Responsabilidade Civil do Estado

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Direito Administrativo 
Ponto 7 
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CURSO MEGE 
 
Site para cadastro: https://loja.mege.com.br/ 
Celular / Whatsapp: (99) 98262-2200 
Turma: Clube Delta 
Material: Ponto 7 (Direito Administrativo) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
MATERIAL DE APOIO 
(PONTO 7) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
 
1. DOUTRINA (RESUMO) .................................................................................................... 4 
1.1. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ....................................................................... 4 
2. JURISPRUDÊNCIA .........................................................................................................22 
3. QUESTÕES ....................................................................................................................28 
4. GABARITO COMENTADO .............................................................................................32 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. DOUTRINA (RESUMO) 
1.1. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
 
A responsabilidade civil (extracontratual) do Estado nada mais é que o dever de 
reparação dos danos causados a terceiros por ação ou omissão estatal. 
Trata-se da chamada responsabilidade civil “extracontratual ou aquiliana”, 
decorrente da geração de danos pelos agentes estatais a particulares em geral, sem 
qualquer relação jurídica prévia com o Poder Público. Fala-se, pois, que o dano é 
causado a “terceiros”, justamente para passar a ideia de que era gerado fora de 
qualquer relação jurídica contratual. 
Maria Sylvia Zanella DI PIETRO pontua que a responsabilidade extracontratual 
ora em estudo é do Estado (lato sensu), e não da Administração Pública, na medida em 
que esta não possui personalidade jurídica, tratando-se do conjunto de órgãos e 
entidades estatais imbuídos da função administrativa. Dessa forma, se um agente 
municipal, nesta qualidade, causar danos a terceiros, sempre responderá o Município 
correspondente, assim como ocorrerá com um funcionário de determinada autarquia e 
esta entidade da Administração Indireta etc. 
Em regra, esse dever decorre da prática de atos ilícitos. Contudo, a doutrina e 
a jurisprudência vêm admitindo, em algumas situações, a responsabilização estatal 
inclusive pela prática de atos lícitos. Cite-se como exemplo o ato estatal que determina 
o fechamento permanente do tráfego de uma rua em que funcione um estacionamento 
de veículos; a realização de uma obra de mobilidade urbana que ocasione uma sensível 
desvalorização dos imóveis vizinhos (ex.: “Minhocão” em São Paulo). 
O fundamento da responsabilidade civil repousa no princípio da igualdade, 
segundo a lógica de que, se o Estado existe e atua para a concretização dos interesses 
públicos, em benefício de toda a coletividade, portanto, não seria justo que, ao causar 
danos a determinada(s) pessoa(s) no exercício de suas atividades, esta(s) arcasse(m) 
sozinha(s) com os prejuízos. Nesse diapasão, não apenas os bônus da atividade estatal 
devem ser repartidos entre toda a coletividade, mas também os ônus. 
Celso Antônio Bandeira de MELLO diferencia a responsabilidade civil do 
sacrifício de direito: na primeira, o dano é causado reflexamente, como produto 
indireto e não desejado da atuação estatal; no segundo, o prejuízo é gerado diretamente 
ao particular, como ônus esperado e devidamente compensado. Exemplo de sacrifício 
de direito é a perda da propriedade numa desapropriação, produzida voluntária e 
regularmente pelo Estado, que assumirá a correspondente obrigação de ressarcir o 
prejuízo. 
Da mesma forma que a noção de Estado passou por uma série de estágios 
evolutivos, a responsabilidade estatal desenvolveu-se para acompanhar as mudanças 
sociais e jurídicas sofridas. 
EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: 
 
a) Teoria da Irresponsabilidade Civil do Estado: Remontando 
aos Estados Absolutistas, era a ideia da impossibilidade de 
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atribuir falhas aos governantes (“the king can do no wrong” – o 
rei não erra). Esta teoria jamais vigorou no Brasil. 
b) Teoria da Responsabilidade Subjetiva: Inspirada no Direito 
Civil, superou-se a irresponsabilidade dos governantes, a qual 
estaria condicionada, entretanto, à caracterização da culpa, do 
elemento volitivo. Ela subdivide-se: 
- Teoria da Culpa Individual ou Civilista: Aplicando-se a teoria 
civilista da responsabilidade, a responsabilização do Estado 
dependeria da identificação do agente público e da 
demonstração da sua culpa. Ademais, o Estado apenas 
responderia pelos atos de gestão (relativa igualdade com o 
particular), não reparando os danos causados por atos de 
império (supremacia em relação ao particular). Essa fase civilista 
teve aplicação no Brasil, com fundamento no Código Civil de 
1916; 
- Teoria da Culpa Anônima ou Culpa do Serviço: Inspira-se na 
Teoria Francesa da “Faute du Service”, segundo a qual a 
responsabilidade do Estado prescinde da identificação do agente 
público culpado que causou diretamente o dano (culpa 
individual). Para essa teoria, basta que seja comprovada a falha 
do serviço (culpa anônima ou do serviço), que não funcionou, 
funcionou mal ou de forma atrasada. Além disso, não faz 
diferença entre os danos causados por atos de império ou de 
gestão, podendo ser responsabilizado em ambos os casos. É uma 
teoria publicista, pois já conta com uma construção própria do 
Direito Administrativo. Foi trazida ao Brasil pelo escólio de 
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, sendo encampada pela 
jurisprudência nacional na responsabilidade civil do Estado por 
omissão; 
c) Teoria da Responsabilidade Objetiva: dispensa a vítima de 
comprovar a culpa (individual ou anônima) para receber a 
reparação pelos prejuízos sofridos em virtude da conduta 
estatal, sendo suficiente provar apenas a conduta, dano e nexo 
causal. É a teoria adotada como regra no Brasil, estampada no § 
6º do art. 37 da CF/88. A teoria da responsabilidade objetiva 
funda-se na teoria do risco, a partir da ideia de que as atividades 
estatais, em virtude de toda sua extensão e profundidade, 
inclusive desenvolvida com prerrogativas extroversas, envolvem 
riscos maiores aos cidadãos, de modo que, caso seja gerado 
algum dano a certa(s) pessoa(s) em seu exercício, deve o Estado 
responder independentemente da demonstração de elemento 
volitivo. Essa teoria também se subdivide: (i) Teoria do Risco 
Administrativo, que admite as excludentes da responsabilidade 
civil, sendo aquela, conforme entendimento firme da doutrina 
majoritária brasileira e da jurisprudência dos Tribunais 
Superiores, acolhida como regra pelo ordenamento jurídico 
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brasileiro; (ii) Teoria do Risco Integral, que não admite 
excludentes da responsabilidade civil, não sendo admitida no 
Brasil em regra. 
 
ATENÇÃO! TEORIA DO RISCO INTEGRAL: A doutrina e a jurisprudência apregoam a 
responsabilidade civil objetiva do Estado com base na Teoria do Risco Integral, não 
admitindo a aplicação de excludentes de responsabilidade civil. Nesse sentido, Matheus 
CARVALHO elenca as hipóteses: 
- Danos nucleares: art. 21, XXIII, “d”, da CF/88; Lei Federal nº 9.425/1996; e STJ, REsp 
1180888/GO; 
- Danos ambientais: art. 225, § 2º, da CF/88; art. 14, § 1º, da Lei Federal nº 6.938/1981; 
e STJ, REsp 1.374.284; 
- Danos decorrentes de atos terroristas ou atos de guerra a bordo de aeronaves 
brasileiras: Lei Federal nº 10.744/2003. 
 
1.1.1. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO DIREITO BRASILEIRO 
 
Como visto, jamais vigorou no ordenamento jurídico brasileiro a teoria da 
irresponsabilidade civil do Estado. 
Num primeiro momento, o Estado somente era responsabilizado nos casos 
específicos e excepcionais previstos na legislação. 
Posteriormente, adotou-se no Brasil a teoria da responsabilidade subjetiva 
independentemente de lei específica prevendo as situações abrangidas, aplicando-se ao 
Estado a Teoria Civilista da Responsabilidade Civil, com fundamento no Código Civil de 
1916. 
Atualmente, o ordenamento jurídico consagra a teoria da responsabilidade 
objetiva das pessoas jurídicas de direito público na modalidade do risco administrativo, 
conforme previsão do § 6º do art. 37 da CF/88: 
 
Art. 37, § 6º, da CF: As pessoas jurídicas de direito público e as 
de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão 
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável 
nos casos de dolo ou culpa. 
Art. 43 do CC: As pessoas jurídicas de direito público interno são 
civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa 
qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito 
regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte 
destes, culpa ou dolo. 
 
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Cumpre observar que a responsabilidade objetiva fundada no risco 
administrativo é regra para as pessoas jurídicas de direito público (entes políticos, 
autarquias e fundações públicas de direito público) e para as pessoas jurídicas de direito 
privado prestadoras de serviços públicos. 
De acordo com o entendimento firmado pelo STF, no que diz respeito à vítima 
(sujeito passivo), NÃO importa se ela é ou não usuária do serviço público (RE nº 
591.874/MS). Para o Supremo, a CF/88 não faz qualquer distinção quanto ao sujeito 
passivo do dano. 
Para a caracterização da responsabilidade objetiva do Estado, segundo a Teoria 
do Risco Administrativo, basta a concorrência dos ss. elementos/requisitos: 
 
a) Conduta: é necessário que o dano tenha sido causado por 
agente público agindo nessa qualidade. De acordo com o STJ 
(REsp 866.450), o Estado responde ainda que o agente público 
extrapole seus poderes, bastando que seja possível estabelecer 
a relação de imputação entre sua ação/omissão e o Estado 
(teoria da imputação ou do órgão), a qual depende tão somente 
da existência de investidura do agente. Ainda sobre a conduta, 
importante observar que o Estado responde tanto por atos 
lícitos quanto por atos ilícitos, consoante entendimento firme do 
STF. 
 
ATENÇÃO 1! FUNCIONÁRIO DE FATO X USURPADOR DE FUNÇÃO: A doutrina diferencia 
a responsabilidade do Estado pela atuação do funcionário de fato e do usurpador de 
função. Como bem sabido, no funcionário de fato, o agente foi investido na função 
pública, porém essa investidura é viciada. Neste caso, subsistiria imputação da conduta 
do funcionário de fato ao Estado, de modo que este responderia pelos danos que aquele 
causasse a terceiros no exercício da função pública. Diferentemente, no caso do 
usurpador de função, como não há qualquer investidura, o Estado não responderia. 
Enfim, para que haja a imputação, é indispensável que exista algum vínculo jurídico 
entre o agente e o Estado, ainda que viciado. 
 
ATENÇÃO 2! MORTE CAUSADA POR POLICIAL FORA DE SERVIÇO COM ARMA DA 
CORPORAÇÃO: Segundo o STF, o Estado responde por morte causada por policial fora 
de serviço com arma da Corporação, eis que o agente somente tinha porte da arma em 
razão de sua investidura no cargo de policial militar (RE nº 160.401). 
 
ATENÇÃO 3! ATOS PRATICADOS POR TERCEIRIZADOS: Conforme o STJ, o Estado 
responde por danos causados por funcionários de empresas terceirizadas contratadas 
pela Administração (STJ, REsp 904.127/08). 
 
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ATENÇÃO 4! DANOS CAUSADOS POR POLICIAIS: Em regra, o Estado responde de forma 
objetiva pelos danos causados a profissional da imprensa ferido, por policiais, durante 
cobertura jornalística de manifestação pública (STF, Info 1021). 
 
b) Dano: De acordo com a doutrina, o dano indenizável é aquele 
certo (não imaginário, suposto), anormal (além das intempéries 
normais da vida em sociedade) e específico (que atinja uma ou 
algumas pessoas determinadas). Observe-se que, quanto à 
especificidade, se o dano estatal atingir a coletividade em geral, 
de forma difusa, não há que se falar em responsabilidade civil, 
eis que ausente o pressuposto já visto da igualdade. 
c) Nexo de causalidade: relação de causa e efeito entre a 
conduta do agente estatal e o dano. Segundo a doutrina, o Brasil 
adotou como regra a “Teoria da Causalidade Adequada”, de 
acordo com a qual o Estado responde desde que a conduta tenha 
sido determinante para a causação do dano. Essa teoria, 
portanto, admite a interrupção do nexo causal quando fatos ou 
atos concomitantes/posteriores alheios ao Estado causem o 
dano por si sós. Assim, aplicam-se as causas excludentes da 
responsabilidade, tais como a culpa exclusiva da vítima, caso 
fortuito, força maior e fato de terceiro (STJ, REsp 866.450). Por 
exceção, aplica-se a “Teoria da Equivalência das Condições”, que 
informa o nexo de causalidade na “Teoria do Risco Integral”, não 
admitindo, como visto, excludentes de responsabilidade. 
 
ATENÇÃO! RESPONSABILIDADE POR OBRA PÚBLICA: De acordo com a doutrina 
prevalente, é necessário diferenciar as ss. situações: 
a) Responsabilidade decorrente da má execução da obra: depende de quem estava 
executando a obra: 
- Executada pelo próprio Estado: responsabilidade objetiva. Aplicação normal do art. 
37, § 6º, da CF/88; 
- Executada por empreiteiro (Estado dono da obra): responsabilidade do empreiteiro, 
segundo as normas do Direito Civil. O Estado somente responderá, e de forma subjetiva, 
se comprovado que não fiscalizou o contrato (omissão do dever de fiscalização). 
Aplicação do art. 70 da Lei Federal nº 8.666/1993 e da Lei 14.133/2021; 
b) Responsabilidade pelo só fato da obra: o dano é gerado pela obra 
independentemente de culpa de quem quer que seja, decorrendo da existência da obra 
em si, vale dizer, pelo simples fato dela existir. Neste caso, é irrelevante quem está 
executando a obra, respondendo o Estado de forma objetiva. Ex.: construção de obra 
pública que gera depreciação nos imóveis lindeiros. 
 
1.1.2. RESPONSABILIDADE DO ESTADO EM CASO DE OMISSÃO 
 
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Em caso de omissãodo Estado, a doutrina majoritária brasileira entende que é 
necessária a comprovação da culpa administrativa, sendo o caso de responsabilidade 
subjetiva. 
Assim, nos casos em que a omissão do ente público concorre para o dano, 
prevalece o entendimento que a vítima deve comprovar o defeito no serviço. Trata-se 
de aplicação da teoria da culpa do serviço ou culpa anônima ou “faute du servisse”, 
pois a responsabilidade surge diante da falta ou falha na prestação do serviço, não sendo 
necessário identificar o agente ou a culpa específica (STJ, AgRg no Resp 1345620/RS, j. 
em 24/11/2015). 
Reitere-se que, para essa teoria, não seria necessário que a vítima comprove a 
culpa ou dolo do agente público, bastando que demonstre aquela do serviço, chamada 
de “culpa anônima do serviço”: o serviço não funcionou, funcionou mal ou funcionou 
atrasado. 
Nada obstante, em algumas hipóteses específicas, o Estado Brasileiro responde 
objetivamente por conduta omissiva: 
 
- Teoria da guarda, da custódia ou do risco criado/suscitado: 
por meio de um comportamento positivo anterior, o Estado 
assume o risco de gerar dano a particulares. É o caso da guarda 
de coisas e pessoas. É com base nessa teoria que o Supremo 
entende pela responsabilidade do Estado por assassinato ou 
suicídio de detento dentro de penitenciária. O Supremo, 
contudo, considera a teoria do risco administrativo [e não do 
risco integral], admitindo a incidência das excludentes de 
responsabilidade (STF, RE 841.526/RS); 
- Danos nucleares: art. 21, XXIII, “d”, da CF/88; Lei Federal nº 
9.425/1996; e STJ, Resp 1180888/GO; 
- Danos ambientais: art. 225, § 2º, da CF/88; art. 14, § 1º, da Lei 
Federal nº 6.938/1981; e STJ, Resp 1.374.284; 
- Danos decorrentes de atos terroristas ou atos de guerra a 
bordo de aeronaves brasileiras: Lei Federal nº 10.744/2003. 
 
ATENÇÃO! De acordo com o STJ, a responsabilidade civil do Estado por dano ambiental 
decorrente de omissão é OBJETIVA, de caráter SOLIDÁRIO, mas de execução 
SUBSIDIÁRIA (com ordem de preferência), nos termos do entendimento consolidado no 
enunciado da Súmula nº 652 do STJ. Assim sendo, ao fim da fase de conhecimento, o 
Estado figurará no título executivo judicial, mas, na fase executiva, o ente público 
somente será instado a indenizar se o devedor principal (degradador imediato/material) 
for insolvente ou tiver esgotado seu patrimônio. Nesse sentido: RESP 200801460435, 
Relator Ministro Herman Benjamin, STJ – 2ª Turma, DJE: 16/12/2010. 
 
Entretanto, importante registrar que o Supremo vem entendendo que a 
responsabilidade do Estado em caso de omissão é, na realidade, objetiva, pois a tal 
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“culpa do serviço” seria, na verdade, um elemento objetivo, independentemente de 
qualquer aferição de elemento subjetivo. De acordo com o STF, o Estado responde por 
danos causados por omissões sempre que houver a chamada “omissão específica”, 
perquirindo-se, nessa linha, se o Estado deixou de cumprir determinado dever jurídico e 
essa omissão foi a causa do dano gerado. É por isso que se diz que, em caso de omissão, 
a responsabilidade do Estado reclama a existência de um ilícito estatal, qual seja, a 
omissão de determinado dever jurídico (omissão específica) (ARE nº 655.277 ED/MG, j. 
em 24/04/2012). Também nesse sentido, José dos Santos CARVALHO FILHO e Rafael 
OLIVEIRA. 
Matheus CARVALHO exemplifica a diferença entre a “omissão genérica” [não 
ensejadora da responsabilidade civil do Estado, na medida em que este não pode ser 
transformado num “segurador universal”] e a “omissão específica” [esta, sim, idônea a 
responsabilizar o Estado e de forma objetiva] do seguinte modo: assalto numa via 
pública qualquer seria omissão genérica, não responsabilizando o Estado (STF, AI 
350.074 AgR/SP, j. em 09/04/2002); assalto em frente a uma delegacia, que 
caracterizaria omissão específica indenizável. 
Destaque-se que a omissão específica deve corresponder a um evento 
previsível e evitável pelo Estado, segundo a lógica do razoável. 
Apesar das decisões do STF neste sentido, a posição do STJ sobre o tema ainda 
segue a doutrina majoritária, entendendo pela responsabilidade subjetiva em caso de 
omissão. 
 
1.1.3. SERVIÇOS PÚBLICOS E ATIVIDADE ECONÔMICA 
 
Conforme se extrai da redação do § 6º do art. 37 da CF, as pessoas jurídicas de 
direito privado também respondem de forma objetiva quando prestadoras de serviços 
públicos. Isso significa que tanto as concessionárias contratadas quanto as empresas 
públicas e sociedades de economia mista responderão objetivamente pelos danos 
causados pela prestação de serviços públicos. 
No ponto, cabe diferenciar a responsabilização das empresas estatais 
econômicas das prestadoras de serviço público. 
 
 
ATENÇÃO! RESPONSABILIDADE PRIMÁRIA E RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA: De 
acordo com a doutrina majoritária, o Estado responde subsidiariamente pelos danos 
Estatais Econômicas 
Estatais Prestadoras de Serviços 
Públicos 
Em regra, possuem responsabilidade 
subjetiva. De acordo com o art. 173, § 1º, II, 
da CF/88, deve lhe ser aplicado o mesmo 
regime das empresas privadas. 
Possuem responsabilidade objetiva, nos 
termos do art. 37, § 6º da CF/88. 
 
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causados pelas delegatárias de serviço público, estas que possuem responsabilidade 
primária. Nesse sentido, o CESPE: 
“É objetiva a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de 
serviços públicos em relação a terceiros, usuários ou não do serviço, podendo, ainda, o 
poder concedente responder subsidiariamente quando o concessionário causar 
prejuízos e não possuir meios de arcar com indenizações” (CESPE – DPU – 2017). 
 
1.1.4. CAUSAS EXCLUDENTES DO NEXO DE CAUSALIDADE 
 
São situações que excluem o dever estatal de reparar os danos causados, 
justamente em razão da ausência do terceiro requisito ou elemento acima estudado, 
qual seja o nexo de causalidade. Trata-se de situações em que não há relação de causa 
e efeito entre eventual ação ou omissão do Poder Público e o dano gerado. Vejamos as 
situações de exclusão do nexo de causalidade trazidas pela doutrina: 
 
a) Culpa Exclusiva da Vítima: caso fosse verificada a culpa 
concorrente entre a vítima e o Estado, haveria responsabilização 
na proporção de sua contribuição para o evento lesivo (atenua o 
dever de reparar), mas no caso de culpa exclusiva da vítima há 
rompimento do nexo causal, sendo causa excludente de 
responsabilidade do Estado. Exemplo consagrado de culpa 
concorrente é o do atropelamento em via férrea, pois, se, de um 
lado, cabe à concessionária de transporte ferroviário cercar e 
fiscalizar seus trilhos, de outro, terá a vítima agido de forma no 
mínimo culposa ao ingressar nas linhas de ferro. 
b) Fatos de Terceiros: ressalvados os casos em que provada a 
omissão culposa (ou específica objetiva) do Estado. 
c) Caso Fortuito e Força Maior: existe divergência na doutrina 
quanto aos conceitos analisados. Os Tribunais Superiores, a seu 
turno, não realizam qualquer distinção entre os temas, tratando-
os sempre conjuntamente, como fatos imprevisíveis e 
inevitáveis que rompem com o nexo causal e excluem a 
responsabilidade do Estado. 
 
ATENÇÃO! Fortuito Interno X Fortuito Externo: a doutrina e a jurisprudência 
diferenciam os casos em que o risco gerado é inerente à própria atividade 
desenvolvida (fortuito interno) daqueles em que o risco é estranho ao 
empreendimento (fortuito externo). Nesse sentido, apenas haverá o rompimento do 
nexo de causalidade nos casos de fortuito externo, permanecendoo dever de reparar 
os prejuízos verificados em fortuitos internos. 
 
1.1.5. REPARAÇÃO DO DANO E O DIREITO DE REGRESSO 
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O § 6º do art. 37 da CF/88, além de estabelecer a responsabilidade objetiva das 
pessoas jurídicas de direito público pelos danos causados por seus agentes quando 
atuarem nessa qualidade, também estabelece o direito de o Estado, após a reparação 
do dano, cobrar do agente causador do dano os valores despendidos, desde que 
comprovado o dolo ou culpa na sua atuação (direito de regresso). 
Portanto, enquanto a responsabilidade estatal é objetiva, a do agente público 
é subjetiva e, na redação da CF/88, apenas regressiva. 
Até pouco tempo atrás, prevalecia o entendimento de que a ação regressiva 
em face do agente público seria imprescritível com fundamento no art. 37, § 5º, da 
CF/88. Entretanto, em 2016, o STF definiu, em sede de repercussão geral, que é 
PRESCRITÍVEL a pretensão de ressarcimento ao erário decorrente de ilícito civil (RE 
669.069/MG). Neste julgamento, o STF entendeu que: 
 
É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública 
decorrente de ilícito civil. Esse é o entendimento do Plenário, 
que em conclusão de julgamento e por maioria, negou 
provimento a recurso extraordinário em que discutido o alcance 
da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário 
prevista no § 5º do art. 37 da CF (...) O Colegiado afirmou não 
haver dúvidas de que a parte final do dispositivo constitucional 
em comento veicularia, sob a forma da imprescritibilidade, 
ordem de bloqueio destinada a conter eventuais iniciativas 
legislativas displicentes com o patrimônio público. Todavia, não 
seria adequado embutir na norma de imprescritibilidade um 
alcance ilimitado, ou limitado apenas pelo conteúdo material da 
pretensão a ser exercida — o ressarcimento — ou pela causa 
remota que dera origem ao desfalque no erário — ato ilícito em 
sentido amplo. De acordo com o sistema constitucional, o qual 
reconheceria a prescritibilidade como princípio, se deveria 
atribuir um sentido estrito aos ilícitos previstos no § 5º do art. 
37 da CF. No caso concreto, a pretensão de ressarcimento 
estaria fundamentada em suposto ilícito civil que, embora 
tivesse causado prejuízo material ao patrimônio público, não 
revelaria conduta revestida de grau de reprovabilidade mais 
pronunciado, nem se mostraria especialmente atentatória aos 
princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública. Por 
essa razão, não seria admissível reconhecer a regra excepcional 
de imprescritibilidade. Seria necessário aplicar o prazo 
prescricional comum para as ações de indenização por 
responsabilidade civil em que a Fazenda figurasse como autora. 
(...) A Corte pontuou que a situação em exame não trataria de 
imprescritibilidade no tocante a improbidade e tampouco 
envolveria matéria criminal. (Informativo 813 do STF) 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
 
13 
Ficara clara a opção da Corte de considerar como ilícito civil os 
de natureza semelhante à do caso concreto em exame, a saber: 
ilícitos decorrentes de acidente de trânsito. O conceito, sob esse 
aspecto, deveria ser buscado pelo método de exclusão: não se 
considerariam ilícitos civis, de um modo geral, os que 
decorressem de infrações ao direito público, como os de 
natureza penal, os decorrentes de atos de improbidade e assim 
por diante. (Informativo 830 do STF). 
 
Todavia, se a conduta danosa do agente público configurar ato de 
improbidade administrativa, a ação de regresso promovida pelo Estado será 
imprescritível ou prescritível conforme, respectivamente, tenha havido dolo ou culpa do 
agente público. Esse é o entendimento firmado pelo Supremo no paradigmático 
julgamento do RE nº 852.475/SP, em 08/08/2018, sob a sistemática da repercussão 
geral: “São IMPRESCRITÍVEIS as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática 
de ATO DOLOSO tipificado na LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA” (RE 852475/SP, 
Rel. orig. Min. Alexandre de Moraes, Rel. para acórdão Min. Edson Fachin, julgado em 
08/08/2018). Em suma, para o STF: 
 
- Ação de ressarcimento ao erário por ato DOLOSO de 
improbidade administrativa: imprescritível; 
- Ação de ressarcimento ao erário por ato CULPOSO de 
improbidade administrativa: prescritível (05 anos). 
 
ATENÇÃO! “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão 
de Tribunal de Contas”. 
De acordo com o STF, o Tribunal de Contas não pode determinar o ressarcimento ao 
erário sem observar o prazo prescricional sob o argumento de que o ato lesivo 
caracterizou ato doloso de improbidade administrativa. Para o Supremo, no processo 
de tomada de contas, a Corte de Contas procede a uma análise técnica de contas a fim 
de apurar a ocorrência de lesão ao patrimônio público, imputando ao responsável, se o 
caso, débito. Explica o Pretório Excelso que o Tribunal de Contas não julga pessoas, de 
modo que não investiga o elemento subjetivo do agente da irregularidade que resultou 
dano ao erário, inclusive porque não há contraditório e ampla defesa, não se 
franqueando ao investigado a oportunidade de se defender quanto ao elemento 
subjetivo. (STF, Plenário, RE 636886, Rel. Alexandre de Moraes, j. em 20/04/2020 – 
Repercussão Geral – Tema 899 – Info 983). 
 
Analisando a possibilidade de responsabilização direta do agente público 
causador do dano, o STF (ARE 908331 AgR) entendeu negativamente, não admitindo 
que a vítima ajuíze ação indenizatória diretamente em face do agente estatal. Trata-se 
da chamada “Teoria da Dupla Garantia”, de acordo com a qual o art. 37, § 6º da CRFB 
consagraria 02 (duas) garantias: 
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14 
 
- 1ª Garantia (direcionada à vítima): direito de ser indenizada 
pelo Estado, que é o maior patrimônio solúvel numa sociedade; 
- 2ª Garantia (direcionada ao agente público): que somente 
responderá pelos danos causados na qualidade de agente 
público perante o Estado e apenas após o pagamento da 
indenização pelo Poder Público, não estando sujeito a demandas 
indenizatórias de particulares. 
 
Confira-se o teor do ARE 908331 AgR: 
 
O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que 
somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas 
jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que 
poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a 
terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, 
agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como 
pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional 
consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, 
possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de 
direito público, ou de direito privado que preste serviço público, 
dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de 
pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no 
entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde 
administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo 
quadro funcional se vincular. Recurso extraordinário a que se 
nega provimento. (RE 327904, Rel. Min. Carlos Britto, Primeira 
Turma, julgado em 15/08/2006) 
Responsabilidade civil do estado. Inclusão do agente público no 
polo passivo da demanda. Impossibilidade. Ilegitimidade 
passiva. Precedentes. 1. A jurisprudência da Corte firmou-se no 
sentido de não reconhecer a legitimidadepassiva do agente 
público em ações de responsabilidade civil fundadas no art. 37, 
§ 6º, da Constituição Federal, devendo o ente público 
demandado, em ação de regresso, ressarcir-se perante o 
servidor quando esse houver atuado com dolo ou culpa. (ARE 
908331 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, julgado em 
15/03/2016) 
 
No STJ, embora o tema não seja pacífico, já houve pronunciamento pela 
possibilidade de a vítima, conforme sua vontade, ajuizar ação contra o Estado, contra o 
agente ou contra ambos em litisconsórcio facultativo (REsp nº 1.325.862/PR). 
Sucede, contudo, que, em 14/08/2019, no julgamento do RE 1.023.633, sob o 
rito da repercussão geral, o STF confirmou a teoria da dupla garantia, impedindo que 
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15 
o particular lesado ajuíze ação indenizatória diretamente contra o agente público. Eis 
a tese firmada pelo STF: 
 
A teor do disposto no artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição 
Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser 
ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado, 
prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima o autor do 
ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos 
casos de dolo ou culpa”. 
 
Em repercussão geral, essa decisão do Supremo é obrigatória para os demais 
órgãos do Judiciário, de modo que a aludida divergência do STJ perde relevância prática, 
dado que inaplicável, sendo bem provável que as questões objetivas cobrem a recente 
posição do STF. Nada obstante, numa questão discursiva, vale a pena pontuar a 
diferença de entendimento entre as Cortes Superiores. 
 
ATENÇÃO! O Estado somente poderá exercer seu direito de regresso após o pagamento 
da indenização ao sujeito lesado. De todo modo, o prazo prescricional de 05 (cinco) anos 
do Decreto-Lei nº 20.910/1932 para a demanda regressiva do Estado contra seu agente 
começa a correr da realização do pagamento à vítima. 
 
1.1.6. DENUNCIAÇÃO DA LIDE AO AGENTE CAUSADOR DO DANO 
 
A denunciação da lide é uma modalidade de intervenção de terceiros que tem 
por objetivo o exercício do direito de regresso no mesmo processo em que se discute a 
pretensão principal indenizatória. O denunciante inclui na relação processual terceira 
pessoa (denunciada) obrigada a ressarcir, de forma subsidiária, os eventuais prejuízos 
sofridos caso venha a sucumbir. 
O instituto decorre do princípio da economia processual (ligado ao princípio 
constitucional da celeridade processual). 
 
Art. 125, CPC. É admissível a denunciação da lide, promovida por 
qualquer das partes: 
II - àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a 
indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no 
processo. 
 
Cumpre salientar, contudo, que haverá um verdadeiro desprestígio à eficiência 
e à economia processual caso a denunciação venha a introduzir o que se chama de 
"elemento novo", estranho à causa de pedir deduzida na petição inicial (ex.: ação 
principal não necessita de instrução probatória e a denunciação traz pretensão que, 
para ser exercida, depende de instrução). Verificada essa circunstância, a maior 
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16 
justificativa para a admissão da denunciação da lide deixa de existir. Essa é a posição da 
doutrina majoritária: admite-se a denunciação da lide, salvo se houve a introdução de 
elemento novo, capaz de prolongar o curso do processo. 
Nessa perspectiva, quanto à possibilidade ou não de o Poder Público utilizar 
essa modalidade de intervenção de terceiros em face do agente público causador do 
dano, deve-se diferenciar duas situações: 
 
a) Responsabilidade OBJETIVA do Estado (elemento novo): 
Como a responsabilidade do Poder Público independe da 
comprovação de culpa, a denunciação da lide constituiria 
verdadeiro “elemento novo”, demandando dilação probatória 
em face da responsabilidade subjetiva do agente público. Nesse 
caso, não será cabível denunciação da lide pelo Estado; 
b) Responsabilidade SUBJETIVA do Estado (omissão ou 
fundamento do autor na responsabilidade subjetiva): Se a 
demanda principal já discute a responsabilidade subjetiva do 
Poder Público, com clara identificação da conduta culposa ou 
dolosa do agente, não haverá empecilho à denunciação da lide. 
O Estado se manifesta por meio de seus agentes públicos, de 
modo que a comprovação de sua culpa, em última análise, 
perpassa pela própria demonstração da culpa do agente que 
praticou o ato. Não se terá acrescentado nenhum elemento 
novo. 
 
De acordo com o STJ, a denunciação da lide seria possível por economia 
processual, celeridade e eficiência, de modo que a vítima poderia ajuizar a ação contra 
o Estado, contra o agente ou contra ambos em litisconsórcio passivo facultativo (AgRg 
no REsp nº 631.723/CE). 
Por fim, ressalte-se que, ainda sob a vigência do CPC/1973, o STJ firmou 
entendimento de que a denunciação da lide ao agente público causador do dano não 
seria obrigatória, de modo que a pretensão estatal regressiva contra seu agente não 
estaria fulminada caso optasse por esperar a solução da ação que lhe era movida pelo 
particular (AgRG no REsp nº 1.182.097/PE). A discussão perdeu o sentido atualmente, 
pois o CPC/2015 não mais trata a denunciação da lide como “obrigatória”. 
 
1.1.7. PRESCRIÇÃO 
 
O prazo prescricional da pretensão contra o Poder Público é de 05 (cinco) anos 
contados da data do ato ou fato do qual se originarem, em detrimento do prazo trienal 
estabelecido no Código Civil de 2002 (art. 206, § 3º, V), por se tratar de norma especial 
que prevalece sobre a geral, conforme entendimento consolidado do STJ. Esse prazo 
aplica-se a QUALQUER pretensão jurídica em face da Fazenda Pública. 
Art. 1º do Decreto nº 20.910/32: 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
 
17 
 
As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem 
assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, 
estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem 
em CINCO ANOS contados da data do ato ou fato do qual se 
originarem. 
 
Art. 2º do Decreto-Lei nº 4.597/42: 
 
O Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a 
prescrição quinquenal, abrange as dívidas passivas das 
AUTARQUIAS, ou entidades e órgãos paraestatais, criados por 
lei e mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer 
contribuições, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou 
municipal, bem como a todo e qualquer direito e ação contra os 
mesmos. 
 
ATENÇÃO! Os Decretos acima mencionados não se aplicam às sociedades de economia 
mista e às empresas públicas, sofrendo essas, em regra, a incidência das regras gerais 
previstas no Código Civil. 
Todavia, no caso específico das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de 
serviços públicos (estatais e não estatais), aplica-se o art. 1º-C da Lei Federal nº 
9.494/97, de acordo com o qual “Prescreverá em cinco anos o direito de obter 
indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de 
pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos”. Ou seja, ação de 
indenização contra empresa prestadora de serviço público também prescreve em 05 
(cinco) anos. 
 
ATENÇÃO! Vale lembrar que, de acordo com a jurisprudência do STJ, a pretensão 
relativa às ações de indenização decorrentes de perseguição, TORTURA e prisão, por 
motivos políticos e DURANTE O REGIME MILITAR,são IMPRESCRITÍVEIS. Nesse sentido, 
veja o seguinte trecho da ementa de julgado do STJ: 
“a prescrição quinquenal, disposta no art. 1º do Decreto 20.910/1932, não se aplica aos 
danos decorrentes de violação de direitos fundamentais, os quais são imprescritíveis, 
principalmente quando ocorreram durante o Regime Militar, época em que os 
jurisdicionados não podiam deduzir a contento suas pretensões” (AgRg no AREsp 
302.979/PR, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 5/6/2013). 
Neste mesmo sentido, a jurisprudência do STJ assenta que são imprescritíveis as ações 
de reintegração em cargo público quando o afastamento se deu em razão de 
perseguição política praticada na época da ditadura militar. Neste sentido: 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
 
18 
São imprescritíveis as ações de reintegração em cargo público quando o afastamento se 
deu em razão de atos de exceção praticados durante o regime militar. (STJ. 1ª Turma. 
REsp 1.565.166-PR, Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 26/06/2018 (Info 630)) 
 
1.1.8. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATOS LEGISLATIVOS 
 
Em virtude da generalidade e abstração dos atos normativos editados pelo 
Poder Legislativo, não haverá, em regra, a responsabilização estatal em decorrência de 
atos legislativos. É que falta justamente o pressuposto da responsabilidade civil 
aquiliana do Estado: igualdade. 
A doutrina, porém, traz algumas situações excepcionais em que é possível a 
responsabilização do Poder Público: 
 
a) Lei de efeitos concretos: em razão da ausência dos atributos 
da generalidade e abstração, são leis apenas em sentido formal, 
cuidando-se de verdadeiros atos administrativos em sentido 
material. Assim, há a possibilidade responsabilizar o Estado pela 
prática desses atos normativos; 
b) Leis inconstitucionais: havendo a declaração de 
inconstitucionalidade de lei em sede de controle concentrado de 
constitucionalidade e comprovada a ocorrência de dano em 
decorrência da incidência dessa lei em um caso concreto, o 
Estado poderá ser responsabilizado. Nesse sentido, Maria Sylvia 
Di Pietro entende que, uma vez tendo a lei inconstitucional 
causado danos diretos ao particular, a declaração de 
inconstitucionalidade gera potencial direito à indenização, visto 
ter o dano sido causado por lei que não é válida. 
 
ATENÇÃO! Apesar da divergência doutrinária, prevalece nos tribunais superiores o 
entendimento de que não haverá responsabilização no caso de declaração de 
inconstitucionalidade em sede de controle difuso de constitucionalidade. 
Também não haverá tal responsabilidade caso tenha sido realizada a modulação 
temporal dos efeitos da decisão, nos termos do art. 27 da Lei Federal nº 9.868/1999. 
 
c) Omissão legislativa: De acordo com José dos Santos Carvalho 
Filho, poderá haver a responsabilização estatal por omissão 
legislativa quando: i) o Poder Público descumprir eventual prazo 
constitucional para a apresentação de projeto de lei; ou (ii) 
quando reconhecida a mora por meio de Ação Direta de 
Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) ou por Mandado de 
Injunção (MI) e a Administração venha a descumprir eventual 
prazo fixado para a edição do ato. Vale ressaltar, contudo, que o 
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19 
tema não é pacífico na doutrina e ainda não encontra 
ressonância na jurisprudência. 
 
1.1.9. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATOS JUDICIAIS 
 
Em razão da recorribilidade das decisões judiciais e do efeito saneador da coisa 
julgada (art. 508, CPC), em regra, não haverá responsabilização estatal por atos 
judiciais. A doutrina e a jurisprudência, contudo, trazem algumas exceções: 
 
a) Atos não judiciais: os atos administrativos praticados pelo 
Poder Judiciário, em sua função atípica, são normalmente 
responsabilizáveis, nos termos do art. 37, § 6º, da CF/88. 
b) Erro judiciário na esfera criminal (art. 5º, LXXV, da CF/88): a 
própria Constituição prevê a responsabilização do Estado 
quando, por erro, condenar alguém criminalmente. A referida 
obrigação independe da prévia comprovação de dolo ou culpa 
do magistrado (objetiva), mas pressupõe a desconstituição da 
coisa julgada por meio da revisão criminal. 
c) Prisão além do tempo (art. 5º, LXXV, da CF/88): também há 
previsão constitucional expressa a responsabilizar o Estado 
quando o condenado ficar preso além do tempo fixado na 
sentença judicial. 
 
ATENÇÃO! De acordo com o STF, em regra, a prisão preventiva não gera a 
responsabilização objetiva do Poder Público, ainda que o réu, ao final, venha a ser 
absolvido (RE 429.518/SC). Para o Supremo, a responsabilidade objetiva do Estado não 
se aplica aos atos dos juízes, a não ser nos casos expressamente previstos em lei, e o 
decreto judicial de prisão preventiva não se confunde com o erro judiciário, desde que 
o magistrado tenha observado as hipóteses de cabimento da lei. 
 
d) Atraso na prestação jurisdicional: a demora desproporcional 
e desarrazoada na prestação jurisdicional, caso venha a causar 
danos ao jurisdicionado, pode, em alguns casos, ensejar o dever 
de indenizar pela Administração. 
 
Destaca-se ainda que o art. 143 do CPC/2015 deixa claro que o juiz responderá 
regressivamente quando, no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude 
ou recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de 
ofício, ou a requerimento da parte. 
 
1.1.10. RESPONSABILIDADE CIVIL DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES 
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20 
 
De acordo com o art. 22 da Lei Federal nº 8.935/1994, com redação dada pela 
Lei Federal nº 13.286/2016, a responsabilidade civil dos notários (tabeliães) e 
registradores (oficiais de registros) pelos danos causados a terceiros no exercício da 
função delegada notarial e de registro é SUBJETIVA, dependendo da aferição de dolo ou 
culpa – antes, a responsabilidade dos notários era objetiva, apenas se admitindo ação 
de regresso contra seus prepostos, caso houvessem agido com dolo ou culpa. Confira-
se: 
 
Art. 22. Os notários e oficiais de registro responderão pelos 
danos que eles e seus prepostos causem a terceiros, na prática 
de atos próprios da serventia, assegurado aos primeiros direito 
de regresso no caso de dolo ou culpa dos prepostos. 
Art. 22. Os notários e oficiais de registro, temporários ou 
permanentes, responderão pelos danos que eles e seus 
prepostos causem a terceiros, inclusive pelos relacionados a 
direitos e encargos trabalhistas, na prática de atos próprios da 
serventia, assegurado aos primeiros direito de regresso no caso 
de dolo ou culpa dos prepostos. (Redação dada pela Lei nº 
13.137, de 2015) 
Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente 
responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, 
por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que 
designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o 
direito de regresso. (Redação dada pela Lei nº 13.286, de 2016). 
Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de 
reparação civil, contado o prazo da data de lavratura do ato 
registral ou notarial. (Redação dada pela Lei nº 13.286, de 2016). 
 
A jurisprudência do STJ firmara-se no sentido de que, caso não fosse possível 
aos notários ou registradores indenizar a vítima, o Estado deveria responder de forma 
SUBSIDIÁRIA (AgRg no REsp 1377074/RJ). 
Ademais, em julgamento de 27/02/2019, confirmando jurisprudência mansa 
própria (RE 201.595/SP)e do STJ (AgRg no AREsp 474.524/PE), o Plenário do STF, sob a 
sistemática da repercussão geral, apreciou o RE nº 842.846/RJ, estabelecendo que “O 
Estado responde, OBJETIVAMENTE, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais 
que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de 
regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade 
administrativa” (STF. Plenário. RE 842846/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 27/2/2019 
– repercussão geral – Info 932). 
A novidade desse importante julgado do Supremo não está na confirmação da 
responsabilidade objetiva do Estado pelos danos causados a terceiros no funcionamento 
das serventias extrajudiciais, mas, sim, na modificação do entendimento de que essa 
responsabilidade estatal é subsidiária, tendo sido estabelecido que “O Estado possui 
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21 
responsabilidade civil DIRETA E PRIMÁRIA pelos danos que tabeliães e oficiais de 
registro, no exercício de serviço público por delegação, causem a terceiros”. 
Digna de nota também é a posição do Pretório Excelso no sentido de que, em 
caso de dolo ou culpa do responsável imediato pelo dano, o Estado DEVE promover 
ação de regresso, de modo a ressarcir os cofres públicos, sob pena de improbidade 
administrativa. 
Apraz pontuar, ainda, que o Supremo não analisou a aplicação da referida 
“teoria da dupla garantia” ao caso dos danos causados por notários ou registradores, 
não havendo, em princípio, empecilho ao ajuizamento de ação de responsabilidade civil 
diretamente contra o tabelião ou oficial de registro, de modo que podemos sistematizar 
o ponto da seguinte forma: 
 
- Ação diretamente contra o Estado: responsabilidade objetiva; 
prazo prescricional de 05 anos; pagamento mediante precatório 
ou RPV; 
- Ação diretamente contra o notário ou registrador: 
responsabilidade subjetiva; prazo prescricional de 03 anos; 
pagamento mediante execução comum, com constrição direta 
de bens. 
 
De mais a mais, registre-se que, nesse mesmo julgado de 2019, o STF 
considerou constitucional a alteração promovida pela Lei Federal nº 13.286/2016 na 
natureza da responsabilidade dos notários e registradores, agora subjetiva. 
Por fim e por cautela, destaque-se que a responsabilidade (direta e primária) 
estatal pelos danos no exercício das serventias extrajudiciais é do Estado-membro, eis 
que, conforme prescreve o art. 236 da Constituição Federal, os atos notariais e de 
registro dos agentes das serventias extrajudiciais são fiscalizados pelo Poder Judiciário 
Estadual. 
 
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22 
2. JURISPRUDÊNCIA 
 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 
 
SÚMULA 624 
É possível cumular a indenização do dano moral com a reparação econômica da Lei n. 
10.559/2002 (Lei da Anistia Política). 
 
TESES DE REPERCUSSÃO GERAL 
 
TEMA 365 
Considerando que é dever do Estado, imposto pelo sistema normativo, manter em seus 
presídios os padrões mínimos de humanidade previstos no ordenamento jurídico, é de 
sua responsabilidade, nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição, a obrigação de 
ressarcir os danos, inclusive morais, comprovadamente causados aos detentos em 
decorrência da falta ou insuficiência das condições legais de encarceramento. (RE 
580252, rel. ministro Teori Zavascki, rel. p/ acórdão min. Gilmar Mendes, julgado em 
16/02/2017, DJE 11/09/2017) 
 
TEMA 592 
Em caso de inobservância do dever específico de proteção previsto no art. 5º, XLIX, da 
CF, o Estado é responsável pela morte de detento. (RE 841.526/RS, rel. ministro Luiz Fux, 
julgamento em 30-3-2016): 
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO 
ESTADO POR MORTE DE DETENTO. ARTIGOS 5º, XLIX, E 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL. 1. A responsabilidade civil estatal, segundo a Constituição Federal de 1988, 
em seu artigo 37, § 6º, subsume-se à teoria do risco administrativo, tanto para as 
condutas estatais comissivas quanto paras as omissivas, posto rejeitada a teoria do risco 
integral. 2. A omissão do Estado reclama nexo de causalidade em relação ao dano 
sofrido pela vítima nos casos em que o Poder Público ostenta o dever legal e a efetiva 
possibilidade de agir para impedir o resultado danoso. 3. É dever do Estado e direito 
subjetivo do preso que a execução da pena se dê de forma humanizada, garantindo-se 
os direitos fundamentais do detento, e o de ter preservada a sua incolumidade física e 
moral (artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal). 4. O dever constitucional de 
proteção ao detento somente se considera violado quando possível a atuação estatal 
no sentido de garantir os seus direitos fundamentais, pressuposto inafastável para a 
configuração da responsabilidade civil objetiva estatal, na forma do artigo 37, § 6º, da 
Constituição Federal. 5. Ad impossibilia nemo tenetur, por isso que nos casos em que 
não é possível ao Estado agir para evitar a morte do detento (que ocorreria mesmo 
que o preso estivesse em liberdade), rompe-se o nexo de causalidade, afastando-se a 
responsabilidade do Poder Público, sob pena de adotar-se contra legem e a opinio 
doctorum a teoria do risco integral, ao arrepio do texto constitucional. 6. A morte do 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
 
23 
detento pode ocorrer por várias causas, como, v. g., homicídio, suicídio, acidente ou 
morte natural, sendo que nem sempre será possível ao Estado evitá-la, por mais que 
adote as precauções exigíveis. 7. A responsabilidade civil estatal resta conjurada nas 
hipóteses em que o Poder Público comprova causa impeditiva da sua atuação 
protetiva do detento, rompendo o nexo de causalidade da sua omissão com o 
resultado danoso. 8. Repercussão geral constitucional que assenta a tese de que: em 
caso de inobservância do seu dever específico de proteção previsto no artigo 5º, inciso 
XLIX, da Constituição Federal, o Estado é responsável pela morte do detento. 9. In casu, 
o tribunal a quo assentou que inocorreu a comprovação do suicídio do detento, nem 
outra causa capaz de romper o nexo de causalidade da sua omissão com o óbito 
ocorrido, restando escorreita a decisão impositiva de responsabilidade civil estatal. 10. 
Recurso extraordinário DESPROVIDO. (RE 841526, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, 
julgado em 30/03/2016) 
 
TEMA 362 
Em regra, o Estado não tem responsabilidade civil por atos praticados por presos 
foragidos; exceção: quando demonstrado nexo causal direto: 
Nos termos do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, não se caracteriza a 
responsabilidade civil objetiva do Estado por danos decorrentes de crime praticado 
por pessoa foragida do sistema prisional, quando não demonstrado o nexo causal 
direto entre o momento da fuga e a conduta praticada. STF. Plenário. RE 608880, Rel. 
Min. Marco Au STF. Plenário. RE 608880, Rel. Min. Marco Aurélio, Relator p/ Acórdão 
Alexandre de Moraes, julgado em 08/09/2020 (Repercussão Geral – Tema 362) (Info 
993). 
 
TEMA 666 
É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. 
O alcance da expressão “ilícito civil” deve ser buscado por exclusão e norteado pela 
hipótese analisada pelo STF, cujo ilícito se originou de acidente de trânsito. (RE 
669.069/MG, rel. ministro Teori Zavascki, julgamento em 3-2-2016) 
 
TEMA 394 
I - Reconhecido o direito à anistia política, a falta de cumprimento de requisição ou 
determinação deprovidências por parte da União, por intermédio do órgão 
competente, no prazo previsto nos arts. 12, § 4º, e 18, caput e parágrafo único, da Lei 
nº 10.599/02, caracteriza ilegalidade e violação de direito líquido e certo; 
II - Havendo rubricas no orçamento destinadas ao pagamento das indenizações devidas 
aos anistiados políticos e não demonstrada a ausência de disponibilidade de caixa, a 
União há de promover o pagamento do valor ao anistiado no prazo de 60 dias; 
III - Na ausência ou na insuficiência de disponibilidade orçamentária no exercício em 
curso, cumpre à União promover sua previsão no projeto de lei orçamentária 
imediatamente seguinte. (RE 553710, rel. ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado 
em 23/11/2016) 
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24 
 
TEMA 246 
O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não 
transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu 
pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei 
8.666/1993. (RE 760.931, rel. p/ o ac. ministro Luiz Fux, julgamento em 26-4-2017, DJE 
12-9-2017). 
 
TEMA 512 
Estado responde subsidiariamente caso a prova do concurso público seja suspensa ou 
cancelada por indícios de fraude; a responsabilidade direta é da instituição 
organizadora: O Estado responde subsidiariamente por danos materiais causados a 
candidatos em concurso público organizado por pessoa jurídica de direito privado (art. 
37, § 6º, da CRFB/88), quando os exames são cancelados por indícios de fraude. STF. 
Plenário. RE 662405, Rel. Luiz Fux, julgado em 29/06/2020 (Repercussão Geral – Tema 
512) (Info 986). 
 
O Ministério da Fazenda editou a Portaria nº 492/1994, reduzindo de 30% para 20% a 
alíquota do imposto de importação dos brinquedos em geral. Com a redução da 
alíquota, houve a entrada de um enorme volume de brinquedos importados no Brasil, 
oriundos especialmente da China, sendo estes bem mais baratos que os nacionais. Como 
resultado, várias indústrias de brinquedos no Brasil foram à falência e, mesmo as que 
permaneceram, sofreram grandes prejuízos. Uma famosa indústria de brinquedos 
ingressou com ação contra a União afirmando que a Portaria, apesar de ser um ato lícito, 
gerou prejuízos e que, portanto, o Poder Público deveria ser condenado a indenizá-la. O 
STJ não concordou com o pedido. Não se verifica o dever do Estado de indenizar 
eventuais prejuízos financeiros do setor privado decorrentes da alteração de política 
econômico-tributária no caso de o ente público não ter se comprometido, formal e 
previamente, por meio de determinado planejamento específico. A referida Portaria 
tinha finalidade extrafiscal e a possibilidade de alteração das alíquotas do imposto de 
importação decorre do próprio ordenamento jurídico, não havendo que se falar em 
quebra do princípio da confiança. 
O impacto econômico-financeiro sobre a produção e a comercialização de mercadorias 
pelas sociedades empresárias causado pela alteração da alíquota de tributos decorre do 
risco da atividade próprio da álea econômica de cada ramo produtivo. Não havia direito 
subjetivo da indústria quanto à manutenção da alíquota do imposto de importação. STJ. 
1ª Turma. REsp 1.492.832-DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 04/09/2018(Info 
634).STF. 1ª Turma. ARE 1175599 AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 
10/12/2019(Info 963). 
 
Não há direito de regresso, portanto, não é cabível a execução regressiva proposta pela 
Eletrobrás contra a União em razão da condenação das mesmas ao pagamento das 
diferenças na devolução do empréstimo compulsório sobre o consumo de energia 
elétrica ao particular contribuinte da exação. STJ. 1ª Seção. REsp 1.576.254-RS, Rel. Min. 
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25 
Mauro Campbell Marques, julgado em 26/06/2019(recurso repetitivo –Tema 963) (Info 
655). 
 
É constitucional a norma decorrente do art. 1º-C da Lei 9.494/1997, que fixa em cinco 
anos o prazo prescricional para as ações de indenização por danos causados por 
agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado 
prestadoras de serviços públicos, reproduzindo a regra já estabelecida, para a União, os 
Estados e os Municípios, no art. 1º do Decreto 20.910/1932. (ADI 2.418, rel. min. Teori 
Zavascki, julgamento em 4-5-2016, DJE de 17-11-2016.) 
 
Responsabilidade civil do Estado e instituição de pensão especial para vítimas de 
crimes. O Plenário do STF julgou procedente pedido formulado em ação direta para 
declarar a inconstitucionalidade da Lei 842/1994 do Distrito Federal, na redação dada 
pela Lei 913/1995, bem como do art. 2º da Lei 913/1995, também daquele ente 
federativo. As normas impugnadas, ao instituírem pensão especial a ser concedida pelo 
Governo do Distrito Federal em benefício dos cônjuges de pessoas vítimas de 
determinados crimes hediondos — independentemente de o autor do crime ser ou não 
agente do Estado —, ampliariam, de modo desmesurado, a responsabilidade prevista 
no art. 37, § 6º, da CF (“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável 
nos casos de dolo ou culpa”). (ADI 1358/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 4.2.2015 – 
Informativo nº 773) 
 
TEMA 366 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO Para que o Município seja responsável por 
acidente em loja de fogos de artifício, é necessário comprovar que ele violou dever 
jurídico específico de agir (concedeu licença sem as cautelas legais ou tinha 
conhecimento de irregularidades que estavam sendo praticadas pelo particular) Para 
que fique caracterizada a responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do 
comércio de fogos de artifício, é necessário que exista a violação de um dever jurídico 
específico de agir, que ocorrerá quando for concedida a licença para funcionamento sem 
as cautelas legais ou quando for de conhecimento do poder público eventuais 
irregularidades praticadas pelo particular. 
(STF. Plenário. RE 136861/SP, rel. orig. Min. Edson Fachin, red. p/ o ac. Min. Alexandre 
de Moraes, julgado em 11/3/2020 – repercussão geral – Tema 366 – Info 969). 
 
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA 
 
Súmula 652 - A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio 
ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, 
mas de execução subsidiária. 
 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
 
26 
DIREITO CIVIL. PRAZO PRESCRICIONAL DA PRETENSÃO INDENIZATÓRIA EXERCIDA 
CONTRA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO. 
É quinquenal o prazo prescricional para a propositura de ação indenizatória ajuizada 
por vítima de acidente de trânsito contra concessionária de serviço público de 
transporte coletivo. De fato, o STJ tem sustentado o entendimento de que é trienal (art. 
206, § 3º, V, do CC) - e não quinquenal - o prazo prescricional para a propositura desse 
tipo de ação (AgRg nos EDcl no Ag 1.386.124-SP, Terceira Turma, DJe 29/6/2011; e AgRg 
no Ag 1.195.710-RS, Quarta Turma, DJe 1º/8/2012). Todavia, esse posicionamento 
merece ser revisado, uma vez que o art. 1º-C da Lei 9.494/1997, que se encontra em 
vigor e que é norma especial em relação ao Código Civil, determina que "Prescreverá 
em cincoanos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de 
pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado 
prestadoras de serviços públicos". Ademais, frise-se que não se trata de aplicar à 
concessionária de serviço público o disposto no Decreto 20.910/1932, que dispõe sobre 
a prescrição contra a Fazenda Pública, mas sim de utilizar a regra voltada 
especificamente para as hipóteses de danos causados por agentes da administração 
direta e indireta. (REsp 1.277.724-PR, Rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em 
26/5/2015, DJe 10/6/2015 – Informativo nº 563) 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO. TERMO INICIAL DA PRESCRIÇÃO DE PRETENSÃO 
INDENIZATÓRIA DECORRENTE DE TORTURA E MORTE DE PRESO. 
O termo inicial da prescrição de pretensão indenizatória decorrente de suposta tortura 
e morte de preso custodiado pelo Estado, nos casos em que não chegou a ser ajuizada 
ação penal para apurar os fatos, é a data do arquivamento do inquérito policial. 
Precedentes citados: REsp 618.934-SC, Primeira Turma, DJ 13/12/2004; REsp 591.419-
RS, Primeira Turma, DJ 25/10/2004; e AgRg no Ag 972.675-BA, Segunda Turma, DJe 
13/3/2009. (REsp 1.443.038-MS, Rel. Ministro Humberto Martins, julgado em 
12/2/2015, DJe 19/2/2015 – Informativo nº 556) 
 
HIPÓTESE DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO EM DEMANDA QUE ENVOLVE O SUS. 
A União não tem legitimidade passiva em ação de indenização por danos decorrentes 
de erro médico ocorrido em hospital da rede privada durante atendimento custeado 
pelo Sistema Único de Saúde (SUS). Isso porque, de acordo com o art. 18, X, da Lei 
8.080/1990, compete ao município celebrar contratos e convênios com entidades 
prestadoras de serviços privados de saúde, bem como controlar e avaliar a respectiva 
execução. Nesse contexto, não se deve confundir a obrigação solidária dos entes 
federativos em assegurar o direito à saúde e garantir o acesso universal e igualitário às 
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação, com a responsabilidade 
civil do Estado pelos danos causados a terceiros. Nesta, o interessado busca uma 
reparação econômica pelos prejuízos sofridos, de modo que a obrigação de indenizar se 
sujeita à comprovação da conduta, do dano e do respectivo nexo de causalidade. Dessa 
forma, não há qualquer elemento que autorize a responsabilização da União, seja 
porque a conduta não foi por ela praticada, seja em razão da impossibilidade de aferir-
se a existência de culpa in eligendo ou culpa in vigilando. Precedentes citados: AgRg no 
CC 109.549-MT, Primeira Seção, DJe 30/6/2010; e REsp 992.265-RS, Primeira Turma, DJe 
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5/8/2009. (EREsp 1.388.822-RN, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 13/5/2015, DJe 
3/6/2015 – Informativo nº 563) 
 
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3. QUESTÕES 
 
1. Determinado taxista dirigia embriagado quando colidiu contra o prédio de 
determinada secretaria estadual, que foi danificado com a batida. Nessa situação 
hipotética, conforme o entendimento do STJ, o estado federado prejudicado deverá 
propor ação de ressarcimento: 
a) no prazo prescricional de cinco anos, em razão de previsão expressa no Decreto 
Federal n.º 20.910/1932. 
b) no prazo prescricional de três anos, com base no Código Civil. 
c) em prazo indeterminado, ante a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao 
erário público. 
d) no prazo prescricional de cinco anos, com base em aplicação analógica do Decreto 
Federal n.º 20.910/1932. 
e) no prazo prescricional de cinco anos, por aplicação expressa da Lei Federal n.º 
9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito federal. 
 
2. A respeito da responsabilidade civil do Estado, julgue os itens a seguir. 
I. O Estado é responsável pela morte de detento causada por disparo de arma de fogo 
portada por visitante do presídio, salvo se comprovada a realização regular de revista 
no público externo. 
II. O Estado necessariamente será responsabilizado em caso de suicídio de pessoa 
presa, em razão do seu dever de plena vigilância. 
III. A responsabilidade do Estado, em regra, será afastada quando se tratar de 
obrigação de encargos trabalhistas de empregados terceirizados que tenham deixado 
de receber salário da empresa de terceirização. 
Assinale a opção correta: 
a) apenas o item I está certo. 
b) apenas o item III está certo. 
c) apenas os itens I e II estão certos. 
d) apenas os itens II e III estão certos. 
e) todos os itens estão certos. 
 
3. Considerando a jurisprudência do STJ, julgue os seguintes itens, relativos à 
responsabilidade civil do Estado. 
I. O Estado responde civilmente por danos decorrentes de atos praticados por seus 
agentes, mesmo que eles tenham agido sob excludente de ilicitude penal. 
II. A despeito de situações fáticas variadas no tocante ao descumprimento do dever 
de segurança e vigilância contínua das vias férreas, a responsabilização da 
concessionária é uma constante, passível de ser elidida somente quando cabalmente 
comprovada a culpa exclusiva da vítima. 
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III. A responsabilidade civil do Estado por condutas omissivas é subjetiva, devendo ser 
comprovados concomitantemente a negligência na atuação estatal, o dano e o nexo 
de causalidade entre o evento danoso e o comportamento ilícito do poder público. 
Assinale a opção correta. 
a) Apenas os itens I e II estão certos. 
b) Apenas os itens I e III estão certos. 
c) Apenas os itens II e III estão certos. 
d) Todos os itens estão certos. 
 
4. A sociedade empresária Alfa exercia a venda de produtos alimentícios em uma 
mercearia, com licença municipal específica para tal atividade. No entanto, os 
proprietários do comércio também desenvolviam comercialização de fogos de 
artifício, de forma absolutamente clandestina, pois sem a autorização do poder 
público. Durante as inspeções ordinárias, o poder público nunca encontrou indícios de 
venda de fogos de artifício, tampouco o fato foi alguma vez noticiado à 
municipalidade. Certo dia, grande explosão e incêndio ocorreram no comércio, 
causados pelos fogos de artifício, que atingiram a casa de João, morador vizinho à 
mercearia, que sofreu danos morais e materiais. João ajuizou ação indenizatória em 
face do Município, alegando que incide sua responsabilidade objetiva por omissão. No 
caso em tela, valendo-se da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o magistrado 
deve julgar: 
a) procedente o pedido, pois se aplica a teoria do risco administrativo, de maneira que 
não é necessária a demonstração do dolo ou culpa do Município, sendo devida a 
indenização; 
b) procedente o pedido, pois, diante da omissão específica do Município, aplica-se a 
teoria do dano in re ipsa, devendo o poder público arcar com a indenização, desde que 
exista nexo causal entre o incêndio e os danos sofridos por João; 
c) procedente o pedido, diante da falha da Administração Municipal na fiscalização de 
atividade de risco, qual seja, o estabelecimento destinado a comércio de fogos de 
artifício, incidindo a responsabilidade civil objetiva; 
d) improcedente o pedido, pois, apesar de ser desnecessária a demonstração de 
violação de um dever jurídico específico de agir do Município, a responsabilidade civil 
originária é da sociedade empresária Alfa, de maneira que o Município responde de 
forma subsidiária, caso a responsável direta pelodano seja insolvente; 
e) improcedente o pedido, pois, para que ficasse caracterizada a responsabilidade civil 
do Município, seria necessária a violação de um dever jurídico específico de agir, seja 
pela concessão de licença para funcionamento sem as cautelas legais, seja pelo 
conhecimento do poder público de eventuais irregularidades praticadas pelo particular, 
o que não é o caso. 
 
5. Segundo o entendimento majoritário do STJ, no caso de ação indenizatória ajuizada 
contra a fazenda pública em razão da responsabilidade civil do Estado, o prazo 
prescricional é: 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
 
30 
a) decenal, como previsto no Código de Processo Civil, em detrimento do prazo trienal 
previsto pelas normas de direito público. 
b) quinquenal, como previsto pelas normas de direito público, em detrimento do prazo 
decenal contido no Código de Processo Civil. 
c) trienal, como previsto pelo Código de Processo Civil, em detrimento do prazo 
quinquenal contido no Código Civil. 
d) quinquenal, como previsto pelas normas de direito público, em detrimento do prazo 
trienal contido no Código Civil. 
e) trienal, como previsto no Código Civil, em detrimento do prazo quinquenal contido 
no Código de Processo Civil. 
 
6. Em conhecido acórdão proferido em regime de repercussão geral, versando sobre a 
morte de detento em presídio − Recurso Extraordinário no 841.526 (Tema 592) – o 
Supremo Tribunal Federal confirmou decisão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do 
Sul, calcada em doutrina que, no tocante ao regime de responsabilização estatal em 
condutas omissivas, distingue-a conforme a natureza da omissão. Segundo tal 
doutrina, em caso de omissão específica, deve ser aplicado o regime de 
responsabilização: 
a) subjetiva apenas em relação ao agente, exonerado o ente estatal de qualquer 
responsabilidade; em caso de omissão genérica, aplica-se o regime de responsabilização 
objetiva do ente estatal. 
b) integral; em caso de omissão genérica, aplica-se o regime de responsabilização 
objetiva. 
c) objetiva; em caso de omissão genérica, aplica-se o regime de responsabilização 
subjetiva. 
d) subjetiva; em caso de omissão genérica, aplica-se o regime de responsabilização 
objetiva. 
e) objetiva; em caso de omissão genérica, não há possibilidade de responsabilização. 
 
7. A Constituição Federal adotou a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, 
através da qual o Estado responde, em razão de sua atividade, se causar danos a 
terceiros. 
Sobre a responsabilidade objetiva do Estado, analise as afirmativas a seguir. 
I. Na responsabilidade objetiva, o particular deve demonstrar o ato da administração 
pública, o dano e o nexo de causalidade, preenchendo os requisitos para a 
indenização. 
II. Na responsabilidade objetiva, se houver a culpa da vítima, afasta-se o dever de 
indenizar, pois o Estado não responde sempre. 
III. Não é preciso provar a culpa do Estado, em caso de responsabilidade subjetiva, 
ocorrendo omissão estatal que provoque danos ao particular. 
Está correto o que se afirma em 
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a) I, somente. 
b) II e III, somente. 
c) I, II e III. 
d) I e II, apenas. 
 
8. No tocante à responsabilidade extracontratual do Estado no Brasil, assinale a 
afirmativa INCORRETA. 
a) Quando, juntamente com a conduta estatal, o cidadão lesado contribuir para o evento 
danoso, haverá compensação das responsabilidades, na medida da participação do 
indivíduo e do Estado, aplicando-se o princípio da proporcionalidade. 
b) Por responsabilidade objetiva, entende-se a desnecessidade de o lesado pela conduta 
estatal provar a existência de culpa do agente ou a falha na prestação do serviço. 
c) No direito de regresso, em que fazem parte da relação jurídica o Estado e seu agente, 
aplica-se a responsabilidade subjetiva, sendo necessária a caracterização do dolo ou 
culpa (do agente público). 
d) A Constituição Federal, em seu artigo 37 §6º, consagra a teoria do risco integral, com 
relação ao Estado, segundo a doutrina dominante. 
e) As pessoas jurídicas de direito privado, prestadoras de serviço público, responderão 
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, de forma 
primária, sendo o Estado, neste caso, responsável de forma subsidiária. 
 
 
 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
 
32 
4. GABARITO COMENTADO 
 
1. D 
O Decreto nº 20.910/32 regula a prescrição quinquenal das dívidas passivas da União, 
dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a 
Fazenda federal, estadual ou municipal, independentemente de sua natureza e deve ser 
aplicada extensivamente em favor do administrado nas demandas propostas pela 
Fazenda Pública, razão pela qual prescreve em cinco anos a pretensão da Administração 
contra o particular. 
Ressalva deve ser feita, no entanto, quanto aos danos decorrentes de atos DOLOSOS de 
improbidade administrativa, cuja pretensão de ressarcimento ao erário é imprescritível, 
consoante entendimento fixado pelo STF no RE 852.475. 
 
2. B 
I e II. INCORRETAS. Em caso de omissão do Estado, a doutrina majoritária brasileira 
entende que é necessária a comprovação da culpa administrativa, sendo o caso de 
responsabilidade subjetiva. 
Assim, nos casos em que a omissão do ente público concorre para o dano, prevalece o 
entendimento que a vítima deve comprovar o defeito no serviço. Trata-se de aplicação 
da teoria da culpa do serviço ou culpa anônima ou “faute du service”, pois a 
responsabilidade surge diante da falta ou falha na prestação do serviço, não sendo 
necessário identificar o agente ou a culpa específica (STJ, AgRg no REsp 1345620/RS, j. 
em 24/11/2015). 
Nada obstante, em algumas hipóteses específicas, o Estado Brasileiro responde 
objetivamente por conduta omissiva, como na teoria da guarda, da custódia ou do risco 
criado/suscitado. 
De acordo com esta teoria, o Estado assume, no papel de custodiante, o dever de zelar 
pela integridade física da coisa ou pessoa confiada aos seus cuidados. É com base nessa 
teoria que o Supremo entende pela responsabilidade do Estado por assassinato de 
detento dentro de penitenciária. 
Dessa forma, no item I, ainda que se comprove regular revista, a morte de detento por 
disparo de arma de fogo por visitante de presídio, acarretará a responsabilidade civil do 
Estado, uma vez que a morte é consequência direta da falta ou insuficiência das 
condições de proteção do detento. 
Em regra, o suicídio do preso não exclui a responsabilidade civil do Estado, devendo este 
indenizar se ficar comprovado que houve omissão quanto ao dever de custódia, no 
entanto, a responsabilidade poderá ser afastada caso haja qualquer histórico anterior 
de distúrbios comportamentais, vez que o dever de guarda, embora acarrete 
responsabilidade objetiva, não é absoluto. 
Assim, o dever constitucional de proteção ao detento somente se considera violado 
quando possível a atuação estatal no sentido de garantir os seus direitos fundamentais, 
pressuposto inafastável para a configuração da responsabilidade civil objetiva estatal, 
de forma que nos casos em que não é possível ao Estado agir para evitar a morte do 
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33 
detento (que ocorreria mesmo que o preso estivesse em liberdade), rompe-se o nexo 
de causalidade, afastando-se a responsabilidade do Poder Público, sob pena de adotar-
se contra legem e a opinio doctorum a teoria do risco integral, ao arrepio do texto 
constitucional (STF, RE 841.526/RS). 
III. CORRETA. O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do 
contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a 
responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos 
termos do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993. (RE 760.931, rel. p/ o ac. ministro Luiz Fux, 
julgamento em 26-4-2017, DJE 12-9-2017) 
 
3. D 
I. CORRETA. A teor do art. 37, § 6º, da CF/88, a responsabilidade civil do Estado é de 
natureza objetiva, independendo da demonstração de culpa/dolo do agente causador 
do dano, prescindindo, enfim, da discussão sobre licitude ou ilicitude do ato lesivo. Para 
a configuração do dever estatal de indenizar, assim, basta que haja uma conduta 
imputável à Administração, dado certo, anormal e especial e nexo de causalidade. É esse 
o entendimento do STJ, no sentido de que a excludente de ilicitude somente importa 
quando se está diante de responsabilidade civil de natureza subjetiva, o que não é o 
caso (REsp 111.843/PR, Min. Rel. José Delgado). 
II. CORRETA. O STJ consagrou o entendimento de que, caso a concessionária não tenha 
adotado medidas adequadas de segurança (v.g., cercado e fiscalizado os trilhos) e tenha 
a vítima culposamente ingressado nas linhas de ferro (por imprudência, por exemplo), 
haverá culpa concorrente, não se excluindo a responsabilidade da concessionária de 
serviço público que administra o transporte ferroviário, mas apenas atenuante de sua 
responsabilidade. Entretanto, caso a concessionária tenha tomado medidas de proteção 
idôneas e, mesmo assim, a vítima tenha ingressado nos trilhos, de forma culposa ou 
dolosa, haverá culpa exclusiva da vítima, rompendo-se o nexo de causalidade, sem dever 
de indenizar da concessionária. Confira-se: 
A Seção, ao apreciar REsp submetido ao regime do art. 543-C do CPC e Res. N. 8/2008-
STJ, ratificando a sua jurisprudência, firmou o entendimento de que, no caso de 
atropelamento de pedestre em via férrea, configura-se a concorrência de causas 
quando: a concessionária do transporte ferroviário descumpre o dever de cercar e 
fiscalizar os limites da linha férrea, mormente em locais urbanos e populosos, adotando 
conduta negligente no tocante às necessárias práticas de cuidado e vigilância tendentes 
a evitar a ocorrência de sinistros; e a vítima adota conduta imprudente, atravessando a 
composição ferroviária em local inapropriado. Todavia, a responsabilidade da ferrovia é 
elidida, em qualquer caso, pela comprovação da culpa exclusiva da vítima. REsp 
1.210.064-SP, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 8/8/2012. 
III. CORRETA. Esse é o entendimento mais tradicional na doutrina administrativista 
(escólio de Celso Antônio Bandeira de Mello, com base nas lições de Osvaldo Aranha 
Bandeira de Mello, à luz da doutrina francesa da faute du service) e consagrado na 
jurisprudência do STJ (AgRg no REsp 1345620/RS, j. em 24/11/2015). 
Ressalve-se, contudo, a tendência do STF de reconhecer a natureza objetiva da 
responsabilidade civil do Estado por omissão, relacionando-a com a ideia de “omissão 
específica” (STF, ARE nº 655.277 ED/MG, j. em 24/04/2012). 
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34 
 
4. E 
Em julgamento proferido em 2020, no âmbito do RE 136861, com repercussão geral 
reconhecida, o STF decidiu que o Estado tem responsabilidade civil por danos 
decorrentes de omissão do dever de fiscalizar comércio de fogos de artifício, desde que 
tenha violado seu dever de agir na concessão da licença ou na fiscalização: 
“Para que fique caracterizada a responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes 
do comércio de fogos de artifício, é necessário que exista violação de um dever jurídico 
específico de agir, que ocorrerá quando for concedida a licença para funcionamento sem 
as cautelas legais, ou quando for de conhecimento do Poder Público eventuais 
irregularidades praticadas pelo particular” (Tema 366). 
 
5. D 
Em regra, o prazo prescricional da pretensão contra o Poder Público é de 05 (cinco) anos 
contados da data do ato ou fato do qual se originarem. Esse prazo aplica-se a qualquer 
pretensão jurídica em face da Fazenda Pública, e decorre da aplicação do art. 1º do 
Decreto nº 20.910/32. 
Destaque-se que, de acordo com a jurisprudência do STJ e do STF, há pretensões 
imprescritíveis, quais sejam: (i) as relativas às ações de indenização decorrentes de 
perseguição, tortura e prisão, por motivos políticos e durante o regime militar (AgRg no 
AREsp 302.979/PR); e (ii) as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato 
doloso tipificado na lei de improbidade administrativa (RE 852475/SP). 
Por fim, para responder a questão, o candidato precisava estar ciente dos prazos 
prescricionais estabelecidos no Código Civil, isto é, que o prazo para reclamar reparação 
civil é de 3 (três) anos, nos termos do art. 206, § 3º, V, do Código Civil, sendo que o prazo 
prescricional de 10 anos aplica-se apenas às pretensões de reparação civil fundadas em 
contrato, conforme entendimento consolidado do STJ (EREsp 1281594). 
 
6. C 
De forma mais tradicional, entendia-se que a responsabilidade civil do Estado por 
omissão era subjetiva, com base na teoria francesa da culpa do serviço. De forma 
excepcional, passou-se a entender que o Estado responde objetivamente nas ss. 
hipóteses de omissão: 
- Teoria da guarda, da custódia ou do risco criado/suscitado: por meio de um 
comportamento positivo anterior, o Estado assume o risco de gerar dano a particulares. 
É o caso da guarda de coisas e pessoas. É com base nessa teoria que o Supremo entende 
pela responsabilidade do Estado por assassinato ou suicídio de detento dentro de 
penitenciária. O Supremo, contudo, considera a teoria do risco administrativo [e não do 
risco integral], admitindo a incidência das excludentes de responsabilidade (STF, RE 
841.526/RS); 
- Danos nucleares: art. 21, XXIII, “d”, da CF/88; Lei Federal nº 9.425/1996; e STJ, Resp 
1180888/GO; 
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35 
- Danos ambientais: art. 225, § 2º, da CF/88; art. 14, § 1º, da Lei Federal nº 6.938/1981; 
e STJ, Resp 1.374.284; 
- Danos decorrentes de atos terroristas ou atos de guerra a bordo de aeronaves 
brasileiras: Lei Federal nº 10.744/2003. 
Entretanto, no RE nº 841.526 (Tema 592), firmado em sede de repercussão geral, o STF 
solucionou a questão a partir da contraposição entre omissão genérica, em que o Estado 
responde subjetivamente, sendo necessário demonstrar a culpa do serviço, e omissão 
específica, na qual a responsabilidade é objetiva, em virtude de o Estado ter 
descumprido um dever jurídico específico e, assim, causado um dano certo, especial e 
anormal. Eis a ementa do Recurso Extraordinário no 841.526 (Tema 592): 
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. RESPONSABILIDADE CIVIL 
DO ESTADO POR MORTE DE DETENTO. ARTIGOS 5º, XLIX, E 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL. 1. A responsabilidade civil estatal, segundo a Constituição Federal de 1988, 
em seu artigo 37, § 6º, subsume-se à teoria do risco administrativo, tanto para as 
condutas estatais comissivas quanto paras as omissivas, posto rejeitada a teoria do risco 
integral. 2. A omissão do Estado reclama nexo de causalidade em relação ao dano 
sofrido pela vítima nos casos em que o Poder Público ostenta o deverlegal e a efetiva 
possibilidade de agir para impedir o resultado danoso. 3. É dever do Estado e direito 
subjetivo do preso que a execução da pena se dê de forma humanizada, garantindo-se 
os direitos fundamentais do detento, e o de ter preservada a sua incolumidade física e 
moral (artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal). 4. O dever constitucional de 
proteção ao detento somente se considera violado quando possível a atuação estatal no 
sentido de garantir os seus direitos fundamentais, pressuposto inafastável para a 
configuração da responsabilidade civil objetiva estatal, na forma do artigo 37, § 6º, da 
Constituição Federal. 5. Ad impossibilia nemo tenetur, por isso que nos casos em que 
não é possível ao Estado agir para evitar a morte do detento (que ocorreria mesmo que 
o preso estivesse em liberdade), rompe-se o nexo de causalidade, afastando-se a 
responsabilidade do Poder Público, sob pena de adotar-se contra legem e a opinio 
doctorum a teoria do risco integral, ao arrepio do texto constitucional. 6. A morte do 
detento pode ocorrer por várias causas, como, v. g., homicídio, suicídio, acidente ou 
morte natural, sendo que nem sempre será possível ao Estado evitá-la, por mais que 
adote as precauções exigíveis. 7. A responsabilidade civil estatal resta conjurada nas 
hipóteses em que o Poder Público comprova causa impeditiva da sua atuação protetiva 
do detento, rompendo o nexo de causalidade da sua omissão com o resultado danoso. 
8. Repercussão geral constitucional que assenta a tese de que: em caso de inobservância 
do seu dever específico de proteção previsto no artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição 
Federal, o Estado é responsável pela morte do detento. 9. In casu, o tribunal a quo 
assentou que inocorreu a comprovação do suicídio do detento, nem outra causa capaz 
de romper o nexo de causalidade da sua omissão com o óbito ocorrido, restando 
escorreita a decisão impositiva de responsabilidade civil estatal. 10. Recurso 
extraordinário DESPROVIDO. 
 
7. A 
I. CORRETA. Para a caracterização da responsabilidade objetiva do Estado, segundo a 
Teoria do Risco Administrativo, basta a concorrência dos ss. elementos/requisitos: 
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36 
a) Conduta: é necessário que o dano tenha sido causado por agente público agindo 
nessa qualidade. Ainda sobre a conduta, importante observar que o Estado responde 
tanto por atos lícitos quanto por atos ilícitos, consoante entendimento firme do STF. 
b) Dano: De acordo com a doutrina, o dano indenizável é aquele certo (não imaginário, 
suposto), anormal (além das intempéries normais da vida em sociedade) e específico 
(que atinja uma ou algumas pessoas determinadas). 
c) Nexo de causalidade: relação de causa e efeito entre a conduta do agente estatal e o 
dano. Segundo a doutrina, o Brasil adotou como regra a “Teoria da Causalidade 
Adequada”, de acordo com a qual o Estado responde desde que a conduta tenha sido 
determinante para a causação do dano. Essa teoria, portanto, admite a interrupção do 
nexo causal quando fatos ou atos concomitantes/posteriores alheios ao Estado causem 
o dano por si sós. Assim, aplicam-se as causas excludentes da responsabilidade, tais 
como a culpa exclusiva da vítima, caso fortuito, força maior e fato de terceiro (STJ, REsp 
866.450). 
II. INCORRETA. Afasta-se o dever de indenizar o Estado apenas no caso de culpa 
exclusive da vítima, que gera um rompimento do nexo causal, sendo causa de 
excludente de responsabilidade do Estado. Por outro lado, verificada a culpa 
concorrente entre a vítima e o Estado, haverá responsabilização na proporção de sua 
contribuição para o evento lesivo (atenua o dever de reparar). 
III. INCORRETA. Em caso de omissão do Estado, entende-se que a responsabilidade 
subjetiva, sendo necessária a comprovação da culpa administrativa, sendo o caso de 
responsabilidade subjetiva. Trata-se de aplicação da teoria da culpa do serviço ou culpa 
anônima ou “faute du service”, pois a responsabilidade surge diante da falta ou falha 
na prestação do serviço, não sendo necessário identificar o agente ou a culpa específica 
(STJ, AgRg no Resp 1345620/RS, j. em 24/11/2015). 
 
8. D 
A. CORRETA. Caso seja verificada a culpa concorrente entre a vítima e o Estado, haverá 
responsabilização da vítima na proporção de sua contribuição para o evento lesivo 
(atenua o dever de reparar). 
B. CORRETA. A teoria da responsabilidade objetiva dispensa a vítima de comprovar a 
culpa (individual ou anônima) para receber a reparação pelos prejuízos sofridos em 
virtude da conduta estatal, sendo suficiente provar apenas a conduta, dano e nexo 
causal. 
C. CORRETA. O direito de regresso é a possibilidade de o Estado, após a reparação do 
dano, cobrar do agente causador do dano os valores despendidos, desde que 
comprovado o dolo ou culpa na sua atuação. Portanto, enquanto a responsabilidade 
estatal é objetiva, a do agente público é subjetiva e, na redação da CF/88, apenas 
regressiva. 
D. INCORRETA. A teoria adotada como regra no Brasil, estampada no § 6º do art. 37 da 
CF/88, é a da responsabilidade objetiva, a qual funda-se na teoria do risco, a partir da 
ideia de que as atividades estatais, em virtude de toda sua extensão e profundidade, 
inclusive desenvolvida com prerrogativas extroversas, envolvem riscos maiores aos 
cidadãos, de modo que, caso seja gerado algum dano a certa(s) pessoa(s) em seu 
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exercício, deve o Estado responder independentemente da demonstração de elemento 
volitivo. Essa teoria também se subdivide: (i) Teoria do Risco Administrativo, que 
admite as excludentes da responsabilidade civil, sendo aquela, conforme entendimento 
firme da doutrina majoritária brasileira e da jurisprudência dos Tribunais Superiores, 
acolhida como regra pelo ordenamento jurídico brasileiro; (ii) Teoria do Risco Integral, 
que não admite excludentes da responsabilidade civil, não sendo admitida no Brasil em 
regra. 
E. CORRETA. Art. 37, § 6º, da CF: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, 
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o 
responsável nos casos de dolo ou culpa. 
É objetiva a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de 
serviços públicos em relação a terceiros, usuários ou não do serviço, podendo, ainda, o 
poder concedente responder subsidiariamente quando o concessionário causar 
prejuízos e não possuir meios de arcar com indenizações” (CESPE – DPU – 2017).