Módulo 3- Estruturas da Gestão Pública

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Tribunal de Contas da União
Aula 3 - Descentralização de Atividades
Aula 3
Descentralização de Atividades
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu uma série de deveres ao Estado. Para cumprir 
esses deveres, o Estado cria estruturas adequadas à realização de certas atividades e obedece 
aos normativos que disciplinam a execução dos gastos públicos. A CF/1988 também impôs a 
necessidade de integração entre planejamento e orçamento. Normativos posteriores instituíram 
normas para a realização dos gastos e organizaram a Administração Pública Federal (APF) para 
melhor executá-los.
Administração 
Indireta
Atuação mais ágil e desembaraçada
Menor burocracia e controle
Administração 
Direta
Atividades inerentes ao Estado
Burocracia e controle
Autarquias Submetem-se ao Direito Público
Não possuem capacidade para legislar
Fundações 
Públicas
Lei criadora de�ne o regime jurídico: 
Direito Público ou Direito Privado
Empresas Públicas 
e Sociedades de 
Economia Mista
Submetem-se ao direito privado
Se exploram atividade econômica, 
não lhes é dado qualquer privilégio;
se prestam exclusivamente serviços 
públicos, recebem privilégio ineren-
tes ao direito público, em respeito ao 
princípio da continuidade dos 
serviços públicos
Lei 10.180/2001
Estabeleceu
vedações e garantias
Disciplinou o 
Ciclo de Gestão 
(4 sistemas)
Planejamento e orçamento federal
Administração �nanceira federal
Contabilidade federal
Controle interno do Poder Executivo Federal
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A relação de atribuições que a CF/1988 deu especificamente à União é extensa. Logo, para 
desempenhá-las satisfatoriamente, a União descentraliza atividades.
1. Introdução ............................................................................................................................................ 6
2. Descentralização de atividades para outros entes públicos .................................. 7
2.1 Convênios ....................................................................................................................................... 8
2.2 Contratos de repasse ........................................................................................................... 10
3. Descentralização de atividades para entidades do Terceiro Setor ................. 11
3.1 Serviços Sociais Autônomos (SSA) ................................................................................. 12
3.2 Organizações Sociais (OS) .................................................................................................. 13
3.3 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ................... 16
4. Delegação de serviços públicos .............................................................................................. 19
4.1 Concessão de serviço público .......................................................................................... 20
4.2 Permissão de serviço público ........................................................................................... 22
4.3 Autorização de serviço público ..................................................................................... 23
5. Outros tipos de descentralização ........................................................................................ 24
A União pode descentralizar qualquer atividade que lhe 
compete? 
Pode haver descentralização para particulares? 
Quais os tipos de descentralização a União pode fazer?
Para responder a essas questões, veremos os tipos de descentralização de atividades pro-
movidos pela União e suas características.
A fim de facilitar o estudo, esse texto está organizado da seguinte forma:
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Aula 3 - Descentralização de Atividades
Ao final, esperamos que você tenha condições de caracterizar os tipos de descentralização 
realizados pela União.
5.1 Convênios com entidades privadas sem fins lucrativos ................................... 24
5.2 Benefícios fiscais .................................................................................................................... 25
Síntese ........................................................................................................................................................ 28
Bibliografia ............................................................................................................................................. 29
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o 1. Introdução 
Nos últimos anos, verifica-se uma tendência mundial de reduzir o tamanho da máquina 
administrativa estatal, com o intuito de aumentar a eficiência do Estado no tocante aos serviços 
públicos essenciais. Os serviços para os quais a presença do Estado não seja imprescindível, por 
sua vez, serão prestados por entidades organizadas pela própria sociedade, porém com o apoio 
e a assistência dos Governos.
No Brasil, a implantação desse modelo de administração, comumente chamada adminis-
tração gerencial, ainda necessita de reformas constitucionais e de normas regulamentadoras 
para deixar mais claras e seguras as relações criadas a partir desse novo tipo de administração.
É nesse contexto que a descentralização de atividades da União para outros entes públicos 
ou organizações privadas ganha importância: a prestação de alguns serviços passa a ser feita pela 
própria sociedade ou pelos níveis de governo mais próximos a ela, como estados e municípios.
Por um lado, quando a execução das atividades é transferida para outros entes públicos, 
os instrumentos utilizados são as transferências voluntárias, como o convênio e o contrato de 
repasse.
Por outro, quando a descentralização é realizada para organizações privadas, os instru-
mentos são mais diversificados, como, por exemplo:
• convênio e contrato de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos;
• Serviços Sociais Autônomos (SSA);
• contrato de gestão com Organizações Sociais (OS);
• termo de parceria com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP);
• benefícios fiscais.
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Aula 3 - Descentralização de Atividades
2. Descentralização de atividades para outros entes públicos
A União pode transferir recursos para outros entes da Federação de dois modos: obriga-
toriamente ou voluntariamente.
As transferências obrigatórias são parcelas de recursos arrecadados pela União, mas que, 
por obrigação constitucional ou legal, devem ser repassadas a outros entes ou a algum fundo.
São exemplos de transferências obrigatórias os recursos do imposto de renda (IR) e do 
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), destinados à formação do Fundo de Participação 
dos Estados e Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), conforme 
o art. 159 da CF/1988.
Os recursos repassados por transferência obrigatória são, via de regra, originários de quem 
os recebe. Por isso, geralmente o TCU não tem competência para fiscalizar a sua aplicação.
As transferências obrigatórias não são consideradas descentralização de atividades pela 
União, vez que se trata de recursos originariamente pertencentes aos outros entes, a quem cabe 
decidir o que fazer com eles.
Diversamente, nas transferências voluntárias a União repassa os recursos para outros entes 
e também para entidades particulares sem fins lucrativos por sua própria vontade para a execu-
ção de objetos de interesse recíproco das partes.
Toda transferência de recursos da União para outros entes é 
considerada descentralização de atividades?
Para saber mais, consulte os arts. 157 a 162 da CF/1988.
Compete ao TCU fiscalizar a aplicação de recursos originários de transferência 
voluntária repassados pela União a Estado, DF e Município. Art. 71, VI, da 
CF/1988.
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Como esses recursos são originariamente da União e não perdem essa condição mesmo 
depois detransferidos, as transferências voluntárias são consideradas formas de descentralização 
de atividades.
Veremos, agora, algumas características da descentralização de atividades realizada por 
meio de transferências voluntárias.
2.1 Convênios
A forma mais comum de transferência voluntária é por meio de convênio.
Transf. Obrigatória Não é descentralização de atividades.
•
•
Fiscalização da aplicação não
compete ao TCU.
É descentralização de atividades.
•
•
Fiscalização da aplicação
compete ao TCU.
Transf. Voluntária
Recursos
Financeiros 
 
O que significa convênio? 
Quais as normas que regem a transferência por meio de 
convênio?
Em termos simples, convênio é um compromisso da União de transferir voluntariamente 
recursos financeiros a um órgão ou entidade de qualquer outra esfera de governo estadual, mu-
nicipal ou do Distrito Federal ou, ainda, a entidades privadas sem fins lucrativos.
É da essência dos convênios o interesse comum dos participantes na realização do objeto 
acordado. É essa coincidência de interesses que legitima a transferência de recursos previstos no 
Orçamento da União.
As características que marcam os convênios são o interesse recíproco, em regime de 
mútua cooperação.
A transferência de recursos da União por meio de convênios é disciplinada pela Lei de 
Responsabilidade Fiscal, Lei 8.666/1993 e leis de diretrizes orçamentárias, entre outras.
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Aula 3 - Descentralização de Atividades
As normas específicas são estabelecidas pelo Decreto 6.170, de 25/7/2007, e pela 
Portaria Interministerial 424, de 30/12/2016 (esta portaria substituiu a antiga 507/2011), dos 
Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda e da Transparência, Fiscalização 
e Controladoria-Geral da União.
O interesse recíproco e a mútua cooperação distinguem os convênios dos 
contratos administrativos, pois nestes os interesses das partes são opostos, já 
que a Administração busca a realização do objeto e a empresa busca o lucro.
Decreto 6.170/2007: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/
decreto/d6170.htm
Anteriormente, a escolha do convenente era decisão absolutamente a critério do gestor, 
fato condenado pela doutrina. Com a edição da recente Portaria Interministerial CGU/MF/MP 
424/2016 e a alteração do Decreto 6.170/2007 pelo Decreto 7.568/2011, tivemos várias evolu-
ções no sentido de tornar essa escolha mais objetiva, principalmente quando o convenente for 
entidade privada sem fins lucrativos.
Para celebração de convênio com entes públicos, a Portaria 424/2016 definiu que pode-
rá (ou seja, a critério do gestor concedente) haver chamamento público no Siconv (Sistema de 
Gestão de Convênios e Contratos de Repasse), que deverá conter, no mínimo (art. 8º):
• a descrição dos programas a serem executados de forma descentralizada; e
• os critérios objetivos para a seleção do convenente ou contratado, com base nas 
diretrizes e nos objetivos dos respectivos programas.
Para celebração com entidades privadas sem fins lucrativos, a Portaria é mais rígida, tor-
nando obrigatória a realização prévia do chamamento público, salvo para transferências do 
Ministério da Saúde destinadas a serviços de saúde integrantes do Sistema Único de Saúde (SUS).
Além do mais, a Portaria definiu que as propostas de trabalho apresentadas devem conter, 
no mínimo:
I. descrição do objeto a ser executado;
II. justificativa contendo a caracterização dos interesses recíprocos, a relação entre a 
proposta apresentada e os objetivos e diretrizes do programa federal, e a indicação do 
público alvo, do problema a ser resolvido e dos resultados esperados;
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III. estimativa dos recursos financeiros, discriminando o repasse a ser realizado pelo 
concedente ou mandatária e a contrapartida prevista para o proponente, especificando 
o valor de cada parcela e do montante de todos os recursos, na forma estabelecida em 
lei;
IV. previsão de prazo para a execução; e
V. informações relativas à capacidade técnica e gerencial do proponente para execução 
do objeto.
É inegável que as novidades apresentadas pela Portaria 424/2016, em consonância com os 
dispositivos já elencados na antiga Portaria 507/2011, trouxeram mais objetividade na seleção de 
convenentes, sobretudo quando se trata de entidades privadas sem fins lucrativos.
Contudo, esses dispositivos não resolvem totalmente o problema, uma vez que a realização 
do chamamento é facultativa na celebração de convênios com entes públicos, permanecendo 
na discricionariedade da Administração.Por exemplo, por que celebrar convênio para combate à 
proliferação da dengue com este e não com aquele estado?
2.2 Contratos de repasse
O contrato de repasse é semelhante ao convênio, exceto pelo fato de que se processa por 
intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, atuando como mandatário da 
União.
Assim, teremos a presença de três figuras:
• Concedente: órgão da União responsável pelo repasse dos recursos;
• Convenente: ente público ou entidade particular sem fins lucrativos que recebe os 
recursos federais para execução do objeto;
• Instituição ou agente público financeiro federal, como Caixa Econômica ou Banco 
do Brasil: responsável por liberar os recursos disponibilizados pelo concedente e por 
fiscalizar a execução do objeto.
Logo, essas instituições atuam como representantes da Administração Pública Federal na 
execução e fiscalização da transferência voluntária.
Segundo o art. 8º do Decreto 6.170/2007, a execução de programa de trabalho que obje-
tive a realização de obra será feita por meio de contrato de repasse, salvo quando o concedente 
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Aula 3 - Descentralização de Atividades
(no caso do nosso estudo, a União e seus órgãos e entidades) dispuser de estrutura para acom-
panhar a execução do convênio.
Entretanto, se a instituição ou o agente financeiro não possuir capacidade técnica para 
acompanhar a fiscalização dos recursos transferidos, outra instituição pública ou privada figurará, 
no contrato de repasse, como interveniente, a quem caberá o mencionado acompanhamento.
O contrato de repasse deve ser usado, preferencialmente, para execu-
ção de obras.
3. Descentralização de atividades para entidades do Terceiro 
Setor
O que são entidades do Terceiro Setor? 
Elas fazem parte da Administração Pública?E se a 
arrecadação de receitas não ocorrer como previsto?
Com a Reforma Administrativa que vem ocorrendo no Brasil, a descentralização de ativi-
dades para o setor privado vem acontecendo com mais frequência.
Nesse contexto, ganham importância as entidades do Terceiro Setor. Assim, algumas des-
sas organizações, que coexistem com o Primeiro Setor, que é o próprio Estado, e o Segundo 
Setor, que é o mercado, recebem apoio estatal, para o desempenho de atividades de interesse 
público, recebendo a denominação de entidades paraestatais.
É importante salientar que, diferentemente das entidades integrantes da chamada 
Administração Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas, 
autarquias e consórcios públicos), as entidades paraestatais não fazem parte da estrutura admi-
nistrativa do Estado, mas tão-somente atuam em sua colaboração. 
Terceiro Setor: entidades privadas da sociedade civil, que prestam atividade de 
interesse público, por iniciativa própria, sem fins lucrativos.
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Veremos, a partir de agora, detalhes de cada uma das entidades que se enquadram no 
conceito de entidades paraestatais, quais sejam:
• Serviços Sociais Autônomos (SSA);
• Organizações Sociais (OS);
• Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).
3.1 Serviços Sociais Autônomos (SSA)
Os Serviços Sociais Autônomos (SSA) são entidades criadas por lei, com personalidade jurí-
dica de Direito Privado, para prestação de atividades de assistência ou ensinoa certas categorias 
sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias 
e/ou por contribuições parafiscais.
Como todo ente paraestatal, atua em cooperação com o Poder Público, com administra-
ção e patrimônio próprios.
Para facilitar a compreensão, resumiremos as características desse tipo de entidade para-
estatal a seguir:
• São criados por lei;
• Seu objeto é uma atividade social, não lucrativa, beneficiando certo grupo social ou 
profissional;
• São mantidos por recursos oriundos de contribuições parafiscais recolhidas 
compulsoriamente pelos contribuintes definidos em lei (normalmente, o INSS recolhe 
as contribuições e repassa ao serviço social autônomo) e/ou por recursos consignados 
na própria LOA do ente estatal;
• Seus empregados estão sujeitos à legislação trabalhista;
• Por administrarem recursos públicos (contribuições parafiscais e/ou dotações 
orçamentárias), estão sujeitos a certas normas de caráter administrativo, como 
a prestação de contas ao Tribunal de Contas e a equiparação de seus empregados 
aos servidores públicos para fins criminais (Código Penal, art. 327) e de improbidade 
administrativa (Lei 8.429/1992);
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Aula 3 - Descentralização de Atividades
• Não estão obrigados a seguir integralmente os critérios da Lei de Licitações (Lei 
8.666/1993), porém devem ter regulamento próprio definindo normas para realização 
de compras e contratação de serviços, as quais devem respeitar os princípios públicos;
• Também não estão obrigados a seguir integralmente as regras relativas a concurso 
público, mas devem possuir regulamento próprio definindo normas e critérios para 
realização de processo seletivo simplificado;
• Não gozam de privilégios administrativos nem processuais, salvo quando a lei instituidora 
expressamente lhes conceder.
São exemplos de serviços sociais autônomos: 
 » Serviço Social da Indústria (Sesi);
 » Serviço Social do Comércio (Sesc);
 » Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai);
 » Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac);
 » Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae);
 » Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar);
 » Serviço Social do Transporte (Sest);
 » Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte (Senat).
3.2 Organizações Sociais (OS)
As Organizações Sociais (OS) são pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrati-
vos, instituídas por iniciativa de particulares para desempenhar serviços sociais não exclusivos de 
Estado, com incentivo e fiscalização do Poder Público, mediante vínculo jurídico estabelecido por 
meio de contrato de gestão.
A Lei 9.637/1998 regula a qualificação de entidades privadas como OS e a celebração do 
contrato de gestão. Essa lei estabelece os requisitos para a qualificação das entidades, dentre os 
quais é importante mencionar:
• As atividades da entidade devem ser dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao 
desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e 
à saúde (art. 1º);
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• Não pode haver finalidade lucrativa, sendo obrigatório o investimento de seus excedentes 
financeiros no desenvolvimento das próprias atividades (art. 2º, I, “b”);
• Previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes 
do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e 
idoneidade moral (art. 2º, I, “d”);
• É proibida a distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer 
hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou 
membro da entidade (art. 2º, I, “h”);
• Previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe 
foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, 
em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social 
qualificada no âmbito da União, da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da 
União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e 
bens por estes alocados (art. 2º, I, “i”);
• Aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização 
social, do ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade 
correspondente ao seu objeto social (art. 2º, II).
Após a entidade ser qualificada como OS, ela está apta a firmar o contrato de gestão com 
o Poder Público. O contrato estabelecerá as atribuições, responsabilidades e obrigações de cada 
uma das partes, bem como as metas a serem alcançadas e os indicadores de desempenho a se-
rem utilizados na avaliação.
Lembremos que essa avaliação é feita com base nos resultados alcançados, prática carac-
terística da administração gerencial.
Um ponto bastante atacado pela doutrina é o fato de ser discricionária a celebração do 
contrato de gestão. Assim, se houver mais de uma entidade privada sem fins lucrativos que atue 
na mesma área, a escolha de qual será qualificada como OS e firmará o contrato de gestão recai 
na discricionariedade do ministro ou autoridade supervisora, indo de encontro, assim, a alguns 
princípios públicos, como os da impessoalidade e da moralidade.
Essa polêmica chegou inclusive ao STF, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade 
1923. Ao julgar a ADI, o Supremo decidiu que não é necessário realizar licitação para escolha 
da OS que celebrará o contrato de gestão, mas tal escolha deve observar critérios objetivos e 
impessoais, de forma a permitir o acesso a todos os interessados.
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Aula 3 - Descentralização de Atividades
Às OS podem ser destinados recursos orçamentários e bens públicos. Também pode ocor-
rer a cessão especial de servidor para essas entidades, com ônus para o órgão de origem do 
servidor cedido.
Segundo o art. 8º da Lei, a execução do contrato é fiscalizada pelo órgão ou entidade su-
pervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada.
O art. 9º da Lei 9.637/1998 prevê que “os responsáveis pela fiscalização 
da execução do contrato de gestão, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública 
por organização social, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob 
pena de responsabilidade solidária”.
Quando a OS descumprir as disposições do contrato, o Poder Executivo poderá proceder 
à desqualificação da entidade, precedida de processo administrativo com ampla defesa, respon-
dendo os dirigentes da OS, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de 
sua ação ou omissão.
A desqualificação de uma organização social importará reversão dos bens que o Poder 
Público cedeu à OS e dos valores entregues à sua utilização, sem prejuízo de outras sanções 
cabíveis.
A necessidade de realização de licitação pelas OS é matéria de intensos debates, pois:
• por um lado, o art. 4º, VIII, da Lei 9.637/1998 estabelece que o Conselho de Administração 
da entidade deve aprovar regulamento próprio contendo os procedimentos para a 
contratação de obras, serviços, compras e alienações e o plano de cargos, salários e 
benefícios dos empregados da entidade;
• por outro, o art. 1º, caput e §§ 1º e 5º, do Decreto 5.504/2005 estabelecem que a 
OS deverá realizar licitação pública prévia, de acordo com o estabelecido na legislação 
federal pertinente. Ademais, para a aquisição de bens e serviços comuns será obrigatório 
o emprego da modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica.
Nem mesmo a jurisprudência do TCU era uniforme quanto ao tema. Havia julgados in-
dicando a necessidade de observar a Lei 8.666/1993 e havia julgados indicando a necessidade 
de observar somente o regulamento próprio, desde que criado com observância aos princípios 
públicos.
No entanto, considerando a decisão proferida pelo STF no âmbito da ADI 1923 essa ques-
tão restoupacificada, de modo que as compras e contratações das OS, bem como as seleções 
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de pessoal, devem ser conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, nos termos do regula-
mento próprio de cada entidade.
São exemplos de OS: 
 » Associação Brasileira de Tecnologia de Luz Síncroton (ABTLuS); 
 » Associação de Comunicação Educativa Roquette Pinto (ACERP); 
 » Associação Brasileira para o Uso Sustentável da Biodiversidade da Amazônia 
(BIOAMAZÔNIA); 
 » Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá (IDSM); 
 » Associação Instituto Nacional de Matemática Pura e Aplicada (INPA); 
 » Associação Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (ARNP); 
 » Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE).
3.3 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
A definição de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) é muito pare-
cida com a definição das organizações sociais, exceto pelo vínculo firmado com o Poder Público, 
que é feito por meio do termo de parceria.
Em termos simples, são pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituídas 
por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos de Estado, com 
incentivo e fiscalização do Poder Público, mediante vínculo jurídico estabelecido por meio de 
termo de parceria.
Se OS e OSCIP são entidades organizadas pela própria 
sociedade, quais são as diferenças entre elas?
A Lei 9.790/1999 dispõe sobre a qualificação de entidades privadas como OSCIP, institui e 
disciplina o termo de parceria.
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Aula 3 - Descentralização de Atividades
Esse normativo relaciona entidades que não podem qualificar-se como OSCIP, a exemplo 
de, entre outras: 
 » sociedades comerciais; 
 » sindicatos; 
 » associações de classe; 
 » instituições religiosas; 
 » organizações partidárias; 
 » organizações sociais; 
 » cooperativas; 
 » fundações públicas.
A lei também contém um rol das áreas sociais em que a entidade a ser qualificada com 
OSCIP deve atuar, como, por exemplo: 
 » assistência social; 
 » cultura; 
 » educação gratuita; 
 » saúde gratuita; 
 » desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; 
 » segurança alimentar e nutricional.
Além disso, a Lei 9.790/1999 contém vários dispositivos semelhantes aos contidos na lei 
instituidora das OS (Lei 9.637/1998), dentre os quais citamos os seguintes:
• Observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, 
economicidade e eficiência (art. 4º, I);
• Previsão de que, em caso de dissolução da entidade, o respectivo patrimônio líquido será 
transferido a outra pessoa jurídica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente 
que tenha o mesmo objeto social da extinta (art. 4º, IV);
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• A prestação de contas de todos os recursos e bens de origem pública recebidos pelas 
OSCIP será feita conforme determina o parágrafo único do art. 70 da CF/1988 (art. 4º, 
VII, “d”);
• O termo de parceria deve estabelecer as atribuições, responsabilidades e obrigações 
de cada uma das partes, bem como as metas a serem alcançadas e os indicadores de 
desempenho a serem utilizados na avaliação (art. 10, § 2 º);
• O órgão do Poder Público da área de atuação correspondente à atividade fomentada 
dever fiscalizar e acompanhar a execução do termo de parceria, juntamente com os 
Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, em 
cada nível de governo (art. 11);
• Responsabilidade solidária aos responsáveis pela fiscalização do termo de parceria, 
se não comunicarem ao Tribunal de Contas respectivo e ao Ministério Público as 
irregularidades de que têm conhecimento (art. 12).
As OSCIP também causam divergência acerca da necessidade de licitação. O Decreto 
5.504/2005 exige a observância da legislação federal pertinente, ao passo que a Lei 9.790/1999 
permite a elaboração de regulamento próprio.
Entretanto, mesmo a jurisprudência do TCU, que não era pacificada sobre a necessidade 
de as OS observarem a Lei 8.666/1993 em suas licitações, era firme no sentido de que as OSCIP 
deviam observar seu regualmento próprio nas compras e contratações que realizasse.
A razão dessa diferenciação de tratamentos é que o vínculo estabelecido pela Administração 
com as OS é bem mais estreito do que o existente com as OSCIP, pois:
• deve haver representantes do Poder Público no Conselho de Administração das OS;
• as OS surgem, geralmente, pela extinção de órgão/entidade da Administração Pública.
Para o doutrinador Lucas Rocha Furtado, a diferenciação prática que ocorre entre os dois 
modelos consubstancia-se no seguinte:
• o contrato de gestão firmado com a OS vincula a entidade em toda sua atuação, assim 
como ela passa a depender substancialmente dos recursos públicos;
• o termo de parceria não compromete a autonomia ou independência da OSCIP, pois 
configura o repasse de recursos apenas para realização de atividades específicas, como 
a prestação de um serviço qualquer (por exemplo, capacitação de servidores públicos).
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Aula 3 - Descentralização de Atividades
Outra diferença marcante entre os dois modelos está nos procedimentos de qualificação 
das organizações. Enquanto a qualificação das OS é ato discricionário, no caso das OSCIP é ato 
vinculado, que só não será realizado se a entidade não cumprir as exigências da Lei 9.790/1999.
Entretanto, ainda assim permanece a discricionariedade na celebração do termo de parce-
ria entre as OSCIP e o Poder Público.
4. Delegação de serviços públicos
Mesmo que a prestação de determinado serviço seja delegada a particulares, a 
titularidade sempre permanece com o Poder Público.
Quais as modalidades de delegação de serviços públicos? 
A delegação também é considerada descentralização de 
atividades?
A delegação de serviços públicos é a transferência da prestação desses serviços a particu-
lares, sempre temporariamente e mediante remuneração.
Entretanto, é importante observar que a titularidade do serviço permanece, de todo 
modo, com o Poder Público, que tem o poder-dever de fiscalizar a adequada prestação do serviço.
Também é bom lembrar que certos serviços públicos, devido a suas características, não 
podem ser delegados. Assim, serviços que necessitam dos poderes e prerrogativas inerentes ao 
Estado (serviços propriamente estatais) não podem ser delegados, como polícia, prestação juris-
dicional, apenação, fiscalização, etc.
O art. 175 da CF/1988 menciona duas modalidades de delegação de serviços públicos:
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de conces-
são ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter 
especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fis-
calização e rescisão da concessão ou permissão;
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II - os direitos dos usuários;
III - política tarifária;
IV - a obrigação de manter serviço adequado.
Ademais, o art. 21, XI e XII, da CF/1988 mostra outra modalidade de delegação: a autori-
zação. Logo, são três as modalidades de delegação de serviços públicos: concessão, permissão 
e autorização.
Considerando que a delegação de serviços públicos transfere para particulares a execução 
de atividades inicialmente da responsabilidade do Estado, concluímos que também se trata de 
descentralização de atividades estatais (no nosso caso, da União).
Veremos, agora, características das três modalidades de delegação de serviços públicos: 
concessão, permissão e autorização.
4.1 Concessão de serviço público
A Lei 8.987/1995 regulamenta o art. 175 da CF/1988 e dispõe sobre o regime de conces-são e permissão da prestação dos serviços públicos.
O que significa concessão? O serviço pode ser concedido a 
qualquer pessoa, física ou jurídica? 
O que provoca a extinção da concessão?
O art. 2º da Lei 8.987/1995 define concessão de serviço público e concessão de serviço 
público precedida da execução de obra pública, da seguinte forma:
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, 
mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de em-
presas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo 
determinado;
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total 
ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de inte-
resse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de con-
corrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua 
realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remu-
nerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;
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Aula 3 - Descentralização de Atividades
Assim, a concessão de serviço público seria, por exemplo: concessões para empresas forne-
cedoras de energia elétrica, empresas de telecomunicações, companhias aéreas, etc.
A concessão de serviço público precedida de obra pública seria, por exemplo, a reforma de 
um trecho de uma rodovia feita por certa empresa, que posteriormente ficaria responsável por 
administrar a rodovia e cobraria pedágio para isso.
Alguns pontos dessa definição merecem destaque: 
• não é possível concessão de serviços públicos a pessoas físicas;
• o prazo da concessão será sempre determinado;
• a licitação será sempre na modalidade concorrência (embora seja permitido que algumas 
concessões sejam feitas por leilão).
A Lei 8.987/1995 define os procedimentos a serem seguidos nas licitações de delegação 
de serviço público, sendo a Lei 8.666/1993 aplicada supletivamente.
Sobre os critérios de julgamento das licitações, é interessante mencionar que o art. 15 da 
Lei 8.987/1995 amplia as possibilidades da Lei de Licitações, prevendo, por exemplo, o menor 
valor da tarifa do serviço público a ser prestado e a maior oferta, nos casos de pagamento ao 
poder concedente pela outorga da concessão.
Outro ponto interessante é que o art. 18-A permite a inversão das fases de habilitação e 
julgamento. Ou seja, pode ser adotado procedimento semelhante ao do pregão. Todavia, a lici-
tação continua na modalidade concorrência.
Por exemplo, suponhamos que a União iria conceder parte de uma rodovia federal. O 
tipo de licitação poderia ser o menor valor da tarifa cobrada (pedágio). Poderia também haver 
a inversão de fases: primeiro as propostas seriam julgadas e classificadas, e só então haveria a 
verificação dos documentos de habilitação da empresa primeira colocada.
O art. 32 da lei traz a hipótese de intervenção na concessão (quando o serviço estiver sen-
do inadequadamente prestado) e o art. 35 enumera os casos de extinção da concessão:
Advento do termo contratual (reversão): é o término do prazo da concessão, pois não existe 
concessão por termo indeterminado;
Encampação: é a retomada do serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão, 
por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa específica e após prévio pagamen-
to da indenização;
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Caducidade: o inadimplemento ou adimplemento defeituoso por parte da concessionária; 
é necessária comunicação anterior, estabelecendo prazo para que ela regularize os defeitos 
encontrados;
Rescisão: quando a concessionária consegue, judicialmente, rescindir a concessão por des-
cumprimento de normas contratuais pelo poder concedente;
Anulação: quando houver ilegalidade na licitação ou no contrato;
Falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no 
caso de empresa individual.
A lei também estabelece várias outras definições para que a concessão seja bem realizada, 
como: características do serviço adequado; direitos e obrigações do usuário; política tarifária; 
procedimentos adotados na licitação e na contratação; encargos do poder concedente e da 
concessionária; entre outras.
As Parcerias Público-Privadas (PPP), definidas pela Lei 11.079/2004, são modalidades espe-
cíficas de contratos de concessão. Têm como objetivo atrair o setor privado para investimentos 
em projetos de infraestrutura de grande vulto, necessários ao desenvolvimento do país, cujos re-
cursos exorbitam a capacidade financeira do Poder Público. As primeiras PPP realizadas no Brasil 
tiveram como objeto a construção ou ampliação de rodovias.
Logo, as PPP geralmente têm as mesmas características da concessão comum.
Quais as diferenças entre permissão e concessão?
Para saber mais... 
 Â Para saber mais, consulte a Lei 13.303/2016 e o decreto que a regulamentou, Decreto 8.945/2016.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13303.htm 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/decreto/D8945.htm
4.2 Permissão de serviço público
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Tribunal de Contas da União
Aula 3 - Descentralização de Atividades
A característica marcante da permissão de serviço público é a precariedade e 
revogabilidade unilateral do contrato.
O art. 2º da Lei 8.987/1995 define permissão de serviço público, da seguinte forma:
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da pres-
tação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que de-
monstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
De pronto, percebemos algumas diferenças, como:
• possibilidade de permissão de serviço público a pessoas físicas; 
• licitação prévia também necessária, mas não exigida na modalidade concorrência.
Segundo o art. 40 da lei:
“A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que obser-
vará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive 
quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente” 
(destacou-se).
De acordo com o parágrafo único do mesmo artigo, aplicam-se às permissões as dispo-
sições relativas às concessões, no que couber, devido às diferenças entre as duas modalidades.
4.3 Autorização de serviço público
Essa modalidade não foi mencionada pelo art. 175 da CF/1988, mas por outros dispositi-
vos esparsos no texto constitucional.
Trata-se de modalidade que não exige licitação nem celebração de contrato. É um ato 
administrativo unilateral, discricionário e precário, destinado a serviços que não exigem muita 
especialização, como serviços de táxi, de despachantes, de segurança particular de residências, 
de transporte rodoviário de passageiros, entre outros.
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o 5. Outros tipos de descentralização
Existem também outros institutos que podem ser considerados tipos de descentralização 
de atividades pela União. Vamos a eles.
5.1 Convênios com entidades privadas sem fins lucrativos
Já foi falado bastante nesta aula acerca de convênios, inclusive sobre os casos em que o 
convenente é uma entidade privada sem fins lucrativos.
Vimos, inclusive, que o Decreto 6.170/2007 e a Portaria Interministerial CGU/MF/MP 
424/2016 estabeleceram regras moralizadoras aos convênios firmados com entidades privadas, 
pois definiram que deve haver prévio chamamento público.
Um fato importante e que pode gerar dúvidas é a eventual necessidade de realização de 
licitação pelos convenentes, quando se tratar de entidade privada sem fim lucrativo.
Existem diferenças entre convênios firmados com entidades 
públicas e com entidades privadas? 
A entidade privada deve realizarlicitação para executar o 
objeto?
É proibido firmar convênios com entidades privadas que possuam fins lucrativos.
Primeiramente, o Decreto 5.504/2005 estabeleceu:
a exigência de utilização do pregão, preferencialmente na forma eletrônica, para entes pú-
blicos ou privados, nas contratações de bens e serviços comuns, realizadas em decorrência 
de transferências voluntárias de recursos públicos da União, decorrentes de convênios ou 
instrumentos congêneres, ou consórcios públicos.
Posteriormente, o art. 11 do Decreto 6.170/2007 preceituou requisitos para que as enti-
dades privadas sem fins lucrativos adquiram produtos e contratem serviços com recursos trans-
feridos pela União, ao “observar os princípios da impessoalidade, moralidade e economicidade, 
sendo necessária, no mínimo, a realização de cotação prévia de preços no mercado antes da 
celebração do contrato”.
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Aula 3 - Descentralização de Atividades
Decreto 5.504/2005
Entidades privadas devem 
observar os princípios 
públicos e realizar apenas 
cotação prévia de preços.
Entidades privadas devem 
observar a legislação federal 
pertinente e realizar 
procedimentos licitatórios.
Decreto 6.170/2007
Os órgãos e entidades públicos de outras esferas de Governo são obrigados 
a seguir a legislação federal pertinente aos procedimentos licitatórios, quando 
receberem recursos por meio de convênio.
Logo, as entidades privadas, atualmente, estão desobrigadas a obedecer a legislação fe-
deral relativa a licitação pública para as contratações realizadas com recursos públicos federais 
transferidos voluntariamente, devendo tão somente observar as regras do art. 11 do Decreto 
6.170/2007.
Para maiores detalhes e informações sobre as contratações feitas por entidades privadas 
sem fins lucrativos, no âmbito de convênios federais, ver os arts. 45 a 48 da Portaria Interministerial 
CGU/MF/MP 424/2016, que introduziu significativas inovações acerca desse tema.
5.2 Benefícios fiscais
Alguns benefícios fiscais podem ser considerados tipos de descentralização de atividades 
pela União, pois o Poder Público deixa de arrecadar tributos ou transfere recursos para entidades 
particulares, na condição de que estas executem algumas atividades de interesse coletivo.
Assim, vamos tratar de dois tipos de benefícios fiscais: subvenções e renúncia de receitas.
Segundo a Lei 4.320/1964, subvenção é a transferência de recursos orçamentários desti-
nada a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como subvenções 
sociais e subvenções econômicas:
• subvenções sociais: destinadas a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial 
ou cultural, sem finalidade lucrativa, para prestação de serviços essenciais de assistência 
social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem 
privada revelar-se mais econômica;
• subvenções econômicas: destinadas a empresas públicas ou privadas de caráter 
industrial, comercial, agrícola ou pastoril, para cobrir os déficits de manutenção das 
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empresas públicas, cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda 
ou pagar bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais.
As subvenções sociais destinam-se a entidades que prestam serviços de interesse coletivo 
(assistência social, médica e educacional). Somente elas podem caracterizar a forma de descen-
tralização de atividades pela União, vez que as subvenções econômicas não se destinam a tal 
utilidade.
O art. 70 da CF/1988 prevê, indistintamente, que os beneficiários das subvenções 
submetam-se ao controle externo.
É comum vermos em filmes nacionais que a obra foi incentivada pela Ancine e 
recebeu patrocínio de algumas empresas privadas.
Quanto à renúncia de receitas, a LRF preceitua que compreende:
anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, al-
teração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de 
tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
Logo, ocorre renúncia de receita quando determinado particular recebe, por qualquer mo-
tivo, tratamento diferenciado, que acarrete diminuição das receitas que o Estado arrecadaria. Por 
exemplo, a legislação prevê benefícios fiscais (redução de impostos) para empresas de informáti-
ca que pratiquem atividades de pesquisa nessa área.
Quando o motivo do benefício for a execução de alguma atividade de interesse coletivo, 
pode-se considerar que houve descentralização de atividades.
Vamos a um exemplo. Certa produtora de filmes recebe da Ancine autorização para rece-
ber patrocínios, com base nas leis de incentivo cultural (8.313/1991 e 8.685/1993, por exemplo). 
Assim, as empresas interessadas em ajudar a produtora podem abater determinada quantia no 
imposto de renda devido, repassando o dinheiro diretamente à produtora. Como a prestação 
cultural também é um dever do Estado, fica claro que estamos diante de uma descentralização 
de atividades.
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Aula 3 - Descentralização de Atividades
Assim, nesses casos, pode-se considerar que há descentralização de atividades pela União, 
haja vista que terceiros estão realizando trabalhos de interesse da população, que seriam, tam-
bém, objetivo da União.
É importante ressaltar que o art. 70 da CF/1988 também prevê que os beneficiários de 
renúncia de receitas estão sujeitos ao controle externo.
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Síntese
Nesta aula, vimos que a extensa lista de deveres atribuídos à União pela 
CF/1988 dificulta que a Administração Pública Federal sozinha consiga execu-
tar todas as atividades satisfatoriamente.
Isso, aliado à tendência mundial de reduzir o tamanho da máquina es-
tatal, leva a União a promover, cada vez mais, descentralização de suas atividades.
Por um lado, a descentralização pode ocorrer para outros entes estatais (estados, DF e 
municípios), por meio das transferências voluntárias.
Por outro, também pode ocorrer para entidades privadas, que não fazem parte da 
Administração Pública, por meio dos seguintes instrumentos:
• transferências voluntárias para entidades privadas sem fins lucrativos;
• Serviços Sociais Autônomos (SSA);
• contrato de gestão com Organizações Sociais (OS);
• termo de parceria com Organizações Da Sociedade Civil de Interesse Público 
(OSCIP); 
• benefícios fiscais.
Todas essas são formas de descentralização de atividades pela União, as quais sempre es-
tão submetidas à jurisdição do TCU, por se tratar de dispêndios de recursos originariamente 
pertencentes à União. O que variará, a depender de cada caso, é a abrangência do controle 
exercido pelo TCU, matéria a ser vista nas próximas aulas.