesmo; em vez disso, 
era um meio para o objetivo final de desenvolvimento 
econômico.
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218 Economia internacional
O MéxicO abandOna a industrializaçãO de substituiçãO de iMpOrtaçãO
Em 1994, o México, junto com o Canadá e os Esta‑
dos Unidos, assinou o Acordo de Livre Comércio da 
América do Norte (NAFTA). Um acordo que, como 
explicaremos no Capítulo 12, tornou ‑se altamente 
controverso. Mas a transformação do México da indus‑
trialização de substituição de importação para o rela‑
tivo livre comércio começou, na verdade, quase uma 
década antes de o país entrar para o NAFTA.
A transformação do México em direção ao livre 
comércio reverteu meio século de história. Como muitos 
países em desenvolvimento, o México virou protecio‑
nista durante a Grande Depressão da década de 1930. 
Após a Segunda Guerra Mundial, a política de industria‑
lização para servir a um mercado nacional protegido 
tornou ‑se explícita. Por todas as décadas de 1950 e 
1960, barreiras de comércio foram bem levantadas, ao 
mesmo tempo em que a indústria mexicana tornava ‑se 
cada vez mais autossuficiente. Pela década de 1970, o 
México tinha restringido amplamente as importações 
de mercadorias manufaturadas para itens como maqui‑
nário sofisticado, que não poderiam ser produzidos 
nacionalmente, exceto a um custo proibitivo.
A indústria mexicana produziu muito pouco para 
exportação. Os ganhos estrangeiros do país vieram 
amplamente de petróleo e turismo, com as únicas 
exportações significativas de manufatura vindo das 
maquiladoras, fábricas especiais localizadas próxi‑
mas à fronteira norte ‑americana, que eram isentas de 
algumas restrições de comércio.
Por volta do fim da década de 1970, o México viven‑
ciava dificuldades econômicas, incluindo o aumento 
da inflação e a crescente dívida externa. Os problemas 
vieram à tona em 1982, quando o país encontrou ‑se 
incapaz de fazer pagamentos inteiros de sua dívida 
externa. Isso levou a uma prolongada crise econômica 
e a uma mudança radical na política.
Entre 1985 e 1988, o México reduziu drasticamente 
suas tarifas aduaneiras e retirou a maior parte de suas 
quotas de importação, que anteriormente protegiam 
sua indústria. A nova meta da política era transfor‑
mar o país em um grande exportador de mercado‑
rias manufaturadas, intimamente integrado com a 
economia norte ‑americana. A chegada do NAFTA, em 
1990, fez pouco para reduzir as barreiras de comér‑
cio, porque o México já tinha feito o trabalho duro 
da liberalização do comércio na década de 1980. O 
NAFTA, entretanto, reassegurou aos investidores que 
a mudança na política não seria revertida.
Então como a mudança de política funcionou? 
As exportações, de fato, explodiram. Em 1980, as 
exportações mexicanas eram somente 10,7% do PIB, 
e muito disso era do petróleo. Em 2012, estavam 
em 34% do PIB, principalmente manufaturas. Atual‑
mente, a manufatura mexicana, em vez de ser voltada 
a servir o pequeno mercado nacional, é parte de um 
sistema manufatureiro norte ‑americano integrado.
No entanto, os resultados para a economia mexi‑
cana em geral foram um pouco decepcionantes. A 
renda per capita aumentou ao longo dos últimos 25 
anos, mas a taxa de crescimento foi realmente menor 
do que a alcançada quando o México perseguia a polí‑
tica de industrialização de substituição de importação.
Isso significa que a liberalização do comércio foi 
um erro? Não necessariamente. A maioria (mas não 
todos) dos economistas que olham para o desempe‑
nho mexicano culpa o relativo baixo crescimento em 
fatores como a educação deficiente. Mas o fato é que 
o afastamento do México da substituição de impor‑
tação, embora altamente bem ‑sucedida em torná‑
‑lo uma nação exportadora, não trouxe o quanto era 
esperado em termos de um progresso econômico 
mais amplo.
A industrialização de substituição de importação 
promoveu o desenvolvimento econômico? Aqui surgem 
sérias dúvidas. Embora muitos economistas aprovas‑
sem medidas de substituição de importação na década 
de 1950 e no começo de 1960, desde a década de 1960 
a industrialização de substituição de importação tem 
sido alvo de crescentes críticas duras. De fato, muito do 
foco dos analistas econômicos e dos políticos tomadores 
de decisão mudou de tentar encorajar a substituição de 
importação para tentar corrigir o dano feito por políti‑
cas ruins de substituição de importação.
Resultados de favorecimento 
da fabricação: problemas da 
industrialização de substituição 
de importação
A industrialização de substituição de importação 
começou a perder a proteção quando ficou claro que os 
países que a perseguiam não estavam alcançando os paí‑
ses desenvolvidos. Na verdade, alguns países em desen‑
volvimento ficaram mais para trás ainda, mesmo quando 
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219Capítulo 11 Política comercial nos países em desenvolvimento 
desenvolveram uma base manufatureira nacional. A 
Índia era mais pobre em relação aos Estados Unidos em 
1980 do que em 1950, o primeiro ano após alcançar sua 
independência.
Por que a industrialização de substituição de impor‑
tação não funcionou da forma que deveria? A razão 
mais importante parece ser a de que o argumento da 
indústria nascente não é universalmente válido como 
muitas pessoas supunham. Um período de proteção 
não vai criar um setormanufatureiro competitivo se 
existem razões fundamentais pelas quais um país não 
tem uma vantagem comparativa em manufatura. A 
experiência mostrou que as razões para o fracasso no 
desenvolvimento frequentemente são mais profundas 
do que uma simples falta de experiência com a manu‑
fatura. Os países pobres não têm mão de obra qualifi‑
cada, empresários e competência administrativa, e têm 
problemas de organização social que tornam difícil para 
esses países manter suprimentos confiáveis de quaisquer 
coisas, de peças de reposição à eletricidade. Esses pro‑
blemas podem não estar fora do alcance da política eco‑
nômica, mas não podem ser resolvidos pela política de 
comércio: uma quota de importação pode permitir que 
um setor manufatureiro ineficiente sobreviva, mas não 
pode tornar o setor mais eficiente diretamente. O argu‑
mento da indústria nascente é que, dada a proteção 
temporária de tarifas aduaneiras e quotas, as indús‑
trias manufatureiras das nações menos desenvolvidas 
aprenderão a ser eficientes. Na prática, isso não é sem‑
pre, ou mesmo geralmente, verdade.
Com a substituição de importação falhando na 
entrega dos benefícios prometidos, a atenção virou ‑se 
para os custos das políticas utilizadas para promover 
a indústria. Sobre essa questão, evidências crescen‑
tes mostraram que as políticas protecionistas de mui‑
tos países menos desenvolvidos distorceram de forma 
ruim os incentivos. Parte do problema era que muitos 
países utilizavam métodos excessivamente complexos 
para promover suas indústrias nascentes. Isto é, eles 
utilizavam quotas de importação elaboradas e frequen‑
temente sobrepostas, controles de câmbio e regras de 
conteúdo nacional em vez de simples tarifas aduanei‑
ras. É muito difícil determinar quanta proteção uma 
regra administrativa pode de fato fornecer, e estudos 
mostram que o grau de proteção é geralmente alto e 
mais variável nas indústrias do que o governo preten‑
dia. Como a Tabela 11.2 mostra, algumas indústrias na 
América Latina e no sul da Ásia foram protegidas por 
regras que eram equivalentes a taxas de tarifa de 200% 
ou mais. Essas taxas altas de proteção efetiva permi‑
tiram que as indústrias existissem mesmo quando 
o custo de produção delas era três ou quatro vezes o 
preço das importações que elas substituíam. Mesmo 
os maiores entusiastas e defensores dos argumentos de 
falha de mercado para proteção achariam difícil defen‑
der taxas de proteção efetiva tão altas.
Um custo adicional que recebeu atenção considerável 
é a tendência das restrições de importação para promo‑
ver a produção em uma escala pequena ineficiente. Os 
mercados nacionais até mesmo dos maiores países em 
desenvolvimento são somente uma pequena fração do 
tamanho do mercado dos Estados Unidos ou da União 
Europeia. Com frequência, o mercado nacional inteiro 
não é grande o suficiente para permitir uma fábrica 
de escala de produção eficiente. Ainda, quando esse 
pequeno mercado é protegido, digamos, por uma cota 
de importação, se somente uma empresa entrar nele, ela 
poderia ganhar os lucros de monopólio. A concorrên‑
cia por esses lucros normalmente leva várias empresas a 
entrar em um mercado que não tem espaço nem mesmo 
para uma delas, e a produção é feita em uma escala alta‑
mente ineficiente. A resposta para o problema de escala 
para países pequenos é, como observado no Capítulo 8, 
especializar ‑se na produção e exportação de uma varie‑
dade limitada de produtos e importar outras mercado‑
rias. A industrialização de substituição de importação 
elimina essa opção focando a produção industrial no 
mercado nacional.
Aqueles que criticam a industrialização de substitui‑
ção de importação também argumentam que ela agra‑
vou outros problemas, como a desigualdade de renda e 
o desemprego.
No fim da década de 1980 a industrialização de 
substituição de importação tinha sido aceita ampla‑
mente, não só pelos economistas, mas também pelas 
organizações internacionais, como o Banco Mundial, 
e até mesmo pelos políticos tomadores de decisão 
nos próprios países em desenvolvimento. A evidência 
estatística pareceu sugerir que os países em desenvol‑
vimento que seguiram políticas de comércio relativa‑
mente livres tinham, em média, crescido mais rápido 
tabela 11.2
Proteção industrial efetiva em alguns países 
em desenvolvimento
México (1960) 26%
Filipinas (1965) 61%
Brasil (1966) 113%
Chile (1961) 182%
Paquistão (1963) 271%
Fonte: Bela Balassa, The Structure of Protection in Developing Countries.
Baltimore: Johns Hopkins Press, 1971, p. 82.
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220 Economia internacional
do que aqueles que seguiram políticas protecionistas 
(embora essa evidência estatística tenha sido desafiada 
por alguns economistas).2 Essa mudança intelectual 
radical levou a uma considerável alteração nas políti‑
cas atuais, de forma que muitos países em desenvolvi‑
mento retiraram as quotas de importação e diminuí‑
ram as taxas de tarifa aduaneira.
Liberalização do comércio 
desde 1985
Com início no meio da década de 1980, diversos paí‑
ses em desenvolvimento passaram para taxas de tarifa 
menores, suprimiram quotas de importação, entre 
outras restrições no comércio. Essa mudança dos paí‑
ses em desenvolvimento em direção a um comércio mais 
livre é a grande história da política de comércio das últi‑
mas duas décadas e meia.
Após 1985, muitos países em desenvolvimento redu‑
ziram tarifas aduaneiras, retiraram as quotas de importa‑
ção e, no geral, abriram suas economias para concorrên‑
cia da importação. A Figura 11.1 mostra as tendências 
nas taxas de tarifa aduaneira para uma média de todos os 
2 Veja: Francisco Rodriguez; Dani Rodrik. “Trade Policy and Economic Growth: A Skeptic’s Guide to the Cross ‑National Evidence”. In: Ben 
Bernanke; Kenneth S. Rogoff (Eds.). NBER Macroeconomics Annual 2000. Cambridge, MA: MIT Press for NBER, 2001.
países em desenvolvimento e para dois importantes entre 
eles, a Índia e o Brasil, que costumavam apoiar ‑se forte‑
mente na substituição de importação como estratégia de 
desenvolvimento. Como se pode ver, existe uma queda 
dramática nas taxas de tarifa nesses dois países. Mudan‑
ças similares na política comercial, porém menos drásti‑
cas, aconteceram em outros países em desenvolvimento.
A liberalização em países em desenvolvimento teve 
dois efeitos claros. Um foi o aumento dramático no 
volume do comércio. A Figura 11.2 traça as exportações 
e importações de países em desenvolvimento, medidas 
como porcentagens do PIB, desde 1970. Como se pode 
ver, a parcela do comércio no PIB triplicou sobre esse 
período, com a maior parte do crescimento acontecendo 
após 1985.
O outro efeito foi uma mudança na natureza do 
comércio. Antes da mudança na política de comércio, os 
países em desenvolvimento exportavam, principalmente, 
produtos agrícolas e de mineração. Mas como vimos 
na Figura 2.6, isso mudou após 1980: a parcela de mer‑
cadorias manufaturadas nas exportações de países em 
desenvolvimento subiu, chegando a dominar as exporta‑
ções das maiores economias em desenvolvimento. 
Porcento
Índia
Brasil
Todos em desenvolvimento
0
20
40
60
80
100
120
1981
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2010
FIGURa 11.1 Taxas de tarifa aduaneira em países em desenvolvimento
Uma medida do distanciamento da industrialização de substituição de importação é a drástica queda nas taxas de tarifa 
aduaneira em países em desenvolvimento, que caíram de uma média de mais de 30% no começo da década de 1980 para cerca 
de 10% hoje. Os países que algum dia tiveram políticas de substituição de importação especialmente fortes, com a Índia e o 
Brasil, também viram declínios exagerados nas taxas de tarifa aduaneira.
Fonte: Banco Mundial.
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221Capítulo 11 Política comercial nos países em desenvolvimento 
Mas a liberalização do comércio, com a substituiçãode importação, era planejada como um meio para um 
fim, em vez de um fim por si mesmo. Como vimos, a subs‑
tituição de importação caiu em desuso quando se tornou 
claro que não entregava aqui a promessa de rápido desen‑
volvimento econômico. Será que a mudança para um 
comércio mais aberto trouxe melhores resultados?
A resposta é que o cenário é misturado. As taxas 
de crescimento no Brasil e em outros países latino‑
‑americanos têm, na verdade, sido mais lentas, desde a 
liberalização do comércio no fim da década de 1980 do 
que eram durante a industrialização de substituição de 
importação. A Índia, por outro lado, tem vivenciado 
uma aceleração impressionante de crescimento — mas 
como veremos bem na próxima seção deste capítulo, 
existe uma intensa disputa sobre quanto dessa acelera‑
ção pode ser atribuído à liberalização do comércio.
Além disso, existe uma crescente preocupação sobre o 
aumento da desigualdade em países em desenvolvimento. 
Na América Latina, pelo menos, o distanciamento da 
industrialização de substituição de importação parece ter 
sido associado ao declínio dos salários reais dos trabalha‑
dores, mesmo que os ganhos dos trabalhadores qualifica‑
dos tenham aumentado.
FIGURa 11.2 O crescimento do comércio nos países em desenvolvimento
Com o início da década de 1980, muitos países passaram a distanciar ‑se das políticas de substituição de importação. Um dos 
resultados foi o grande aumento tanto nas exportações e importações quanto na porcentagem do PIB.
Fontes: <http://data.worldbank.org/indicator/NE.EXP.GNFS.ZS>, <http://data.worldbank.org/indicator/NE.IMP.GNFS.ZS>. Acesso em: 13 nov. 2014.
Porcentagem do PIB
Exportações
Importações
197
0
197
2
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4
197
6
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8
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0
5
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15
20
25
30
35
40
Entretanto, uma coisa é clara: a antiga visão de que 
a substituição de importação é o único caminho para o 
desenvolvimento provou estar errada, já que uma série de 
países em desenvolvimento alcançou crescimento extra‑
ordinário ao passo que se tornaram mais, e não menos, 
abertos ao comércio.
Comércio e crescimento: 
decolagem na Ásia
Como vimos, na década de 1970 existia uma desilu‑
são generalizada em relação à industrialização de subs‑
tituição de importação como estratégia de desenvolvi‑
mento. Mas o que poderia substituí ‑la?
Uma possível resposta começou a surgir quando eco‑
nomistas e políticos tomadores de decisão perceberam 
algumas histórias de sucesso surpreendentes no mundo 
em desenvolvimento — casos de economias que viven‑
ciaram uma dramática aceleração em seu crescimento e 
começaram a convergir sobre os rendimentos das nações 
desenvolvidas. Em princípio, essas histórias de sucesso 
envolviam um grupo relativamente pequeno de econo‑
mias do leste asiático: Coreia do Sul, Taiwan, Hong 
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222 Economia internacional
FIGURa 11.3 A decolagem asiática
Com início na década de 1960, uma série de economias começou a convergir em níveis de renda de países desenvolvidos. Aqui 
mostramos o PIB per capita como uma porcentagem de seu nível nos Estados Unidos, utilizando uma escala proporcional para 
destacar as mudanças. A Coreia do Sul iniciou sua ascensão na década de 1960, a China no fim da década de 1970 e a Índia mais 
ou menos uma década depois.
Fonte: Total Economy Database.
Índia
Coreia do Sul
China
PIB per capita como % do nível norte-americano
0
10
20
30
40
50
60
70
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
Kong e Singapura. No entanto, ao longo do tempo, 
esses sucessos começaram a se espalhar. Atualmente, a 
lista de países que já vivenciaram decolagens econômi‑
cas surpreendentes inclui os dois países mais populosos 
do mundo: China e Índia.
A Figura 11.3 ilustra a decolagem asiática mostrando 
as experiências dos três países: a Coreia do Sul, o maior 
país do grupo original dos “tigres” asiáticos; a China; e a 
Índia. Em cada caso, mostramos o PIB per capita como 
uma porcentagem do nível norte ‑americano, um indica‑
dor que destaca a extensão do “alcance” econômico des‑
sas nações. Como se pode ver, a Coreia do Sul iniciou sua 
ascensão econômica na década de 1960, a China no fim 
da década de 1970 e a Índia por volta de 1990.
O que fez com que essas economias decolassem? 
Cada um dos países mostrados na Figura 11.3 viven‑
ciou grandes mudanças em sua política econômica por 
volta da época de sua decolagem. Essa nova política 
envolvia regulamentação reduzida do governo em uma 
série de áreas, incluindo uma mudança em direção a 
um comércio mais livre. A mudança mais espetacular 
foi na China, onde Deng Xiaoping, que tinha tomado 
o poder em 1978, transformou uma economia plane‑
jada centralmente em uma economia de mercado na 
qual a motivação do lucro tinha a rédea relativamente 
livre. Mas como explicado no estudo de caso “Boom 
indiano”, a seguir, as mudanças de política na Índia 
também foram dramáticas.
Em cada caso, tais mudanças de política econômica 
foram seguidas por um amplo aumento na abertura 
econômica, como medido pela fatia de exportações em 
PIB (Figura 11.4). Então parece justo dizer que as his‑
tórias de sucesso na Ásia demonstram que os defensores 
da industrialização de substituição estavam errados: é 
possível alcançar desenvolvimento mediante um cresci‑
mento orientado para a exportação.
O que é menos claro é até que ponto a liberalização 
do comércio explica tais casos de sucesso. Como aponta‑
mos, redução de taxas e suspensão de outras restrições à 
importação foram apenas parte das reformas econômi‑
cas que essas nações empreenderam, o que torna difícil 
estimar a importância da liberalização do comércio em 
si. Além disso, nações latino ‑americanas como México 
e Brasil, que também liberalizaram fortemente o comér‑
cio e se moveram para a exportação, não tiveram deco‑
lagem econômica comparável, o que sugere, ao menos, 
que outros fatores desempenharam um papel crucial no 
milagre asiático.
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223Capítulo 11 Política comercial nos países em desenvolvimento 
As exportações como porcentagem do PIB.
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
Índia
Coreia do Sul
China
0
10
20
30
40
50
60
FIGURa 11.4 O crescente comércio da Ásia
Portanto, as implicações da decolagem da econo‑
mia asiática permanecem um tanto controversas. Uma 
coisa é clara, porém: a visão antiquada de que o mundo 
econômico é tendencioso em relação a novos entrantes 
Fonte: Banco Mundial.
e que países pobres não podem se tornar ricos provou‑
‑se errada de modo espetacular. Nunca antes na história 
humana tanta gente vivenciou um progresso tão rápido 
em seu padrão de vida.
BOOM INDIaNO
A Índia, com uma população de mais de 1,1 bilhão 
de pessoas, é o segundo país mais populoso do 
mundo. É também uma força crescente no comércio 
mundial, especialmente em novas formas de comér‑
cio, que envolvem informação em vez de mercado‑
rias físicas. A cidade indiana de Bangalore tornou ‑se 
famosa por seu crescente papel na indústria global de 
tecnologia da informação.
Ainda há uma geração, a Índia era um jogador 
pequenino no comércio mundial. Em parte porque, em 
geral, a economia do país tinha desempenho fraco: até 
por volta de 1980, tinha uma taxa de crescimento econô‑
mico (algumas vezes ridicularizada como “taxa de cresci‑
mento hindu”) que era em torno de 1 ponto percentual 
mais alto do que o crescimento da população.
Esse crescimento lento era amplamente atribuído 
ao efeito sufocante das restrições burocráticas. Os 
observadores falavam de uma “licença Raj”: pratica‑
mente qualquer tipo de iniciativa de negócios preci‑
sava de permissões governamentais difíceis de con‑
seguir, o que abafou investimentos e inovações; e a 
lenta economia indiana pouco participava do comérciomundial. Depois de o país ter alcançado sua indepen‑
dência em 1948, seus líderes adotaram uma forma 
particularmente extrema de industrialização de subs‑
tituição de importação como estratégia de desenvolvi‑
mento: a Índia não importava quase nada que pudesse 
produzir nacionalmente, mesmo se o produto nacional 
fosse bem mais caro e de qualidade inferior ao que 
poderia ser comprado no exterior. Por sua vez, os altos 
custos limitaram as exportações. Portanto a Índia era 
uma economia bem “fechada”. Na década de 1970, as 
importações e exportações eram em média apenas 
5% do PIB, próximo aos menores níveis de qualquer 
grande nação.
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224 Economia internacional
Então tudo mudou. O crescimento indiano acele‑
rou dramaticamente: o PIB per capita, que aumentara 
a uma taxa anual de somente 1,3% de 1960 a 1980, 
cresceu próximo de 4% anualmente desde 1980. E a 
participação da Índia no comércio mundial subiu ao 
mesmo tempo em que as tarifas aduaneiras foram 
diminuídas e as quotas de importação retiradas. 
Resumindo, a Índia tornou ‑se uma economia de alto 
desempenho. A Índia ainda é um país muito pobre, 
mas está enriquecendo rapidamente e começou a 
rivalizar com a China como o foco da atenção mundial.
A grande questão, claro, é por que a taxa de cres‑
cimento da Índia aumentou de forma tão dramática. 
A questão é objeto de debate acalorado entre os eco‑
nomistas. Alguns argumentaram que a liberalização do 
comércio, que permitiu à Índia participar da economia 
global, foi crucial.3 Outros apontam que o crescimento 
indiano começou a acelerar por volta de 1980, conside‑
rando que as grandes mudanças na política de comér‑
cio não ocorreram até o começo de 1990.4 O que quer 
que tenha causado a mudança, a transição indiana tem 
sido um desenvolvimento bem ‑vindo. Agora, mais de 
um bilhão de pessoas têm muito mais esperança de ter 
um padrão de vida decente.
3 Veja: Arvind Panagariya. “The Triumph of India’s Market Reforms: The Record of the 1980s and 1990s”. Policy Analysis, v. 554, Cato 
Institute, nov. 2005. 
4 Veja: Dani Rodrik; Arvind Subramanian. “From ‘Hindu Growth’ to Productivity Surge: The Mystery of the Indian Growth Transi‑
tion”, IMF Staff Papers, v. 55, p. 193–228, fev. 2005.
resuMO
1. A política de comércio em países menos desenvolvidos pode 
ser analisada utilizando ‑se as mesmas ferramentas analíti‑
cas empregadas para discutir os países desenvolvidos. Entre‑
tanto, as questões particulares características dos países em 
desenvolvimento são diferentes daquelas dos países desen‑
volvidos. Em particular, a política de comércio nesses países 
refere ‑se a dois objetivos: promover a industrialização e lidar 
com o desenvolvimento desigual da economia nacional.
2. A política de governo para promover a industrialização tem 
frequentemente sido justificada pelo argumento da indús‑
tria nascente, que diz que novas indústrias precisam de um 
período temporário de proteção contra a concorrência de 
indústrias já estabelecidas em outros países. Entretanto, o 
argumento da indústria nascente é válido somente se pu‑
der ser usado como um argumento de falha de mercado 
para intervenção. As duas justificativas comuns são a exis‑
tência de mercados de capitais imperfeitos e o problema da 
apropriabilidade de conhecimento gerado pelas empresas 
pioneiras.
3. Utilizando o argumento da indústria nascente como justi‑
ficativa, muitos países menos desenvolvidos perseguiram 
políticas de industrialização de substituição de importação 
nas quais as indústrias nacionais são criadas sob a proteção 
de tarifas aduaneiras e quotas de importação. Embora es‑
sas políticas tenham sido bem ‑sucedidas em promover a in‑
dústria, nem de longe elas trouxeram os ganhos esperados 
em crescimento econômico e padrão de vida. Agora, muitos 
economistas são críticos duros dos resultados da substitui‑
ção de importação, argumentando que ela incentiva a pro‑
dução de custo alto e ineficiente.
4. Com início em torno de 1985, muitos países em desenvol‑
vimento, não satisfeitos com os resultados das políticas de 
substituição de importação, reduziram altamente as taxas 
de proteção para a indústria. Como resultado, o comércio 
de países em desenvolvimento cresceu rapidamente, assim 
como a parcela de mercadorias manufaturadas em expor‑
tações. Os resultados dessa política mudam em termos de 
desenvolvimento econômico, contudo, na melhor hipótese 
eles têm sido mistos.
5. A visão de que o desenvolvimento econômico deve acon‑
tecer por meio de substituição de importação e pelo pes‑
simismo sobre o desenvolvimento econômico, que foi es‑
palhado ao passo que a industrialização de substituição de 
importação pareceu fracassar, foi confundida pelo rápido 
crescimento econômico de uma série de economias asiá‑
ticas. As economias asiáticas cresceram não por meio de 
substituição de importação, mas por meio de exportações. 
Os dois crescimentos são caracterizados por altos índices 
de comércio na renda nacional e por taxas de crescimento 
extremamente altas. As razões para o sucesso dessas eco‑
nomias são muito discutidas, havendo controvérsia sobre o 
papel desempenhado pela liberalização do comércio.
terMOs ‑chave
apropriabilidade, p. 216
industrialização de substituição de importação, p. 217
mercados de capitais imperfeitos, p. 216
países em desenvolvimento, p. 214
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225Capítulo 11 Política comercial nos países em desenvolvimento 
prObleMas
1. Quais países parecem ter sido mais beneficiados com o co‑
mércio internacional durante as últimas décadas? Quais po‑
líticas esses países parecem ter em comum? As experiên cias 
desses países dão apoio ao argumento da indústria nascen‑
te ou ajudam a argumentar contra?5
2. “A experiência do Japão faz o caso da indústria nascente 
para proteção melhor do que qualquer teoria. No começo 
da década de 1950, o Japão era uma nação pobre que sobre‑
vivia com a exportação de produtos têxteis e brinquedos. O 
governo japonês protegeu o que, de início, eram indústrias 
de aço e automóveis ineficientes e de custo alto, e essas 
indústrias passaram a dominar os mercados mundiais”. Dis‑
cuta de forma crítica.
3. Atualmente, um país importa automóveis a US$ 8.000 cada. 
Seu governo acredita que, com o tempo, os produtores na‑
cionais podem produzir automóveis por US$ 6.000, mas que 
isso causaria um período de mudança radical durante o qual 
os automóveis custariam US$ 10.000 para serem produzi‑
dos nacionalmente.
a. Suponha que cada empresa que tente produzir os automó‑
veis deva passar sozinha pelo período de mudança radical 
de custos altos. Sob quais circunstâncias a existência desses 
custos altos iniciais justifica a proteção da indústria nascente?
b. Agora suponha, pelo contrário, que uma vez que essa em‑
presa tenha suportado os custos de aprender a produzir 
automóveis de US$ 6.000 cada, outras empresas podem 
imitá ‑la e fazer o mesmo. Explique como isso pode impe‑
dir o desenvolvimento de uma indústria nacional e como a 
proteção da indústria nascente pode ajudar.
4. Tanto a Índia quanto o México perseguiram políticas de 
substituição de importação após a Segunda Guerra Mun‑
dial. Entretanto, a Índia foi muito mais longe, produzindo 
quase tudo para si, enquanto o México continuou a depen‑
der das importações de mercadorias capitais. Por que você 
acha que essa diferença pode ter surgido?
5. Quais são algumas das razões para o declínio na estratégia da 
industrialização de substituição de importação em favor 
da estratégia que promove o comércio aberto?
5 Essa questão destina ‑se a desafiar os estudantes e ampliar a teoria apresentada neste capítulo.
leituras adiciOnais
LEwIS, w. A. The Theory of Economic Development. Homewood, IL: Irwin, 
1995. Um bom exemplo da visão otimista tirada das políticas de comér‑
cio para desenvolvimento econômico durante a maré alta de substitui‑
ção de importação nas décadas de 1950 e 1960.
LITTLE, I. M. D.; SCITOvSky, T.; SCOTT,M. Industry and Trade in Some 
Developing Countries. Nova york: Oxford University Press, 1970. Um 
trabalho sobre o surgimento de uma visão pessimista da substituição 
de importação nas décadas de 1970 e 1980.
NAUGHTON, B. The Chinese Economy: Transitions and Growth. Cambri‑
dge: MIT Press, 2007. Uma boa visão geral das mudanças radicais na 
política chinesa ao longo do tempo.
RODRIk, D. One Economics, Many Recipes. Princeton: Princeton Univer‑
sity Press, 2007. visões sobre comércio e desenvolvimento a partir de 
um líder cético de ortodoxias predominantes.
SRINIvASAN, T. N.; TENDULkAR, S. D. Reintegrating India with the World 
Economy. washington: Instituto de Economias Internacionais, 2003. 
Como a Índia afastou ‑se da substituição de importação e o que acon‑
teceu como resultado.
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	Capítulo 11 - Política comercial nos países em desenvolvimento
	Industrialização de substituição de importação
	O argumento da indústria nascente
	Promover a fabricação mediante proteção
	Resultados de favorecimento da fabricação: problemas da industrialização de substituição de importação
	Liberalização do comércio desde 1985
	Comércio e crescimento: decolagem na Ásia
	Resumo