A atuação da Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana (CODEM) transformações, permanências e descontinuidades no planejamento urbano em Belém

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Artigo Científico DOI: 10.1590/2175-3369.012.e20190141 
 
TVS é doutor em Desenvolvimento Socioambiental, docente, e-mail: tiago.veloso@ifpa.edu.br 
urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, 2020, 12, e20190141 1/15 
A atuação da Companhia de 
Desenvolvimento da Área Metropolitana 
(CODEM): transformações, permanências 
e descontinuidades no planejamento 
urbano em Belém1 
The performance of the Development Company of the Metropolitan Area 
(CODEM): transformations, permanencies and discontinuance in the urban 
planning in Belém 
Tiago Veloso dos Santos[a]  
[a] Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Pará (IFPA), Belém, PA, Brasil 
Como citar: Santos, T. V. (2020). A atuação da Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana (CODEM): 
transformações, permanências e descontinuidades no planejamento urbano em Belém. urbe. Revista Brasileira de Gestão 
Urbana, 12, e20190141. https://doi.org/10.1590/2175-3369.012.e20190141 
Resumo 
A década de 1990 foi marcada por uma série de transformações no planejamento urbano em Belém. 
A Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana (CODEM), sua principal instituição, passou a 
desempenhar um papel reativo, consequência da crise do planejamento urbano, mas também resultado 
das transformações políticas e institucionais. Apesar das mudanças, não se verificou o ocaso do 
planejamento tradicional, mas evidenciou-se um cenário ambíguo, caracterizado ora por mudanças 
com perfil reformista, ora pela hegemonia de perspectivas setoriais e fragmentadas de gestão. Nesse 
sentido, parte-se da hipótese de que a desestruturação das instituições do planejamento urbano não 
quer dizer, necessariamente, a completa ausência de processos de planejamento e gestão. 
O esgotamento dessas instituições está relacionado a um contexto de flexibilidade da administração, o 
que significa retirar o poder de decisão das velhas estruturas. Na Região Metropolitana de Belém, 
referência de análise, a CODEM acompanhou a realidade local e as transformações macroestruturais 
das políticas urbanas em nível nacional. O percurso metodológico desta pesquisa seguiu os 
procedimentos de: i) levantamento bibliográfico de caráter teórico e empírico; ii) levantamento e coleta 
documental acerca do papel da instituição na execução da política urbana em diferentes períodos; 
iii) entrevista semiestruturada com agentes relevantes da atuação da Companhia. 
Palavras-chave: Planejamento urbano. Belém. CODEM. 
Abstract 
The 1990’s marks a period of transformations in urban planning in Belém. The Development company of 
the Metropolitan Area (CODEM), the main institution, starts to play a reactive role, consequence of the 
urban planning crises, but also the result of the political and institutional transformations. Despite the 
 
1 Artigo produzido a partir do projeto de pesquisa “Trajetórias do Planejamento Urbano na Região Metropolitana de Belém (1973-2015)”, 
que contou com apoio institucional e financeiro do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Pará (IFPA), por meio do 
Programa de Bolsas de Iniciação Científica, Tecnológica e Inovação (PIBICTI), no período 2015-2016. Este texto não poderia ter sido 
redigido sem o diálogo promovido no âmbito do Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Ordenamento Territorial e Urbanodiversidade na 
Amazônia (GeoURBAM) do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos da Universidade Federal do Pará, coordenado pelo professor doutor 
Saint-Clair C. da Trindade Júnior. 
https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
https://orcid.org/0000-0001-9394-7575
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changes, there is no traditional planning, but there is an ambiguous scenario, which is characterized 
sometimes by reformist profile changes, other times the hegemony of sectoral and fragmented 
management perspectives. In this sense, one starts from the hypothesis that the destructuring of the 
institutions of urban planning does not mean, necessarily, the complete absence of planning and 
management processes. The exhaustion of these institutions is related to a context of flexibility of the 
administration, which means withdrawing the decision-making power of the old structures. In the 
Metropolitan Region of Belém, reference of analysis, CODEM has followed the local reality and 
macro-structural national policies. The methodological course of this research followed the procedures 
of: i) bibliographical survey of theoretical and empirical character; ii) survey and collection of 
documents about the role of urban policy implementation in different periods; iii) semi-structured 
interview with relevant agents of the Company’s activities. 
Keywords: Urban planning. Belém. CODEM. 
Introdução 
A década de 1990 foi marcada por uma série de transformações no planejamento urbano em Belém. 
A Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana (CODEM), referência na estrutura de 
planejamento desde a década de 1970, tinha um papel executivo em âmbito municipal, obedecendo às 
políticas estabelecidas em outras esferas da tomada de decisão, como a esfera federal, que contava com 
órgãos como o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), a Empresa Brasileira de 
Transportes Urbanos (EBTU) e o Banco Nacional de Habitação (BNH), e a esfera estadual, com o 
governo do Estado do Pará, por meio da Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral 
(SEPLAN). Esse papel executivo constituído na década de 1970 foi consolidado e mantido até meados 
dos anos 1980. 
A partir dos anos 1990, esse papel passou por modificações, derivadas do contexto político nacional, 
com a promulgação da Constituição, em 1988, que dedicou dois capítulos à política urbana e 
proporcionou o ambiente normativo de mudanças das estruturas e instituições de planejamento do 
regime civil-militar, o que provocou a alteração na atuação da CODEM. 
Houve, ao mesmo tempo, mutações relacionadas às dinâmicas da globalização e mudanças no papel 
do Estado pelas quais passou a sociedade brasileira. Dentro da perspectiva do que Lefebvre (2001) 
chama de ordem próxima e ordem distante2 para a realidade urbana, tais mudanças são componentes 
do fenômeno analisado, ou seja, uma articulação entre fenômenos no espaço urbano local e o contexto 
em escala mais ampla do próprio fenômeno, no qual a compreensão das relações que o objeto 
estabelece com o ambiente imediato é elemento incontornável (Santos, 2015). 
Tais mudanças, em tese, possibilitariam uma atuação de natureza mais abrangente da CODEM em 
relação ao passado imediato. Em vez de obedecer a políticas preestabelecidas em escalas hierárquicas 
superiores, a Companhia poderia estabelecer políticas mais próximas e com maior permeabilidade à 
realidade com a qual lidava no cotidiano. De fato, um movimento foi dado nessa direção quando a 
Companhia liderou a elaboração do Plano Diretor de Belém no início dos anos 1990, o qual, naquele 
momento, foi um articulador de aspirações por uma nova política urbana. 
Apesar disso, essa tentativa de liderar um novo momento das políticas urbanas municipais com 
caráter reformista foi perdendo fôlego, fosse pelas mudanças políticas sentidas pelo município, fosse 
pela desidratação institucional e financeira, reflexo da retirada de poder das estruturas do passado, do 
qual a CODEM, apesar das mudanças, não deixava de ser expressão. 
 
2 “A cidade é uma mediação entre as mediações. Contendo a ordem próxima, ela a mantém; sustenta relações de produção e de 
propriedade; é o local de sua reprodução. Contida na ordem distante ela se sustenta; encarna-a; projeta-a sobre um terreno e sobre o 
plano da vida imediata” (Lefebvre, 2001, p. 46). 
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A CODEM passou então a desempenhar um papel reativo de atuação, consequência da crise do 
planejamento urbano,enquanto teoria e prática, mas também resultado das transformações nas 
estruturas políticas, econômicas e institucionais do município. Nesse cenário, evidenciou-se um cenário 
ambíguo de transformações e permanências, caracterizado pela gradual mudança do temário do 
planejamento por perspectivas setoriais fragmentadas de gestão do espaço urbano que, constituídos na 
primeira década de 2000, tornaram-se hegemônicas na atuação da Companhia até os dias mais 
recentes. 
Vista dessa forma, a manutenção de uma instituição em um ambiente no qual não foi gerada significa 
a tentativa da estabilidade no sistema de ação política, tendo como base a manutenção dos processos de 
burocratização. A manutenção assim proporcionada viabiliza a estrutura burocrática, mas sem 
perspectiva de protagonismo na condução das políticas. 
Nesse sentido, parte-se da hipótese de que a desestruturação das instituições do planejamento 
urbano não quer dizer, necessariamente, a ausência de processos de planejamento e gestão. 
O esgotamento dessas instituições está relacionado a um contexto de maior flexibilidade da 
administração, o que significa retirar o poder de decisão das velhas estruturas, especialmente aquelas 
comandadas pela tecnoburocracia estatal. 
A dinâmica de crise permanente das práticas e políticas de planejamento urbano parece ser uma das 
causas dessa mudança na “ordem de importância” das instituições de planejamento urbano. 
No passado, imbuídas de ideais de construção de novas sociedades a partir da projeção de novas 
cidades, tais instituições estavam imersas na produção de planos que pudessem dar conta da mudança. 
Dada a dimensão da crise e o cotidiano de incertezas de um mundo que deixa de ser “sólido3”, o papel 
desses órgãos foi redesenhado para cumprir funções e atividades em uma escala muito menor de 
abrangência. É esse processo que perdurou nas últimas duas décadas e que pôde ser visualizado em 
Belém a partir da atuação da CODEM que será tratado aqui. 
O ponto de partida: a institucionalização e o ensaio de modernização 
A Companhia de Administração e Desenvolvimento da Área Metropolitana (CODEM), responsável 
pelas respostas às demandas de caráter metropolitano, foi criada no âmbito da Prefeitura Municipal de 
Belém, com objetivos de ordenamento sociopolítico e econômico da área metropolitana, por meio da 
elaboração de planos e projetos pautados no relacionamento entre os poderes estadual e federal. 
Expressão de uma preocupação iniciada na década de 1960: 
Em meados da década de 60, em função de preocupação quanto a um possível caráter 
metropolitano da problemática urbana de Belém e sua região de entorno, foi realizada pelo IBGE 
(2013) [Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística], uma primeira delimitação espacial desta 
região. Esta delimitação estabeleceu como integrante da área Metropolitana de Belém (AMBEL), os 
municípios de Belém, Ananindeua e Benevides (CODEM, 1978, p. 20). 
Nesse contexto, a CODEM aparece como expressão institucional do olhar do município voltado ao 
planejamento metropolitano. Criada pela Lei Municipal nº 6.795 de 1970 e alterada pela Lei nº 6.861 de 
1971, regida pela Lei das Sociedades Anônimas e por estatuto social próprio, a CODEM é uma sociedade 
de economia mista, cujo maior acionista é a Prefeitura de Belém. 
De fato, o ponto de partida da atuação da CODEM como órgão de planejamento foi a 
institucionalização da Região Metropolitana de Belém (RMB). Foi componente de uma política de 
 
3 Referência a um mundo “sólido” (Bauman, 2001) acerca das mudanças no final do século XX. Tais mudanças desconfiguram os ideais 
do projeto moderno associado a discursos (…) ligados à unidade social, à segurança e aos espaços territoriais bem definidos. Tais 
valores são contraditados por outros, impostos pela modernidade: insegurança, contradição, ambiguidade, incertezas e ausência de 
referenciais, configurando uma “modernidade líquida” que quebra a natureza do urbanismo enquanto projeto urbano. O declínio da 
doutrina urbanística aparece como expressão dessas mudanças, considerando que o urbanismo esteve fundamentado em ideais 
progressistas e em um tipo particular de coesão social que lhe dava estabilidade (Santos, 2015). 
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desenvolvimento urbano em escala nacional, com a Lei Complementar nº 14 de 1973, que estabeleceu 
as nove primeiras regiões metropolitanas do Brasil e enumerou os serviços de interesse metropolitano: 
planejamento do desenvolvimento econômico e social, saneamento básico (água, esgoto e limpeza 
pública), uso do solo, transportes e sistema viário, gás canalizado, aproveitamento de recursos hídricos 
e controle da poluição ambiental (Pacheco, 1995). 
No momento em que foi efetivada a RMB, a CODEM foi imediatamente visualizada como a instituição 
adequada ao papel de coordenação das políticas metropolitanas: 
somente em 1970, com a criação da CODEM, foi que se estabeleceu uma prática de planejamento 
sistematizado. Até então, a ação do planejamento urbano integrado, voltado à ordenação dos 
espaços e à gerência dos diferentes setores da economia, tinha se manifestado apenas por meio de 
trabalhos de caráter acadêmico (Pará, 1980, p. 20). 
A forma como foi assumida essa institucionalização via administração federal marcou esse momento 
das políticas para as áreas metropolitanas no Brasil. Para Lopes (2006, p. 144): 
O modelo de planejamento nesse período caracterizou-se por meio da iniciativa, da vinculação 
institucional, da sustentação política e financeira e do repertório de ações metropolitanas 
empreendidas pelo governo federal. O contraponto correspondente era a perda de poder e 
autonomia política e financeira dos municípios em geral e da periferia metropolitana em 
especial. 
Criou-se uma superestrutura federal de apoio técnico e econômico ao desenvolvimento urbano e 
às regiões metropolitanas. Surgiram ou foram fortalecidas instituições como o Banco Nacional de 
Habitação (BNH), o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) e a Comissão Nacional de 
Política Urbana e Regiões Metropolitanas (CNPU), além dos Fundos de Desenvolvimento 
Metropolitano. 
Destacam-se então como características do período para o planejamento e a gestão metropolitana: 
a) o componente autoritário das intervenções, materializadas na centralização de decisões na esfera 
federal; b) o estabelecimento de uma estrutura para planejar, financiar e executar as ações 
metropolitanas; c) a disponibilidade de recursos para implementar projetos metropolitanos, 
especialmente em transportes. 
A natureza empresarial da Companhia era expressão de um contexto relacionado à criação do 
SERFHAU, o qual introduzia um elemento novo nos sistemas de planejamento urbano – as empresas de 
engenharia consultiva. Segundo Santos (2015, p. 63, grifos nossos): 
Na função de órgão de assistência técnica o SERFHAU ficou encarregado de elaborar normas, 
roteiros e padrões para a elaboração dos Planos Locais de Desenvolvimento Integrado, que junto 
ao Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento – FIPLAN, constituiriam um Sistema 
Nacional de Planejamento do Desenvolvimento, [...] formado por estruturas regionais, estaduais e 
municipais que desenvolveriam planos e estudos. Neste sistema, ficaria a cargo do SERFHAU a 
coordenação e supervisão geral dos planos, atribuindo a execução a órgãos especializados, 
públicos ou privados. Houve predominância das empresas privadas na execução, gerando uma 
dinâmica de terceirização dos planos a empresas de engenharia consultiva, marcada por uma 
separação entre a atividade técnica e a ação política da administração. 
Para Ferreira (2007), tanto a institucionalização da assistência aos municípios como a criação de 
órgãos visando ao planejamento no interior das administrações municipais vinham sendo 
implementadas desde os anos 1950. No caso da CODEM, entre suas atribuições de origemestavam: 
1. Administrar e explorar economicamente os bens e direitos da Prefeitura de Belém, que lhe forem 
conferidos com vistas à integração e adequação dessa atividade mercantil aos objetivos de 
estabelecimento e implementação do PLANO MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO 
(PMDI); 
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2. Promover, junto com os órgãos competentes, o estabelecimento e implementação do PLANO 
METROPOLITANO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO para a área da “GRANDE BELÉM”; 
3. Elaborar, direta ou indiretamente, estudos e projetos globais ou setoriais de interesse do 
desenvolvimento metropolitano (CODEM, 1970, p. 1). 
Foi nesse período que se intensificaram as atividades de planejamento e gestão da RMB, visto que a 
CODEM era responsável pela elaboração dos planos de desenvolvimento da área metropolitana. 
Os planos da Grande Belém4 eram na modalidade compreensiva5 de planejamento e associados às 
práticas financiadas pelo SERFHAU. 
Embora a orientação dos planos tornasse a dimensão metropolitana obrigatória para a solução de 
problemas, as competências da CODEM tinham vinculações relacionadas aos problemas da capital, e 
não ao seu espaço metropolitano. Isso gerou controvérsias dentro da instituição6, que acabou sendo 
resolvida com a CODEM tornando-se um braço operacional na estrutura do Sistema Estadual de 
Planejamento. 
O contexto político centralizador favoreceu a operacionalização de um sistema de gestão em que 
instâncias, para além da escala municipal, tomavam as principais decisões na região metropolitana. 
Era a instância estadual – o governo do Estado do Pará – quem de fato planejava o espaço 
metropolitano a partir de uma perspectiva nem sempre relacionada às demandas sociais. 
Esse processo, consolidado em 1975 com o Sistema Estadual de Planejamento, sob coordenação da 
Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN), passou a ter a função da gestão 
metropolitana, articulada politicamente aos dois conselhos que permitiam algum tipo de participação 
no processo decisório, o Conselho Consultivo (Consul) e o Conselho Deliberativo (Conbel). Para 
Pinheiro et al. (2013, p. 55): 
[...] após a criação das RMs, o governo federal, implantou a Comissão Nacional de Regiões 
Metropolitanas e Políticas Públicas, para elaborar e gerenciar as políticas [...] metropolitanas de 
forma integrada. Por sua vez, o governo do estado do Pará criou, em 1975, o Sistema Estadual de 
Planejamento, anexado à Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN), 
tendo como competência criar políticas públicas de desenvolvimento local, municipal e 
metropolitano. 
Com esse formato, a gestão da RMB passou a conviver com dois atores: de um lado, as ações da 
CODEM para o território municipal; do outro, o governo estadual viabilizava o Sistema Estadual de 
Planejamento, articulado a Brasília. Segundo Fernandes (2001): 
Na sua primeira fase, no período 1973/1975, a gestão da RMB, embora não regulamentada na 
perspectiva supramunicipal, foi realizada pela CODEM – entidade vinculada à administração do 
Município de Belém. Com a institucionalização do Sistema Estadual de Planejamento – SEP, em 
1976, a gestão metropolitana passou a integrar o elenco de competências da Secretaria de Estado 
do Planejamento e Coordenação Geral – SEPLAN, Órgão Central do Sistema, cuja estrutura abrigava 
um setor voltado a essa questão. (Fernandes, 2001, p. 23). 
 
4 Lamarão Corrêa (1989) denomina “Grande Belém” o espaço metropolitano de Belém nas décadas de 1970 e 1980, naquele momento 
constituída pelos municípios de Belém e Ananindeua. 
5 Os planos compreensivos são uma modalidade de planejamento urbano que ultrapassa a lógica do planejamento físico-territorial. Este 
primava pela preocupação com a modernização da infraestrutura da cidade e tinha forte vinculação com os arquitetos e engenheiros 
que aplicavam essa perspectiva. Aquele, por sua vez, além da preocupação com a infraestrutura urbana, compreendia as dinâmicas 
socioeconômicas na cidade. Além disso, trazia o envolvimento de equipes multidisciplinares na elaboração de planos: arquitetos, 
engenheiros, sociólogos, administradores, advogados, geógrafos e economistas (Lamarão Corrêa, 1989). 
6 “Grande parte dos objetivos fixados na legislação municipal que criou as companhias e nos dispositivos estatutários antecederam a 
criação das regiões metropolitanas por legislação federal [...] Resultando que tais metas tornaram-se irrealizáveis porque, sendo a 
CODEM uma empresa municipal de Belém, não poderia estabelecer normas e diretrizes, por exemplo, para o município de 
Ananindeua”. Destituída da condição de órgão executor decorrente da iniciativa, na distribuição de funções da gestão metropolitana de 
então, coube à CODEM o papel de braço operacional do Sistema Estadual de Planejamento (CODEM, 1992, p. 3). 
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Para Deák (2004), o período que vai de meados da década de 1960 até o fim do “milagre econômico” 
em 1973 diz respeito à “era de ouro” do planejamento urbano no Brasil. A reflexão sobre esse período 
destaca a existência de uma política de desenvolvimento que definia linhas gerais para o território. 
Ainda assim, tal política refletia as dificuldades no atendimento à particularidade da condição 
amazônica, por exemplo, a proporção de população urbana e rural abaixo da média nacional para áreas 
metropolitanas. 
Em 1980, Belém detinha 88,33% de população urbana, enquanto Ananindeua, apenas 10,40%. 
Embora em conjunto isso correspondesse, na época, a 83,2% da população urbana, de fato, em aspecto 
qualitativo, há uma evidente discrepância na condição metropolitana quando comparadas a outras 
metrópoles nacionais. A atuação da CODEM, portanto, foi essencial para a mediação entre a política 
pensada em escala nacional, suas diretrizes gerais, o acesso às fontes de financiamento e o que era 
efetivamente executado na Região Metropolitana de Belém. Essa mediação obedeceu a imperativos de 
ordem ideológica, por exemplo, o uso da razão instrumental como elemento de operacionalização de 
mudanças desejadas para a Grande Belém. 
O apogeu da razão instrumental: a CODEM e os planos-representações da cidade 
Obedecendo ao imperativo de produção das diretrizes para o planejamento urbano, a CODEM, ao 
longo da década de 1970 e início dos anos 1980, coordenou a produção de planos de desenvolvimento 
urbano e metropolitano. Em que pese a eventual fragilidade do aparato estadual de planejamento e 
gestão, foram realizadas ações, destacando-se a elaboração dos planos compreensivos da Grande Belém 
(Lamarão Corrêa, 1989). A concepção e a elaboração desses planos foram influenciadas pela atuação do 
Serviço Federal de Habitação e Urbanismo: 
Os planos promovidos pelo SERFHAU tinham, por campo de intervenção, os aspectos sociais, 
econômicos, físicos e institucionais – daí a denominação de planos integrados. Seu método era o 
de aproximações sucessivas: [...] um estudo preliminar, [seguido de] um plano de ação ou um 
plano de desenvolvimento local integrado. A etapa primeira era a identificação dos problemas e 
dos agentes do desenvolvimento local, as propostas para solução dos problemas locais mais 
urgentes. A etapa subsequente, após diagnóstico da etapa anterior, tinha por conteúdo as 
alternativas de intervenção, a solução para os principais problemas e pontos de 
estrangulamentos, os instrumentos legislativos, a demanda de recursos, os programas setoriais 
relevantes. A etapa final os planos setoriais ou mesmo anteprojetos, o organismo local de 
planejamento, o detalhamento dos instrumentos administrativos (Minter [Ministério do 
Interior] apud Moreira, 1989, p. 3). 
Houve sintonia entre as propostas apresentadas pelo SERFHAU e a elaboração dos planos 
compreensivos desenvolvidospela CODEM. Lamarão Corrêa (1989, p. 239) assim os descreve: 
[...] se fundamentam em um diagnóstico abrangente da realidade intraurbana e são equacionados a 
partir da formulação de uma imagem projetada da cidade, onde são estrategicamente posicionados 
os elementos fundamentais do espaço urbano futuro. Dentre eles, a distribuição espacial, de 
densidade, de rendas per capita, ou familiares e de emprego. Ainda contam para isso a estrutura 
viária básica e a localização de equipamentos urbanos de dimensão significativa ou de grande 
importância funcional. 
Três foram os planos elaborados para a “Grande Belém”: o Plano de Desenvolvimento da Grande 
Belém (PDGB), o Plano de Estruturação Metropolitana (PEM) e o Plano de Desenvolvimento 
Metropolitano (PDM), conforme o Quadro 1. 
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Quadro 1 - Planos compreensivos da Grande Belém 
PLANOS 
PLANO DE 
DESENVOLVIMENTO DA 
GRANDE BELÉM (PDGB) 
PLANO DE DIRETRIZES 
METROPOLITANAS (PDM) 
PLANO DE ESTRUTURAÇÃO 
METROPOLITANA (PEM) 
PERÍODO 1974-1976 1976-1977 1979-1981 
BASE TEÓRICA Funcionalista. 
Funcionalista, mantém 
estrita vinculação com o 
PDGB. 
Eclética, apresentou-se 
como “histórico-estrutural”. 
ESTRUTURA 
METODOLÓGICA 
Roteirização adotada pelo 
SERFHAU para os Planos de 
Desenvolvimento 
Integrados. 
Composto de 
diagnósticos, diretrizes 
e projetos/programas. 
Evitou as superposições do 
PDGB, mas apresentou 
setorização semelhante. 
Etapas de elaboração: 
levantamento de 
informações, análise e 
diagnóstico, projeção de 
variáveis, formulação de 
futuros, definição de 
estrutura metropolitana, 
simulação de usos, 
programas e projetos. 
INSTRUMENTAÇÃO 
Limitou-se a trabalhar com 
mecanismos de 
zoneamento, código de 
edificações e posturas. 
Restringiu-se à listagem de 
programas e projetos, a 
maioria referentes a 
estudos, pesquisas, 
formulações de planos, 
avaliações e 
complementação do 
PDGB. 
Apresentou o fundo de 
terras para que o poder 
público pudesse intervir de 
forma mais efetiva na 
produção do espaço 
urbano. 
CONCLUSÕES 
O contexto autoritário e a 
base teórica inconsistente 
repercutiram em 
metodologia 
problemática, com 
setorização analítica e 
projetiva, que redundou 
em projeções superficiais e 
distorcidas. 
Estruturado 
metodologicamente e 
com pequena efetividade, 
padeceu dos problemas 
do PDGB por ter sido 
elaborado quase no 
mesmo contexto 
sociopolítico e ter base nas 
formulações do PDGB. 
Formulado na transição, 
avançou no entendimento 
do planejamento urbano, 
o que repercutiu no 
tratamento dialético das 
análises. As inovações 
resultaram, entretanto, em 
baixa efetividade, 
atribuída ao contexto de 
transição e às carências 
das inovações. 
Fonte: Lamarão Corrêa (1989); Veloso dos Santos (2010). Organização: Tiago Veloso dos Santos. 
Os planos foram dotados de estrutura metodológica e entendimento teórico sobre a urbanização em 
Belém. Em termos de novas possibilidades de configurações do espaço metropolitano, viabilizaram 
modelos de desconcentração de serviços, fato que ficou exposto no PEM com a tentativa de uma 
“descentralização concentrada”. A ideia de criar subcentros no conjunto do espaço metropolitano, de 
maneira a descompactar a Primeira Légua Patrimonial, conforme a Figura 1. Na prática, apenas os 
novos assentamentos residenciais foram alocados para a área de expansão, o mesmo não acontecendo 
com empregos, comércio, serviços e estrutura viária (Trindade, 1998). 
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Figura 1 - Previsão de expansão urbana adotada pelo PDGB. Fonte: CODEM (1975). 
Com o fracasso pela baixa efetividade em minimizar as desigualdades socioeconômicas, logo 
surgiram os diagnósticos para compreender suas causas, que podem ser agrupadas em duas vertentes. 
O primeiro grupo colocava como causas a falência do planejamento centralizado, a falta de participação 
dos agentes envolvidos e a tomada do planejamento pela tecnoburocracia privada e/ou estatal. 
No segundo grupo, destacavam-se elementos externos, como a crise fiscal, o que dificultava o 
financiamento de grandes sistemas de planejamento. 
Tal diagnóstico alcançou a atuação da CODEM como instituição responsável pela viabilização das 
políticas de planejamento. Apesar de propor orientações para a expansão da Belém metropolitana, isso 
não foi suficiente para mitigar os problemas de desigualdade na cidade, os quais, ao contrário do 
esperado, foram intensificados. Tal contexto mobilizou a compreensão pela necessidade de modelos 
alternativos de planejamento e gestão do espaço urbano. 
O declínio: a crítica à centralização e à desestruturação do planejamento 
As críticas ao planejamento tecnocrático, elaboradas por movimentos sociais, como o Movimento 
Nacional pela Reforma Urbana, e os rumos da redemocratização do país, na década de 1980, deram 
origem a proposições de formas alternativas de planejamento e gestão urbana, das quais o novo Plano 
Diretor incluído na Constituição de 1988 foi a maior expressão normativa. 
Naquele momento, o regime militar apresentava sinais evidentes de desgaste, que resultaram em um 
processo de abertura democrática. Diante de um cenário de fragilização política e recessão econômica, a 
política urbana sofreu constrangimentos mediante a escassez de financiamento. 
Foi nesse momento que a face do planejamento urbano mudou de escala. Se, na década de 1970, 
havia uma preocupação em políticas no âmbito metropolitano, no período posterior, a partir de 1988, 
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foi a escala municipal que passou a ser privilegiada nas políticas de planejamento urbano. A própria 
Constituição faz referência à escala municipal: “Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, 
executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo 
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus 
habitantes” (Brasil, 1998, p. 56). 
Esse movimento de transformação institucional deu legitimidade à desestruturação da maior parte 
das instituições que constituíam os sistemas de planejamento urbano. Instituições como o Serviço 
Federal de Habitação e Urbanismo, a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos e o Banco Nacional de 
Habitação foram quase que sumariamente eliminados da estrutura do Estado7. As secretarias estaduais, 
quando não extintas, foram alocadas em funções de natureza distintas, ligadas ao planejamento 
orçamentário, e perderam espaço na configuração política e na distribuição de recursos. Ficou claro que 
o município assumiu responsabilidade primordial na elaboração e execução das políticas de 
desenvolvimento, planejamento e gestão urbana, especialmente a partir do estabelecimento do 
instrumento denominado Plano Diretor. 
Foi esse espaço de atuação em âmbito municipal que permitiu à CODEM a legitimidade da 
permanência na estrutura de planejamento. No início dos anos 1990, esse contexto de desestruturação 
institucional e necessidade de maior atuação municipal em torno do planejamento urbano em âmbito 
municipal garantiu à Companhia um momento de atuação primaz. 
Ensaios de transformação: o revigoramento reformista dos anos 1990 
A conjuntura nacional propiciou um fortalecimento do movimento em torno da “municipalização” 
das políticas de planejamento e gestão urbana. Foi esse contexto que possibilitou a manutenção da 
CODEM como instituição de planejamento. Se, por um lado, a Companhia representava uma orientação 
de política metropolitana que estava em vias de ser superada, por outro lado, a experiência e a expertise 
de seu corpo técnico davam à instituição legitimidade para participardo novo contexto. A ausência de 
outras instâncias de planejamento na Prefeitura de Belém dava uma vantagem à CODEM, que foi 
aproveitada quando surgiu um elemento mobilizador do planejamento municipal: a construção do 
Plano Diretor da cidade. 
O Plano Diretor de Belém teve seu início de elaboração no ano de 1991, com os estudos de referência 
para a posterior promulgação, que ocorreu em 1993. A CODEM conduziu o processo de construção dos 
estudos do Plano, considerando as várias fases de desenvolvimento até a elaboração final na forma de lei. 
A análise do primeiro Plano Diretor pós-Constituição, portanto em período democrático, constata 
que era um documento orientado pelo ideário da reforma urbana e constituía exemplo da influência 
desse ideário na construção dos Planos Diretores no Brasil, bem como de uma perspectiva de 
desenvolvimento que considerava os elementos idealizados como necessários a uma nova prática de 
produção das cidades. 
Souza (2010) classifica esse tipo de prática de planejamento e gestão urbanos sob uma perspectiva 
social-reformista, posto que visa, por meio de mecanismos de controle e regulação do uso do solo, 
racionalizar o uso da terra urbana para além do valor de mercado. Trata-se de dar função social da 
cidade e da propriedade na produção do espaço urbano. O primeiro plano diretor de Belém assume 
várias dessas características, posto que o período de elaboração foi propício à influência do ideário 
reformista que, em virtude das demandas que resultaram na Constituição de 1988, ganhou força no 
imaginário e na prática do planejamento e da gestão urbana. 
O elemento central, do ponto de vista da resolução dos problemas urbano-metropolitanos, é o 
cumprimento da função social da cidade para promoção da justiça social no espaço urbano, 
 
7 O SERFHAU foi extinto em 1975, reflexo dos efeitos sobre o orçamento do primeiro “choque do petróleo”, em 1974, e da mudança de 
orientação na administração Geisel. O BNH foi extinto em 1986, por meio do Decreto-Lei nº 2.291, sendo incorporado à Caixa 
Econômica Federal, que o sucedeu em seus direitos e obrigações, sobretudo a gestão do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço 
(Ferreira, 2007). 
A atuação da Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana (CODEM) 
urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, 2020, 12, e20190141 10/15 
conforme se pode verificar pelos princípios gerais e dos instrumentos urbanísticos usados para 
garantir o cumprimento desses princípios (Belém, 1991, p. 1). 
Fica clara a associação das ideias do primeiro Plano Diretor de Belém com as teses defendidas pelo 
Movimento Nacional da Reforma Urbana: maior regulação do uso do solo, distribuição mais equitativa 
dos recursos no espaço urbano e participação social na construção das políticas públicas. Além disso, o 
Plano Diretor avançou para além das demandas do ideário da reforma urbana, no sentido da 
necessidade de trabalhar os problemas da cidade como uma perspectiva metropolitana. 
Entretanto, apesar da associação com o ideário da reforma urbana, o Plano Diretor de Belém era 
tímido na questão da abertura à participação popular nas políticas de planejamento e gestão urbana. 
Os poucos momentos de participação ficaram restritos à elaboração do relatório de diagnósticos e, 
mesmo assim, foram prejudicados em virtude do pouco tempo dedicado a esse aspecto. 
Ao que parece, a herança institucional da CODEM representou a continuidade de duas características 
presentes na produção tecnoburocrática do período antecedente. Em primeiro, a capacidade de 
elaboração de diagnósticos abrangentes da realidade, com uma relativa presença de elementos pouco 
destacados anteriormente, como ideias e conceitos ligados à necessidade de maior justiça espacial na 
produção da cidade. Em segundo, dificuldade de materializar formas de participação social, o que, no 
caso específico, apesar da boa vontade existente, acabou redundando em pouco mais do que uma certa 
tolerância para com formas simples de pseudoparticipação da população no desenvolvimento de 
políticas de planejamento e gestão do espaço urbano. 
Conflitos e mudanças: a década de 1990 e a modificação de perfil político-administrativo 
A década de 1990, especialmente a partir de 1996 com a chegada ao governo de Belém de uma gestão 
liderada por um partido de esquerda, alterou a disposição da CODEM no planejamento municipal. Dois 
elementos explicam essa mudança: a organização, por parte da nova administração, de um tipo de 
planejamento com pressupostos distintos dos que haviam constituído a CODEM originalmente; e a 
própria natureza empresarial da Companhia, vista com desconfiança pela nova gestão. 
A eleição ao governo municipal do Partido dos Trabalhadores8 significou a chegada de um grupo 
político crítico às modalidades de planejamento e gestão executadas em escala nacional desde os anos 
1980, e que, como visto, a CODEM era a expressão institucional local. Os documentos que orientaram a 
nova gestão ressaltavam a necessidade de conduzir essas práticas de forma oposta ao que havia sido 
desenhado até então: 
O Governo do Povo (sic) rompe com a visão tecnocrática do mero estabelecimento de metas e 
formulação de planos normativos. O planejamento no Governo do Povo (sic) é um movimento vivo 
que se realiza no orçamento participativo, nas conferências setoriais, etc. (Rodrigues & Novaes, 
2002, p. 25). 
No interior da nova administração, conduzia-se a construção de políticas de planejamento que 
reforçassem o distanciamento em relação ao passado. As novas estratégias deveriam estar ancoradas 
em maior participação de atores sociais anteriormente alijados das demandas: 
Tal estratégia assume a perspectiva de afirmação de uma forma de governar em que o 
planejamento significa e pressupõe participação política, mobilização social e reconhecimento pelo 
governo das particularidades de uma cidade marcada pela exclusão e pelo abafamento do seu 
potencial transformador (Rodrigues & Novaes, 2002, p. 25). 
 
8 Nas eleições de 1996, foi eleito Edmilson Rodrigues, da “Frente Belém Popular”, formada majoritariamente por partidos da esquerda 
do espectro político: PT – Partido dos Trabalhadores; PSTU – Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado; PCB – Partido Comunista 
Brasileiro; PPS – Partido Popular Socialista; PSB – Partido Socialista Brasileiro; PV – Partido Verde; PCdoB – Partido Comunista do 
Brasil. A coligação foi reeleita nas eleições de 2000, permanecendo oito anos no Executivo Municipal (1997-2005). 
 
A atuação da Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana (CODEM) 
urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, 2020, 12, e20190141 11/15 
No âmbito da gestão, isso significava explorar a natureza empresarial da CODEM para retirar a 
centralidade das políticas de planejamento e gestão da Companhia. Administrativamente, isso foi 
possibilitado com o fortalecimento de uma instância relativamente recente no organograma da 
Prefeitura, a Secretaria Municipal de Coordenação Geral do Planejamento e Gestão9 (SEGEP), órgão do 
Sistema Municipal de Planejamento e Gestão, que passou a conduzir a política de desenvolvimento. Essa 
reorganização administrativa proporcionava uma orientação distinta da existente na história local de 
planejamento municipal, possibilitando uma narrativa que associava a administração a um novo 
momento de condução das políticas: 
[...] o planejamento do governo orientou-se para a formulação de um modelo político-institucional 
que proporcionasse incorporação das demandas da sociedade civil pelo corpo funcional, mas sem 
perder eficiência técnica e coerência programática. A questão era criar condições para identificar o 
corpo social com as instituições municipais, após décadas de distanciamento entre poder público e 
grande parte da cidade (Rodrigues & Novaes, 2002, p. 30). 
Com essa perspectiva, o executivo e sua assessoria passaram a ter papel central no planejamento: 
O conjunto de coordenadores de Marcas, as secretarias de Planejamento (SEGEP) e de Finanças(SEFIN), a Coordenadoria de Relações com a Comunidade (CRC), a Coordenadoria de Comunicação 
Social (COMUS), o Gabinete do Vice-Prefeito e o Gabinete do Prefeito compõem o denominado 
Comitê do Plano, que sob a coordenação do Prefeito é a instância máxima, cuja função é coordenar 
a política do plano de ação e, acima de tudo, assegurar a sua governabilidade (Rodrigues & Novaes, 
2002, p. 35). 
A CODEM foi extraoficialmente retirada da condução do planejamento e gestão, conforme o desenho 
institucional da administração. Entretanto, isso não significou que a Companhia ficou completamente 
sem função na política urbana. 
Ela foi orientada interna e externamente a ser cada vez mais um órgão de “competência técnica”, 
associando a expertise de seu corpo de servidores ao momento de retirada de sua centralidade na 
tomada de decisão em nível político. Segundo a própria administração: 
Nessa perspectiva, o Governo do Povo (sic) não só desenhou um novo modelo de gestão e 
planejamento ágil, flexível e participativo, como também investiu maciçamente no provimento de 
uma infraestrutura de informações, hoje dentre as mais avançadas do País. Para isso, foi realizado 
um levantamento cadastral e aerofotogramétrico da cidade, que se inscreve entre os mais 
completos do Brasil. Com fins múltiplos, o Cadastro Técnico Multifinalitário, realizado pela CODEM, 
é um recurso para o planejamento a partir da consolidação de um sistema de informações que 
efetivamente aprofundará a democratização e o controle dos serviços públicos (Rodrigues & 
Novaes, 2002, p. 28). 
Isso dava também um certo respaldo político à administração, que não poderia ser acusada de ter 
viés ideológico, mas apenas de reorganizar administrativamente o corpo governamental segundo suas 
prioridades e visões tecnopolíticas. A mudança da orientação político-administrativa fez com que cada 
vez mais coubesse à CODEM, pela sua reconhecida capacidade técnica, ações consideradas operacionais, 
tais como a realização do cadastro multifinalitário10. Houve, portanto, uma nítida reorganização da 
estrutura do planejamento municipal, que se acentuou com o tempo e a consolidação da própria gestão, 
e que teve como culminância desse processo a retirada da CODEM do papel que lhe cabia originalmente. 
 
9 A SEGEP foi criada pela Lei Municipal nº 7.341/86, no contexto de redemocratização e eleição de executivos municipais, o que não 
acontecia desde a década de 1960. Seu regimento interno aprovado pelo Decreto Municipal nº 26.524 no início dos anos 1990 
reforçava seu papel na condução do planejamento municipal, em contraponto à CODEM. 
10 O Cadastro Técnico Multifinalitário (CTM) é um instrumento viabilizador das ações de política urbana, posto que, “sem cadastros e 
plantas de valores atualizados, não apenas a arrecadação do IPTU (Imposto Predial e Territorial Único, ‘normal’ e progressivo no 
tempo) é comprometida, mas a aplicação de vários instrumentos também pode ser prejudicada, comprometendo objetivos mais 
ambiciosos em matéria de um planejamento e uma gestão eficientes e progressistas” (Souza, 2010, p. 306). 
A atuação da Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana (CODEM) 
urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, 2020, 12, e20190141 12/15 
Permanências fúteis: o esvaziamento do planejamento e o o caso institucional 
O início dos anos 2000 marcou a consolidação do esvaziamento da CODEM enquanto instituição de 
política urbana. Anteriormente braço executivo do sistema de planejamento federal e estadual com 
atuação municipal, teve seu papel alterado, posto que o sistema de planejamento foi desconstruído. 
As mudanças ao longo da gestão municipal entre 1997 e 2005 acabaram por consolidar a atuação da 
CODEM, mesmo após o término da gestão11. 
Um momento representativo dessa perda de influência ocorreu no processo de revisão do Plano 
Diretor de Belém, posto que, conforme previsão legal do Estatuto da Cidade12, o Plano Diretor 
Municipal deveria ser revisto, pelo menos, a cada dez anos. 
Em 2007, 15 anos após a promulgação do primeiro Plano Diretor Municipal, a Prefeitura iniciou o 
processo de revisão conforme previsão legal, conduzido agora pela Secretaria Municipal de 
Coordenação Geral do Planejamento e Gestão (SEGEP), responsável pela análise e compatibilização das 
propostas orçamentárias setoriais e pela alocação de recursos orçamentários e extraorçamentários nos 
programas municipais. 
A SEGEP atuava de acordo com o Núcleo Gestor do Plano Diretor13, formado por representantes da 
sociedade civil e do governo, para atender às exigências do Estatuto da Cidade. Nesse sentido, a CODEM 
fez parte do núcleo gestor, mas longe de conduzir o processo de revisão, conforme ocorreu na década 
de 1990. Dessa forma, percebe-se que, embora ainda fizesse parte das políticas de planejamento e 
gestão, a CODEM passou a ter um papel apenas complementar às diretrizes, pois estas estavam em 
outros níveis e esferas de atuação. A Companhia, de certa forma, manteve-se como uma autarquia da 
Prefeitura de Belém, mas com atribuições menores, como explicitado por um de seus servidores: 
A CODEM não tem competência para propor algum tipo de planejamento metropolitano, pois desde a 
Constituição de 1988 cabe ao governo do Estado legislar sobre essas áreas. A CODEM até pode ser 
responsável por algum tipo de articulação entre Estado e prefeitura nas áreas de interesse comum 
metropolitano, mas agora houve uma volta ao âmbito municipal (Entrevista com funcionário(a) da 
Diretoria de Desenvolvimento Urbano da CODEM, realizada em março de 2014). 
De forma geral, a permanência da Companhia foi um pálido reflexo de sua atuação entre as décadas 
de 1970 e 1980. Dada a mudança de sua atuação, cada vez mais distante dos núcleos de decisão, da 
condução e da execução da política urbana em nível municipal, foi se especializando em questões 
técnico-administrativas, como a produção de produtos, documentos e relatórios que viabilizassem 
programas governamentais ou iniciativa em parceria com o setor privado, e cada vez mais atuando 
como uma espécie de órgão administrativo para questões fundiárias em termos de regulação do uso do 
solo urbano em Belém14. Isso passou a ser refletido nos documentos que norteiam a missão da CODEM 
em período recente: 
[A Companhia visa a] ... contribuir na estrutura administrativa de Belém, por meio da regularização 
fundiária e ações integradas no planejamento urbano municipal, visando a melhorias na qualidade 
de vida da população. Por exercer atividade econômica mista, a Codem é uma empresa de amplas 
 
11 Nas eleições municipais de 2004, a Frente de Esquerda que governou durante oito anos foi derrotada por uma coligação de centro-direita, 
tendo à frente Duciomar Costa, na época do Partido Social Democrático (PSD), reeleito nas eleições de 2008, já pelo Partido Trabalhista 
Brasileiro (PTB). 
12 Estatuto da Cidade é o nome dado à Lei nº 10.257, de 2001, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição e trata da política 
urbana nacional. 
13 O Núcleo Gestor da Revisão do Plano Diretor contou com a seguinte composição: poder público (oito membros) - um representante do 
Executivo Federal, um representante do Executivo Estadual, quatro representantes do Executivo Municipal e dois representantes do 
Legislativo Municipal; sociedade organizada (12 membros) - três representantes de entidades da classe de trabalhadores, três 
representantes de entidades da classe patronal, três representantes de entidades comunitárias e eclesiásticas, e três representantes de 
entidades científicas, comunidades tecnológicas e conselhos regionais de classe (Belém, 2007). 
14 Entre os programas executados pela CODEM estão o “Chão Legal”, de regularização fundiária do município. Desenvolvido pela CODEM 
e pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU), visa garantir o direito à moradia em ocupações irregulares (Belém, 2019). 
A atuação da Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana (CODEM) 
urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana,2020, 12, e20190141 13/15 
possibilidades e presta serviços também a terceiros, dentro do mercado imobiliário, um nicho em 
constante expansão em Belém (CODEM, 2005, p. 1). 
Politicamente enfraquecida, financeiramente desidratada e administrativamente deslocada do 
centro da tomada de decisão do planejamento e da gestão urbana municipal, a Companhia não teve 
mais as funções às quais esteve vinculada em sua origem. Permaneceu enquanto mais um dos órgãos da 
Prefeitura Municipal de Belém, mas sem apresentar razões mais profundas que justificassem sua 
existência. Não deixa de ser uma expressão das mudanças na política urbana municipal que 
desestruturaram o sistema de planejamento. 
Conclusões 
Quando o gabinete da Presidência da República instituiu as Regiões Metropolitanas em 1973, 
tornou-se visível a importância que estas assumiriam na vida urbana nacional. Ficava claro que, ao se 
intensificar o processo de urbanização, as metrópoles teriam papel no modo de vida urbano que se 
impunha para a reprodução da sociedade em território nacional. 
O reconhecimento institucional visava proporcionar políticas de planejamento do espaço 
metropolitano que dinamizassem a economia das metrópoles e mitigassem os efeitos “indesejados” da 
urbanização. A institucionalização promoveu os mecanismos de intervenção. Foram criadas instituições 
de políticas urbanas com ênfase no desenvolvimento. Houve mobilização de recursos para tais 
objetivos. Não obstante, a maior parte dos problemas urbanos se intensificou em virtude da estagnação 
econômica e do fim do modelo de planejamento e financiamento da política urbana. 
Pode-se afirmar que o formato das políticas contribuiu para o agravamento dos problemas nas 
metrópoles. Centralizador, burocrático, autoritário, pouco afeito à participação e praticamente 
impermeável às várias realidades metropolitanas, a dinâmica planificadora primou pela burocratização 
da questão urbana. 
O contexto da redemocratização permitiu um novo marco regulatório, via Constituição. 
A arquitetura institucional da política urbana a partir de 1988 teve como um de seus alicerces a rejeição 
ao arcabouço anterior, o que desmobilizou a construção de mecanismos abrangentes de políticas 
metropolitanas. 
De forma geral, esses elementos da trajetória do planejamento urbano no Brasil são válidos para a 
Região Metropolitana de Belém e suas instituições de planejamento e gestão. A metrópole belenense, 
formada a partir da década de 1960, figura entre as primeiras nove regiões metropolitanas instituídas 
em 1973. 
Esse período marcou a criação da Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana, 
responsável pelos programas e projetos na RMB e pela coordenação dos planos compreensivos da 
Grande Belém, alinhados às políticas nacionais. A atuação operacional da CODEM foi fundamental na 
política urbana, para além da construção de planos, pois orientou as diretrizes de expansão 
metropolitana. 
A partir do esgotamento do regime civil-militar, a face do planejamento urbano mudou de escala. 
Se, na década de 1970, havia preocupação com políticas de planejamento no âmbito metropolitano 
centralizadas, no período posterior foi a escala municipal que passou a ser privilegiada nas políticas 
urbanas. Isso pode ser exemplificado na retirada da CODEM das etapas de planejamento a partir de 
então, ainda que, em um primeiro momento, a Companhia tivesse se mobilizado internamente para 
alterar sua orientação programática. 
Mas havia uma contradição nas formas de pensar o planejamento e a gestão que ficou exposta no 
período 1997 a 2005, contradição intensificada com a gestão do executivo municipal, refratária às 
práticas de planejamento e gestão mais comuns da Companhia, além da resistência à participação de 
uma instituição de natureza empresarial como responsável pelas políticas urbanas em Belém. 
A atuação da Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana (CODEM) 
urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, 2020, 12, e20190141 14/15 
O progressivo esvaziamento da CODEM do escopo das políticas de planejamento e gestão tomou uma 
direção que foi consolidada até os dias atuais. 
De forma geral, compreende-se, a partir da atuação da CODEM, que a desestruturação das 
instituições ligadas ao planejamento urbano não quer dizer, necessariamente, a completa ausência de 
processos de planejamento e gestão. Mas o esgotamento dessas instituições está relacionado a um 
contexto de mudanças em direção a maior nível de flexibilidade da administração, o que significou, 
nesse caso, a retirada do poder de decisão das antigas estruturas, especialmente as comandadas pela 
tecnoburocracia estatal. Na Região Metropolitana de Belém, referência empírica de análise, a atuação da 
CODEM acompanhou, de forma particular à própria realidade local, as transformações macroestruturais 
das políticas de planejamento e gestão em nível nacional. 
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Editor: Fábio Duarte 
Recebido: Jul. 08, 2019 
Aprovado: Dez. 25, 2019 
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