Manual de Direito Administrativo Fernanda Marinela - 2019

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ISBN	978-85-472-1916-1
Marinela,	Fernanda
Direito	administrativo	/	Fernanda	Marinela.	11.	ed.	–	São	Paulo	:	Saraiva,	2017.
1.	Direito	administrativo	2.	Direito	administrativo	-	Concursos	-	Brasil	I.	Título.
16-1586	CDU	35
Índices	para	catálogo	sistemático:
1.	Direito	administrativo	35
Presidente	Eduardo	Mufarej
Vice-presidente	Claudio	Lensing
Diretora	editorial	Flávia	Alves	Bravin
Conselho	editorial
Presidente	Carlos	Ragazzo
Gerente	de	aquisição	Roberta	Densa
Consultor	acadêmico	Murilo	Angeli
Gerente	de	concursos	Roberto	Navarro
Gerente	editorial	Thaís	de	Camargo	Rodrigues
Edição	Liana	Ganiko	Brito	Catenacci
Produção	editorial	Maria	Izabel	B.	B.	Bressan	(coord.)	|	Carolina	Massanhi	|	Claudirene	de
Moura	S.	Silva	|	Cecília	Devus	|	Daniele	Debora	de	Souza	|	Denise	Pisaneschi	|	Ivani
Aparecida	Martins	Cazarim	|	Ivone	Rufino	Calabria	|	Willians	Calazans	de	V.	de	Melo
Clarissa	Boraschi	Maria	(coord.)	|	Kelli	Priscila	Pinto	|	Marília	Cordeiro	|	Mônica	Landi	|
Tatiana	dos	Santos	Romão	|	Tiago	Dela	Rosa
Diagramação	(Livro	Físico)	Microart	Design	Editorial
Revisão	Microart	Design	Editorial
Comunicação	e	MKT	Elaine	Cristina	da	Silva
Capa	Casa	de	Ideias
Livro	digital	(E-pub)
Produção	do	e-pub	Guilherme	Henrique	Martins	Salvador
Serviços	editoriais	Surane	Vellenich
Data	de	fechamento	da	edição:	9-1-2017
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Código	Penal.
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Este	livro	é	dedicado	ao	meu	sobrinho	Joaquim	Santos	Pessoa	de	Andrade	(in
memoriam),	exemplo	de	inocência	aliada	à	persistência,	de	fragilidade	unida	à
força	interior,	de	sorriso	aliado	à	coragem,	e	de	alegria	na	adversidade.	A	sua
companhia	foi	curta,	mas	as	suas	lições	foram	profundas	e	a	sua	presença	será
eterna.	Obrigada	por	me	permitir	conhecê-lo,	amá-lo	e	admirá-lo.
Ainda	que	eu	falasse	as	línguas	dos	homens	e	dos	anjos,	e	não	tivesse
amor,	seria	como	o	metal	que	soa	ou	como	o	címbalo	que	retine.
E	ainda	que	tivesse	o	dom	de	profecia,	e	conhecesse	todos	os	mistérios
e	toda	a	ciência,	e	ainda	que	tivesse	toda	fé,	de	maneira	tal	que
transportasse	os	montes,	e	não	tivesse	amor,	nada	seria.
E	ainda	que	distribuísse	todos	os	meus	bens	para	sustento	dos	pobres,
e	ainda	que	entregasse	o	meu	corpo	para	ser	queimado,	e	não
tivesse	amor,	nada	disso	me	aproveitaria.
O	amor	é	sofredor,	é	benigno;	o	amor	não	é	invejoso;	o	amor	não	se
vangloria,	não	se	ensoberbece,	não	se	porta	inconvenientemente,	não
busca	os	seus	próprios	interesses,	não	se	irrita,	não	suspeita	mal,	não
se	regozija	com	a	injustiça,	mas	se	regozija	com	a	verdade;
tudo	sofre,	tudo	crê,	tudo	espera,	tudo	suporta.
1	Coríntios	13.1	a	7
Sumário
Sobre	a	Autora
Apresentação
Nota	à	Décima	Primeira	Edição
Nota	à	Décima	Edição
Nota	à	Nona	Edição
Nota	à	Oitava	Edição
Nota	à	Sétima	Edição
Capítulo	1	-	Noções	Preliminares
1.	DIREITO
2.	DIREITO	ADMINISTRATIVO
2.1.	Conceito
2.2.	Relação	com	outros	ramos	do	Direito
2.3.	Fontes	do	Direito	Administrativo
2.4.	Codificação	do	Direito	Administrativo
2.5.	Interpretação	de	regras	do	Direito	Administrativo
2.6.	Evolução	histórica	do	Direito	Administrativo
2.7.	Sistemas	administrativos
3.	ESTADO,	GOVERNO	E	ADMINISTRAÇÃO	PÚBLICA
3.1.	Estado
3.1.1.	Poderes	e	funções	do	Estado
3.1.2.	Organização	do	Estado
3.2.	Governo
3.3.	Administração	Pública
4.	ATIVIDADE	ADMINISTRATIVA
5.	QUADRO	SINÓPTICO
Capítulo	2	-	Regime	Jurídico	Administrativo
1.	CONCEITO	DE	REGIME	JURÍDICO	ADMINISTRATIVO
2.	DISTINÇÃO	ENTRE	PRINCÍPIOS	E	REGRAS
3.	PRINCÍPIOS	DO	DIREITO	ADMINISTRATIVO
3.1.	Princípio	da	supremacia	do	interesse	público
3.2.	Princípio	da	indisponibilidade	do	interesse	público
3.2.1.	Conceito	de	interesse	público
3.3.	Princípio	da	legalidade
3.4.	Princípio	da	impessoalidade
3.5.	Princípio	da	finalidade
3.6.	Princípio	da	moralidade
3.7.	Princípio	da	publicidade
3.8.	Princípio	da	eficiência
3.9.	Princípio	da	isonomia
3.10.	Princípio	do	contraditório
3.11.	Princípio	da	ampla	defesa
3.12.	Princípio	da	razoabilidade
3.13.	Princípio	da	proporcionalidade
3.14.	Princípio	da	continuidade
3.15.	Princípio	da	autotutela
3.16.	Princípio	da	especialidade
3.17.	Princípio	da	presunção	de	legitimidade
3.18.	Princípio	da	motivação
3.19.	Princípio	da	segurança	jurídica
4.	A	INOBSERVÂNCIA	DE	UM	PRINCÍPIO
5.	QUADRO	SINÓPTICO
6.	SÚMULAS	CORRELATAS
6.1.	STF	–	Súmulas	Vinculantes
6.2.	Súmulas	STF
6.3.	Súmulas	STJ
7.	decisões	interessantes
Capítulo	3	-	Organização	da	Administração
1.	ADMINISTRAÇÃO	PÚBLICA	–	ORGANIZAÇÃO	ADMINISTRATIVA
1.1.	Princípios	fundamentais	da	Administração	Pública	Federal
1.2.	A	manifestação	de	vontade	da	pessoa	jurídica	–	teorias	sobre	as	relações	com	seus	agentes
2.	FORMAS	DE	PRESTAÇÃO	DA	ATIVIDADE	ADMINISTRATIVA
2.1.	Formas	de	descentralização
3.	ÓRGÃOS	PÚBLICOS
3.1.	Principais	características
3.2.	Classificação
4.	ADMINISTRAÇÃO	DIRETA
5.	ADMINISTRAÇÃO	INDIRETA
5.1.	Características	gerais
5.2.	Autarquias
5.2.1.	Conceito	e	outras	considerações
5.2.2.	Regime	jurídico
5.2.3.	Autarquias	profissionais
5.2.4.	Autarquias	territoriais
5.2.5.	Autarquias	de	regime	especial
5.3.	Agências	reguladoras
5.3.1.	Conceito	e	função
5.3.2.	Espécies	de	agências
5.3.3.	Regime	especial
5.3.4.	Características
5.4.	Fundação	pública
5.4.1.	Conceito
5.4.2.	Natureza	jurídica
5.4.3.	Fundação	pública	de	direito	público
5.4.4.	Fundação	pública	de	direito	privado
5.5.	Agências	executivas
5.6.	Empresas	estatais
5.6.1.	Conceitos
5.6.2.	Finalidades
5.6.3.	Regime	jurídico
5.6.4.	Principais	semelhanças	e	diferenças	entre	as	empresas	públicas	e	as	sociedades	de	economia
mista
6.	QUADRO	SINÓPTICO
7.	SÚMULAS	CORRELATAS
7.1.	STF	–	Súmulas	Vinculantes
7.2.	Súmulas	do	STF
7.3.	Súmulas	do	STJ
8.	decisões	interessantes
Capítulo	4	-	Terceiro	Setor
1.	SETORES	DA	ECONOMIA	NACIONAL
2.	ENTES	DE	COOPERAÇÃO
2.1.	Serviços	sociais	autônomos
2.2.	Entidades	de	apoio
2.3.	Organizações	sociais
2.4.	Organizações	da	sociedade	civil	de	interesse	público
2.4.1.	Semelhanças	e	distinções	entre	OS	e	Oscip
2.5.	Organização	da	sociedade	civil
3.	PARCERIAS	COM	PODER	PÚBLICO	–	MARCO	REGULATÓRIO
3.1.	Histórico	e	conceito
3.2.	Organização	da	sociedade	civil
3.3.	Dos	impedimentos	e	vedações	(arts.	39	a	41)
3.4.	Formalização
3.4.1.	Seleção
3.4.1.1.	Procedimento	de	manifestação	de	interesse	público
3.4.1.2.	Chamamento	público
3.4.2.	Novos	instrumentos	–	termo	de	colaboração,	termo	de	fomento	e	acordos	de	cooperação
3.5.	Medidas	para	execução	e	eficiência	da	parceria
3.5.1.	Planejamento
3.5.2.	Regras	para	execução
3.5.3.	Monitoramento	e	avaliação
3.5.4.	Prestação	de	contas
3.6.	Responsabilidades	e	sanções
4.	QUADRO	SINÓPTICO
5.	SÚMULAS	CORRELATAS
5.1.	Súmulas	do	STF
5.2.	Súmulas	do	STJ
6.	decisões	interessantes
Capítulo	5	-	Poderes	da	Administração	e	dos	Administradores
1.	CONCEITO
2.	CARACTERÍSTICAS
3.	PODER	VINCULADO	E	PODER	DISCRICIONÁRIO
4.	PODER	REGULAMENTAR
4.1.	Considerações	sobre	atos	normativos,	leis	e	regulamentos
4.2.	Tipos	de	regulamento
4.3.	Controle	dos	atos	administrativos
5.	PODER	HIERÁRQUICO
6.	PODER	DISCIPLINAR
7.	PODER	DE	POLÍCIA
7.1.	Conceito
7.2.	A	expressão	“poder	de	polícia”
7.3.	Fundamento	e	essência	do	poder	de	polícia
7.4.	Atos	por	meio	dos	quais	se	expressa	o	poder	de	polícia
7.5.	Delegação	dos	atos	de	polícia
7.6.	Atributos	do	poder	de	polícia
7.7.	Poder	de	polícia	e	o	princípio	da	proporcionalidade
7.8.	Controle	dos	atos	de	polícia
7.9.	Setores	da	polícia	administrativa
7.10.	Polícia	administrativa	e	polícia	judiciária
8.	PODERES	E	DEVERES	DO	ADMINISTRADOR	PÚBLICO
8.1.	Deveres	do	administrador
8.2.	Uso	e	abuso	de	poder
8.3.	Formas	de	abuso	de	poder
8.4.	Abuso	de	poder	e	legalidade
9.	QUADRO	SINÓPTICO
10.	SÚMULAS	CORRELATAS
10.1.	STF	–	Súmulas	Vinculantes10.2.	Súmulas	STF
10.3.	Súmulas	STJ
11.	decisões	interessantes
Capítulo	6	-	Ato	Administrativo
1.	INTRODUÇÃO	E	CONCEITO
1.1.	Ato	e	fato	jurídico
1.2.	Ato	da	administração	e	ato	administrativo
1.3.	Conceito	de	ato	administrativo
2.	VINCULAÇÃO	E	DISCRICIONARIEDADE
3.	ELEMENTOS	DO	ATO	ADMINISTRATIVO
3.1.	Sujeito	competente
3.1.1.	Principais	regras
3.2.	Forma
3.2.1.	Princípio	da	solenidade
3.2.2.	Silêncio	administrativo
3.2.3.	Vício	na	forma
3.3.	Motivo
3.3.1.	Legalidade	do	motivo
3.3.2.	Principais	distinções
3.3.3.	Teoria	dos	motivos	determinantes
3.4.	Objeto
3.4.1.	Requisitos	de	validade
3.4.2.	Discricionariedade	e	vinculação
3.5.	Finalidade
3.5.1.	Distinções:	motivo,	objeto	e	finalidade
3.6.	Quadro	comparativo
4.	MÉRITO	ADMINISTRATIVO
4.1.	Possibilidade	de	controle	pelo	Poder	Judiciário
5.	ATRIBUTOS	DO	ATO	ADMINISTRATIVO
5.1.	Presunção	de	legitimidade,	legalidade	e	de	veracidade
5.2.	Autoexecutoriedade
5.3.	Imperatividade
5.4.	Tipicidade
6.	CLASSIFICAÇÃO
6.1.	Quanto	aos	destinatários
6.2.	Quanto	ao	alcance
6.3.	Quanto	à	manifestação	de	vontade
6.4.	Quanto	ao	grau	de	liberdade
6.5.	Quanto	ao	objeto
6.6.	Quanto	à	formação
6.7.	Quanto	à	estrutura	do	ato
6.8.	Quanto	aos	efeitos
6.9.	Quanto	aos	resultados	na	esfera	jurídica
6.10.	Quanto	à	situação	jurídica	que	criam
7.	MODALIDADES	DE	ATOS	ADMINISTRATIVOS
7.1.	Atos	normativos
7.2.	Atos	ordinatórios
7.3.	Atos	negociais
7.4.	Atos	enunciativos
7.5.	Atos	punitivos
8.	FORMAÇÃO	E	EFEITOS
8.1.	Perfeição
8.2.	Validade
8.3.	Eficácia
8.4.	Possíveis	combinações
9.	EXTINÇÃO	DO	ATO	ADMINISTRATIVO
9.1.	Formas	de	extinção
9.2.	Invalidação
9.2.1.	Formas	de	invalidação
9.2.2.	Anulação
9.2.3.	Convalidação	e	sanatória
9.2.4.	Estabilização	de	efeitos
9.2.5.	Possíveis	vícios	do	ato	administrativo
9.3.	Revogação
9.4.	Coisa	julgada	administrativa
10.	QUADRO	SINÓPTICO
11.	SÚMULAS	CORRELATAS
11.1.	STF	–	Súmulas	Vinculantes
11.2.	Súmulas	STF
11.3.	Súmulas	STJ
12.	decisões	interessantes
Capítulo	7	-	Licitação
1.	CONCEITO	E	FINALIDaDES
2.	COMPETÊNCIA	PARA	LEGISLAR
3.	SUJEITOS	À	LICITAÇÃO
4.	PRINCÍPIOS	BÁSICOS
5.	CONTRATAÇÃO	DIRETA	–	DISPENSA	E	INEXIGIBILIDADE
5.1.	Inexigibilidade
5.1.1.	Pressupostos	para	a	realização	da	licitação
5.1.2.	Objeto	licitável	e	a	pluralidade
5.1.2.1.	Bem	singular
5.1.2.2.	Serviços	singulares
5.1.2.3.	Hipóteses	legais	de	inexigibilidade
5.2.	Dispensa	de	licitação
5.2.1.	Licitação	dispensada
5.2.2.	Licitação	dispensável
5.3.	Imperfeições
6.	REGISTROS	DE	PREÇOS
7.	REGISTROS	CADASTRAIS
8.	MODALIDADES
8.1.	Concorrência
8.2.	Tomada	de	preços
8.3.	Convite
8.4.	Concurso
8.5.	Leilão
8.6.	Pregão
8.6.1.	Pregão	eletrônico
8.7.	Outras	modalidades
9.	ALGUMAS	LICITAÇÕES
9.1.	Licitações	de	grande	vulto	e	alta	complexidade	técnica
9.2.	Licitações	internas	e	internacionais
9.3.	Licitações	das	microempresas	e	empresas	de	pequeno	porte
9.4.	Licitação	para	contratação	de	serviço	de	publicidade
9.5.	Regime	Diferenciado	de	Contratações	(RDC)
9.6.	Licitações	nas	empresas	públicas	e	sociedades	de	economia	mista	(Lei	n.	13.303/2016)
10.	COMISSÕES	DE	LICITAÇÃO
11.	PROCEDIMENTO
11.1.	Procedimento	da	concorrência
11.1.1.	Fase	interna
11.1.2.	Fase	externa
11.2.	Procedimento	para	tomada	de	preços
11.3.	Procedimento	para	convite
11.4.	Procedimento	para	concurso
11.5.	Procedimento	para	leilão
11.6.	Procedimento	para	pregão
11.7.	Procedimento	do	pregão	eletrônico
11.7.1.	Fase	interna
11.7.2.	Fase	externa
12.	RECURSOS
13.	QUADRO	SINÓPTICO
14.	SÚMULAS	CORRELATAS
14.1.	Súmulas	STF
14.2.	Súmula	STJ
15.	decisões	interessantes
Capítulo	8	-	Contratos	Administrativos
1.	CONCEITO
2.	CARACTERÍSTICAS
3.	FORMALISMO
4.	CLÁUSULAS	NECESSÁRIAS
5.	GARANTIA
6.	DURAÇÃO	DO	CONTRATO
7.	PAGAMENTOS	DEVIDOS	AO	CONTRATADO
8.	CLáuSULAS	EXORBITANTES
9.	ALTERAÇÃO	CONTRATUAL
9.1.	Teoria	da	imprevisão
10.	RESPONSABILIDADES
11.	REGRAS	PARA	ENTREGA	DO	OBJETO	DO	CONTRATO
12.	FORMAS	DE	EXTINÇÃO
13.	SANÇÕES
14.	RESPONSABILIZAÇÃO	CRIMINAL,	CIVIL	E	ADMINISTRATIVA
15.	CONTRATOS	EM	ESPÉCIE
15.1.	Contratos	propriamente	ditos
15.2.	Contrato	de	concessão
15.3.	Contrato	de	permissão	de	serviço	público
15.4.	Contrato	de	gestão
16.	CONVÊNIOS	E	CONSÓRCIOS
17.	CONSÓRCIOS	PÚBLICOS
18.	Contratos	nas	empresas	públicas	e	sociedades	de	economia	mista
19.	QUADRO	SINÓPTICO
20.	SÚMULAS	CORRELATAS
20.1.	Súmulas	STF
20.2.	Súmulas	STJ
21.	decisões	interessantes
Capítulo	9	-	Serviços	Públicos
1.	CONCEITO	E	ELEMENTOS	DEFINIDORES
2.	PRINCÍPIOS
2.1.	Princípio	da	continuidade
2.1.1.	Instrumentos	para	garantir	a	continuidade
2.1.2.	Possibilidades	de	interrupção	do	serviço
3.	DETERMINAÇÃO	CONSTITUCIONAL
4.	CLASSIFICAÇÃO
5.	DELEGAÇÃO	DO	SERVIÇO	PÚBLICO
5.1.	Concessão	comum	de	serviço	público
5.1.1.	Fundamento	legal
5.1.2.	Conceito
5.1.3.	Poder	concedente
5.1.3.1.	Direitos	e	obrigações	do	poder	concedente
5.1.4.	O	concessionário
5.1.4.1.	Direitos	e	obrigações	do	concessionário
5.1.5.	Direitos	e	obrigações	do	usuário
5.1.6.	Natureza	jurídica
5.1.7.	Distinções
5.1.8.	Formalidades	da	concessão
5.1.8.1.	Procedimento	licitatório
5.1.8.2.	Contrato	de	concessão
5.1.8.3.	Possibilidades	de	transferência
5.1.9.	A	remuneração	e	a	política	tarifária
5.1.10.	Formas	de	extinção
5.2.	Parcerias	do	Poder	Público	com	os	particulares
5.2.1.	Conceito
5.2.2.	Legislação
5.2.3.	Objetivos
5.2.4.	Modalidades
5.2.5.	Características
5.2.6.	Diretrizes
5.2.7.	Formalização	da	concessão	especial
5.2.7.1.	Procedimento	licitatório
5.2.7.2.	Contrato	de	concessão	especial
5.2.7.3.	Sociedade	de	propósito	específico
5.2.8.	Concessões	especiais	para	o	âmbito	federal
5.3.	Permissão	de	serviço	público
5.3.1.	Conceito	e	requisitos
5.3.2.	A	precariedade	e	a	formalização
5.3.3.	Principais	diferenças
5.4.	Autorização	de	serviço	público
6.	QUADRO	SINÓPTICO480
7.	SÚMULAS	CORRELATAS
7.1.	STF	–	Súmulas	Vinculantes
7.2.	Súmulas	STF
7.3.	Súmulas	STJ
8.	decisões	interessantes
Capítulo	10	-	Agentes	Públicos
1.	CONCEITO
2.	CLASSIFICAÇÃO
2.1.	Agentes	políticos
2.2.	Servidores	estatais
2.2.1.	Servidores	públicos
2.2.1.1.	Regime	jurídico	dos	servidores	públicos
2.2.2.	Servidores	de	entes	governamentais	de	direito	privado
2.3.	Particulares	em	colaboração	com	a	administração
3.	ORGANIZAÇÃO	FUNCIONAL
3.1.	Conceitos
3.1.1.	Cargo	público
3.1.2.	Função	pública
3.1.2.1.	Cargo	em	comissão	e	função	de	confiança:	distinção
3.1.3.	Emprego	público
3.1.4.	Contrato	temporário
3.2.	Cargo	público	–	regras	gerais
3.2.1.	Classificação
3.2.2.	Provimento
3.2.3.	Nomeação,	posse	e	exercício
3.2.4.	Formas	de	deslocamento
3.2.5.	Vacância
3.2.6.	Desinvestidura	–	exoneração	e	demissão
4.	REGRAS	CONSTITUCIONAIS
4.1.	Acessibilidade
4.2.	Concurso	público
4.2.1.	Exceções	ao	concurso	público
4.2.2.	Requisitos	para	concurso
4.2.3.	Publicidade
4.2.4.	Mudança	no	edital	de	concurso
4.2.5.	Prazo	de	validade
4.2.6.	Direito	à	nomeação
4.2.7.	Realização	de	novo	concurso	público
4.2.8.	Concurso	público	e	a	possibilidade	de	controle
4.2.9.	Nulidades	da	nomeação	e	da	investidura	–	teoria	do	fato	consumado
4.2.10.	Contratação	irregular	–	consequências
4.3.	Competência	para	julgamento	das	ações
4.4.	Contratação	temporária
4.5.	Estabilidade
4.5.1.	Conceitos:	estabilidade,	efetividade	e	vitaliciedade
4.5.2.	Estabilidade	e	o	texto	constitucional
4.5.2.1.	Estabilidade	nas	pessoas	jurídicas	de	direito	público
4.5.2.2.	Estabilidade	nas	pessoas	jurídicas	de	direito	privado
4.5.2.3.	Estabilidade	em	resumo
4.5.3.	Estabilidade	e	dispensa
4.5.4.	Estágio	probatório
4.6.	Direito	de	greve
4.7.	Direito	à	sindicalização
4.8.	Acumulação
4.9.	Sistema	remuneratório
4.9.1.	Modalidades	remuneratórias
4.9.2.	Regras	para	fixação	da	remuneração
4.9.3.	Revisão	remuneratória
4.9.4.	Teto	remuneratório
4.9.5.	Princípio	da	irredutibilidade
4.9.6.	Princípio	da	isonomia
4.9.7.	Proibição	de	vinculação	e	equiparação
4.9.8.	Pagamentos	em	atraso
4.10.	Direitos	sociais
4.11.	Limite	de	despesas	com	pessoal
4.12.Aposentadoria
4.12.1.	Conceitos	fundamentais	–	premissas
4.12.2.	Histórico	da	aposentadoria	–	as	diversas	emendas	constitucionais	e	suas	mudanças
4.12.3.	Modalidades
4.12.4.	Princípio	da	integralidade
4.12.5.	Princípio	da	paridade
4.12.6.	Teto	de	proventos	e	regime	complementar
4.12.7.	Contribuição	dos	inativos	e	pensionistas
4.12.8.	Cenário	atual
5.	DIREITOS	E	VANTAGENS	DOS	SERVIDORES	ESTATUTÁRIOS
6.	DEVERES	E	RESPONSABILIDADES	DOS	SERVIDORES	ESTATUTÁRIOS
7.	QUADRO	SINÓPTICO
8.	SÚMULAS	CORRELATAS
8.1.	Súmulas	Vinculantes
8.2.	Súmulas	do	STF
8.3.	Súmulas	do	STJ
8.4.	Súmulas	do	TST
9.	decisões	interessantes
Capítulo	11	-	Bens	Públicos
1.	Domínio	Público
2.	Conceito
3.	Competência	Legislativa
4.	Classificação	dos	Bens	Públicos
5.	Afetação	e	Desafetação
6.	REGIME	JURÍDICO	DOS	BENS	PÚBLICOS
7.	Aquisição	de	bens	para	o	Patrimônio	Público
8.	Alienação	de	Bens	Públicos
9.	Gestão	de	Bens	Públicos
9.1.	Utilização	especial	ou	anormal	–	uso	privativo
10.	Bens	Públicos	em	espécie
11.	Quadro	Sinóptico
12.	SÚmulas	Correlatas
12.1.	Súmulas	do	STF
12.2.	Súmula	do	STJ
13.	decisões	interessantes
Capítulo	12	-	Intervenção	na	Propriedade
1.	Direito	de	propriedade
2.	Intervenção	na	propriedade
3.	Fundamentos	e	regras	constitucionais
4.	Modalidades	de	intervenção
4.1.	Limitação	administrativa
4.1.1.	Indenização
4.1.2.	Controle
4.2.	Servidão	administrativa
4.2.1.	Elementos	definidores
4.2.2.	Formas	de	constituição
4.2.3.	Indenização
4.2.4.	Distinções
4.2.5.	Causas	extintivas
4.2.6.	Modalidades
4.3.	Requisição
4.4.	Ocupação	temporária
4.4.1.	Hipóteses	de	ocupação	temporária
4.4.2.	Distinções
4.5.	Tombamento
4.5.1.	Conceito	e	características
4.5.2.	Natureza	jurídica
4.5.3.	Competência
4.5.4.	Bens	objeto	de	tombamento
4.5.5.	Modalidades
4.5.6.	Obrigações
4.5.7.	Indenização
4.5.8.	Procedimento
4.5.9.	Extinção
4.6.	Desapropriação
4.6.1.	Objeto
4.6.2.	Competência
4.6.3.	Modalidades	de	desapropriação
4.6.3.1.	Desapropriação	comum
4.6.3.2.	Desapropriação	sancionatória
4.6.3.3.	Desapropriação	indireta
4.6.3.4.	Desapropriação	privada
4.6.4.	Situações	especiais	–	destinação	dos	bens	desapropriados
4.6.5.	Procedimento	administrativo
4.6.6.	Procedimento	judicial	–	ação	de	desapropriação
4.6.7.	Da	indenização
4.6.8.	Ação	de	desapropriação	rural
4.6.9.	Desapropriação	de	enfiteuse
4.6.10.	Direito	de	extensão
4.6.11.	Tredestinação
4.6.12.	Retrocessão
5.	Quadro	sinóptico
6.	Súmulas	Correlatas
6.1.	STF	–	Súmulas	Vinculantes
6.2.	Súmulas	do	STF
6.3.	Súmulas	do	STJ
7.	decisões	interessantes
Capítulo	13	-	Responsabilidade	Civil	do	Estado
1.	Aspectos	Gerais	–	Fundamentos
2.	Evolução
3.	Tipos	de	responsabilidade
4.	Elementos	definidores
4.1.	Sujeitos
4.2.	Conduta	estatal	lesiva
4.3.	Dano	indenizável
4.4.	A	indenização
4.5.	Hipóteses	de	exclusão
5.	VIAS	PARA	REPARAÇÃO	DO	DANO
6.	AÇÃO	JUDICIAL	–	LEGITIMIDADE	PASSIVA
7.	AÇÃO	REGRESSIVA
8.	DENUNCIAÇÃO	DA	LIDE
9.	Prescrição
10.	QUADRO	SINÓPTICO
11.	SÚMULAS	CORRELATAS
11.1.	STF	–	Súmulas	Vinculantes
11.2.	Súmula	STF
11.3.	Súmulas	STJ
12.	decisões	interessantes
Capítulo	14	-	Controle	da	Administração
1.	INTRODUÇÃO	E	CONCEITO
2.	Evolução
3.	CONTROLE	DO	ESTADO	–	ATIVIDADE	POLÍTICA	E	ATIVIDADE	ADMINISTRATIVA
4.	CONTROLE	DA	ATIVIDADE	ADMINISTRATIVA
4.1.	Classificação
4.1.1.	Quanto	ao	órgão	controlador
5.	CONTROLE	ADMINISTRATIVO
5.1.	Aspectos	gerais
5.2.	Meios	de	controle
5.3.	Órgãos	específicos	de	controle
6.	CONTROLE	LEGISLATIVO
6.1.	Tribunais	de	Contas
7.	CONTROLE	JUDICIAL
7.1.	Meios	de	controle	judicial
7.1.1.	Mandado	de	segurança
7.1.2.	Ação	popular
7.1.3.	Ação	civil	pública
7.1.4.	Mandado	de	injunção
7.1.5.	Habeas	data
7.1.6.	Ação	direta	de	inconstitucionalidade
8.	ATOS	INTERNA	CORPORIS
9.	QUADRO	SINÓPTICO
10.	SÚMULAS	CORRELATAS
10.1.	Súmulas	Vinculantes
10.2.	Súmulas	STF
10.3.	Súmulas	STJ
11.	decisões	interessantes
Capítulo	15	-	Processo	Administrativo
1.	CONCEITO
2.	FONTES	DO	PROCESSO	ADMINISTRATIVO
3.	OBJETIVOS	E	OBRIGATORIEDADE
4.	PRINCÍPIOS	DO	PROCESSO	ADMINISTRATIVO
4.1.	Princípio	do	devido	processo	legal
4.2.	Princípio	do	contraditório
4.3.	Princípio	da	ampla	defesa
4.4.	Princípio	da	verdade	real
4.5.	Princípio	da	legalidade	e	princípio	da	finalidade
4.6.	Princípio	da	motivação
4.7.	Princípio	da	razoabilidade	e	princípio	da	proporcionalidade
4.8.	Princípio	da	oficialidade
4.9.	Princípio	da	autotutela
4.10.	Princípio	da	celeridade
5.	MODALIDADES	DE	PROCEDIMENTO
6.	A	lei	geral	do	Processo	Administrativo	–	Lei	n.	9.784/99
6.1.	Aspectos	gerais
6.2.	Fases	do	procedimento
7.	PROCEDIMENTO	ADMINISTRATIVO	DISCIPLINAR
7.1.	Conceito	e	finalidade
7.2.	Tipos	de	procedimento	disciplinar
7.2.1.	Sindicância
7.2.2.	Processo	administrativo	propriamente	dito
7.2.3.	Processo	sumário
7.2.4.	Verdade	sabida
7.3.	Processo	administrativo	disciplinar	propriamente	dito
7.4.	Prescrição	e	duração	do	processo
7.5.	Independência	das	instâncias
8.	CONTROLE	PELO	PODER	JUDICIÁRIO
9.	QUADRO	SINÓPTICO
10.	SÚMULAS	CORRELATAS
10.1.	STF	–	Súmulas	Vinculantes
10.2.	Súmulas	STF
10.3.	Súmulas	STJ
11.	decisões	interessantes
Referências	Bibliográficas
Sobre	a	Autora
Fernanda	Marinela	é	advogada,	presidente	da	seccional	da	OAB	do	Estado	de
Alagoas,	 Coordenadora	 Adjunta	 do	 Colégio	 de	 Presidentes	 de	 Seccionais,
Professora	 de	 Direito	 Administrativo	 da	 Rede	 de	 Ensino	 LFG,	 Conselheira
Federal	 da	 Ordem	 dos	 Advogados	 do	 Brasil	 (2012-2015),	 Presidente	 da
Comissão	 Nacional	 da	 Mulher	 Advogada	 da	 OAB,	 Membro	 da	 Comissão
Nacional	de	Direito	Administrativo	da	OAB,	Membro	da	Comissão	Nacional	de
Ensino	 Jurídico	 do	Conselho	 Federal	 da	OAB,	Membro-Fundadora	 do	 Instituto
Cultural	para	a	Difusão	do	Conhecimento	Jurídico	–	INJUR,	Professora	de	Curso
de	 Capacitação	 em	 diversos	 órgãos	 públicos,	 Coordenadora	 do	 Curso	 de	 Pós-
Graduação	em	Direito	Público	na	Rede	LFG.
Autora	dos	livros:
•	Servidores	Públicos,	Editora	Impetus
•	Lei	Anticorrupção	–	Lei	n.	12.846,	de	1º	de	agosto	de	2013,	Editora	Saraiva
(coautoria)
•	Lei	n.	8.112/90	em	questões	comentadas,	Editora	Saraiva	(coautoria)
•	Advocacia	Pública	Estadual	(coordenadora)
•	Vade	Mecum	da	Mulher,	Editora	Forum	(organização)
•	 Temas	 Aprofundados	 –	 Magistratura,	 Editora	 JusPodivm	 (obra	 coletiva,
coautoria)
•	Manual	do	Direito	Homoafetivo	(obra	coletiva,	coautoria)
•	Leituras	Complementares	de	Direito	Administrativo	–	Advocacia	Pública,
Editora	JusPodivm	(coordenação	e	coautoria)
•	 Leituras	 Complementares	 de	 Direito	 Administrativo	 –	 Licitações	 e
Contratos	Administrativos,	Editora	JusPodivm	(coordenação)
•	Prática	Administrativa,	v.	1	e	2,	Editora	Premier	(coautoria)
•	Grandes	 Temas	 de	 Direito	 Administrativo	 em	 Homenagem	 ao	 Professor
Paulo	Henrique	Blasi,	Editora	Millennium	(obra	coletiva,	coautoria)
Site:	www.marinela.ma
http://www.marinela.ma
Apresentação
O	Direito	Administrativo	brasileiro,	 a	partir	 da	década	de	1990,	 tornou-se	o
cenário	 de	 uma	 nítida	 rediscussão	 epistemológica.	 A	 tradicional	 influência	 da
Escola	Francesa,	baseada	no	 tripé	 serviço	público,	 administração	pública	e	 ato
administrativo,	notabilizou-se	em	todo	o	século	XX,	seja	nas	academias,	seja	na
jurisprudência.	Gaston	 Jèze,	Léon	Duguit	 e	Louis	 Josserant,	 expoentes	máximos
dessa	escola,	encontraram	no	Brasil	a	integral	aceitação	nas	obras	de	Hely	Lopes
Meirelles,	Celso	Antônio	Bandeira	de	Mello	e	Maria	Sylvia	Zanella	Di	Pietro.
Modernamente,	a	Escola	Anglo-Saxã	tem	obtido	grande	desenvolvimento	teórico
no	País,	com	a	liderança	de	Carlos	Ari	Vieira	Sundfeld	e	da	Sociedade	Brasileira
de	 Direito	 Público.	 Novos	 institutos	 e	 figuras	 jurídicas,	 como	 as	 parcerias
público-privadas,	as	agências	reguladoras	e	o	princípio	da	eficiência,	passaram	a
integrar	o	referencial	 teórico	do	Direito	Administrativo,	rompendo	com	a	antiga
hegemonia	francesa.
É	nessa	realidade	de	acomodação	entre	dois	modelos	diferentes	que	se	observao	surgimen​to	de	novos	doutrinadores	no	Direito	Administrativo,	cujo	mérito	está
na	ultrapassagem	do	momento	atual	e	na	formulação	de	um	modelo	teórico	–	ainda
pouco	 claro	 e	 nada	 definido	 –	 para	 essa	 importante	 ciência,	 responsável	 pelo
perfil	jurídico	das	mais	importantes	instituições	do	Estado	contemporâneo.	Assim
pode-se	 dar	 as	 boas-vindas	 à	 sexta	 edição	 do	 livro	Direito	 Administrativo,	 de
autoria	da	Professora	Fernanda	Marinela.
O	 livro	 que	 chega	 às	 mãos	 do	 leitor	 não	 é	 apenas	 a	 atualização	 da	 última
estampa.
A	estrutura	da	obra	é	muito	 interessante	para	os	que	buscam	aprofundar	 seus
conhecimentos	em	atenção	aos	concursos	públicos,	porque	apresenta	o	estado-da-
arte	 da	 jurisprudência	 nacional	 sobre	 Direito	 Administrativo,	 ao	 passo	 que
confere	 ao	 estudante	 uma	 visão	 completa	 dos	 mais	 importantes	 doutrinadores
contemporâneos	 na	 área.	No	 entanto,	 os	 operadores	 do	Direito	 encontraram	 no
livro	 da	Professora	 Fernanda	Marinela	muitos	 elementos	 imprescindíveis	 à	 sua
atuação	 profissional,	 seja	 pelo	 rigor	 metodológico,	 seja	 pela	 maneira
aprofundada	 com	 que	 ela	 aborda	 temas	 muito	 polêmicos	 como	 Servidores
Públicos,	Agências	Reguladoras	e	Estrutura	do	Estado.
O	“Direito	Administrativo”	 foi	ordenado	conforme	a	 tradição	 francesa.	Parte
de	 categorias	 gerais	 do	 Direito,	 sua	 divisão	 e	 suas	 províncias,	 e	 chega	 aos
princípios	gerais	do	Direito	Administrativo	para,	então,	apresentar	os	vértices	de
cada	uma	de	suas	mais	importantes	subáreas.	O	toque	anglo-saxão,	contudo,	não	é
esquecido,	 dada	 a	 adequada	 leitura	 de	 temas	 modernos	 como	 as	 parcerias
público-privadas	 e	 os	 contratos	 de	 gestão.	 As	 licitações	 e	 os	 contratos
administrativos	 merecem	 grande	 destaque	 no	 livro,	 o	 que	 supre	 deficiências
encontradiças	 em	 obras	 do	 gênero,	 as	 quais,	 não	 raro,	 se	 dedicam	 às
generalidades	sobre	esses	temas,	sem,	contudo,	fornecer	ao	leitor	um	instrumento
eficaz	para	solução	de	seus	problemas	quotidianos.
Em	cada	Capítulo,	há	diversos	acórdãos,	com	grande	atualidade,	sobre	o	tema
abordado.	A	 jurisprudência,	 que	 a	 autora	 teve	 o	 cuidado	 de	 atualizar,	 serve	 de
reforço	–	ou	de	necessário	contraponto	–	às	conclusões	de	cada	Capítulo,	o	que
facilita	 a	pesquisa	do	 leitor,	 dispensado	de	 confrontar	 as	 lições	 teóricas	 com	o
pensamento	dos	tribunais.
Fernanda	Marinela,	 paulista	 por	 geografia,	 alagoana	 in	 pectore,	 é	 autora	 de
outros	 livros,	 entre	 os	 quais	 se	 ressaltam	 Servidores	 Públicos	 e	 Leituras
Complementares	 de	 Direito	 Administrativo.	 Além	 de	 prolífica	 autora,	 ela	 é
advogada	e	docente	na	pós-graduação	em	Direito	Administrativo	da	Universidade
Federal	 da	 Bahia.	 Seu	 contato	 com	 o	 universo	 dos	 concursos	 públicos	 é
significativo.	 Fernanda	 Marinela	 também	 leciona	 na	 Rede	 LFG	 de	 Ensino
Telepresencial,	 com	 transmissão	 para	 diversos	 estados	 brasileiros.	 Essa
experiência	 forneceu-lhe	 subsídios	 dos	 mais	 ricos	 para	 compreender	 as
necessidades	didáticas	dos	que	se	submetem	aos	cada	vez	mais	difíceis	exames
de	admissão	para	as	carreiras	jurídicas.
O	grande	mérito	dos	prefácios	e	das	apresentações	é	o	de	revelarem	um	pouco
das	qualidades	da	obra	e	de	seu	autor,	sem,	contudo,	cansar	os	leitores	com	textos
enfadonhos,	porque	longos.	E	a	ambição	deste	apresentador	é	a	de	cumprir,	tanto
quanto	possível,	esse	desafio	 imposto	aos	que	se	aventuram	nesse	mister.	Daí	a
imperatividade	 de	 abreviar	 a	 apresentação,	 não	 sem	 antes	 deixar	 algumas
palavras	ao	destinatário	deste	livro,	o	leitor.	A	obra	de	doutrina	é	um	exemplo	de
sacrifício.	O	autor	dedica	seu	tempo	e	sua	inteligência	a	sistematizar	conceitos	e
condensar	 centenas	 de	 posições	 dogmáticas	 e	 jurisprudenciais	 em	 poucos
capítulos.	De	outro	lado,	é	um	exemplo	de	coragem,	pois	seu	responsável	expõe-
se	à	crítica,	não	pouco	generosa,	muitas	vezes,	de	seus	pares	na	universidade	e	da
comunidade	jurídica.	Sacrifício	e	coragem,	eis	o	signo	que	rege	toda	a	empreitada
de	oferecer	ao	próximo	um	pouco	do	conhecimento	adquirido,	por	ventura	própria
e	pela	graça	de	Deus.	Receba	o	leitor	esta	obra	com	a	certeza	de	que	a	professora
Fernanda	Marinela	 descometeu-se	 de	 seu	 objetivo	 com	 esses	 dois	 valores,	 e	 o
resultado	desse	esforço,	ao	meu	sentir,	é	digno	dos	melhores	encômios.
Humberto	Martins
Ministro	do	Superior	Tribunal	de	Justiça
Nota	à	Décima	Primeira	Edição
De	que	adianta	viver	sem	ter	uma	bela	história	para	contar	no	final?
De	que	adianta	lutar,	sem	ter	um	ideal?
De	que	nos	adianta	lutar	sem	curtir
Conquistar	sem	usufruir
Ter	direitos	e	não	agir?
Nada!
Porque	o	melhor	da	conquista	está	na	luta
As	pessoas	que	importam	são	aquelas	que	vão	conosco	para	a	disputa
Os	atos	mais	nobres	vêm	das	companheiras	de	labuta.
E	quando	vencemos,	tomamos	ou	conquistamos	o	que	queremos
Temos	que	olhar	a	trilha	que	deixamos
E	estar	do	lado	daqueles	que	amamos
Para	ser	um	exemplo,	na	hora	em	que	morremos.
Estimado	leitor,	finalizo	esta	edição	do	livro	em	mais	uma	madrugada	insone	e
em	meio	a	muitas	preocupações.	Estamos	vivendo	um	momento	histórico,	em	que
nosso	país	se	encontra	numa	encruzilhada	que	definirá	o	nosso	futuro	como	nação
democrática	constitucional.
As	 instituições,	 pilares	 fundamentais	 de	 qualquer	 nação	 soberana,	 foram	 e
continuam	 sendo	 testadas,	 avaliadas	 e	 submetidas	 a	 um	 rigoroso	 teste	 de
compatibilidade	 constitucional	 jamais	 visto	 na	 história	 da	 nossa	 jovem
democracia.
Nossa	Carta	Magna	está	sendo	revisitada	e	reinterpretada	de	modo	inédito	por
todos	os	três	Poderes	da	nação,	o	que	de	certo	ponto	de	vista	é	saudável,	pois	a
Constituição	Federal,	mais	do	que	uma	“Lei”,	é	o	dispositivo	que	explicita	tanto	o
passado	de	uma	nação	quanto	direciona	o	 seu	 futuro	com	base	em	seus	valores
maiores.
E	esses	valores	estão	sendo	postos	em	xeque.
Nossa	sociedade	civil	acordou	de	uma	hibernação	forçada	com	a	ditadura,	os
protestos	são	uma	evidência	disso,	e	estamos	cheios	de	tanta	corrupção	emanando
de	 todos	 os	 níveis	 da	 estrutura	 governamental.	 D’outro	 lado,	 vemos	 uma
verdadeira	caça	às	bruxas,	com	vazamento	seletivo	de	informações	confidenciais,
ofensa	às	garantias	constitucionais	e	com	uma	notória	publicidade	ofensiva.
Se	de	um	lado	tem-se	corruptos,	do	outro	tem-se	inquisidores.	E	espremido	no
meio	disso	estamos	nós,	o	povo.	Estamos	sendo	bombardeados	por	denúncias	e
escândalos	sem	precedentes,	inundados	por	informações	imprecisas	e	coagidos	a
exigirmos	uma	reação	forte,	imediata	e	casuística.
Nosso	 sistema	 constitucional	 de	 freios	 e	 contrapesos	 está	 sob	 forte	 estresse,
com	os	três	Poderes	da	nação	“esticando	a	corda”	sob	o	lema	da	“justiça”	e	da
“governabilidade”,	mas	como	saber	quem	está	certo	neste	momento?
É	 a	 hora	 de	 confiarmos	 em	 nossas	 instituições.	 Sim,	 pois	 são	 elas	 quem
garantem	 estabilidade	 a	 um	governo,	 quem	 analisa	 os	 fatos	 de	 uma	perspectiva
histórica,	prudente	e	justa,	e	não	no	calor	da	emoção	dos	acontecimentos.
Não	 temos	 como	 negar	 que	 é	 agradável	 para	 os	 cidadãos	 de	 bem	 ver	 os
corruptos	 indo	 para	 a	 cadeia,	 assistir	 a	 trechos	 de	 gravações	 telefônicas	 e	 ler
trechos	 de	 delações	 premiadas	 em	 primeira	 mão	 nos	 telejornais.	 Dá-nos	 uma
sensação	 de	 que	 a	 Justiça	 está	 saindo	 da	 letargia	 e	 que,	 finalmente,	 o	 bem	 vai
vencer	o	mal.
Mas	 a	 história	 é	 pródiga	 em	nos	mostrar	 inúmeros	 exemplos	 em	que,	 depois
que	certos	 limites	são	ultrapassados,	as	garantias	constitucionais	conquistadas	a
duras	penas	podem	virar	pó,	e	a	próxima	vítima	pode	ser	você.
Não	 temos	como	deixar	de	aplaudir	as	operações	policiais,	a	 força-tarefa	do
MP	e	o	esforço	descomunal	do	Judiciário.	Mas,	como	diz	minha	avó:	Prudência	e
caldo	de	galinha	não	fazem	mal	a	ninguém.
Nesta	hora,	lembro-me	de	uma	célebre	frase	de	James	Madison	no	artigo	51	da
obra	The	federalistpapers:	“Mas	o	que	é	o	próprio	governo,	senão	a	maior	das
críticas	à	natureza	humana?	Se	os	homens	fossem	anjos,	não	seria	necessário
governo	 algum.	 Se	 os	 homens	 fossem	 governados	 por	 anjos,	 o	 governo	 não
precisaria	de	controles	externos	nem	internos”.
Deixemos	as	instituições	exercerem	o	seu	mister,	deixemos	o	sistema	de	freios
e	contrapesos	agir,	não	com	embates	institucionais,	mas	como	forma	de	garantir	a
pura	e	verdadeira	democracia.	Confiemos	no	nosso	Brasil	e	tentemos	fazer	dele
um	lugar	cada	vez	mais	justo,	humano	e	igualitário.
Finalmente	eu	queria	pedir	a	cada	um	de	vocês	que	faça	a	SUA	parte.	Combata
a	 corrupção	 dando	 exemplo	 em	 casa,	 no	 trabalho,	 para	 seus	 parentes,	 amigos,
colegas	 e	 vizinhos.	Um	 país	melhor	 se	 faz	 com	 instituições	 sólidas	 e	 cidadãos
melhores.	Tenham	a	consciência	de	que	temos	que	lembrar	do	ONTEM,	viver	o
HOJE	e	construir	o	AMANHÃ!
Vamos	ao	livro:
Nesta	11ª	 edição	 tivemos	 importantes	 inserções.	O	capítulo	de	Licitações	 foi
reestruturado	 em	 razão	 da	 Lei	 n.	 13.303/2016,	 que	 instituiu	 o	 novo	 regime
jurídico	das	empresas	públicas	e	sociedades	de	economia	mista,	estabelecendo	as
regras	 sobre	 as	 contratações	 pelas	 estatais.	 A	 denominada	 Lei	 da
Responsabilidade	 das	 Estatais	 (LRE)	 busca	 inserir	 em	 nosso	 ordenamento
jurídico	 uma	 nova	 perspectiva	 de	 gestão,	 estabelecendo	 regras	 de	 governança
corporativa,	 de	 transparência	 e	 de	 estruturas,	 práticas	 de	 gestão	 de	 riscos	 e	 de
controle	interno,	composição	da	administração,	dentre	outras	importantes	normas
que	ainda	serão	objeto	de	implementação	e	até	mesmo	de	discussões.	O	Decreto
n.	 8.945,	 de	 27	 de	 dezembro	 de	 2016,	 que	 regulamenta	 o	 Estatuto,	 também	 é
objeto	de	breve	análise	em	nosso	livro.
Outra	importante	inovação	legislativa	foi	a	aprovação	da	Lei	n.	13.300/2016,
que	 regulamentou	o	procedimento	do	mandado	de	 injunção,	 estancando	algumas
dúvidas	 e	 discussões,	 principalmente	 acerca	 dos	 seus	 efeitos.	 No	 capítulo	 de
Intervenção	 na	 Propriedade,	 também	 foram	 inseridas	 as	 inovações	 da	 Medida
Provisória	n.	759/2016,	que,	dentre	outras	disposições,	estabeleceu	novas	regras
para	as	desapropriações	para	fins	de	reforma	agrária.
Além	das	novas	 repercussões	gerais	 julgadas	pela	Suprema	Corte,	 tivemos	a
aprovação	 de	mais	 Súmulas	Vinculantes,	 totalizando	 atualmente	 56	 enunciados.
Comentamos	também	a	promulgação	de	duas	relevantes	Emendas	Constitucionais,
a	EC	n.	94/2016	(institui	o	novo	regime	de	pagamento	de	precatórios)	e	a	EC	n.
95/2016	(Teto	dos	Gastos	Públicos	ou	do	Novo	Regime	Fiscal).
Em	todos	os	capítulos	foram	insertas	novas	decisões	interessantes	julgadas	no
ano	 de	 2016	 assim	 como	 outras	 atualizações	 legislativas	 nas	 leis	 mais
corriqueiras	correlacionadas	à	nossa	disciplina.
Bons	estudos,	bom	trabalho.
Sejamos	todos	FELIZES!
Fernanda	Marinela
Nota	à	Décima	Edição
“A	única	coisa	necessária	para	o	triunfo	do	mal,	é	que	os	homens	de	bem	não
façam	nada.”
Edmund	Burke
Prezado	 leitor,	 esta	 nota	 está	 sendo	 escrita	 em	 um	 diferente	 momento.
Normalmente	 as	 escrevo	 assim	 que	 finalizo	 a	 atualização	 da	 nova	 edição.	Mas
não	 desta	 vez.	Acabo	 de	 passar	 por	 uma	 nova	 experiência	 em	minha	 vida.	 Fui
eleita,	hoje,	18.11.2015,	para	a	presidência	da	Seccional	da	OAB	de	Alagoas,	o
que	é	para	mim	uma	alegria	indescritível.
Desde	pequena	 eu	 sonhava	que	poderia	mudar	 o	mundo,	 eu	 realmente	 queria
tornar	o	mundo	um	lugar	melhor.	Com	uma	sociedade	mais	justa,	mais	fraterna	e
mais	 feliz.	 Daí	 um	 dia	 eu	 aprendi	 que	 os	 sonhos	 existem	 para	 se	 tornarem
realidade.	 Para	 nos	 colocar	 em	movimento,	 em	marcha,	 para	 agirmos	 e	 serem
alcançados.	Então,	desde	esse	dia,	eu	não	durmo	para	descansar,	mas	durmo	para
sonhar.
Nunca	me	iludi,	sei	que	ninguém	pode	sozinho	mudar	o	mundo.	Mas	sei	que	eu
posso	sozinha	fazer	a	minha	parte	e	começar	a	trabalhar	para	contagiar,	angariar,
cooperar	 com	outros	que	pensam	 igual	 a	mim.	E	assim,	pouco	a	pouco,	 fazer	 a
minha,	a	tua,	a	nossa	parte	e	entregar	aos	nossos	filhos	um	mundo	melhor	do	que
encontramos.
Mas	 sonhar	 exige	 trabalho	 e	dedicação.	Sempre	nos	deparamos	com	pessoas
falando	mal	da	política	e	dos	políticos.	Ouvir	as	pessoas	comentando	desta	forma
me	causava	um	sério	incômodo:	Porque	tanta	gente	fala	mal	e	ninguém	faz	nada?
Porque	deixamos	os	mesmos	políticos	nos	mesmos	lugares	e	ninguém	tenta	mudar
esta	realidade?	Porque	apenas	criticar	em	vez	de	agir?
Daí	resolvi	alimentar	o	fogo	que	existia	na	planície	de	minh’alma,	ouvir	o	rufar
dos	tambores	e	sucumbi	ao	ímpeto	de	permitir	que	meu	nome	fosse	entregue	a	uma
pesquisa	 para	 avaliar	 a	 aceitação	 para	 concorrer	 às	 eleições	 da	 Seccional	 da
OAB	em	Alagoas.
Nunca	 pensei	 em	 fazer	 política,	 nem	 a	 de	 classe.	 Mas	 há	 três	 anos	 pude
conhecer	 o	 mundo	 que	 é	 a	 Ordem	 dos	 Advogados	 do	 Brasil	 ao	 me	 tornar
Conselheira	Federal	e	ter	a	oportunidade	de	contribuir	diretamente	com	melhorias
tangíveis	 na	 vida	 dos	 cidadãos,	 como	 a	 aprovação	 de	 30%	 das	 vagas	 para	 as
mulheres	 na	 Ordem	 e	 a	 aprovação	 da	 repescagem	 no	 Exame	 da	 Ordem.	 Ano
passado	fui	convidada	a	fazer	parte	da	equipe	de	transição	do	Governo	do	Estado
e	 tive	 a	 oportunidade	 ímpar	 de	 conhecer	 por	 dentro	 todas	 as	 engrenagens	 que
fazem	funcionar	o	Poder	Público,	com	uma	visão	privilegiada.	Essas	experiências
me	permitiram	ver	na	prática	como	ações	políticas	e	boa	vontade	podem	interferir
diretamente	na	vida	do	cidadão	e	reafirmei	a	 ideia	de	que	querer	fazer	o	bem	e
mudar	o	mundo	é	uma	questão	apenas	de	índole	e	boa	vontade	de	cada	um.
Diante	 dessa	 realidade,	 e	 percebendo	 que	 o	 sistema	 político	 atual	 está
notadamente	 falido,	 resolvi	 pegar	meus	 bens	mais	 preciosos:	meu	 nome,	minha
história,	minha	credibilidade	e	 jogar	no	abismo	que	é	a	política	(mesmo	que	de
classe).	Saltei	para	um	abismo	 imenso	e	escuro	sabendo	que	não	havia	 rede	de
proteção	lá	embaixo,	confiando	apenas	que	a	vontade	de	mudar	o	mundo	não	era
só	minha.
Durante	a	campanha	fui	alvo	de	zombarias.	Chegaram	ao	absurdo	de	publicar
um	vídeo	com	uma	animação	em	que	eu	aparecia	apanhando	do	meu	marido.	Logo
ele,	 meu	 maior	 apoiador	 e	 incentivador.	 Fui	 alvo	 de	 achincalhamentos,	 de
pseudomatérias	 jornalísticas	 compradas	 que	me	 atribuíam	 calúnias,	 com	boatos
de	todos	os	tipos,	que	tentavam	desconstruir	minha	imagem	como	advogada,	como
professora,	como	alagoana	de	coração	que	sou,	como	mãe	e	como	mulher.	E	como
mulher,	 pude	 perceber	 da	 pior	 forma	 possível	 como	 ainda	 há	 discriminação.
Como	o	simples	fato	de	ser	do	sexo	feminino	pesava	contra	mim	nas	eleições.
Mas	 eu	 não	 desisti.	 Segui	 trabalhando,	 lutando	 e	 suando	 para	 contagiar,
convencer	 e	 empolgar	 os	 advogados	 alagoanos	 a	 trabalharem	 de	mãos	 dadas	 e
darem	 a	 sua	 contribuição	 para	 um	 país	 mais	 justo	 e	 fraterno.	 Como	 disse
anteriormente,	eu	saltei	para	um	abismo	sem	rede	de	proteção	e	sem	saber	o	que
havia	lá	embaixo.	Saltei	porque	acreditava	em	minhas	convicções,	porque	sonho
com	 uma	 nova	 realidade,	 porque	 sei	 que	 alguém	 tem	 que	 fazer	 alguma	 coisa.
Ofereci-me.	Saltei.
E,	 como	 eu	 acreditava,	 fui	 pega	 no	 colo	 pelos	 advogados	 alagoanos,	 que
votaram	 em	 mim	 e	 acreditaram	 que,	 junto	 comigo,	 podemos	 fazer	 uma	 OAB
melhor,	uma	sociedade	melhor,	um	mundo	melhor.
E	por	isso	eu	agradeço	a	você,	meu	leitor.	Agradeço	porque	com	você	nenhum
caminho	é	difícil,	nenhuma	mentira	vai	me	abalar,	nenhuma	calúnia	vai	me	tirar	do
eixo,	porque	caminho	com	os	meus	colegas,	estou	entre	os	meus	amigos.	Em	todos
os	 momentos	 difíceis	 que	 eu	 passei,	 foram	 as	 palavras	 de	 apoio	 e	 de
agradecimento	que	me	apoiaram.	Recebi	recados	de	todo	o	Brasil,	de	norte	a	sul.
Recados	de	 força,	de	 fé	e	de	 incentivo.	Vocês	não	 tem	 ideia	do	quanto	 isso	 foi
importante!
Na	vidaeu	tenho	uma	grande	ambição.	A	minha	ambição	é,	junto	com	vocês,	de
mãos	dadas,	ajudarmos	a	mudar	as	coisas	para	o	bem	comum.	É	provar	para	os
nossos	filhos	que	vale	a	pena	ser	ético,	que	vale	a	pena	trabalhar	duro,	que	vale	a
pena	 estudar	muito	 e	 que	 vale	 a	 pena	 ser	 digno!	 Que	 vale	 a	 pena	 crescer	 por
méritos	próprios	e	não	atacando	quem	está	ao	teu	lado.
Existe	uma	frase	de	Jung	que	diz:	Todos	morremos	frustrados	por	não	termos
tido	a	vida	que	queríamos.	Eu	digo	que	nós	podemos	realizar	nossos	sonhos	e
construir	a	vida	que	queremos,	pois	quem	realiza	um	sonho,	constrói	uma	parcela
de	sua	própria	eternidade.	Uma	parcela,	só	uma	parcela...
...mas	ainda	assim,	uma	parcela.
Falando	agora	do	livro,	este	Manual	chega	à	sua	10ª	edição	com	uma	Marinela
muito	mais	vivida,	mais	madura	e	com	uma	visão	de	quem	conhece	a	 teoria	e	a
prática	do	Direito	Administrativo	brasileiro.	Não	me	ative	apenas	aos	balcões	da
academia,	mas	 fui	 conhecer	a	prática	e	o	dia	a	dia	da	matéria.	Aliar	 a	 teoria	à
prática	 é	o	meu	desafio	mais	 recorrente.	Como	explicar	determinados	 institutos
que	existem	na	teoria	e	não	na	prática	e	vice-versa?
Seguindo	essa	 linha,	esta	edição	foi	 totalmente	atualizada	com	a	 inserção	das
novas	 súmulas	 vinculantes,	 das	 recentes	 súmulas	 aprovadas	 pelo	 Superior
Tribunal	 de	 Justiça	 e	 das	 repercussões	 gerais	 julgadas	 durante	 o	 ano	 de	 2015.
Também	 incluímos	 as	 alterações	 introduzidas	 pelo	 Estatuto	 da	 Pessoa	 com
Deficiência	 (Lei	 n.	 13.146/2015),	 que	 instituiu	 novas	 regras	 de	 desempate	 no
procedimento	 licitatório	 e	 nos	 contratos	 administrativos.	 As	 alterações
legislativas	da	Lei	de	Serviços	Públicos	(Lei	n.	8.987/95)	e	a	Lei	das	Parcerias
Público-Privadas	 (Lei	 n.	 11.079/2004)	 também	 foram	 analisadas	 nesta	 edição,
oportunidade	em	que	tecemos	comentários	ao	Decreto	n.	8.428/2015,	que	dispõe
sobre	o	Procedimento	de	Manifestação	de	Interesse	(PMI).
No	 capítulo	 de	 agentes	 públicos	 foram	 atualizadas	 as	 regras	 acerca	 da
aposentadoria	compulsória	em	razão	da	aprovação	da	Emenda	Constitucional	n.
88/2015.	 Outra	 novidade	 que	 tivemos	 no	 ano	 de	 2015	 e	 que	 representou	 um
grande	 avanço	 foi	 a	 aprovação	 da	 Lei	 n.	 13.129/2015,	 que	 dispõe	 sobre	 a
autocomposição	 de	 conflitos	 no	 âmbito	 da	 administração	 pública	 e	 também
introduziu	importantes	alterações	na	Lei	de	Arbitragem	de	interesse	para	o	Poder
Público.
Assim,	 apesar	 das	 eleições	 e	 de	 todo	 o	 tempo	 dedicado	 à	 campanha,	 em
momento	algum	esqueci	dos	meus	 leitores,	 e	a	10ª	edição	é	entregue	 totalmente
atualizada	 e	 contando	 com	 todas	 as	 relevantes	 novidades	 pelas	 quais	 o	Direito
Administrativo	passou	durante	este	inesquecível	ano	de	2015!
Um	excelente	 ano	 e	 não	 se	 esqueçam:	 devemos	 também	 agir,	 para	 o	 bem	do
nosso	Brasil.
Bons	estudos!
Fernanda	Marinela
Nota	à	Nona	Edição
A	mudança	é	a	lei	da	vida.	E	aqueles	que	apenas	olham	para	o	passado	ou	para
o	presente	irão	com	certeza	perder	o	futuro.
John	Fitzgerald	Kennedy
Se	você	já	leu	O	pequeno	príncipe,	peço	que	o	leia	de	novo.	Tenho	esse	livro
sempre	perto	de	mim	e	cada	vez	que	o	leio	parece	um	novo	livro.	Tenho	certeza
de	que	isso	vai	acontecer	contigo.	O	interessante	é	que	isso	prova	que	o	livro	não
muda,	e	sim	a	gente.	Mudamos	constantemente	no	decorrer	da	vida.
Quero	 começar	 contando	 uma	 história	 verdadeira	 de	 que	 tive	 o	 prazer	 de
participar.
Há	alguns	anos,	conheci	um	leão.	Isso	mesmo,	um	leão!
Tratava-se	de	um	espécime	excepcional!	Muito	bonito,	forte,	ágil	e	perspicaz,
mas	que	nasceu	preso	em	uma	jaula.
Para	poder	viver	na	jaula,	o	leão	foi	submetido	a	uma	série	de	adaptações,	que
deixaram	fortes	cicatrizes	em	seu	corpo,	mas	que	eram	estritamente	necessárias
para	permitir	sua	estadia.
A	jaula	o	impedia	de	correr,	de	crescer,	de	conviver	com	seus	semelhantes	e	de
exercer	a	força	de	sua	alma.	Mas	mesmo	dentro	daquela	jaula,	onde,	frise-se,	era
tratado	com	todo	o	carinho	possível,	ele	soube	ser	feliz,	pois	entendia	que	aquilo
seria	 apenas	 por	 um	 tempo.	O	 tempo	 necessário	 para	 o	 seu	 próximo	 estágio:	 a
evolução	e	a	liberdade	total.
O	leão	foi	crescendo	e	se	acostumando	com	a	vida	dentro	da	jaula,	mas,	dentro
de	 si,	 ele	 sabia	 que	 aquilo	 era	 temporário.	Tinha	que	 ser,	 pois	 seu	 espírito	 era
maior	 que	 aquela	 jaula.	 Sabendo	 disso,	 em	 vez	 de	 se	 lamentar,	 ele	 aproveitou
cada	minuto	que	passou	preso,	aprendendo,	brincando,	curtindo	e	extraindo	tudo
que	 havia	 de	 bom	 em	 seu	 cativeiro	 e	 tudo	 que	 lhe	 era	 oferecido.	 Dando	 e
recebendo	amor,	carinho,	dedicação	e	solidariedade.
E	por	dois	anos	e	pouco	ele	foi	feliz,	do	jeito	que	dava	para	ser,	do	único	jeito
que	 tinha	 que	 ser.	 O	 leão	 irradiava	 alegria,	 iluminava	 corações	 e	 exalava
simpatia,	sempre	do	seu	jeito	bravo,	afinal,	tratava-se	de	um	leão.	Mas	ele	soube
extrair	 e	 devolver	 felicidade	 para	 os	 seus	 próximos,	 do	 seu	 jeito,	 como	 só	 um
leão	 sabe	 fazer	 e	 só	 os	 que	 conviveram	 com	 ele	 sabiam	 compreender;	 ele
dominou	e	 reuniu	os	 seus	 semelhantes,	 sem	deixar	ninguém	se	desgarrar	de	 seu
bando.
E	 então,	 quando	 ele	 já	 parecia	 completamente	 adaptado	 à	 jaula,	 resolveram,
corajosamente,	 destrancar	 os	 cadeados,	 abrir	 a	 porta	 e	 dar-lhe	 a	 chance	 de
escolher	o	seu	caminho.
O	leão	pensou...	pensou...	titubeou...	sofreu	um	pouco.
Mas,	 ao	 final,	 a	 sua	 alma	 de	 leão	 falou	mais	 alto	 e,	 aos	 poucos,	 como	 uma
estrela	cadente	em	câmera	lenta,	como	uma	flor	que	vai	secando,	ou	mesmo	como
uma	 rosa	 desabrochando,	 o	 leão	 vagarosamente	 passou	 pela	 porta	 da	 jaula	 e
partiu	para	a	floresta,	ganhou	a	merecida	liberdade	e,	agradecendo	do	seu	jeito,
adentrou	no	desconhecido	deixando	em	todos	um	sentimento	confuso	e	misto	de
alegria	por	 ter	com	ele	convivido,	 tristeza	por	 tê-lo	deixado,	alegria	novamente
por	 tê-lo	 conhecido	 e,	 mais	 do	 que	 tudo,	 conforto	 por	 ter	 dado	 a	 ele,	 todo	 o
conforto	e	todo	o	amor	que	podia	ser	doado.
Joaquim	 Santos	 Pessoa	 de	 Andrade,	 meu	 sobrinho	 querido,	 nasceu	 em
12.03.2012	 com	 a	 metade	 do	 coração,	 o	 lado	 direito,	 e	 nem	 se	 sabia	 se	 ele
nasceria	 vivo.	 Passou	 sete	 meses	 na	 UTI	 de	 um	 hospital	 em	 Fortaleza	 e	 no
primeiro	 ano	 de	 vida	 sobreviveu	 a	 quatro	 cirurgias	 e	 a	 uma	 série	 de
procedimentos;	sua	chance	de	sobreviver	ao	primeiro	ano	de	vida	era	de	uma	em
5.000.
Esta	 linda	 criança	 superou	 tudo	 com	 sorrisos	 e	 demonstrações	 de	 alegria
indescritíveis,	 fazendo	 compensar	 todo	 o	 esforço	 e	 renúncia	 heroicos	 de	minha
irmã	e	meu	cunhado.
Aos	dois	anos	de	vida,	era	uma	criança	aparentemente	normal,	alegre	e,	dentro
de	suas	limitações,	feliz,	muito	feliz	e	amada.
Então,	no	auge	de	sua	“saúde”,	ele	fez	a	última	cirurgia,	aquela	que	selaria	seu
destino.	 E,	 após	 uma	 semana	 de	 complicações,	 quis	 os	 céus	 que	 este	 leão	 em
espírito	deixasse	a	 jaula	de	seu	corpo	e	seguisse	seu	caminho,	deixando-nos	ao
mesmo	tempo	meio	órfãos	e	uma	linda	lição	de	vida,	a	qual	tenho	o	privilégio	de
poder	compartilhar	com	vocês.
Contei	a	história	acima	não	para	ser	encarada	como	um	drama,	mas	como	uma
lição	de	amor	à	vida,	de	como	se	deve	viver	e	para	nos	lembrarmos	sempre	de
duas	coisas:	aproveite	cada	momento	e	saiba	que	isso	vai	mudar.
É	uma	 linda	manhã	de	verão	na	minha	querida	 terra	 das	Alagoas.	Faz	pouco
tempo	que	o	sol	 irradiou	seus	primeiros	raios	deste	primeiro	dia	de	2015,	mais
um	ano,	mais	uma	mudança.	“Mudança”,	já	ensinava	o	filósofo	grego	Heráclito,	é
a	única	coisa	constante	em	nossas	vidas.
Então,	 aproveite!	 Beba	 aquela	 garrafa	 de	 bebida	 cara	 que	 está	 guardada,
acenda	as	velas	que	enfeitam	a	mesa,	use	aquela	roupa	nova.	O	dia	especial	para
o	 qual	 você	 está	 guardando	 isso	 tudo	 é	 o	 HOJE!!!	 Amanhã,	 tudo	 pode	 estar
diferente,	afinal,	tudo	muda	na	vida.
Mudamos	 nós	 mesmos	 nossa	 forma	 depensar,	 mudamos	 as	 pessoas	 que
convivem	conosco,	mudamos	o	ambiente	a	nossa	volta,	que,	por	sua	vez,	muda	a
gente.	A	mudança	 é	 uma	 realidade	 que	 devemos	 sempre	 encarar	 com	 coragem,
alegria	e	vontade	de	aprender,	de	se	adaptar.
Comigo,	como	você	já	percebeu,	ocorreram	muitas	mudanças,	muitas	mesmo!
Mudei	de	editora,	agora	publico	pela	Saraiva,	uma	grande	editora,	a	maior	do
Brasil,	que	não	só	me	convidou,	mas	que	bravamente	“lutou”	por	mim,	fato	que
muito	me	alegra.	Mas	não	poderia	deixar	de	dizer	o	quanto	a	Impetus	me	ajudou	e
foi	 importante	 em	 minha	 carreira,	 pois	 foi	 lá	 que	 reuni	 coragem	 e	 obtive	 o
incentivo	 para	 escrever	 o	 livro	 completo,	 foi	 lá	 que	 iniciei,	 de	 verdade,	minha
carreira	como	escritora,	pelo	que	serei	sempre	grata.
Mas	a	vida	é	feita	de	mudanças,	ciclos	que	iniciam	e	terminam	quando	somos
impelidos	 por	 nossos	 corações	 a	 crescer,	 a	 alçar	 sempre	 novas	 empreitadas,	 a
voar	 cada	 vez	 mais	 alto	 seguindo	 a	 estrela	 guia	 de	 nossos	 corações.	 Assim,
acreditando	no	imponderável,	confiei	e	mudei.
E	 a	mudança	 não	 foi	 só	 de	 editora.	Hoje	me	 sinto	mais	madura	 e,	 graças	 às
oportunidades	 que	 a	 vida	 me	 proporcionou,	 tive	 o	 privilégio	 de	 conhecer	 o
Direito	 Administrativo	 na	 sua	 versão	 mais	 pura.	 Neste	 2014,	 tive	 a	 honra	 de
conhecer	 Ministérios	 e	 de	 participar	 de	 reuniões	 no	 Congresso	 Nacional	 e
terminei	o	ano	com	a	participação	na	equipe	de	transição	do	Governo	do	Estado
das	 Alagoas,	 na	 qual	 imergi	 por	 três	 meses	 (uma	 das	 razões	 do	 atraso	 no
lançamento	do	livro	que	valeu	muito	a	pena,	pois	pude,	por	mais	uma	vez,	estudar,
analisar	e	entender	cada	engrenagem	que	move	o	sistema	governamental,	 com	a
visão	do	todo).	Vi	a	fundo	cada	Secretaria,	cada	órgão,	cada	departamento,	cada
função.	 Vi	 como	 atuam,	 para	 que	 atuam	 e	 por	 que	 atuam.	 Vi	 as	 dificuldades
práticas	 e,	 especialmente,	 o	 porquê	 da	 existência	 de	 cada	 instituto	 do	 Direito
Público	e	de	suas	relações	com	o	Estado.
Assim,	enxergando	novamente	a	Administração	Pública	também	de	dentro	para
fora,	 as	 coisas	 ficam	ainda	mais	 claras,	 e	 elas	me	permitiram	crescer,	mudar	 e
também	 realizar	muitas	mudanças	 no	 livro,	 não	 só	 no	 seu	 conteúdo	 geral,	 mas
também	para	 refletir	 as	alterações	 legislativas	ocorridas	desde	a	última	edição.
Repensar	o	novo	Direito	Administrativo	frente	aos	desafios	da	atualidade.
Com	 o	 novo	CPC	 e	 a	 Lei	 das	 Parcerias	Voluntárias,	 vários	 conceitos	 foram
alterados,	mais	uma	razão	do	atraso	da	obra.	O	livro	ganhou	mais	um	capítulo,	o
do	Terceiro	Setor,	que	passa	a	tratar	dos	entes	de	cooperação,	bem	como	o	Marco
Regulatório	 das	 Parcerias	 Voluntárias	 e	 as	 denominadas	 Organizações	 da
Sociedade	Civil.
Nas	licitações	e	contratos,	também	tivemos	mudanças	importantes	em	razão	da
edição	da	Lei	Complementar	n.	147/2014,	que	estabeleceu	novas	regras	para	as
microempresas	 e	 empresas	 de	 pequeno	 porte.	 Regras	 que,	 apesar	 de	 não
alterarem	 diretamente	 a	 Lei	 n.	 8.666/93,	 criam	 novas	 preferências	 para	 essas
empresas.
A	 Emenda	 Constitucional	 n.	 81,	 de	 05.06.2014,	 introduziu	 mudanças
significativas	nas	desapropriações	previstas	no	art.	243	da	CF.
Além	 das	 novidades	 legislativas,	 a	 nova	 edição	 conta	 com	 as	 atualizações
jurisprudenciais,	 com	 comentários	 às	 novas	 súmulas,	 repercussões	 gerais	 e
recursos	 repetitivos	 julgados	 no	 último	 ano,	 aspecto	 fundamental	 para	 os
aplicadores	do	Direito	Administrativo,	pois	se	trata	de	disciplina	que,	pela	falta
de	 codificação,	 convive	 com	 uma	 grande	 divergência	 doutrinária,	 encontrando,
muitas	 vezes,	 a	 solução	 na	 jurisprudência.	 O	 fato	 de	 muitos	 temas	 do	 Direito
Administrativo	 estarem	 pautados	 em	 súmulas	 vinculantes	 e	 repercussões	 gerais
obriga	os	aplicadores	do	Direito	a	estudá-los	e	conhecê-los	com	profundidade.
Assim	foi	construída	a	9ª	edição	da	nossa	obra,	em	processo	de	mudança,	de
crescimento	pessoal	e	profissional,	de	muito	aprendizado.
Um	grande	abraço.
Fernanda	Marinela
Nota	à	Oitava	Edição
Não	deixe	o	mar	te	engolir!!!
Charlie	Brown	Jr.
Como	 é	 que	 você	 acorda	 de	 manhã?	 Será	 você	 do	 tipo	 que	 começa	 o	 dia
resmungando,	dizendo	para	si	mesmo:	“Meu	Deus,	outro	dia...	Tomara	que	chegue
logo	a	sexta!”?	Ou	você	simplesmente	levanta	e	pensa:	“Legal,	mais	um	dia,	tanta
coisa	 para	 fazer!”?	 O	 primeiro	 caso	 é	 a	 norma	 para	 a	 maioria	 das	 pessoas.
Normalmente	 não	 somos	 animados	 para	 nosso	 dia	 a	 dia.	 Basta	 olhar	 para	 os
rostos	das	pessoas	nos	carros	ao	lado	–	estão	sorrindo?	Parece	que	a	maioria	das
pessoas	hoje	perdeu	a	vontade	de	viver	e	se	divertir	na	vida.
Não	há	nenhum	sucesso	legítimo	sem	esforço	árduo.
Não	há	nenhum	sucesso	legítimo	sem	esforço	árduo.
Não	há	nenhum	sucesso	legítimo	sem	esforço	árduo.
Não,	não	é	defeito	da	gráfica.	Escrevi	 três	vezes	mesmo,	e	o	fiz	para	dizer	a
mim	mesma	a	frase	acima,	para	dizer	a	você	e	a	terceira	vez	para	reforçar.
São	 04h15min	 da	manhã	 de	 um	 sábado,	 estou	 sentada	 em	uma	das	 apertadas
poltronas	do	avião	saindo	de	Maceió	com	destino	a	São	Paulo.
Acabei	de	atualizar	o	livro	há	exatas	três	horas.	Passei	as	últimas	três	semanas
dormindo	 no	 máximo	 três	 horas	 por	 dia,	 intercalando	 com	 os	 fins	 de	 semana
cuidando	 dos	meus	 pequenos	 com	 febre	 e	 com	 dois	 intensos	 dias	 no	Conselho
Federal	da	OAB.	 Já	chorei,	 já	me	abusei,	 sofri	 e	 já	briguei.	 Já	 tive	 tudo	o	que
você	 possa	 imaginar.	 Me	 confesso	 exausta,	 cansada,	 acabada...	 Mas	 nunca
derrotada.
Neste	momento,	apesar	de	estar	“só	o	pó”,	eu	estou	feliz!!!
Pousarei	 em	 São	 Paulo	 e	 irei	 direto	 para	 um	 evento	 acerca	 da	 Mulher
Advogada,	pois	 sou	Presidente	da	Comissão	Nacional	da	OAB,	que	começa	às
oito	da	manhã.	De	lá	volto	ao	aeroporto	direto,	pois	meio-dia	tenho	um	voo	para
Brasília	e,	lá	pousando,	outro	evento	da	Comissão	Nacional	de	Estudos	Jurídicos
da	OAB,	da	qual	também	faço	parte,	para	emendar	o	domingo	e	a	segunda-feira
“imersa”	no	Conselho	Federal	da	OAB.
Tem	 mais,	 apesar	 de	 exausta,	 tenho	 que	 estar	 bem.	 Bem-humorada,	 bem-
vestida,	bem-penteada	e	bem-maquiada.	E	depois	dizem	que	a	vida	de	mulher	não
é	diferente...
Li	a	frase	que	repeti	acima	em	um	e-mail	da	aluna	Tâmera	Padoin	Marques	e
fiquei	 com	 ela	 na	 cabeça.	 Serviu-me	 de	 inspiração	 para	 esta	 nota.	Daí	 resolvi
reescrevê-la	para	que	você	possa	perceber	que,	para	todo	objetivo	alcançado	na
vida,	existem	sacrifícios	a	serem	feitos,	que	na	vida	o	que	importa	não	é	o	quanto
você	quer	algo,	mas	o	quanto	está	disposto	a	se	sacrificar	para	atingir	uma	meta,	e
se	o	faz	com	alegria,	com	felicidade,	com	o	sentimento	de	dar	sua	energia	e	sua
vitalidade.	Fazer	o	seu	melhor,	saber	que	está	fazendo	o	seu	máximo,	percorrendo
o	 caminho	 certo	 pela	 coisa	 certa	 a	 fazer.	 E	 fazer	 com	 alegria,	 curtindo	 cada
momento,	 vivendo	 cada	 átimo	 e	 se	 entusiasmando	 com	 cada	 passo	 dado,	 cada
item	conquistado.
É	disso	que	trata	a	vida.
Toda	 esta	maratona	 está	 ocorrendo	 por	 uma	 revolução	 que	 resolvi	 fazer	 em
minha	 vida,	 a	 de	 fazer	 parte	 da	 OAB.	 Como	 dito	 na	 nota	 da	 edição	 passada,
resolvi	 entrar	 na	 Ordem	 para	 ajudar	 de	 outra	 forma,	 para	 contribuir	 para	 uma
evolução	 verdadeira	 no	 Exame	 da	 Ordem,	 na	 qualidade	 do	 ensino	 jurídico	 do
nosso	 país	 e	 para	 uma	 maior	 aplicação	 dos	 critérios	 constitucionais	 para	 os
advogados	 que	 prestam	 concursos	 públicos.	 Vi	 que	 de	 nada	 adianta	 ficar	 só
falando,	 agir	 só	 reclamando	 quando,	 em	 sendo	 agraciada	 com	 a	 confiança
depositada,	 posso	 chegar	 a	 uma	 alçada	 que	 me	 permite	 contribuir	 para	 uma
melhora	no	que	creio	serem	conquistas	que	devem	ser	alcançadas.
Foi	e	está	sendo	um	desafio.	Primeiro,	porque	sou	mulher,	e	percebi	que,	de	um
total	de	81	Conselheiros	Federais,	a	Ordem	só	tem	05	mulheres.
Notei,	meindignei,	desafiei!	Resultado:	para	a	minha	surpresa,	apesar	de	ser
uma	 “novata”,	 fui	 nomeada	 Presidente	 da	 Comissão	 da	 Mulher	 Advogada	 da
OAB.	 Assumi	 um	 desafio	 enorme	 de	 estudar	 esta	 nova	 área	 e	 lutar	 para	 uma
maior	igualdade	entre	os	gêneros.	Está	sendo	cansativo,	mas	vale	a	pena.	A	causa
é	 justa	 e	 nós,	 mulheres,	 temos	 que	 ajudar	 a	 promover	 uma	 Ordem	 mais
representativa	 quanto	 ao	 gênero,	 que	 reflita	mais	 a	 nossa	 representatividade	 na
classe.
Neste	 ritmo,	 o	 acaso	 me	 encontrou	 e	 fui	 sorteada	 para	 relatar	 um	 processo
atinente	a	eventuais	alterações	no	Exame	de	Ordem,	que	 tanto	barulho	 tem	feito
neste	 último	 ano.	 O	 que	 acabou	 me	 conduzindo	 à	 nomeação	 para	 a	 Comissão
Nacional	de	Estudos	Jurídicos,	e	gera	mais	um	novo	desafio:	tentar	ser	uma	atora
nas	mudanças	a	fim	de	elevar	o	nível	das	instituições	de	ensino.
Para	quem	vê	de	 fora,	quem	não	me	conhece,	pensa	que	a	vida	 só	é	 feita	de
flores,	sem	se	dar	conta	dos	enormes	desafios	e	sacrifícios	que	são	necessários
em	prol	de	um	objetivo.
O	ponto	é	que,	apesar	de	esgotada,	exausta,	sei	que	estou	contribuindo	para	o
bem.	Faço	tudo	com	paixão,	e	isso,	repito,	me	deixa	feliz!
Tudo	isso	pode	até	parecer	uma	exibição,	mas	estou	descrevendo	esta	parte	de
minha	 vida	 para	 mostrar-lhe	 que,	 para	 que	 alcancemos	 um	 objetivo,	 devemos
empreender	esforços	e	sempre,	sempre,	pensar	em	fazer	o	bem	ao	próximo,	pois	a
melhor	maneira	de	receber	coisas	boas,	é	dando	algo	de	bom.
Assim,	optei	por	mostrar	um	pouco	de	minha	vida	para	que	você	saiba	que	a
vida	de	ninguém	é	um	mar	de	rosas.	Todos	temos	problemas,	desafios	e	desejos,
todos	queremos	crescer	na	vida,	ter	um	amor	de	verdade,	uma	paixão	incontida	e
uma	 carreira	 com	 dignidade,	 todos	 queremos	 a	 sorte	 garantida	 e	 alcançar	 a
felicidade.	Enfim,	todos	temos	objetivos	a	serem	alcançados.	Mas	que	graça	teria
a	 vida	 se,	 na	 busca	 por	 estes	 objetivos,	 não	 nos	 sacrificássemos	 nem
encontrássemos	 obstáculos?	 E	 quando	 os	 encontramos,	 por	 que	 focarmos	 nos
problemas	ao	invés	de	nas	soluções?	Que	romantismo	terá	o	êxito	sem	o	esforço
da	conquista?	Qual	a	beleza	da	corrida	sem	a	disputa	ferrenha?	Qual	a	virtude	da
vitória	 sem	 luta?	 Que	 graça	 tem	 o	 gol	 sem	 os	 dribles?	 (Tenho	 que	 falar	 em
futebol,	afinal	estamos	no	ano	da	Copa.)
O	que	eu	quero	é	que	você,	leitor,	perceba	que	a	vida	é	o	hoje,	o	aqui,	o	agora.
A	vida	é	este	momento	em	que	você	está	lendo	esta	nota.	Pare	e	pense	o	quanto	é
bom	 estar	 aqui	 tendo	 esta	 “conversa”,	 e	 quantas	 coisas	 boas	 você	 tem	 para
comemorar	e	agradecer.	(Sempre	temos	algo	a	agradecer.)
Saiba	que	a	luta	pelas	suas	conquistas	é	uma	deliciosa	aventura	que	vale	a	pena
ser	 vivida,	 vale	 a	 pena	 ser	 curtida	 com	 graça,	 com	 piadas,	 com	 emoção,	 com
desejo	e	com	paixão.	Tá	certo	que	a	vida	não	é	um	mar	de	rosas,	mas	tampouco	é
um	calvário.	E	aí	é	que	está	o	legal	de	viver.
Portanto,	 amanhã,	 ao	 acordar,	 sinta-se	 bem	e	 pense:	Que	 legal,	mais	 um	dia,
vou	vivê-lo	com	alegria!
Faça	isso	e:
Dê	um	abração	em	quem	está	do	seu	lado,
Dê	um	beijo	de	sopetão	em	seu	amado,
Transmita	uma	boa	vibração	aos	mais	chegados.
Afague	o	cachorro	ou	o	gato,
Dê	um	bom	dia	àquele	cara	chato,
Abra	“aquele”	sorriso	imediato.
Curta	o	sol,	a	chuva	ou	o	frio	e	sinta:	Viver	é	uma	emoção.
Sinta	o	ar	inflando	cada	pulmão,
Perceba	o	sangue	em	suas	veias,	a	batida	incessante	do	coração,
Reconheça	a	energia	que	o	permeia,	viva	cada	momento	com	paixão.
Sugue	o	que	a	vida	tem	a	lhe	oferecer:
O	simples	fato	de	estar,	de	ser,	de	existir	e	de	poder	lutar.
Isso	é	VIVER!!!
Portanto,	mãos	 à	 obra.	 Vamos	 estudar	 com	 alegria	 no	 coração,	 desfrute	 este
momento,	 torne	divertida	cada	página	 lida,	 faça	 legítima	cada	 inspiração	tida	e,
produtiva	cada	hora	batida.
A	edição	que	chega	em	suas	mãos	foi	revisada	e	atualizada.	O	ano	de	2013	foi
marcado	pelas	decisões	do	Supremo	Tribunal	Federal.	O	julgamento	histórico	da
Ação	Penal	470	(“Mensalão”)	teve	os	holofotes	da	imprensa	focados	nos	longos
debates	 dos	 Ministros	 na	 Suprema	 Corte.	 Contudo,	 no	 Direito	 Administrativo
também	 tivemos	 embates	 que	 resultaram	 em	 decisões	 importantíssimas	 como	 o
julgamento	 da	 repercussão	 geral	 do	 RE	 n.	 589.998,	 que	 consolidou	 o
entendimento	 de	 que	 os	 empregados	 das	 empresas	 públicas	 e	 sociedades	 de
economia	mista	prestadoras	de	serviços	públicos	admitidos	por	concurso	público
não	gozam	da	estabilidade	preconizada	no	art.	41	da	CF,	mas	sua	demissão	deve
ser	 sempre	 motivada,	 não	 restringindo	 a	 decisão	 somente	 a	 ECT	 como
inicialmente	 almejava	 a	 ação	 proposta.	 Aliás,	 outras	 repercussões	 gerais
importantes	que	envolvem	a	Empresa	de	Correios	Telégrafos	foram	julgadas	em
2013,	 como	 os	 Temas	 235	 e	 644,	 que	 discutiam	 aspectos	 relacionados	 a
privilégios	processuais	e	tributários.
A	 Emenda	 dos	 Precatórios	 também	 foi	 analisada	 e	 julgada	 parcialmente
inconstitucional,	fato	este	que	trará	consequências	valiosas	no	cotidiano	forense.
O	 Superior	 Tribunal	 de	 Justiça	 também	 foi	 destaque	 nos	 julgamentos	 dos
Recursos	 Repetitivos	 e,	 por	 exemplo,	 pôs	 fim	 à	 discussão	 quanto	 ao	 prazo
prescricional	da	pretensão	indenizatória	contra	a	Fazenda	Pública,	estabelecendo
o	 prazo	 quinquenal	 do	 Decreto	 n.	 20.910/1932.	 Temas	 envolvendo	 concurso
público	e	sistema	remuneratório	foram	também	analisados	pelo	STF	e	pelo	STJ.
Importante	decisão	foi	a	proferida	monocraticamente	pelo	Ministro	Luiz	Fux	nos
autos	 do	Mandado	 de	 Injunção	 –	MI	 5.126,	 que	 determinou	 a	 aplicação	 da	Lei
Complementar	n.	142,	de	08.05.2013,	 a	qual	 regulamenta	o	§	1º	do	art.	 201	da
Constituição	 Federal,	 no	 tocante	 à	 aposentadoria	 da	 pessoa	 com	 deficiência
segurado	 do	 Regime	 Geral	 de	 Previdência	 Social	 (RGPS),	 enquanto	 não	 for
aprovada	a	lei	própria	para	os	servidores.
No	 ano	 em	 que	 completamos	 vinte	 e	 cinco	 anos	 de	 Constituição	 Federal,	 5
(cinco)	emendas	constitucionais	foram	aprovadas.	Destaque	para	a	Lei	n.	12.846,
publicada	em	02.08.2013,	denominada	“Lei	Anticorrupção”,	que	dispôs	sobre	a
responsabilização	administrativa	e	civil	de	pessoas	jurídicas	pela	prática	de	atos
contra	a	Administração	Pública,	nacional	ou	estrangeira.	A	Lei	n.	8.666/1993	foi
alterada	pela	Lei	n.	12.873,	de	24.10.2013,	que	introduziu	mais	uma	hipótese	de
dispensa	 em	 seu	 art.	 24.	 Em	 23.01.2013	 foi	 aprovado	 o	Decreto	 n.	 7.892,	 que
trouxe	nova	regulamentação	ao	Sistema	de	Registro	de	Preços	previsto	no	art.	15
da	Lei	n.	8.666/93.	Essas	são	algumas	das	atualizações	que	vocês	encontrarão	ao
longo	dos	capítulos.
Outra	novidade	para	esta	edição	é	que	será	a	primeira	que	vai	 ser	publicada
inicialmente	 na	 versão	 eletrônica,	 por	 meio	 do	 APP	 iBuki	 (exclusivo	 para
ipad®),	 e,	 por	 uma	questão	meramente	 de	 logística,	 só	 chegará	 às	 livrarias	 um
pouco	depois.
Dúvidas,	elogios,	críticas	e	sugestões	pelo	e-mail	contato@marinela.ma.
mailto:contato@marinela.ma
Um	beijo	no	coração.
Fernanda	Marinela
Nota	à	Sétima	Edição
O	que	mais	surpreende	é	o	homem,	pois	perde	a	saúde	para	juntar	dinheiro,	depois	perde	o	dinheiro	para
recuperar	a	saúde.	Vive	pensando	ansiosamente	no	futuro,	de	tal	forma	que	acaba	por	não	viver	nem	o
presente,	nem	o	futuro.	Vive	como	se	nunca	fosse	morrer	e	morre	como	se	nunca	tivesse	vivido.
Dalai	Lama
Estimado	 leitor,	mais	uma	vez	 estamos	 aqui	 juntos.	Para	os	poucos	de	vocês
que	 “perdem	 tempo”	 lendo	 minhas	 notas,	 é	 um	 prazer	 especial	 que	 sinto	 ao
escrevê-las.	 Invariavelmente	 as	 redijo	 imediatamente	 após	 o	 término	 da
atualização	 deste	 livro.	 É	 um	 momento	 ímpar,	 uma	 sensação	 indescritível	 de
dever	cumprido	aliado	a	um	cansaço	extremo,	mas	é	um	dos	poucos	momentos	em
que	me	 desnudo	 e	me	 permito	 falar	 um	 pouco	 de	mim	mesma,	 da	minha	 vida,
sempre	no	intuito	de	passar	à	frente	aexperiência	de	vida,	na	esperança	de	que
ajude	alguém,	que	dê	força	para	alcançar	algum	objetivo	e	alento	em	momentos
difíceis.	 Neste	 exato	 momento,	 mais	 uma	 vez	 o	 sol	 está	 nascendo	 no	 mar	 da
Jatiúca,	em	Maceió,	e	 tenho	o	prazer	de	apreciar	a	paisagem	enquanto	escrevo,
enquanto	exponho	brevemente	minh’alma.
As	 respostas	 sempre	chegam	no	decorrer	do	ano	e	 sinto	uma	grata	 satisfação
com	os	e-mails	e	depoimentos	lindos	que	recebo	ao	longo	de	todo	o	ano.
Na	 última	 mensagem	 de	 natal	 a	 que	 vocês	 assistiram	 na	 minha	 aula	 ou	 no
YouTube,	eu	falei	que	a	vida	sempre	nos	põe	de	joelhos,	nos	testa	e	sempre	vai
nos	colocar	para	baixo.	Também	falei	que	cabe	a	nós	mesmos	fazer	a	diferença.	É
a	gente	que	tem	de	saber	achar	a	força	para	se	levantar	novamente,	sem	medo	de
“apanhar”	de	novo	da	vida.	Acredite,	a	tal	“força”	está	lá,	é	só	achar.
O	ano	de	2012	representa	uma	etapa	marcante	em	minha	vida,	pois,	finalmente,
após	10	anos	de	LFG	eu	consegui	a	condição	de	poder	dar	minhas	aulas	a	partir
de	 um	 estúdio	 em	 Maceió.	 A	 alegria	 veio	 com	 muito	 trabalho	 e	 dedicação,
especialmente	 de	 meu	 marido,	 Paulo	 Nicholas,	 que	 não	 mediu	 esforços	 para
montar	o	estúdio	do	jeito	que	o	LFG	e	eu	quisemos.	Desde	fevereiro	de	2012	eu
posso	 dizer	 que	 comecei	 a	 ter	 uma	 vida	 “em	 família”.	 Que	 alegria!	 Sem	mais
viagens	 semanais,	 sem	mais	hotéis	 como	moradia	 e,	 principalmente,	 sem	 ter	 de
me	separar	dos	meus	mais	que	amados	filhos.
Falando	 em	 filhos,	 neste	 2012	 eu	 tive	 (e	 ainda	 estou	 tendo)	 o	 privilégio	 de
conviver	 com	 um	 serzinho	 muito	 iluminado.	 Em	 março	 veio	 ao	 mundo	 meu
sobrinho	 Joaquim,	 segundo	 filho	 da	minha	 irmã.	Mas,	 Joaquim	 veio	 ao	mundo
somente	com	a	metade	do	coração,	o	lado	direito,	e	nem	se	sabia	se	ele	nasceria
vivo,	as	chances	eram	bem	pequenas.	Já	foram	meses	de	UTI,	quatro	cirurgias,	e
ele	 continua	 na	 batalha.	 Nosso	 HERÓI,	 bebezinho	 que	 luta	 todos	 os	 dias	 para
estar	vivo	e	que	nos	ensina	a	cada	minuto	o	quanto	a	vida	é	preciosa,	o	quanto	nós
precisamos	dar	valor	a	tudo	que	temos.
E	sua	vida	tem	sido	uma	lição	muito	especial	para	todos	nós.	Um	serzinho	tão
pequeno,	 tão	 inocente,	 tão	 frágil,	 com	 um	 lindo,	 sincero	 e	 genuíno	 sorriso
escancarando	 alegria	 em	 seus	 olhinhos	 brilhantes,	 exalando	 emoção	 e	 se
mostrando	para	mim	e	para	todos	dizendo:	Eis-me	aqui,	titia,	sou	uma	prova	viva
de	persistência,	de	amor	à	vida,	de	viver	sem	medo	um	dia	de	cada	vez,	de	saber
amar	e	ser	amado	sem	me	importar	com	minha	condição	e	com	meu	futuro.	Futuro
que	vai	contra	todas	as	expectativas,	mas	que	vale	a	pena	pelo	HOJE,	por	cada
momento	que	passo	com	você,	por	cada	sorriso	dado	e	recebido,	por	cada	batida
do	meu	coraçãozinho,	por	cada	respiração.
Não	sabemos	por	quanto	tempo	ele	ficará	entre	nós,	mas	o	legado	que	ele	deixa
em	meu	coração	já	está	marcado	no	resto	de	minha	vida:	viver,	aproveitar,	sorver
cada	momento	que	a	vida	nos	oferece.
E	nós,	 que	 temos	o	privilégio	de	 estar	 à	 sua	volta,	 aprendemos	 como	muitas
vezes	 somos	 injustos	 com	 a	 vida,	 como	 reclamamos	 de	 besteiras,	 como	 somos
intolerantes	 com	 as	 coisas	 que	 não	 saem	 exatamente	 como	 a	 gente	 quer,	 como
temos	pena	de	nós	mesmos	por	banalidades...
Mas	sabemos	do	nosso	potencial,	sabemos	que	podemos	ir	à	luta...
O	 que	 importa	 é	 ser	 feliz	 a	 cada	 dia,	 viver	 intensamente	 cada	 momento,
aproveitar	 cada	 instante	 que	 nós	 temos	 junto	 às	 pessoas	 que	 amamos.	 É	 beijar
muito,	abraçar	muito,	agradar	muito	àqueles	que	estão	do	nosso	lado.	É	respeitar
os	 limites	 e	 defeitos	 do	 outro.	É	 suportar	 com	 resignação	 as	 contrariedades	 da
nossa	vida.	E	lutar	com	toda	garra	por	aquilo	que	nós	acreditamos	e	queremos...
E	 é	 com	 este	 espírito	 que	 coloquei	 a	 citação	 de	Dalai	 Lama	 no	 início,	 para
tentar	passar	a	você,	querido	Leitor,	a	 lição	do	Joaquim:	de	que	devemos	viver
pensando	no	hoje,	nos	momentos	presentes,	curtindo	quem	está	ao	nosso	lado	hoje
(filhos,	pais,	irmãos,	amigos...)	e	aproveitando	o	que	temos	AGORA.
Vivemos	 uma	 vida	 cheia	 de	 incertezas,	 de	 ansiedades,	 de	 previsões	 e	 de
momentos	em	que	nos	sentimos	pequeninos	diante	das	adversidades	da	vida.	Não
pense	que	 isso	é	um	privilégio	 teu	(rsrs).	Todos	nós	 temos	os	nossos	momentos
assim.	Mas	nestes	momentos,	quando	estamos	nos	sentindo	em	uma	tormenta,	no
fundo	do	poço,	devemos	procurar	aquela	luzinha	no	lugar	onde	geralmente	nunca
olhamos...	Dentro	dos	nossos	corações.
Tomem	o	exemplo	desse	“gigante”,	que	leva	a	vida	sempre	por	um	fio	e	que,	ao
mesmo	tempo,	é	capaz	de	enfrentar	tudo,	de	desafiar	prognósticos	e	de	não	só	se
manter	 vivo,	 mas	 de	 ainda	 nos	 dar	 um	 sorriso	 genuíno	 e	 um	 lindo	 brilho	 nos
olhos!
No	concurso...	No	trabalho...
A	luta	pelo	sonho	do	concurso	é	algo	muito	bom,	algo	que	deve	ser	visto	com
muita	energia	positiva.	Ao	contrário	do	que	muitos	pensam,	essa	não	é	uma	carga
pesada	demais	a	ser	carregada,	não	é	um	problema,	não	é	algo	negativo.	Abra	os
olhos	 e	 veja	 que	 chance	maravilhosa	 que	 está	 tendo	 na	 sua	 vida,	 que	 bom	que
você	 está	 aqui,	 que	 bom	 que	 está	 lutando,	 que	 bom	 que	 pode	 e	 quer	 lutar!
Acredite,	você	pode	e	vai	conseguir!	Acredite,	a	sua	hora	vai	chegar!
Podemos	 sim	 vencer	 nossos	 desafios	 pessoais,	 podemos	 sim	 alcançar	 nosso
objetivo,	mas	podemos	e	devemos	fazê-lo	vivendo	e	apreciando	o	presente.	Claro
que	temos	de	pensar	no	futuro,	mas	não	podemos,	nunca,	esquecer	de	aproveitar	o
presente.
Nessa	perspectiva,	me	faz	um	favor?	Olha	para	o	lado,	ou	pega	o	telefone	ou
entra	 na	 internet	 e	 diz	 para	 alguém	que	 você	 gosta:	 “só	 pra	 dizer	 que	 te	 amo”.
Depois	me	conta	como	foi	pelo	contato@marinela.ma.
No	mais,	além	do	estúdio	e	do	Joaquim,	muita	coisa	boa	aconteceu	e	está	para
acontecer.	 Esta	 será	 a	 primeira	 edição	 da	 “revolução”!	 Estou	 atualizando	 este
livro	pensando	na	versão	 especial	 que	 sairá	 no	 começo	de	 fevereiro	na	versão
mailto:contato@marinela.ma
eletrônica,	 por	 meio	 do	 app	 iBuki,	 que	 estará	 disponível,	 por	 enquanto,	 na
APPSTORE	apenas	para	usuários	de	ipad.
Trata-se	de	um	meio	muito	legal,	que	eu	mesma	já	estou	usando	e	todos	vocês
poderão	buscar	mais	 informações	no	site	www.ibuki.com.br.	Creio	que	estamos
vivendo	um	momento	ímpar	na	história	da	humanidade.	Você	já	parou	para	pensar
há	 quanto	 tempo	 não	 revela	 uma	 foto?	Ou	 vai	 a	 uma	 loja	 de	CDs?	 Pois	 é,	 em
poucos	anos	nos	perguntaremos	há	quanto	tempo	não	vamos	a	uma	livraria.	Já	se
imaginou	levando	30	ou	40	livros	na	mão?!?!?!
Outra	boa	nova	é	a	OAB.	Ousei	e	me	candidatei	na	chapa	RENOVA	OAB-AL,
e	ganhamos!	Faço	parte	agora	do	Conselho	Federal	da	OAB.	Isso	representa	um
novo	desafio	em	minha	vida,	um	“ramo”	que	não	conheço	e	do	qual	nunca	havia
participado,	 mas	 me	 senti	 impelida	 a	 isso	 porque	 acho	 que	 os	 meus	 alunos,
advogados	 “concurseiros”,	 não	 estão	 devidamente	 representados	 na	 Ordem.
Sempre	entendi	que	a	participação	política	é	necessária	a	todo	cidadão	que	vive
em	uma	democracia.	Temos	a	obrigação	de,	no	mínimo,	nos	inteirar	e	cobrar	as
ações	devidas	dos	políticos,	pois	se	as	ignorarmos,	seremos	condizentes	com	as
injustiças	que	entendemos	serem	cometidas.
Deste	 modo,	 tomada	 pelo	 sentimento	 de	 que	 falta	 alguém	 que	 levante	 a
bandeira	 dos	 advogados-concurseiros,	 fui,	 eu	 mesma,	 assumir	 o	 posto,	 e	 me
coloco	à	disposição	de	cada	um	de	vocês	advogados,	concurseiros	ou	não,	jovens
ou	não	para	que	me	ajudem	a	defender	seus	interesses	na	Ordem.
Mas...	E	o	livro,	Marinela?
Bem,	 está	 mais	 uma	 vez	 atualizado	 até	 o	 dia	 01.01.2013,	 com	 novas
http://www.ibuki.com.br
jurisprudências,	 comentários	 sobre	 a	 Emenda	 Constitucional	 n.	 70	 e	 o	 Regime
Complementar	 de	Previdência,	 que	 interferem	na	 vida	 dos	 servidores	 públicos,
além	das	novas	súmulas,	repercussões	gerais	e	alterações	legislativas	doano	de
2012.
Espero	que	gostem	e	aproveitem!
Olhem	para	o	futuro,	mas	não	se	esqueçam	de	aproveitar	o	presente.
Um	carinhoso	abraço.
	
Fernanda	Marinela
CAPÍTULO	1
Noções	Preliminares
1.	DIREITO
A	coexistência	de	todos	os	seres	e	a	luta	por	sua	continuidade	constituem	a	Lei
Fundamental	de	qualquer	um	deles,	o	que	não	é	diferente	para	o	ser	humano	que
também	possui,	como	instinto	básico,	a	perpetuação	da	espécie.
No	mundo	moderno,	 o	 homem,	 desde	 que	 nasce	 e	 durante	 toda	 sua	 vida,	 faz
parte,	 simultânea	 e	 sucessivamente,	 de	 diversas	 instituições	 ou	 necessidades,
formadas	por	indivíduos	ligados	pelo	parentesco,	por	interesses	materiais	ou	por
objetivos	 espirituais.	 Essa	 amálgama	 indefinível	 de	 sentimentos	 de	 simpatia
recíproca,	 de	 amor	 às	mesmas	 tradições,	 de	 aspirações	 de	 grandeza	 futura,	 de
unidade	 e	 permanência	 de	 uma	 personalidade	 coletiva	 caracteriza-o	 como	 ser
social.
Desde	que	o	homem	passou	a	viver	em	sociedade,	abdicou	de	uma	parcela	de
sua	 liberdade,	 buscando,	 como	 contrapartida,	 normas	 e	 regras	 que	 garantissem
sua	segurança	e	os	seus	direitos.	Assim	surgiu	a	necessidade	do	Direito,	enquanto
conjunto	 de	 normas	 de	 conduta,	 impostas	 coativamente	 por	 um	 Estado
politicamente	 organizado,	 traduzindo-se	 em	 princípios	 reguladores	 do	 convívio
social	 tendentes	 a	 realizar	 a	 busca	 pela	 Justiça.	 A	 sistematização	 desses
princípios	 de	 conduta	 social,	 em	 normas	 legais,	 constitui	 a	 denominada	ordem
jurídica,	ou	seja,	o	sistema	legal	adotado	para	assegurar	a	existência	do	Estado	e
a	coexistência	pacífica	dos	indivíduos	em	sociedade.
Essa	 ordem	 jurídica	 pode	 ser	 dividida	 em	 duas	 facetas:	 ordem	 jurídica
interna,	 quando	 estabelece	 os	 princípios	 jurídicos	 vigentes	 em	 cada	 Estado,
respeitados	os	limites	de	sua	soberania,	e	ordem	jurídica	 internacional,	quando
se	constitui	em	regras	superiores	aceitas	reciprocamente	pelos	Estados,	visando	à
harmonia	 entre	 as	diversas	Nações,	bem	como	dos	 indivíduos	que	as	 compõem
nas	suas	relações	externas.
O	Direito,	 enquanto	ciência	 jurídica,	é	dividido,	 somente	para	 fins	didáticos,
em	 diversos	 ramos.	 Reconhecem-se	 dois	 grandes	 ramos,	 consoante	 a	 sua
destinação:	ramo	do	direito	público	e	ramo	do	direito	privado.
O	 ramo	 do	 direito	 público	 compõe-se	 predominantemente	 de	 normas	 que
disciplinam	as	 relações	 jurídicas,	 tendo	o	Estado	como	parte,	seja	nas	questões
internas,	 seja	 nas	 internacionais,	 visando	 regular,	 precipuamente,	 os	 interesses
estatais	 e	 sociais,	 cuidando	 só	 reflexamente	 da	 conduta	 individual.	 Nessa
perspectiva,	 são	 ramos	 do	 direito	 público:	 o	 Direito	 Administrativo,	 que	 é	 o
objetivo	deste	trabalho,	os	Direitos	Constitucional,	Tributário,	Penal,	Processual
e	outros.
Por	outro	lado,	o	ramo	do	direito	privado	rege	as	relações	entre	particulares,
tutelando,	 sobretudo,	 os	 interesses	 individuais,	 de	 modo	 a	 assegurar	 a
convivência	harmônica	das	pessoas	em	sociedade,	além	da	fruição	de	seus	bens,
pensando	nas	relações	de	indivíduo	a	 indivíduo.	Esse	ramo	do	Direito	compõe-
se,	notadamente,	de	normas	supletivas	que	podem	ser	modificadas	por	acordo	das
partes.	São	 ramos	do	direito	privado:	o	Direito	Civil	e	o	Direito	Comercial	ou
Direito	de	Empresa,	como	preferem	denominar	os	autores	mais	modernos	após	o
novo	Código	Civil.
Nesse	contexto,	é	 relevante	 ressaltar,	ainda,	o	conceito	de	normas	de	ordem
pública,	 que	 são	 regras	 imperativas	 e	 inafastáveis	 pela	 vontade	 das	 partes1.
Entretanto,	 tais	 normas	 não	 podem	 ser	 tratadas	 como	 sinônimos	 de	 regras	 de
direito	 público;	 não	 são	 conceitos	 sobreponíveis,	 considerando	 que	 o	 leque	 de
normas	de	ordem	pública	é	mais	amplo	que	o	de	direito	público.	Assim,	conclui-
se	que	toda	regra	de	direito	público	é	também	de	ordem	pública,	mas	o	inverso
não	 é	 verdadeiro,	 porque	 também	 é	 possível	 verificar	 regras	 inafastáveis	 pela
vontade	das	partes	no	ramo	do	direito	privado.	Por	exemplo,	as	normas	sobre	a
capacidade	 das	 pessoas	 e	 os	 impedimentos	 para	 o	 casamento,	 além	 de	 outras,
que,	 apesar	 de	 serem	 normas	 de	 ordem	 pública,	 compõem	 o	 ramo	 do	 Direito
Civil,	portanto,	direito	privado.
2.	DIREITO	ADMINISTRATIVO
2.1.	Conceito
O	Direito	Administrativo	 pode	 ser	 conceituado,	 em	 sentido	 amplo,	 como	um
ramo	 do	 Direito	 Público	 Interno	 que	 tem	 como	 objeto	 a	 busca	 pelo	 bem	 da
coletividade	e	pelo	interesse	público.
A	coletividade,	nessa	seara,	deve	ser	compreendida	como	uma	entidade	dotada
de	interesses,	de	direitos	e	deveres,	de	pretensões	e	obrigações.	Daí	por	que	se
fala	em	direitos	difusos	e	coletivos,	ações	públicas,	 interesse	público,	utilidade
pública	e	outros.
Contudo,	na	doutrina	brasileira,	o	conceito	 de	Direito	Administrativo	 é	 tema
de	grande	divergência.	Essa	polêmica	decorre	da	ausência	de	uma	definição	clara
quanto	ao	seu	objeto,	que	vem	sendo	sistematicamente	ampliado,	modificado,	ou
mesmo	reduzido	em	alguns	pontos,	em	virtude	dos	novos	anseios	da	 sociedade,
como	também	das	mutações	estatais	que	foram	vivenciadas	nas	últimas	décadas.
Em	 razão	 disso,	 serão	 verificados,	 inicialmente,	 os	 critérios	 adotados	 pela
doutrina	para	delimitar	o	objeto	e	demarcar	a	área	de	atuação	dessa	disciplina.
Nos	 primeiros	 tempos,	 o	objeto	 do	Direito	Administrativo	 foi	 definido	 pela
Escola	Legalista,	também	denominada	exegética,	empírica	ou	caótica,	segundo	a
qual	os	doutrinadores	 limitaram-se	a	compilar	as	 leis	existentes	e	 interpretá-las
principalmente	 com	base	 na	 jurisprudência.	Essa	 corrente	 não	prosperou,	 tendo
em	vista	que	o	Direito	não	se	esgota	na	lei;	ele	é	muito	mais	amplo	que	a	norma
posta.
Com	 a	 mudança	 de	 pensamento,	 em	 momento	 posterior,	 os	 doutrinadores
passaram	 a	 ampliar	 o	 objeto	 de	 estudo	 do	 Direito	 Administrativo,	 fixando
princípios	aliados	à	Ciência	da	Administração,	que	envolve	matéria	de	política
de	administração,	e	não	matéria	jurídica	propriamente	dita.
Todavia,	 após	 a	 Revolução	 Industrial,	 na	 segunda	metade	 do	 século	 XIX,	 o
Estado	teve	de	interferir	de	forma	mais	efetiva	para	solucionar	questões	sociais	e
econômicas	geradas	pelo	Estado	liberal,	o	que	ampliou,	sobremaneira,	o	campo
de	 atuação	 dessa	 disciplina,	 exigindo-se	 uma	 cisão,	 ficando	 a	 Ciência	 da
Administração	 com	 a	 atividade	 social	 do	 Estado	 e	 o	 Direito	 com	 a	 atividade
jurídica,	o	que	acaba	envolvendo	um	complexo	de	normas	e	princípios	jurídicos
que	regem	a	organização	e	a	atividade	administrativa	desse	Estado.
Fica,	 assim,	 concretizada	 a	 redução	 do	 objeto	 do	 Direito	 Administrativo.
Estando	 restrito	 aos	 temas	 de	 natureza	 jurídica,	 a	 sua	 formatação	 ficou	 mais
sistemática	 e	 científica.	 Atribuem-se	 a	 essa	 disciplina	 instituições	 jurídicas
próprias	 que	 sofreram	 inúmeras	 influências	 do	 Direito	 alemão,	 adotando-se	 o
método	técnico-jurídico,	afastando-se,	de	vez,	a	orientação	legalista	que	adotava
o	método	exegético.
Delineado	 de	 forma	 sucinta	 o	 âmbito	 do	 Direito	 Administrativo,	 passa-se	 a
conceituar	essa	disciplina.
Inicialmente,	 cumpre	 esclarecer	 que	 a	 doutrina	 estrangeira	 não	 parece
habilitada	 a	 fornecer	 o	 exato	 conceito	 do	 Direito	 Administrativo	 brasileiro,
porque	a	concepção	nacional	desse	ramo	do	direito	público	interno	é	conferida,
em	 outros	 países,	 ao	 Direito	 Constitucional.	 Por	 isso,	 não	 se	 deve	 copiar
conceitos	estrangeiros	de	forma	acrítica.	Todo	cuidado	é	pouco!
A	disciplina	 surgiu	na	França	 e,	 no	decorrer	da	história,	 vários	 “critérios”	 e
teorias	 foram	 adotados	 para	 conceituar	 o	 Direito	 Administrativo.	 O	 propósito
inicial	que	desencadeou	a	constituição	dessa	disciplina	foi	a	ideia	de	definir	ao
Estado	poderes	 exercitáveis	 em	 relação	 aos	 administrados.	A	 impressão	 inicial
era	 de	 que	 esse	Direito	 teria	 sido	 criado	 para	 armaro	 Estado	 de	 instrumentos
jurídicos	para	que	pudesse	exercer	ascendência	sobre	seus	administrados.
Esse	mote	 inicial	 foi	substituído	pelo	de	Leon	Duguit,	que	passou	a	utilizar	a
noção	 de	 “serviço	 público”,	 isto	 é,	 de	 serviços	 prestados	 à	 coletividade	 pelo
Estado,	por	 serem	 indispensáveis	 à	 coexistência	 social,	dando	origem	à	Escola
do	 Serviço	 Público.	 Segundo	 essa	 orientação,	 o	 Direito	 Administrativo	 tinha,
como	 objeto	 de	 estudo,	 o	 “serviço	 público”,	 o	 que	 abrangia,	 na	 época,
praticamente	 toda	 a	 atuação	 do	 Estado,	 inclusive	 as	 atividades	 industriais	 e
comerciais	 por	 ele	 exploradas.	 Esse	 critério	 acabava	 gerando	 inúmeras
confusões,	já	que	incluía,	em	seu	estudo,	normas	de	outros	ramos	do	Direito,	tais
como	 o	 Direito	 Constitucional,	 o	 Tributário,	 o	 Financeiro,	 além	 dos	 Direitos
Civil	 e	 Comercial.	 Com	 essa	 corrente,	 o	 Direito	 Administrativo	 passava	 a	 se
preocupar	 com	 atividades	 estranhas	 à	 sua	 verdadeira	missão,	 deixando	 de	 fora
outras	 atividades	 relevantes	 para	 seu	 objeto	 e	 que	 não	 estavam	 incluídas	 no
conceito	de	serviço	público,	como,	por	exemplo,	o	exercício	do	poder	de	polícia,
o	que	impedia	que	essa	orientação	prosperasse.
Uma	 outra	 corrente	 doutrinária	 passou	 a	 se	 valer	 da	 atuação	 do	 Poder
Executivo,	 definindo	 o	 chamado	Critério	 do	 Poder	 Executivo,	 para	 o	 qual	 o
Direito	Administrativo	centralizou	todo	o	seu	estudo	na	atuação	desse	Poder.	Da
mesma	maneira,	esse	entendimento	demonstrou-se	insuficiente,	desprezando	o	fato
de	que	os	outros	Poderes	do	Estado	também	exercem	a	atividade	administrativa	e
que	 o	 próprio	 Poder	 Executivo	 exerce	 outras	 atividades	 que	 não	 interessam,
efetivamente,	 à	 disciplina,	 porque	 gozam	 de	 natureza	 política,	 configurando-se
objetivo	do	Direito	Constitucional.
Encontram-se,	ainda,	aqueles	que	consideram	o	Direito	Administrativo	como	o
conjunto	 de	 regras	 que	 disciplinam	 as	 relações	 entre	 a	 Administração	 e	 os
administrados,	 denominado	 Critério	 das	 relações	 jurídicas.	 Essa	 orientação
também	é	 imprecisa,	pois	esses	 juristas	esqueceram	os	outros	 ramos	de	Direito
Público	 que,	 da	 mesma	 maneira,	 preocupam-se	 com	 essas	 relações,	 como	 é	 o
caso	 do	 Direito	 Constitucional,	 Penal,	 Processual,	 Eleitoral	 e	 outros,	 além	 de
excluírem	assuntos	importantes	para	essa	disciplina,	tais	como	a	atividade	que	ela
exerce	em	proteção	de	seus	bens.
Pode-se,	 ainda,	 apontar	 o	 Critério	 teleológico,	 conforme	 o	 qual	 o	 Direito
Administrativo	 é	 um	 sistema	 de	 princípios	 jurídicos	 que	 regula	 as	 atividades
concretas	 do	 Estado,	 para	 cumprimento	 de	 seus	 fins,	 na	 busca	 do	 interesse
público.	Essa	corrente	foi	defendida,	no	Direito	brasileiro,	por	Oswaldo	Aranha
Bandeira	de	Mello,	com	algumas	ressalvas.
O	quinto	 critério	 está	 intimamente	 ligado	 ao	 anterior	 e	 denomina-se	Critério
negativo	 ou	 residual.	 Para	 essa	 orientação,	 o	Direito	Administrativo	 deve	 ser
observado	 em	 dois	 sentidos	 diferentes:	 no	 sentido	 positivo	 (representa	 os
institutos	jurídicos	pelos	quais	o	Estado	busca	a	realização	dos	seus	objetivos)	e
no	sentido	negativo	(representa	uma	forma	de	definição	de	seus	objetos,	o	que	se
faz	 por	 exclusão,	 afastando-se	 as	 demais	 funções	 do	 Estado,	 a	 legislativa	 e	 a
jurisdicional,	 além	 das	 atividades	 regidas	 pelo	 direito	 privado).	 No	 Direito
brasileiro,	esse	critério	foi	adotado	por	Tito	Prates	da	Fonseca.
Alguns	doutrinadores	brasileiros	conceituaram	o	Direito	Administrativo	como
o	“conjunto	dos	princípios	que	 regulam	a	atividade	 jurídica	não	contenciosa	do
Estado	e	a	constituição	dos	órgãos	e	meios	de	sua	ação	em	geral”,	palavras	de
Mário	 Masagão2	 e,	 no	 mesmo	 sentido,	 conceitua	 José	 Cretella	 Júnior3.	 Esse
critério	 foi	 titulado	Critério	 da	distinção	 entre	 atividade	 jurídica	 e	 social	 do
Estado.
Ressaltem-se	 os	 critérios	 teleológico,	 residual	 e	 da	 distinção	 entre	 atividade
jurídica	e	social	do	Estado,	os	quais	não	se	mostraram	incompatíveis	com	o	nosso
ordenamento.	Todavia,	são	insuficientes	quando	considerados	de	forma	isolada.
Por	 fim,	 resta	 discorrer	 sobre	 o	 Critério	 da	 Administração	 Pública,	 que
parece	representar	uma	evolução	conjunta	dos	 três	critérios	anteriores.	Segundo
essa	orientação,	o	Direito	Administrativo	é	o	conjunto	de	princípios	que	regem	a
Administração	 Pública,	 entendimento	 adotado	 pelo	 saudoso	 Hely	 Lopes
Meirelles,	e	também	por	este	trabalho.
Para	Hely	Lopes	Meirelles4,	o	Direito	Administrativo	brasileiro	“sintetiza-se
no	conjunto	harmônico	de	princípios	jurídicos	que	regem	os	órgãos,	os	agentes	e
as	 atividades	 públicas	 tendentes	 a	 realizar	 concreta,	 direta	 e	 imediatamente	 os
fins	desejados	pelo	Estado”.
Consoante	o	próprio	autor,	esse	conceito	exige	uma	análise	pormenorizada,	o
que	será	feito	por	partes.
Inicialmente,	 trata-se	 de	 um	 conjunto	 harmônico	 de	 princípios	 jurídicos,
sintetização	 indispensável	 para	 a	 definição	 de	 uma	 disciplina	 autônoma,	 já	 que
esta	 não	 poderia	 existir,	 enquanto	 ciência,	 sem	 princípios	 teóricos	 próprios,
ordenados	 e	 verificáveis	 na	 prática,	 o	 que	 constitui	 o	 regime	 jurídico
administrativo.
Esses	 princípios	 regem	 os	 órgãos,	 os	 agentes	 e	 as	 atividades	 públicas,
disciplinando	os	atos	da	Administração	Pública	praticados,	nessa	qualidade,	além
da	 ordenação	 de	 sua	 estrutura	 e	 de	 seu	 pessoal,	 independentemente	 de	 essa
atividade	 administrativa5	 ser	 exercida	 pelo	 Poder	 Executivo,	 Judiciário	 ou
Legislativo.	 No	 caso	 desses	 dois	 últimos	 Poderes,	 a	 atividade	 administrativa
revela-se	secundária,	paralela	e	instrumental	das	suas	atividades	principais,	que
são	a	jurisdicional	e	a	legislativa,	respectivamente.
Para	 completar,	 essas	 normas	 são	 tendentes	 a	 realizar	 concreta,	 direta	 e
imediatamente	 os	 fins	 desejados	 pelo	 Estado,	 o	 que	 permite	 conceituar	 essa
disciplina	 pelo	 critério	 da	 exclusão.	No	que	 tange	 à	 concretude,	 essa	 atividade
afasta	 a	 atuação	 abstrata	 do	 Estado,	 que	 é	 característica	 típica	 da	 sua	 função
legislativa.	 Quanto	 ao	 seu	 exercício	 direto,	 isto	 é,	 a	 atuação	 independe	 de
provocação,	fica	afastada	a	sua	função	jurisdicional,	que	representa	uma	atuação
indireta,	uma	vez	que	a	jurisdição	é	inerte.	Quanto	à	atuação	imediata	do	Estado,
essa	 corresponde	 à	 atividade	 administrativa	 por	 ele	 exercida,	 que	 não	 se
confunde	com	sua	função	social,	caracterizada	como	função	mediata	desse	ente.
Por	fim,	é	importante	grifar	que	o	Direito	Administrativo	não	define	os	fins	do
Estado,	obrigação	essa	do	Direito	Constitucional.	Ele	somente	os	realiza.
Em	 razão	da	grande	divergência	 sobre	o	 conceito	do	Direito	Administrativo,
não	 se	 poderia	 deixar	 de	 apontar	 algumas	 ressalvas	 indicadas	 pelo	 Professor
Celso	 Antônio	 Bandeira	 de	 Mello6	 ao	 conceito	 aqui	 adotado.	 Segundo	 esse
doutrinador,	 o	 Direito	 Administrativo	 não	 pode	 ser	 um	 conjunto	 de	 normas	 e
princípios	 que	 disciplina	 a	 função	 administrativa	 e	 os	 órgãos	 que	 a	 exercem,
porque	 consideraria	 a	 integralidade	 de	 tudo	 o	 que	 estivesse	 compreendido	 na
função	administrativa,	o	que	não	ocorre,	 tendo	em	vista	que	uma	parcela	dessas
atividades	é	tratada	por	outros	ramos,	como	o	Direito	Tributário,	o	Financeiro,	o
Previdenciário	e	outros.	O	autor	pede	cuidado	com	a	integralidade	e	alerta	para	a
existência	de	função	administrativa	fora	do	Direito	Administrativo.
Também	observa	 o	 citado	 jurista	 que	 alguns	 conceitos	 devem	 ser	 analisados
com	muita	cautela	como,	por	exemplo,	formulações	doutrinárias	que	estabelecem
que	o	Direito	Administrativo	é	um	Direito	concebido	em	favor	do	Poder7.	Essa
definição	não	representa	o	ideal	e	contribui	para	que	a	disciplina	seja	vista	como
um	 ramo	 aglutinador	 de	 poderes	 desfrutáveis	 pelo	Estado,	 quando,na	 verdade,
deveria	 representar	 um	 conjunto	 de	 limitações	 aos	 poderes	 do	 Estado,	 como
deveres	da	Administração	perante	administrados.
2.2.	Relação	com	outros	ramos	do	Direito
A	 disciplina	 de	 Direito	 Administrativo	 está	 intimamente	 ligada	 a	 diversos
outros	 ramos	 do	 Direito.	 Sendo	 assim,	 serão	 analisadas	 algumas	 dessas
intersecções.
Em	 face	 do	Direito	Constitucional,	 há	 estrita	 afinidade,	 tendo	 em	 vista	 que
essas	 disciplinas	 cuidam	 da	 mesma	 entidade:	 o	 Estado.	 Entretanto,	 o	 Direito
Constitucional	 representa	 a	 sua	 parte	 estrutural,	 a	 sua	 anatomia,	 cuidando	 das
formas,	estruturas	e	políticas	estatais,	estabelecendo	os	seus	fins,	os	direitos	e	as
garantias	 dos	 administrados.	 De	 outro	 lado,	 o	 Direito	 Administrativo	 cuida	 do
Estado	 em	 seu	 papel	 dinâmico,	 funcional,	 sua	 fisiologia,	 estabelecendo	 a	 sua
organização	 interna,	 visando	 satisfazer	 as	 finalidades	 que	 lhe	 são
constitucionalmente	atribuídas.
Com	o	Direito	Tributário	e	o	Direito	Financeiro,	o	ponto	de	congruência	é	a
receita	 pública,	 pois,	 enquanto	 estes	 estudam	 as	 atividades	 vinculadas	 à
imposição	e	arrecadação	de	 tributos,	 a	 realização	da	 receita	e	a	efetivação	das
despesas	são,	eminentemente,	atividades	adstritas	ao	Direito	Administrativo.
Da	mesma	forma,	é	possível	verificar	ligação	com	o	Direito	Penal,	por	meio
dos	ilícitos	penais	praticados	por	agentes	públicos.	Contudo,	é	bom	lembrar	que
ilícito	 penal	 é	 diferente	 de	 ilícito	 administrativo,	 pois	 cada	 ramo	 contém	 seu
próprio	conjunto	de	leis,	procedimentos	e	sanções	aplicáveis.	Enquanto	o	Direito
Penal	utiliza-se	do	Código	Penal,	o	Direito	Administrativo	alberga-se	no	estatuto
dos	 seus	 servidores,	 tendo	 normalmente,	 como	 possíveis	 penalidades8,	 a
advertência,	 a	 suspensão,	 a	 demissão,	 a	 cassação	 de	 aposentadoria	 ou
disponibilidade	e	a	destituição	de	cargo	em	comissão	e	função	de	confiança.
Outrossim,	é	oportuno	destacar	que	a	lei	penal	se	subordina	a	alguns	conceitos
do	Direito	Administrativo,	como	no	capítulo	dos	crimes	contra	a	Administração,
nos	arts.	312	a	327	do	Código	Penal.
Com	 o	 Direito	 Processual,	 a	 afinidade	 tem,	 como	 principal	 elemento	 de
intersecção,	 o	 Processo	 Administrativo,	 o	 qual	 segue	 princípios	 comuns	 aos
Direitos	 Processual	 Civil	 e	 Processual	 Penal,	 enquanto	 essas	 disciplinas	 se
utilizam	de	normas	administrativas	para	a	prática	de	seus	atos	e	movimentação	de
seus	processos.
Tal	 relação	 estará	 ainda	 mais	 concreta	 com	 o	 advento	 do	 novo	 Código	 de
Processo	Civil,	sancionado	em	16	de	março	de	2015,	por	meio	da	Lei	n.	13.1059.
O	art.	 1510	 prevê	 a	 sua	 aplicação	 subsidiária	 para	 o	 Processo	Administrativo
tornando	 esta	 relação	 norma	 expressa.	 Também	 é	 relevante	 observar	 que	 em
diversos	dispositivos	o	NCPC	tratou	dos	institutos	de	Direito	Administrativo	com
maior	 primor	 técnico	 na	 aplicação	 dos	 termos	 a	 comparar	 com	 os	 diplomas
anteriores,	assim	se	referindo	adequadamente	aos	entes	da	Administração	Direta
e	Indireta,	no	tratamento	das	autarquias,	das	fundações	públicas	de	regime	público
e	 regime	privado,	 reconhecendo	o	 importante	papel	da	 regulação	exercido	pelo
Estado	 e	definindo	 ações	 administrativas	 a	 serem	desenvolvidas	pelo	Conselho
Nacional	 de	 Justiça.	 É	 também	 notório	 que	 o	 atual	 Direito	 Administrativo
contribuiu	 com	 boas	 regras	 para	 administração	 da	 Justiça,	 inclusive
estabelecendo	 o	 art.	 8º	 do	 NCPC	 que	 o	 Poder	 Judiciário	 está	 sujeito	 aos
princípios	da	 legalidade,	publicidade	e	eficiência,	utilizando	como	parâmetro	o
art.	 37,	 caput,	 CF,	 que	 define	 essas	 normas	 como	 princípios	 mínimos	 da
Administração	Pública.
No	Direito	 do	Trabalho,	 o	 empregado	 público	 é	 o	 elo,	 agente	 que	 atua	 nas
pessoas	 jurídicas	 da	Administração	Pública,	mas	 que	 está	 sujeito	 ao	 regime	da
Consolidação	das	Leis	do	Trabalho,	daí	porque	o	julgamento	de	suas	ações	será
pela	Justiça	do	Trabalho.	Ademais,	as	 Instituições	de	Previdência	e	Assistência
ao	assalariado	são	constituídas	no	regime	de	autarquias,	assunto	estrito	ao	Direito
Administrativo,	 o	 que	 também	 é	 um	 ponto	 de	 coincidência	 com	 o	 Direito
Previdenciário.
Quanto	ao	direito	privado,	o	Direito	Civil	e	o	Direito	Empresarial	misturam-
se	ao	Direito	Administrativo	quando	o	tema	se	refere	aos	contratos	e	obrigações,
haja	 vista	 obedecerem	 à	 mesma	 teoria	 geral	 e,	 excepcionalmente,	 em	 alguns
contratos,	ficar	parcialmente	afastado	o	regime	público.
O	liame	com	o	Direito	Eleitoral	decorre	do	fato	de	o	Direito	Administrativo
ser	 responsável	 pela	 regência	 dos	 atos	 eleitorais,	 estando	 sempre	 presente	 na
organização	 da	 votação	 e	 apuração	 dos	 pleitos,	 no	 funcionamento	 dos	 partidos
políticos,	 no	 ordenamento	 e	 na	 fiscalização	 da	 propaganda	 partidária,	 dentre
outros,	em	que	pese	serem	regulados	pelo	Eleitoral.
Não	 se	 poderia	 deixar	 de	 observar	 que	 o	 Direito	 Administrativo,	 de	 igual
sorte,	 relaciona-se	 com	 as	 Ciências	 Sociais,	 tendo	 estritas	 relações	 com	 a
Sociologia,	 a	 Economia	 Política,	 as	 Ciências	 das	 Finanças	 e	 a	 Estatística,	 por
todas	 atuarem	 no	 mesmo	 campo,	 na	 sociedade,	 diferindo	 apenas	 em	 rumos	 e
propósitos.	 As	 ciências	 jurídicas	 cuidam	 das	 normas	 coercitivas	 de	 conduta,
enquanto	as	ciências	sociais	(não	jurídicas)	preocupam-se	com	a	formulação	de
princípios	 doutrinários,	 deduzidos	 dos	 fenômenos	 naturais	 que	 constituem	 o
objeto	de	seus	estudos,	mas	desprovidos	de	coação	estatal.
Quanto	 à	Ciência	Política,	 também	é	 possível	 apontar	 a	 inter-relação.	Como
atitude	 do	 homem	 público,	 a	 Política	 difunde-se	 e	 alcança	 todos	 os	 setores	 da
Administração,	 quando	 os	 governantes	 dos	 três	 Poderes	 traçam	 normas	 ou
praticam	atos	tendentes	a	imprimir,	por	todos	os	meios	lícitos	e	morais,	os	rumos
que	 conduzem	 a	 atividade	 governamental	 ao	 encontro	 das	 aspirações	 da
comunidade.
Alguns	autores,	como	Hely	Lopes	Meirelles11,	criticam,	dizendo	que	a	política
não	é	ciência,	nem	é	arte	–	é	forma	de	atuação	do	homem	público	quando	visa	a
conduzir	a	Administração	a	realizar	o	bem	comum,	não	tendo	a	rigidez	científica
nem	a	orientação	artística.
2.3.	Fontes	do	Direito	Administrativo
Consideram-se	 fontes	 de	 uma	 determinada	 disciplina	 aquelas	 regras	 ou
comportamentos	que	provocam	o	surgimento	de	uma	norma	posta.	Para	o	Direito
Administrativo	 a	 enumeração	 das	 fontes	 que	 provocaram	 a	 sua	 definição
representa	um	assunto	que	causa	alguma	divergência	na	doutrina,	sem	contar	que
inúmeros	 doutrinadores	 sequer	 cuidam	 desse	 tema.	 Sendo	 assim,	 faz-se	 mister
apontar	o	entendimento	da	maioria,	citando	as	seguintes	fontes:	a	lei,	a	doutrina,	a
jurisprudência,	os	costumes	e	os	princípios	gerais	do	direito.
A	 lei,	 compreendida,	 em	 sentido	 amplo,	 como	 toda	 e	 qualquer	 espécie
normativa,	significa	a	norma	imposta	coativamente	pelo	Estado,	 isto	é,	 todos	os
atos	decorrentes	do	poder	legiferante	e	do	poder	normativo	dessa	pessoa	jurídica,
representando	uma	fonte	primária	de	qualquer	ramo	do	Direito	e	a	principal	fonte
do	Direito	Administrativo.	Assim	tem-se	a	Constituição	Federal,	as	Constituições
Estaduais,	as	Leis	Orgânicas	dos	Municípios,	bem	como	as	leis	ordinárias,	as	leis
complementares,	 as	 leis	 delegadas	 das	 mais	 diferentes	 esferas	 da	 federação
brasileira	e	outros.
Nesse	 contexto,	 é	 importante	 lembrar	 que	 o	 ordenamento	 jurídico	 pátrio	 está
disposto	em	uma	estrutura	escalonada	ou	hierarquizada12	de	normas	que,	segundo
entendimento	do	Supremo	Tribunal	Federal,	obedecem	entre	si	a	uma	relação	de
compatibilidade	 vertical.	 Assim,	 as	 normas	 inferiores	 devem	 ser	 compatíveis
com	 as	 superiores	 e,	 todas	 elas,	 com	 a	 Constituição	 Federal,	 sob	 pena	 de
caracterizar	 uma	 ilegalidade	 e,	 consequentemente,	 por	 violar	 a	 dita	 hierarquia,uma	inconstitucionalidade.	Essa	estrutura	é	regra	geral	apesar	de	não	ser	absoluta,
porque	existem	algumas	espécies	normativas,	como,	por	exemplo,	a	lei	ordinária
e	a	 lei	complementar,	que	guardam	entre	si	uma	divisão	em	razão	da	matéria,	e
não	da	hierarquia.
Considerando	a	estrutura	federativa	brasileira,	que,	a	partir	da	Constituição	de
1988,	 é	 tripartite,	 as	 fontes	 legislativas	 podem	 ser	 federais,	 estaduais	 e
municipais,	 o	 que	 para	 alguns	 ramos	 do	 direito	 é	 pouco	 importante	 porque	 a
competência	legislativa	prevista	na	Constituição	concentra	o	poder	em	única	mão,
tais	 como	 as	 competências	 exclusivas	 da	 União	 (art.	 22,	 CF).	 Para	 o	 Direito
Administrativo	 a	 situação	 é	 diferente,	 a	 competência	 de	 auto-organização	 dos
entes	públicos,	as	competências	exclusivas	e	as	comuns	ou	cumulativas	previstas
no	 texto	 constitucional	 fazem	 com	 que	 as	 fontes	 legislativas	 das	 três	 esferas
tenham	 a	 mesma	 importância.	 Assim,	 tais	 fatores	 multiplicam	 as	 fontes	 e	 as
normas	 que	 regem	 ramo	 do	 direito,	 tornando-o	mais	 complexo	 em	 relação	 aos
demais	ramos	que	contam	com	um	Código	expedido	pela	União.
Somado	 a	 esse	 fato,	 é	 relevante	 ressaltar	 que	 o	 Direito	 Administrativo	 é
composto	por	um	conjunto	de	normas	esparsas,	normas	não	sistematizadas	em	um
Código	geral,	 regras	elaboradas	em	momentos	históricos,	 contextos	e	demandas
sociais	 completamente	 diferentes,	 o	 que	 também	 dificulta	 o	 trabalho	 dos
aplicadores	do	Direito,	ficando	claros	a	importância	e	o	papel	das	demais	fontes
como	a	doutrina	e	jurisprudência.
A	doutrina	 pode	 ser	 conceituada	 como	 a	 lição	 dos	mestres	 e	 estudiosos	 do
Direito,	formando	o	sistema	teórico	de	princípios	aplicáveis	ao	direito	positivo.
Consiste	 no	 conjunto	 de	 textos	 científicos	 que	 visa	 examinar,	 sistematizar	 e
criticar	o	direito	positivo.	A	doutrina	é	extremamente	relevante	porque	exerce	um
papel	 fundamental	 na	 sistematização	 das	 diversas	 fontes	 do	 direito,	 buscando
conferir	coerência	a	 todo	o	sistema;	 também	é	 responsável	pela	divulgação	das
fontes	jurisprudenciais,	é	crítica	e	elabora	sugestões	de	alteração	do	ordenamento
jurídico	para	que	ele	atenda	da	melhor	forma	às	finalidades	constitucionais.
A	 jurisprudência	 traduz-se	 na	 reiteração	 dos	 julgamentos	 dos	 órgãos	 do
Judiciário,	sempre	num	mesmo	sentido.	A	jurisprudência	tem	poderosa	influência
na	 construção	 do	 Direito,	 especialmente	 na	 do	 Direito	 Administrativo,	 que	 se
ressente	de	sistematização	doutrinária	e	de	codificação	legal.	Ela	tem	um	caráter
mais	prático	e	objetivo	que	a	doutrina	e	a	 lei,	 apesar	de	não	estar	 separada	de
princípios	teóricos,	além	da	tendência	ao	nacionalismo,	ao	contrário	da	doutrina,
que	busca	a	universalização.
Para	melhor	 compreender	 o	 papel	 da	 jurisprudência	 no	 Brasil,	 é	 importante
relembrar	a	promulgação	da	Constituição	da	República	de	1889,	oportunidade	em
que	foi	adotado	o	princípio	da	unicidade	de	jurisdição,	previsto	na	CF/88	no	art.
5º,	XXXV,	que	dispõe	que	qualquer	lesão	ou	ameaça	de	lesão	a	direito	pode	ser
submetido	à	 apreciação	do	Poder	 Judiciário.	 Isso	 significa	que	qualquer	 ato	ou
decisão	de	uma	entidade	 administrativa	 federal,	 estadual	ou	municipal,	 seja	 ele
discricionário	 ou	 vinculado,	 pode	 ser	 levado	 a	 juízo.	 Por	 esse	 motivo,	 as
manifestações	do	Judiciário,	na	seara	do	Direito	Administrativo,	tornam-se	muito
numerosas	e	passam	a	influenciar	inegavelmente	na	atuação	do	Poder	Pública	e	na
doutrina.
No	 entanto,	 não	 se	 poderia	 deixar	 de	 comentar	 que,	 inicialmente,	 a
jurisprudência	 não	 tinha	 o	 poder	 de	 obrigar,	 quer	 a	 Administração,	 quer	 os
demais	 órgãos	 do	 Poder	 Judiciário,	 porque	 não	 vigorava	 o	 princípio	 norte-
americano	do	stare	decises,	segundo	o	qual	a	decisão	judicial	superior	vincula	as
instâncias	 inferiores,	 para	 os	 casos	 idênticos,	 chamado,	 no	 Brasil,	 de	 efeito
vinculante,	que	hoje	já	está	presente	em	nosso	ordenamento.
O	texto	constitucional	de	1988	atribui	efeito	vinculante	às	decisões	definitivas
de	mérito,	proferidas	pelo	STF,	nas	ações	diretas	de	inconstitucionalidade	e	nas
ações	 declaratórias	 de	 constitucionalidade.	 Essas	 decisões,	 quando	 transitadas
em	 julgado,	 vinculam	 a	 atuação	 da	Administração	Pública	Direta	 e	 Indireta	 em
todas	as	esferas	de	poder	(art.	102,	§	2º,	da	CF).
Com	a	Reforma	do	Poder	Judiciário,	introduzida	pela	Emenda	Constitucional	n.
45,	publicada	no	dia	31.12.2004,	que	 instituiu	a	súmula	vinculante,	 surge	mais
uma	possibilidade	de	algumas	decisões	do	Poder	Judiciário	ganharem	esse	efeito,
conforme	estabelece	o	art.	103-A	do	texto	constitucional.	Esse	assunto	representa
um	 dos	 pontos	 mais	 polêmicos	 da	 referida	 emenda,	 visto	 que	 muitos
doutrinadores	defenderam	a	 inconstitucionalidade	da	 regra,	 por	violar	 o	Estado
Democrático	 de	 Direito,	 tolhendo	 a	 independência	 dos	 juízes	 e	 impedindo	 o
exercício	de	princípios	constitucionais	basilares,	como	o	contraditório	e	a	ampla
defesa,	a	inafastabilidade	do	acesso	à	Justiça	e	a	separação	das	funções	estatais.
Apesar	 das	 críticas,	 a	 regra	 está	 no	 ordenamento,	 não	 foi	 declarada
inconstitucional	e	deve	ser	respeitada13.
Importante	 grifar	 que	 nem	 toda	 súmula	 editada	 pelos	 tribunais	 brasileiros
vincula	 os	 demais	 órgãos	 do	 Judiciário	 e	 da	 Administração	 Pública.
Normalmente,	são	instrumentos	que	servem	como	mecanismo	de	orientação	para
os	 julgadores,	 só	 ganhando	 tal	 efeito	 vinculante	 quando	 submetidas	 ao
procedimento	 específico	 previsto	 na	 Constituição	 Federal	 (art.	 103-A),	 hoje
regulamentado	pela	Lei	n.	11.417,	de	19.12.2006.
Para	tanto,	o	Supremo	Tribunal	Federal	poderá,	de	ofício	ou	por	provocação,
mediante	 decisão	 de	 dois	 terços	 dos	 seus	 membros	 (oito	 Ministros),	 após
reiteradas	decisões	sobre	matéria	constitucional,	aprovar	súmula	que,	a	partir	de
sua	publicação	na	imprensa	oficial,	terá	efeito	vinculante	em	relação	aos	demais
órgãos	 do	 Poder	 Judiciário	 e	 à	 Administração	 Pública	 direta	 e	 indireta,	 nas
esferas	 federal,	 estadual	 e	 municipal,	 bem	 como	 proceder	 à	 sua	 revisão	 ou
cancelamento,	 na	 forma	 estabelecida	 em	 lei.	 O	 enunciado	 da	 súmula	 terá	 por
objeto	 a	 validade,	 a	 interpretação	 e	 a	 eficácia	 de	 normas	 determinadas,	 acerca
das	quais	haja,	entre	órgãos	judiciários	ou	entre	esses	e	a	Administração	Pública,
controvérsia	 atual	 que	 acarrete	 grave	 insegurança	 jurídica	 e	 relevante
multiplicação	de	processos	sobre	idêntica	questão14.
Nesse	 mesmo	 prisma,	 um	 outro	 instrumento	 novo	 e	 muito	 importante	 para	 a
jurisprudência	nacional,	também	com	efeitos	vinculantes,	com	o	objetivo	de	criar
um	Direito	de	precedentes,	de	leading	case,	é	a	repercussão	geral.
A	 repercussão	 geral	 é	 um	 instrumento	 processual	 inserido	 na	 Constituição
Federal	 de	 1988,	 por	meio	 da	Emenda	Constitucional	 n.	 45,	 conhecida	 como	 a
“Reforma	do	Judiciário”,	e	regulamentado	no	Código	de	Processo	Civil	de	1973
nos	 arts.	 543-A	 e	 543-B.	 Essa	 ferramenta	 foi	 criada	 com	 o	 objetivo	 de
possibilitar	 que	 o	 Supremo	 Tribunal	 Federal	 selecione	 os	 Recursos
Extraordinários	que	irá	analisar,	de	acordo	com	critérios	de	relevância	jurídica,
política,	social	ou	econômica.	O	uso	desse	filtro	recursal	resulta	numa	diminuição
do	número	de	processos	 encaminhados	à	Suprema	Corte.	Uma	vez	constatada	 a
existência	de	repercussão	geral,	o	STF	analisa	o	mérito	da	questão,	e	a	decisão
proveniente	 dessa	 análise	 será	 aplicada	 posteriormente	 pelas	 instâncias
inferiores,	em	casos	idênticos,	denominado	julgamento	por	amostragem.
O	novo	Código	de	Processo	Civil	estabeleceu	regras	quanto	ao	julgamento	em
sede	de	 repercussão	geral	 nos	 arts.	 1.035	 ao	1.041,	mantendo-se	 a	 essência	 do
instituto,	porém	dispondo	de	forma	mais	pormenorizada	acerca	do	procedimento	e
dos	 requisitos	 para	 oreconhecimento	 da	 repercussão,	 o	 que	 levou	 a	 severas
críticas	 por	 alguns	 magistrados,	 sob	 o	 argumento	 de	 que	 haveria	 um	 aumento
excessivo	de	ações	para	análise	nas	instâncias	superiores.	Assim,	antes	mesmo	da
entrada	em	vigor	da	Lei	n.	13.105/2015,	 foi	 aprovada	a	Lei	n.	13.256,	de	4	de
fevereiro	de	2016,	dando	nova	redação	a	alguns	dispositivos	que	disciplinam	o
processo	 e	 julgamento	 do	 recurso	 extraordinário	 e	 do	 recurso	 especial,
objetivando	delimitar	o	acesso	aos	tribunais	superiores,	exigindo-se	maior	rigor
no	juízo	de	admissibilidade	prévio	perante	os	tribunais	de	origem.
Muitos	 temas	 de	 Direito	 Administrativo	 estão	 sendo	 resolvidos	 em	 sede	 de
repercussão	geral,	o	que	significa	a	“última	palavra	sobre	o	assunto”,	o	que	exige
dos	 aplicadores	 do	 Direito	 cuidados	 especiais	 e	 muito	 estudo.	 Assim,	 para
facilitar	tal	tarefa,	as	principais	polêmicas	já	decididas	com	o	reconhecimento	da
repercussão	geral	e	a	correspondente	decisão	de	mérito	serão	apontadas	em	cada
capítulo	deste	trabalho.
No	âmbito	do	Superior	Tribunal	de	Justiça	foi	instituído	o	denominado	recurso
repetitivo,	 que	 foi	 introduzido	pela	Lei	 n.	 11.672,	 de	08.05.2008.	O	Código	de
Processo	Civil	de	1973	previa	no	art.	543-C	o	procedimento	para	o	 julgamento
em	massa	 de	 recurso,	 matéria	 regulamentada	 pela	 Resolução	 n.	 8	 do	 Superior
Tribunal	 de	 Justiça,	 de	 07.08.2008.	 Trata-se	 de	 um	 recurso	 que	 representa	 um
grupo	 de	 recursos	 que	 possuem	 teses	 idênticas,	 ou	 seja,	 têm	 fundamento	 em
idêntica	questão	de	direito.
O	 novo	 regramento	 processual	 estabelecido	 pela	 Lei	 n.	 13.105/2015	 está
previsto	 nos	 arts.	 1.036	 e	 seguintes;	 alguns	 desses	 dispositivos	 também	 foram
questionados	 e	 sofreram	 alterações	 pela	 citada	Lei	 n.	 13.256/2016.	Registre-se
inclusive	que	as	mudanças	na	Lei	n.	13.105/2015,	antes	mesmo	da	sua	entrada	em
vigor,	se	deram,	dentre	outras	questões,	por	forte	pleito	dos	Ministros	do	Superior
Tribunal	de	Justiça,	uma	vez	que	a	redação	original	do	novo	CPC	possibilitava,
de	certa	forma,	uma	ampliação	das	demandas	perante	essa	Corte.
Tanto	a	repercussão	geral	como	os	recursos	repetitivos	surgem	com	objetivo	de
filtrar	 recursos	 nas	 instâncias	 superiores	 e,	 por	 conseguinte,	 atender	 aos
princípios	da	duração	razoável	do	processo	(art.	5º,	LXXVIII,	CF,	acrescentado
pela	EC	n.	45/2004)	e	da	eficiência	da	Administração	Pública	(art.	37,	caput).
Esse	 contexto	 de	 julgamentos	 repetitivos	 sofrerá	 importante	 reforma,	 pois	 a
partir	da	entrada	em	vigor	do	novo	Código	de	Processo	Civil,	em	2016,	o	Poder
Judiciário	passa	a	ter	um	complexo	e	moderno	sistema	de	julgamento	de	decisões
repetitivas	que	envolve	desde	os	Tribunais	chegando	ao	STJ	e	ao	STF.	Certo	será
que	 todas	essas	mudanças,	no	âmbito	processual,	 irão	 interferir	diretamente	nas
questões	 que	 envolvem	 o	 Direito	 Administrativo,	 uma	 vez	 que,	 conforme	 já
afirmado,	 a	 jurisprudência	 tem	 um	 papel	 importantíssimo	 na	 consolidação	 das
normas	e	princípios	administrativos.
Seguindo	essa	mesma	linha,	inadmissível	não	alertar	quanto	ao	novo	papel	do
mandado	 de	 injunção.	 As	 decisões	 do	 Poder	 Judiciário	 brasileiro	 ganharam
ainda	 mais	 força	 pelo	 ressurgi​mento	 funcional	 desse	 remédio	 constitucional,
cabível	 quando	 há	 um	 direito	 previsto	 na	CF	 e	 que	 não	 pode	 ser	 exercido	 por
falta	da	norma	regulamentadora,	ou	melhor,	uma	norma	consti​tucional	de	eficácia
limitada.	Durante	muitos	anos	o	Supremo	Tribunal	Federal,	julgando	mandado	de
injunção,	 reconhecia	 a	omissão	 legislativa	 e	 comunicava	o	Congresso	Nacional
quanto	 à	 necessidade	 de	 legislar	 sobre	 determinado	 assunto,	 declarando	 a
omissão,	 e	 entendia	 que	 não	 tinha	 como	 obrigar	 o	 legislador	 a	 legislar.	 No
entanto,	hoje	o	STF	passou	a	exercer	o	papel	de	“legislador	ad	hoc”,	nos	casos
em	 que	 falta	 a	 norma	 regulamentadora	 que	 torne	 inviável	 o	 exercício	 de	 um
direito	ou	liberdade	constitucional,	determinando	de	forma	concreta	a	aplicação
de	 lei	 geral	 existente	 sobre	 o	 assunto	 até	 que	 o	 Congresso	 elabore	 a	 norma
específica.
Tal	 “ressurreição	do	mandado	de	 injunção”	aconteceu	quando	o	Supremo	em
2007	deu	concretude	à	Constituição	no	tocante	ao	direito	de	servidores	públicos
terem	 contagem	 diferen​ciada	 de	 tempo	 de	 serviço	 em	 razão	 de	 atividade
insalubre,	 aplicando	para	 tais	 servidores	a	Lei	n.	8.213/91,	que	dispõe	 sobre	o
regime	geral	de	previdência15.	Em	seguida,	a	Corte	Suprema	também	determinou
a	aplicação	de	normas	da	Lei	Geral	de	Greve,	Lei	n.	7.793/89,	aos	casos	de	greve
no	 serviço	 público	 até	 que	 o	 Congresso	 venha	 a	 editar	 a	 tal	 “lei	 específica”
exigida	pela	CF16.
A	 importância	 e,	 principalmente,	 a	 utilização	 constante	 do	 remédio
constitucional	 culminaram	 na	 aprovação	 da	 Lei	 n.	 13.300,	 de	 23	 de	 junho	 de
2016.	Até	 a	 presente	 data,	 o	mandado	 de	 injunção	 não	 possuía	 regulamentação
específica,	 aplicando-lhe	 as	 regras	 procedimentais	 do	 mandado	 de	 segurança.
Dentre	os	pontos	de	destaque	do	novo	 texto	 legal,	 está	o	dispositivo	que	prevê
que	poderá	ser	conferida	eficácia	ultra	partes	ou	erga	omnes	à	decisão,	quando
isso	 for	 inerente	 ou	 indispensável	 ao	 exercício	 do	 direito,	 liberdade	 ou
prerrogativa	objeto	da	impetração	(art.	9º,	§	1º).	Prevê,	ainda,	também	no	art.	9º,
em	 seu	 §	 2º,	 que	 transitada	 em	 julgado	 a	 decisão,	 seus	 efeitos	 poderão	 ser
estendidos	 aos	 casos	 análogos	 por	 decisão	 monocrática	 do	 relator.	 A	 novel
legislativa	 disciplina	 não	 somente	 o	 processo	 e	 o	 julgamento	 dos	mandados	 de
injunção	 individual,	mas	 também	quanto	 ao	 coletivo,	 estabelecendo	 inclusive	 o
rol	de	legitimados	para	a	propositura	da	ação.
Nota-se,	portanto,	por	esses	e	outros	fatores	que	a	jurisprudência	tem	ganhado
muito	espaço	no	Direito	Administrativo	e	exerce	um	papel	 indiscutível	de	fonte
de	 uso	 obrigatório	 e	 com	 natureza	 vinculante	 em	 incontáveis	 situações,
participando	inegavelmente	do	conjunto	normativo	que	conduz	a	atuação	estatal.
Tem-se,	 no	 costume,	 outra	 fonte	 do	 Direito	 Administrativo.	 Também
denominado	direito	consuetudinário,	representa	a	prática	habitual	de	determinado
grupo	que	o	 considera	obrigatório.	O	costume	vem	perdendo	a	 sua	 força	desde
1769,	 com	 a	 Lei	 da	 Boa	 Razão,	 que	 desautorizou	 seu	 acolhimento	 quando
contrário	à	lei,	o	que	foi	confirmado	no	Código	Civil	de	1916,	em	seu	art.	1.807,
que	declarou	revogados	os	usos	e	costumes	concernentes	às	matérias	de	Direito
Civil	 por	 ele	 reguladas.	 Dessa	 forma,	 o	 costume	 administrativo	 é	 apenas
admissível	quando	está	de	acordo	com	a	 lei,	 negando	assim	o	caráter	 inovador
dessa	fonte,	dando	a	ela	relevância	secundária	e	a	suas	normas,	a	princípio,	mero
poder	de	orientação	ou	indicação	da	ação	estatal.
Entretanto,	para	o	Direito	Administrativo,	o	costume	ainda	representa	um	papel
importante,	 em	 razão	 da	 deficiência	 de	 legislação,	 apesar	 de	 não	 substituir	 a
previsão	 legal.	A	 prática	 administrativa	 vem	 suprindo	 algumas	 lacunas	 geradas
pela	 falta	 de	 codificação	 nessa	 área,	 ficando	 sedimentada	 na	 consciência	 dos
administradores	e	administrados.
Alguns	autores	incluem,	ainda,	como	fonte	desse	ramo,	os	princípios	gerais	do
direito,	 que	 são	 critérios	 maiores,	 às	 vezes	 até	 não	 escritos,	 percebidos	 pela
lógica	 ou	 por	 indução.	 Vale	 dizer	 que	 são	 normas	 que	 representam	 a	 base	 do
ordenamento	jurídico,	estando	intrínsecas	a	essa	ordem	legal,	consideradas	como
orientações	necessárias	à	exigência	de	justiça.
Segundo	Celso	Antônio	Bandeira	de	Mello17,	os	princípios	gerais	do	direito
“são	 vetores	 normativos	 subjacentes	 ao	 sistema	 jurídico-positivo,	 não	 porém
como	 um	 dado	 externo,	 mas	 como	 uma	 inerência	 da	 construção	 em	 que	 se
corporifica	 o	 ordenamento”;	 são	 teses	 jurídicas	 genéricasque	 informam	 o
ordenamento	 do	 Estado,	 conquanto	 não	 se	 achem	 expressos	 em	 texto	 legal
específico.	 Podem-se	 citar	 alguns	 exemplos:	 ninguém	 deve	 ser	 punido	 sem	 ser
ouvido,	 não	 é	 permitido	 o	 enriquecimento	 ilícito,	 ninguém	 se	 beneficiará	 da
própria	malícia,	além	de	muitos	outros.
2.4.	Codificação	do	Direito	Administrativo
O	 Direito	 Administrativo	 não	 conta	 com	 uma	 codificação,	 o	 que	 acaba
causando	 uma	 discussão	 doutrinária	 sobre	 os	 seus	 benefícios	 e	 coloca	 os
doutrinadores	em	três	posições:	os	que	negam	as	suas	vantagens,	os	que	defendem
a	necessidade	de	uma	codificação	parcial	e	os	que	propugnam	pela	codificação
total,	o	que	representa	a	maioria	da	doutrina.	A	prática	atual	deixou	bem	claro	que
o	 Código	 não	 traz	 a	 estagnação	 do	 Direito,	 como	 defendia	 Savigny	 e	 seus
seguidores.	 Assim	 sendo,	 espera-se	 que	 os	 legisladores	 brasileiros	 se
conscientizem	de	sua	necessidade.
A	atual	formação	dessa	disciplina,	que	é	feita	por	leis	esparsas,	muitas	vezes
dificulta	 a	 obtenção	 do	 conhecimento	 pelos	 interessados,	 não	 permitindo	 uma
visão	panorâmica	do	Direito	a	que	pertencem.	Somente	o	Código	 remove	esses
inconvenientes	da	 legislação	fragmentária,	pela	aproximação	e	coordenação	dos
textos	 que	 se	 interligam	 para	 a	 formação	 do	 sistema	 jurídico,	 dando	 maior
segurança	 ao	 aplicador	 e	 resolvendo	 grandes	 divergências.	 Pode-se	 apontar,
como	exemplo,	o	Código	Administrativo	de	Portugal.
2.5.	Interpretação	de	regras	do	Direito	Administrativo
Interpretar	significa	alcançar	o	sentido	de	algo.	Assim,	interpretar	o	Direito	é
buscar	o	sentido	de	suas	normas,	é	desvendar	o	próprio	sentido	das	palavras	da
lei.	Na	dinâmica	de	interpretação	das	regras	do	Direito,	é	importante	lembrar	que
o	Direito	Administrativo,	 por	 ser	 um	 ramo	do	direito	público,	 não	 se	 adequa	 a
todos	 os	 princípios	 de	 hermenêutica	 do	 direito	 privado.	 A	 diversidade	 de	 seu
objeto,	a	natureza	específica	de	suas	normas,	os	fins	sociais	a	que	elas	se	dirigem,
o	 interesse	 público	 que	 elas	 visam	 sempre	 a	 tutelar	 exigem	 regras	 próprias	 de
interpretação	e	aplicação	das	leis,	atos	e	contratos	administrativos.
A	 interpretação	 do	 Direito	 Administrativo,	 além	 da	 utilização	 analógica	 das
regras	do	direito	privado	e	princípios	gerais	do	direito	que	lhe	forem	aplicáveis,
há	 de	 considerar,	 necessa​riamente,	 a	 presença	 de	 três	 pressupostos:	 a
desigualdade	 jurídica	 entre	 a	 Administração	 e	 os	 administrados,	 em	 razão	 da
prevalência	 do	 interesse	 público	 sobre	 o	 interesse	 particular,	 deven​do	 o	 bem
comum	 prevalecer,	 mantendo-se	 um	 equilíbrio	 desses	 direitos;	 a	 presunção
relativa	de	legitimidade	dos	atos	da	Administração;	e	a	necessidade	de	poderes
discricionários	 para	 a	 Administração	 atender	 a	 esses	 interesses,	 já	 que	 o
administrador	 não	 é	 um	mero	 aplicador	 da	 lei.	Não	 se	 trata	 de	 um	“boneco	 de
olhos	 fechados”.	 Por	 isso,	 a	 discricionariedade	 administrativa	 é	 necessária	 na
prática	 rotineira	das	 atividades	da	Administração,	 devendo	 ser	 demarcada	pela
finalidade	 pública	 e	 pelo	 bem	 comum,	 sob	 pena	 de	 arbitrariedade	 e	 abuso	 de
poder.
Além	desses	elementos	do	direito	público,	admite-se	a	utilização	dos	métodos
interpretativos	previstos	na	Lei	de	 Introdução	às	Normas	do	Direito	Brasileiro,
no	que	for	possível	compatibilizar.
2.6.	Evolução	histórica	do	Direito	Administrativo
O	impulso	decisivo	para	a	formação	do	Direito	Administrativo	foi	dado	pela
Teoria	dos	Poderes,	desenvolvida	por	Montesquieu,	em	L’	Esprit	des	Lois,	 em
1748.	 Posteriormente,	 na	 França,	 após	 a	 Revolução,	 em	 1789,	 definiu-se	 a
tripartição	das	funções	do	Estado	em	executiva,	legislativa	e	judicial,	o	que	veio
a	 ensejar	 a	 especialização	 das	 atividades	 do	 governo	 e	 dar	 independência	 aos
órgãos	incumbidos	de	realizá-las,	surgindo	necessidade	de	julgamento	dos	atos	da
Administração	ativa,	o	que	inicialmente	ficou	a	cargo	dos	Parlamentos.
Num	estágio	subsequente,	foram	criados,	em	paralelo	aos	tribunais	judiciais,	os
tribunais	 administrativos,	 como	 consequência	 natural	 da	 estruturação	 de	 um
Direito	específico	da	Administração.
No	Brasil,	a	cadeira	de	Direito	Administrativo	foi	criada	em	1851,	por	meio
do	Decreto	 n.	 608,	 de	 16.08.1851,	 ficando	 para	 1857,	 em	Recife,	 a	 edição	 da
primeira	 obra	 doutrinária,	 intitulada	 Elementos	 de	 Direito	 Administrativo
brasileiro,	de	Vicente	Pereira	do	Rego.	Durante	o	Império,	foi	editada	a	obra	de
Veiga	Cabral,	Direito	administrativo	brasileiro,	publicada	no	Rio	de	Janeiro	em
1859.	Depois,	em	1862,	veio	Visconde	do	Uruguai,	com	Ensaio	sobre	o	Direito
Administrativo.	Também	no	Rio,	quatro	anos	depois,	foi	publicada	a	obra	Direito
administrativo	brasileiro,	de	A.	J.	Ribas,	e,	em	São	Paulo,	em	1884,	Rubino	de
Oliveira	escreveu	Epítome	do	direito	administrativo	pátrio.
Com	o	advento	do	período	 republicano,	a	doutrina	passou	a	sofrer	 influência
do	direito	público	norte-americano,	copiando	o	seu	modelo	de	federação,	e,	daí
para	 cá,	 inúmeras	 obras	 foram	 publicadas,	 demonstrando	 uma	 grande	 evolução
para	a	disciplina.
2.7.	Sistemas	administrativos
Os	 sistemas	 administrativos,	 também	 denominados	 mecanismos	 de	 controle,
compreendem	 os	 regimes	 adotados	 pelos	 Estados	 para	 a	 correção	 dos	 atos
administrativos	ilegais	ou	ilegítimos,	praticados	pelo	Poder	Público	em	qualquer
de	suas	áreas	de	governo.	Sob	esse	rótulo,	a	doutrina	arrola	dois	mecanismos	de
controle	para	a	Administração	Pública.
Primeiro,	 o	 sistema	 do	 contencioso	 administrativo,	 também	 definido	 como
sistema	francês,	o	qual	preconiza	a	vedação	à	justiça	comum,	ou	melhor,	ao	Poder
Judiciário,	do	conhe​ci​mento	e	julgamento	dos	atos	da	Administração,	o	que	deve
ser	 feito	 pelos	 próprios	 órgãos	 ad​ministrativos.	 Todavia,	 esse	 sistema	 admite
algumas	 exceções,	 hipóteses	 em	 que	 as	 ações,	 mes​mo	 sendo	 de	 interesse	 da
Administração,	 ficam	 excluídas	 da	 justiça	 administrativa,	 sendo	 jul​gadas	 pelo
Poder	Judiciário,	como	é	o	caso	dos	litígios	decorrentes	de	atividades	públicas,
com	caráter	privado,	litígios	que	envolvam	questões	de	estado	e	capacidade	das
pessoas,	de	re​pressão	penal,	e	litígios	que	se	refiram	à	propriedade	privada	(esse
rol	é	somente	exemplificativo).
Tem-se,	ainda,	o	sistema	da	jurisdição	única,	conhecido	como	sistema	inglês
ou	 sistema	 judiciário,	 o	 qual	 estabelece	 que	 todos	 os	 litígios	 sejam	 resolvidos
pela	justiça	comum,	pelo	Poder	Judiciário.
Na	 verdade,	 o	 que	 caracteriza	 o	 sistema	 é	 a	 predominância	 da	 jurisdição
comum	 (Poder	 Judiciário)	 ou	 da	 especial	 (cortes	 administrativas),	 e	 não	 a
exclusividade	de	qualquer	uma	delas,	para	o	deslinde	contencioso	das	questões
afetas	à	Administração.	Por	isso,	não	há	que	se	falar	em	sistemas	mistos,	já	que
os	 dois	 sistemas	 misturam	 o	 julgamento	 pelo	 Judiciário	 e	 pelo	 órgão
administrativo,	sendo	essa	mistura	uma	característica	natural	de	qualquer	regime.
No	Brasil,	 prevaleceu,	 desde	 o	 limiar	 do	 período	 republicano,	 o	 sistema	 de
jurisdição	 única.	Uma	 exceção	 veio	 com	 a	Emenda	Constitucional	 n.	 7/77,	 que
introduziu	algumas	regras	de	contencioso	administrativo,	as	quais	não	chegaram	a
ser	instaladas,	tornando-se	normas	inoperantes.
A	 Constituição	 vigente	 restabeleceu	 o	 controle	 judiciário	 de	 forma
incontestável,	 em	 que	 pese	 sua	 convivência	 harmoniosa	 com	 colegiados
administrativos	que	não	têm	caráter	conclusivo,	ficando	suas	decisões	sujeitas	à
revisão	judicial,	no	que	tange	à	legalidade.
3.	ESTADO,	GOVERNO	E	ADMINISTRAÇÃO	PÚBLICA
O	 estudo	 da	 Administração	 Pública	 em	 geral	 deve	 partir	 da	 definição	 de
Estado	no	seu	conceito	amplo,	sobre	o	qual	repousa	toda	a	concepção	moderna	de
organização	 e	 funcionamento	 dos	 serviços	 públicos	 a	 serem	 prestados	 aos
administrados.	O	objetivodesse	item	não	é	aprofundar	o	estudo	sobre	Estado,	o
que	 é	 objeto	 do	Direito	Constitucional,	mas	 estabelecer	 premissas	 para	melhor
compreender	os	institutos	do	Direito	Administrativo.
3.1.	Estado
O	Estado,	sob	o	prisma	constitucional,	é	pessoa	jurídica	territorial	soberana;	é
uma	 nação	 politicamente	 organizada,	 dotada	 de	 personalidade	 jurídica	 própria,
sendo	 pessoa	 jurídica	 de	 direito	 público	 que	 contém	 seus	 elementos	 e	 três
Poderes.	Como	ente	personalizado,	o	Estado	tanto	pode	atuar	no	campo	do	direito
público	 quanto	 no	 do	 direito	 privado,	 mantendo	 sempre	 sua	 personalidade	 de
direito	 público,	 pois	 a	 teoria	 da	 dupla	 personalidade18	 do	 Estado	 acha-se
definitivamente	superada.
Vale	 lembrar	 o	 conceito	 de	 Estado	 de	 Direito	 como	 uma	 pessoa	 jurídica
política	e	juridicamente	organizada	e	obediente	às	suas	próprias	leis.
O	 Estado	 é	 composto	 de	 três	 elementos	 originários	 e	 indissociáveis19:	 o
povo,	que	represen​ta	o	componente	humano;	o	território,	que	é	a	sua	base	física,	e
o	governo	soberano20,	que	é	o	elemento	condutor	do	Estado,	que	detém	e	exerce
o	poder	absoluto	de	autodeterminação	e	auto-organização,	emanado	do	povo.	Não
se	admite	Estado	 independente	sem	soberania,	 isto	 é,	 sem	esse	poder	 absoluto,
indivisível	e	incontrastável	de	organizar-se	e	de	conduzir-se,	segundo	a	vontade
livre	de	 seu	povo	e	de	 fazer	 cumprir	 as	 suas	decisões,	 inclusive	pela	 força,	 se
necessário.
3.1.1.	Poderes	e	funções	do	Estado
A	vontade	estatal	se	apresenta	e	se	manifesta	por	intermédio	dos	denominados
Poderes	do	Estado.	Esses	Poderes,	na	clássica	 tripartição	de	Montesquieu,	 até
hoje	 adotada	 nos	 Estados	 de	 Direito,	 são	 o	 Legislativo,	 o	 Executivo	 e	 o
Judiciário,	 independentes	 e	 harmônicos	 entre	 si	 e	 com	 funções	 reciprocamente
indelegáveis	(CF,	art.	2º).
Os	 Poderes	 são	 elementos	 estruturais,	 também	 denominados	 elementos
orgânicos	 ou	 organizacionais	 do	 Estado,	 com	 funções	 próprias.	 Esses	 Poderes
não	podem	ser	confundidos	com	poderes	administrativos	que	são	instrumentos	ou
prerrogativas	que	a	Administração	possui	para	a	persecução	do	interesse	público,
como	 é	 o	 caso	 do	 poder	 disciplinar,	 poder	 hierárquico,	 poder	 regulamentar	 e
poder	de	polícia.
Importante	 observar,	 ainda,	 que	 Montesquieu	 não	 empregou,	 em	 sua	 obra
política,	as	expressões	“Separação	de	Poderes”	ou	“Divisão	de	Poderes”,	como
se	 esses	 fossem	 elementos	 estanques	 e	 incomunicáveis	 em	 todas	 as	 suas
manifestações,	 o	 que	 representa	 um	 pensamento	 deturpado.	 Na	 verdade,	 a
tripartição	dos	Poderes	não	gera	absoluta	divisão	de	poderes	e	de	funções,	mas
sim	distribuição	de	três	funções	estatais	precípuas,	mesmo	porque	o	poder	estatal
é	uno	e	indivisível.
Pode-se	conceituar	função	como	a	atividade	exercida	em	nome	e	no	interesse
de	terceiros,	lembrando-se	de	que,	se	essa	função	for	pública,	a	atividade	deverá
ser	prestada	em	nome	e	no	interesse	do	povo.
Essas	 funções	do	Estado	podem	ser	divididas	em:	 função	típica,	aquela	pela
qual	 o	 Poder	 foi	 criado,	 a	 principal	 ou	 precípua;	 e	 função	 atípica,	 função
estranha	àquela	para	a	qual	o	poder	foi	criado,	função	secundária.	Por	exemplo,	é
função	 típica	 do	 Poder	Legislativo	 legislar,	 exercer	 a	 função	 legiferante,	 sendo
atípica	a	possibilidade	de	julgamento	do	Presidente	da	República	em	processo	de
impeachment	ou	a	 realização	de	um	procedimento	 licitatório.	Da	mesma	forma,
pode-se	citar	o	Poder	Executivo,	que	tem	como	função	típica	administrar,	atuando
atipicamente	quando	da	edição	de	medidas	provisórias	e	assim	por	diante.
Quanto	à	tipicidade	e	à	atipicidade	das	funções	do	Estado,	interessante	ainda	é
a	 pontuação	 de	 José	 dos	 Santos	 Carvalho	 Filho21,	 alertando	 ser	 possível	 uma
função,	 em	 certo	 momento	 considerada	 típica	 em	 razão	 de	 uma	 alteração	 do
ordenamento	 jurídico	vigente,	 converter-se	 em	atípica,	 sendo	o	 inverso	 também
possível.	 E	 lembra	 o	 autor	 que	 assim	 ocorreu	 com	 o	 inventário	 (quando	 os
interessados	 são	 capazes	 e	 concordes)	 e	 com	 a	 separação	 e	 o	 divórcio
consensuais	 desde	 que	 não	 existam	 filhos	 menores	 ou	 incapazes,	 institutos
considerados	inicialmente	função	jurisdicional	atípica	e	que,	com	a	alteração	do
Código	de	Processo	Civil	introduzida	pela	Lei	n.	11.441,	de	04.01.2007,	passam
a	ser	possíveis	por	meio	de	simples	escritura	pública	em	Ofício	de	Notas	comum,
o	 que	 transforma	 essa	 atuação	 em	 uma	 função	 administrativa	 típica.	 Com	 o
advento	 do	 novo	CPC,	 este	 posicionamento	 foi	mantido,	 assim	 dispondo	 o	 art.
733	da	Lei	n.	13.105/2015:	“O	divórcio	consensual,	a	separação	consensual	e	a
extinção	consensual	de	união	estável,	não	havendo	nascituro	ou	filhos	incapazes	e
observados	os	requisitos	legais,	poderão	ser	realizados	por	escritura	pública,	da
qual	constarão	as	disposições	de	que	trata	o	art.	731”.
Passa-se,	agora,	a	analisar	a	função	típica	de	cada	um	dos	Poderes	e	as	suas
principais	 características,	deixando	de	 lado	nesse	momento	as	 funções	 atípicas,
as	secundárias,	pois	essas	não	serão	compatíveis	com	tais	especificações.
Primeiramente,	 o	 Poder	 Legislativo	 exerce	 como	 função	 típica	 a	 função
legislativa,	possibilidade	de	elaboração	das	leis,	função	normativa	que	tem	como
principal	característica	o	fato	de	ser	abstrata,	de	estabelecer	normas	gerais	e	de
produzir	inovações	primárias	no	mundo	jurídico,	o	que	lhe	é	peculiar.
Para	 o	 Poder	 Judiciário,	 cabe	 tipicamente	 a	 função	 judiciária,	 judicial	 ou
jurisdicional,	que	representa	a	aplicação	coativa	da	lei	aos	litigantes,	estabelecer
regras	 concretas	 (julga	 em	 concreto),	 não	 produzindo	 inovações	 primárias	 no
mundo	jurídico.	Trata-se	de	uma	função	indireta,	porque	depende	de	provocação
e	 propicia	 situação	 de	 intangibilidade	 ou	 imutabilidade	 jurídica,	 vale	 dizer,
impossibilidade	de	mudança,	produzindo	coisa	 julgada,	 o	que	não	acontece	nas
demais	funções.
No	 Poder	 Executivo,	 encontra-se	 a	 função	 administrativa,	 que	 apresenta
inúmeras	 dificuldades	 para	 conceituação,	 em	 razão	 da	 grande	 heterogeneidade
das	suas	atividades.	Em	resumo,	compreende	a	conversão	da	lei	em	ato	individual
e	 concreto.	 Desse	modo,	 essa	 função	 estabelece	 regras	 concretas;	 não	 inova	 o
ordenamento	 jurídico;	 é	 direta	 porque	 independe	 de	 provocação,	 além	 de	 ser
revisível	pelo	Poder	Judiciário,	não	produzindo	uma	verdadeira	coisa	julgada.
O	Direito	Administrativo	também	admite	esse	instituto	de	imutabilidade,	porém
de	 forma	 limitada	 aos	 órgãos	 da	 Administração.	 Nesse	 caso,	 a	 decisão
administrativa	 que	 não	 puder	 mais	 ser	 questionada	 por	 meio	 de	 recurso
administrativo	produzirá	coisa	 julgada	administrativa,	mas	nada	 impede	que	ela
seja	revista	pelo	Poder	Judiciário.	Portanto,	não	se	trata	de	uma	verdadeira	coisa
julgada,	 haja	 vista	 a	 intangibilidade	 jurídica	 atingir	 somente	 a	 órbita
administrativa.
Além	 dessas	 funções,	 Celso	 Antônio	 Bandeira	 de	 Mello22	 conceitua	 uma
quarta	 função,	 a	 função	 política	 ou	 de	 governo,	 a	 qual	 surge	 da	 existência	 de
certos	 atos	 jurídicos	 que	 não	 se	 alocavam	 satisfatoriamente	 em	 nenhuma	 das
clássicas	 três	 funções.	 Por	 exemplo,	 a	 iniciativa	 de	 lei	 do	 Poder	 Executivo,	 a
sanção	 e	 o	 veto,	 a	 declaração	 do	 estado	 de	 sítio	 e	 do	 estado	 de	 defesa,	 a
decretação	de	calamidade	pública	e	a	declaração	de	guerra,	entre	outros.
Para	distinguir	essa	função	política	do	Estado	da	função	administrativa,	o	autor
indica,	pelo	menos,	dois	fundamentos.	A	função	administrativa	caracteriza-se	pela
gestão	 rotineira	 dos	 assuntos	 da	 sociedade,	 agindo	 de	 forma	 concreta,	 prática,
direta,	 imediata,	 não	 sendo	o	 caso	dos	 atos	 citados,	 que	versam	sobre	 superior
gestão	 da	 vida	 estatal	 ou	 de	 enfrentamento	 de	 contingências	 extremas	 que
pressupõem,	acima	de	tudo,	decisõeseminentemente	políticas.	E	mais,	na	função
administrativa,	 estão	 em	 pauta	 comportamentos	 infralegais	 ou
infraconstitucionais,	 expedidos	 na	 intimidade	 de	 uma	 relação	 hierárquica,
suscetíveis	 de	 revisão	 quanto	 à	 legalidade,	 o	 que	 não	 acontece	 nas	 hipóteses
elencadas23.
Todavia,	 não	 se	 pode	 confundir	 essa	 função	 com	 o	 instrumento	 europeu	 que
define	 atos	 infensos	 ao	 controle	 jurisdicional,	 sendo	 resquício	 do	 absolutismo
monárquico	 e	 incompatível	 com	o	Estado	de	Direito,	 não	 representando	o	 caso
brasileiro.
3.1.2.	Organização	do	Estado
A	organização	 do	Estado	 é	matéria	 constitucional	 no	 que	 concerne	 à	 divisão
política	do	território	nacional,	à	estruturação	dos	Poderes,	à	forma	de	Governo,
ao	modo	de	investidura	dos	governantes,	aos	direitos	e	garantias	dos	governados.
Definidas	as	disposições	constitucionais	que	moldam	a	organização	política	do
Estado	 soberano,	 passa-se	 à	 instituição	 da	 legislação	 infraconstitucional,	 que
estabelece	a	organização	administrativa	das	diversas	entidades	estatais,	o	que	é
objeto	do	Direito	Administrativo	e	das	modernas	técnicas	de	administração,	a	ser
estudado	no	terceiro	capítulo	deste	trabalho.	Essa	estruturação	da	Administração
envolve	 o	 estudo	 das	 formas	 de	 prestação	 da	 atividade	 administrativa	 e	 de
institutos	 como	 a	 desconcentração	 e	 a	 descentralização	 de	 serviços	 públicos	 e
outras	atividades	de	interesse	coletivo,	a	divisão	em	órgãos	públicos	e	as	pessoas
jurídicas	 que	 compõem	 a	 Administração	 Indireta,	 tais	 como:	 autarquias,
fundações	públicas,	empresas	estatais	e	as	sociedades	de	economia	mista.
3.2.	Governo
É	 seguro	 neste	 momento	 distinguir	 as	 expressões	 “Governo”	 e
“Administração”.	 São	 termos	 parecidos	 e,	 muitas	 vezes,	 confundidos,	 embora
expressem	conceitos	diversos	nos	vários	aspectos	em	que	se	apresentam.
O	Governo	e	a	Administração,	como	criações	abstratas	da	Constituição	e	das
leis,	atuam	por	intermédio	de	suas	entidades	(pessoas	jurídicas),	de	seus	órgãos
(centros	 de	 decisão)	 e	 de	 seus	 agentes	 (pessoas	 físicas	 investidas	 em	 cargos	 e
funções).
O	 Governo	 pode	 ser	 definido	 em	 diversas	 vertentes.	 Em	 sentido	 formal,
considera​-se	o	conjunto	de	Poderes	e	órgãos	constitucionais,	enquanto	no	aspecto
material,	 por	 sua	 vez,	 é	 o	 complexo	 de	 funções	 estatais	 básicas.	 No	 enfoque
operacional,	 é	 a	 condução	 política	 dos	 negócios	 públicos,	 estando	 constante	 a
expressão	política	de	comando,	de	iniciativa,	de	fixação	de	objetivos	do	Estado	e
de	manutenção	da	ordem	jurídica	vigente,	atuando,	por	meio	de	atos	de	soberania
e	atos	de	autonomia,	como	direção	suprema	dos	interesses	públicos.	Em	resumo,
é	 uma	 atividade	 política	 e	 discricionária,	 representando	 uma	 conduta
independente	 do	 administrador,	 como	 um	 comando	 com	 responsabilidade
constitucional	e	política,	mas	sem	responsabilidade	profissional	pela	execução	(o
que	é	natural	da	Administração).
3.3.	Administração	Pública
Administração	é	todo	o	aparelhamento	do	Estado	preordenado	à	realização	de
serviços,	 visando	 à	 satisfação	 das	 necessidades	 coletivas.	 Não	 pratica	 atos	 de
governo;	 pratica	 atos	 de	 execução,	 com	 maior	 ou	 menor	 autonomia	 funcional.
Conforme	a	 competência	dos	órgãos	 e	de	 seus	 agentes,	 é	o	 instrumental	de	que
dispõe	o	Estado	para	colocar	em	prática	as	opções	políticas	do	Governo.
A	 doutrina	 também	 coloca	 uma	 segunda	 utilização	 para	 essa	 expressão	 ao
estabelecer	que	a	Administração	Pública,	de	 igual	 forma,	pode	ser	conceituada
como	 uma	 atividade	 neutra,	 normalmente	 vinculada	 à	 lei	 ou	 à	 norma	 técnica,
exercendo	 uma	 conduta	 hierarquizada,	 sem	 responsabilidade	 constitucional	 e
política,	 mas	 com	 responsabilidade	 técnica	 e	 legal	 pela	 execução.	 Destarte,	 a
Administração	 tem	 poder	 de	 decisão	 somente	 na	 área	 de	 suas	 atribuições	 e
competência	 executiva,	 só	 podendo	 opinar	 sobre	 assuntos	 jurídicos,	 técnicos,
financeiros	ou	de	conveniência	administrativa,	sem	qualquer	faculdade	de	opção
política.
Com	o	objetivo	de	aprofundar	esse	tópico,	é	importante	grifar	que	a	expressão
“Administração	 Pública”	 pode	 ser	 utilizada,	 segundo	 a	 doutrina,	 em	 diversos
sentidos	 e,	 por	 essa	 razão,	 o	 seu	 conceito	 acaba	 ficando	 um	 pouco	 divergente.
Para	conceituá-la,	os	estudiosos	se	valeram	de	inúmeros	critérios,	a	saber:
Para	Hely	Lopes	Meirelles24,	a	Administração	Pública	deve	ser	conceituada,
adotando-se	 os	 seguintes	 critérios:	 o	 formal,	 que	 define	 a	Administração	 como
um	conjunto	de	órgãos	instituídos	para	consecução	dos	objetivos	do	Governo;	o
material,	 que	 estabelece	 um	 conjunto	 de	 funções	 necessárias	 para	 os	 serviços
públicos;	e	o	operacional,	que	a	define	como	o	desempenho	perene	e	sistemático,
legal	 e	 técnico	 dos	 serviços	 próprios	 do	 Estado	 ou	 por	 ele	 assumidos	 em
benefício	da	coletividade.
Diógenes	 Gasparini25	 entende	 serem	 pertinentes	 para	 melhor	 definir	 a
Administração	Pública	os	seguintes	critérios:	negativista	ou	residual,	segundo	o
qual	 administração	 é	 toda	 atividade	 do	 Estado,	 excluídas	 a	 legislativa	 e	 a
jurisdicional;	 o	 formal,	 orgânico	 ou	 subjetivo,	 em	 que	 administração	 é	 um
complexo	 de	 órgãos	 responsáveis	 por	 funções	 administrativas;	 e,	 por	 fim,	 o
critério	material	 ou	 objetivo	 que	 a	 define	 como	 um	 complexo	 de	 atividades
concretas​	e	imediatas,	desempenhadas	pelo	Estado,	sob	os	termos	e	condições	da
lei,	visando	ao	atendimento	de	necessidades	coletivas	(ex.:	exercício	do	poder	de
polícia,	os	serviços	públicos	etc.).
Consoante	 preleção	 de	 José	 dos	 Santos	 Carvalho	 Filho26,	 para	 entender	 a
Administração	 Pública,	 é	 necessário	 se	 valer	 de	 dois	 enfoques:	 o	 sentido
objetivo,	 segundo	 o	 qual	 a	 Administração	 consiste	 na	 própria	 atividade
administrativa	 exercida	 pelo	Estado,	 por	 seus	 órgãos	 e	 agentes,	 caracterizando,
enfim,	 a	 função	 administrativa;	 o	 sentido	 subjetivo,	 que	 a	 define	 como	 um
conjunto	de	órgãos	de	que	se	vale	o	Estado	para	atingir	os	fins	desejados.
Em	resumo,	podem-se	apontar	dois	critérios	para	conceituar	a	Administração
Pública:	o	formal	e	o	material.
O	critério	formal,	orgânico	ou	subjetivo	vislumbra	a	Administração	Pública
como	 o	 conjunto	 de	 órgãos,	 a	 estrutura	 estatal,	 que	 alguns	 autores	 até	 admitem
como	 sinônimo	 de	 Estado,	 quando	 pensado	 no	 aspecto	 físico,	 estrutural.	Nesse
sentido,	 conforme	 convenciona	 parte	 da	 doutrina,	 a	 expressão	 Administração
Pública	deve	ser	grafada	com	as	primeiras	letras	maiúsculas.
Já	 no	 critério	 material	 ou	 objetivo,	 a	 administração	 pública	 deve	 ser
entendida	como	a	atividade	administrativa	exercida	pelo	Estado	ou,	ainda,	função
administrativa.	 Nessa	 aplicação,	 a	 expressão	 administração	 pública	 deve	 ser
grafada	com	as	letras	iniciais	minúsculas,	seguindo	a	convenção	doutrinária.
4.	ATIVIDADE	ADMINISTRATIVA
A	 atividade	 administrativa	 é	 a	 gestão	 de	 bens	 e	 interesses	 qualificados	 da
comunidade,	 de	 âmbito	 federal,	 estadual	 e	 municipal,	 segundo	 os	 preceitos	 do
Direito	 e	 da	 Moral,	 visando	 ao	 bem	 comum.	 Representa	 toda	 atividade
desenvolvida	 pela	 Administração,	 protegendo	 os	 interesses	 da	 coletividade,	 e
decorre	 do	 fato	 de	 o	 Brasil	 ser	 uma	 República,	 em	 que	 toda	 atividade
desenvolvida	deve	privilegiar	a	coisa	pública.
A	natureza	da	Administração	Pública,	enquanto	atividade	administrativa,	é	de
munus	 publico27,	 de	 encargo	 para	 quem	 a	 exerce,	 caracterizando-se	 como	 um
dever	de	defesa,	conservação	e	aprimoramento	dos	bens,	serviços	e	interesses	da
coletividade,	 não	 se	 admitindo	 a	 liberdade	 para	 a	 perseguição	 de	 outros
interesses.
5.	QUADRO	SINÓPTICO
CAPÍTULO	1	–	NOÇÕES	PRELIMINARES
Direito interno	e	internacional;	público	e	privado.
DIREITO	ADMINISTRATIVO
Critérios	para
conceituara)	Escola	do	Serviço	Público;
b)	Critério	do	Poder	Executivo;
c)	Critério	das	relações	jurídicas;
d)	Critério	teleológico;
e)	Critério	negativo	ou	residual;
f)	Critério	da	distinção	entre	atividade	jurídica	e	social	do	Estado;
g)	Critério	da	administração	pública.
Conceito
Direito	 Administrativo	 brasileiro	 “sintetiza-se	 no	 conjunto	 harmônico	 de
princípios	jurídicos	que	regem	os	órgãos,	os	agentes	e	as	atividades	públicas
tendentes	a	realizar	concreta,	direta	e	imediatamente	os	fins	desejados	pelo
Estado”.
Relação	com
outros	ramos
a)	Direito	Constitucional;
b)	Direito	Tributário	e	Direito	Financeiro;
c)	Direito	Penal;
d)	Direito	Processual;
e)	Direito	do	Trabalho	e	Direito	Previdenciário;
f)	Direito	Civil	e	Direito	Comercial;
g)	Direito	Eleitoral;
h)	Ciências	Sociais;
i)	Ciência	Política.
a)	Lei;
b)	Doutrina;
Fontes c)	Jurisprudência;
d)	Costume;
e)	Princípios	gerais	do	direito.
Codificação
Não	 há	 codificação	 e	 a	 legislação	 fragmentária	 traz	 muitas	 dificuldades,
comprometendo	a	harmonia	das	regras	e	 impedindo	uma	visão	panorâmica
da	 disciplina.	 Em	 relação	 a	 esses	 obstáculos,	 somente	 um	 código	 poderia
removê-los	em	razão	da	aproximação	e	coordenação	dos	textos,	dando	maior
segurança	e	resolvendo	grandes	divergências.
Interpretação
de	regras
Pressupostos	para	interpretação:
a)	desigualdade	entre	o	interesse	público	e	o	privado;
b)	presunção	relativa	de	legitimidade	dos	atos	praticados	pela	Administração;
c)	existência	de	poderes	discricionários.
Sistemas
Administrativos
a)	Sistema	do	contencioso	administrativo	(o	controle	dos	atos	praticados	pela
Administração	 Pública	 deve	 ser	 realizado	 pela	 própria	 Administração,
admitindo,	em	exceção,	a	presença	do	Poder	Judiciário);
b)	 Sistema	 da	 jurisdição	 única	 (prevalece	 o	 controle	 pelo	 Poder	 Judiciário,
apesar	de	também	ser	possível	o	controle	administrativo).
ADMINISTRAÇÃO	PÚBLICA
Estado
1.	Conceito.
2.	Elementos	do	Estado:
a)	povo,	b)	território,	c)	governo	soberano.
3.	Poderes	e	Funções	do	Estado	(função	típica	e	função	atípica):
a)	função	legislativa;
b)	função	judiciária;
c)	função	administrativa;
d)	função	política.
4.	Organização	do	Estado.
Governo
É	 uma	 atividade	 política	 e	 discricionária,	 representando	 uma	 conduta
independente	 do	 Administrador	 ao	 exercer	 um	 comando	 com
responsabilidade	 constitucional	 e	 política,	 mas	 sem	 responsabilidade
profissional	pela	execução.
Administração
a)	critério	 formal,	orgânico	ou	subjetivo:	é	o	conjunto	de	órgãos,	a	estrutura
estatal,	 que	alguns	autores	até	admitem	como	sinônimo	de	Estado	quando
pensado	 no	 aspecto	 físico,	 estrutural.	 Nesse	 sentido,	 a	 expressão
“administração	pública”	deve	ser	grafada	com	as	primeiras	letras	maiúsculas;
b)	 critério	 material	 ou	 objetivo:	 é	 a	 atividade	 administrativa	 exercida	 pelo
Estado,	 ou	 ainda,	 função	 administrativa.	 Nesse	 sentido,	 a	 expressão
“administração	pública”	deve	ser	grafada	com	as	primeiras	letras	minúsculas.
Atividade
Administrativa
É	 a	 gestão	 de	 bens	 e	 interesses	 qualificados	 da	 comunidade,	 de	 âmbito
federal,	 estadual	 e	 municipal,	 segundo	 os	 preceitos	 do	 Direito	 e	 da	 Moral,
visando	ao	bem	comum.	Representa	um	munus	publico.
CAPÍTULO	2
Regime	Jurídico	Administrativo
1.	CONCEITO	DE	REGIME	JURÍDICO	ADMINISTRATIVO
Estabelecidas	 as	 noções	 introdutórias	 do	 Direito	 Administrativo,	 apontado
como	ramo	do	direito	público	interno	que	se	preocupa	com	a	atuação	do	Estado
na	perseguição	do	interesse	público	e	reconhecido	que	o	seu	objeto	é	a	atividade
administrativa	desse	ente,	é	possível	analisar	agora	os	princípios	que	embasam	a
disciplina.
Para	 o	 reconhecimento	 do	Direito	Administrativo	 como	 disciplina	 autônoma,
esses	 princípios	 não	 podem	 ser	 escolhidos	 de	 forma	 aleatória	 e	 também	 não
podem	ser	considerados	de	forma	isolada;	é	necessária	a	fixação	de	um	conjunto
sistematizado	 de	 princípios	 e	 normas	 que	 lhe	 dê	 identidade,	 tornando	 possível
diferenciá-lo	das	demais	ramificações	do	Direito.	Os	princípios	escolhidos	para
compor	 esse	 conjunto	 devem	 ser	 peculiares	 aos	 seus	 objetivos	 e	 devem
especialmente	guardar	entre	si	uma	correlação	lógica,	uma	relação	de	coerência	e
unidade,	um	ponto	de	coincidência,	 compondo	um	sistema	ou	 regime:	o	 regime
jurídico	administrativo.
O	 regime	 jurídico	 administrativo	 tem	 grande	 valor	 metodológico	 porque
explica	cada	um	dos	institutos	do	Direito	Administrativo	e	permite	a	compreensão
da	 respectiva	 disciplina.	Consiste	 em	valioso	material	 para	 conduzir	 a	 vida	 na
Administração	Pública	e	orientar	os	aplicadores	do	Direito.
Todavia,	o	estudo	quanto	ao	regime	jurídico	administrativo	ainda	é	incipiente,
exigindo-se	um	aprofundamento.	Apesar	de	pacífica	a	existência	de	uma	unidade
sistemática	 de	 princípios	 e	 normas	 que	 formam	 em	 seu	 todo	 o	 Direito
Administrativo,	 é	 preciso	 incrementar	 os	 estudos	 para	 determinar,	 de	 modo
preciso,	quais	são	os	princípios	básicos	que	devem	ser	incluídos	nesse	conjunto,
quais	 efetivamente	 se	 interligam	 e	 seus	 respectivos	 pontos	 de	 coincidência	 e
correlação	e	quais	os	seus	desdobramentos,	os	subprincípios	que	deles	derivam,
o	que	ainda	é	objeto	de	muita	divergência	doutrinária.
Os	estudiosos	divergem	quanto	à	disposição	dos	princípios,	no	que	se	refere	à
decorrência	de	um	em	razão	do	outro.	Parte	da	doutrina,	por	exemplo,	Hely	Lopes
Meirelles28,	 não	 cuida	 especificamente	 do	 regime	 jurídico	 e	 passa	 a	 discorrer
sobre	cada	princípio	separadamente.	De	outro	lado,	há	alguns	doutrinadores	que
buscam	 definir	 a	 relação	 lógica	 entre	 esses	 princípios,	 estabelecendo	 os	 seus
subprincípios,	como	é	o	caso	de	Celso	Antônio	Bandeira	de	Mello29.
Independentemente	 dessa	 discussão,	 passa-se	 a	 tratar	 dos	 princípios	 que
envolvem	 o	 Direito	 Administrativo,	 identificando,	 quando	 necessário,	 a
correlação	entre	eles.
2.	DISTINÇÃO	ENTRE	PRINCÍPIOS	E	REGRAS
Hoje,	com	o	objetivo	de	 interpretar	o	ordenamento	 jurídico	vigente	definindo
sua	aplicação,	a	doutrina	mais	moderna	faz	distinção	entre	princípios	e	regras,	o
que	 representa	 uma	 importante	 chave	 para	 a	 solução	 de	 problemas	 centrais	 na
aplicação	dos	direitos	fundamentais.
O	 atual	 ordenamento	 jurídico	 reconhece	 que	 os	 princípios	 não	 são	 simples
recomendações,	 orientações;	 são	 normas	 que	 obrigam	 aqueles	 que	 a	 elas	 estão
sujeitos.	A	sua	generalidade	quanto	aos	destinatários	e	ao	conteúdo	não	prejudica
a	sua	força	coercitiva	e	assegura	maior	potencial	de	durabilidade	na	regulação	da
vida	em	sociedade.
Todavia,	o	sistema	não	pode	ser	baseado	somente	em	princípios,	porque	a	sua
aplicação	 a	 determinado	 caso	 concreto	 depende	 de	 atividade	 interpretativa	 do
agente	 a	 ele	 submetido,	 o	 que	 pode	 comprometer	 sua	 segurança	 jurídica,	 daí
porque	se	depende	também	da	definição	das	regras.	Da	mesma	forma,	somente	de
regras	 não	 seria	 possível	 a	 sua	manutenção,	 considerando	que	o	diploma	 legal
teria	que	ser	muito	minucioso,	exaustivo,	completo,	o	que	impediria	a	ponderação
dos	 interesses	 públicos	 e	 a	 evolução	 ágil	 da	 norma	 compatível	 com	 as
necessidades	 e	 conflitos	 sociais	 em	 dado	 momento	 histórico.	 Enfim,	 hoje	 o
ordenamento	jurídico	se	faz	em	duas	bases,	duas	espécies	normativas:	princípios
e	regras.
Esse	 cenário	 reconhecido	 na	 doutrina	 contemporânea	 de	 normatividade	 dos
princípios	e	de	importância	das	regras,	pacificando	a	distinção	entre	ambos	e	os
admitindo	 como	 espécies	 de	 normas	 jurídicas,	 a	 solução	 de	 seus	 conflitos	 e	 o
critério	de	ponderação	dos	interesses	decor​rem	dos	relevantes	estudos	de	Ronald
Dworkin30	 e	 Robert	 Alexy31.	 Muitos	 trabalhos	 e	 obras	 brasileiras32	 já	 se
valeram	dessa	construção	para	melhor	solucionar	os	conflitos	na	ordem	nacional.
Assim,	 princípios	 são	mandamentos	 de	 otimização,	 normas	 que	 ordenam	 a
melhor	aplicação	possível,	dentro	das	possibilidades	jurídicase	reais	existentes,
portanto,	 a	 sua	 incidência	 depende	 de	 ponderações	 a	 serem	 realizadas	 no
momento	de	sua	aplicação.	Existindo	para	o	caso	concreto	mais	de	um	princípio
aplicável,	esses	não	se	excluem.
Importante	grifar	que	cada	princípio	é	dotado	de	determinado	valor,	dimensão
de	peso,	não	tendo	amplitude	fixada	de	antemão,	logo,	a	tensão	entre	eles	admite	a
adoção	 do	 critério	 da	 ponderação	 dos	 valores	 ou	 ponderação	 dos	 interesses
aplicável	ao	caso	concreto,	devendo	a	cada	caso	o	intérprete	verificar	o	grau	de
preponderância.	 Assim,	 um	 determinado	 princípio	 pode	 prevalecer	 em	 uma
situação	 específica	 e	 ser	 preterido	 em	 outra,	 o	 que	 não	 significa	 nulidade	 do
princípio	afastado,	esse	continua	intacto33.
De	outro	 lado,	 tendo	em	foco	as	regras,	 a	 situação	de	conflito	 resolve-se	de
outra	 forma.	 As	 regras	 caracterizam-se	 pela	 concretude;	 são	 mandamentos	 de
definição	 que	 contêm	 determinações	 sobre	 as	 situações	 fáticas	 e	 jurídicas
possíveis	 e	 cuja	 amplitude	 é	 fixada	 antecipadamente.	 São	 operadas	 de	 modo
disjuntivo,	isto	é,	o	conflito	entre	elas	é	dirimido	no	plano	da	validade,	assim,	se
uma	 regra	 empregada	 ao	 caso	 é	 válida,	 deve-se	 fazer	 exatamente	 o	 que	 ela
determina,	devendo	ser	aplicada	como	prescreve.	Apontada	a	norma	válida	para
o	 caso	 concreto,	 atribui-se	 à	 outra	 o	 caráter	 de	 nulidade;	 segue-se	 a	 lógica	 do
tudo	ou	nada.
Por	fim,	vale	ressaltar	que	não	há	hierarquia	normativa	entre	os	princípios	e
as	 regras,	 podendo	 qualquer	 um	 deles	 prevalecer,	 observando	 o	 estatuto	 que	 o
institui.	 Em	 inúmeras	 situações,	 apesar	 da	 aparente	 contradição,	 isso	 não	 se
verifica,	porque,	na	verdade,	as	regras	refletem	os	princípios;	a	regra	só	ganha	o
contorno	que	tem	em	razão	de	um	princípio	que	a	antecede	e	a	fundamenta34.	Em
contrapartida,	as	regras	conferem	aos	princípios	a	sua	forma	e	amplitude,	dando-
lhes	concreção.
3.	PRINCÍPIOS	DO	DIREITO	ADMINISTRATIVO
Princípios	 são	 proposições	 básicas,	 fundamentais,	 típicas,	 que	 condicionam
todas	as	estruturas	e	institutos	subsequentes	de	uma	disciplina.	São	os	alicerces,
os	 fundamentos	da	 ciência,	 e	 surgem	como	parâmetros	para	 a	 interpretação	das
demais	normas	jurídicas.
A	 seguir	 serão	 comentados	 os	 principais	 princípios	 existentes	 no	 regime
jurídico	 administrativo,	 alguns	 implícitos	 e	 outros	 expressos35,	 alguns
constitucionais	 e	 outros	 legais,	 todavia,	 sem	 o	 objetivo	 de	 esgotar	 o	 assunto.
Alguns	 princípios	 não	 apontados	 neste	 momento	 serão	 abordados	 em	 outros
capítulos	da	obra,	observada	a	pertinência	temática.
O	texto	constitucional	estabelece	expressamente,	em	seu	art.	37,	caput,	alterado
pela	 Emenda	 Constitucional	 n.	 19/98,	 cinco	 princípios	 mínimos	 a	 que	 a
Administração	Direta	e	a	Indireta	devem	obedecer.	Para	melhor	memorização,	é
possível	 resumi-los	 no	 “LIMPE”,	 que	 significa	 Legalidade,	 Impessoalidade,
Moralidade,	Publicidade	 e	Eficiência.	Além	desses,	 a	Administração	 também	é
orientada	por	inúmeros	outros	princípios	espalhados	pelo	texto	constitucional.
Ressalte-se	ainda	que	muitos	princípios	que	serão	abordados	no	decorrer	deste
capítulo	 estão	 previstos	 de	 forma	 expressa	 no	 ordenamento	 jurídico
infraconstitucional,	 especialmente	 na	Lei	 n.	 9.784,	 de	 29.01.1999,	 que	 define	 o
processo	 administrativo.	 O	 seu	 art.	 2º	 enumera	 os	 seguintes	 princípios:
legalidade,	finalidade,	motivação,	razoabilidade,	proporcionalidade,	moralidade,
ampla	 defesa,	 contraditório,	 segurança	 jurídica,	 interesse	 público	 e	 eficiência.
Esse	 diploma	 representa	 um	 marco	 para	 o	 Direito	 Administrativo,	 por	 ter
resolvido	várias	divergências	presentes	na	doutrina.
Segundo	 Celso	 Antônio	 Bandeira	 de	 Mello36,	 a	 caracterização	 do	 Direito
Administrativo	 e	 a	 base	 de	 seu	 regime	 jurídico	 se	 delineiam	 em	 função	 da
consagração	 de	 dois	 princípios,	 por	 ele	 denominados	 pedras	 de	 toque	 ou
supraprincípios:	 o	 princípio	 da	 supremacia	 do	 interesse	 público	 sobre	 o
interesse	particular	e	o	princípio	da	 indisponibilidade	do	interesse	público,	dos
quais	se	extraem	inúmeros	princípios,	dentre	eles	o	princípio	da	legalidade,	que
também	tem	como	implicações	os	princípios	da	finalidade,	da	razoabilidade,	da
proporcionalidade,	 da	 motivação	 e	 da	 responsabilidade	 do	 Estado,	 além	 de
outros.	 Seguindo	 esse	 pensamento,	 passa-se	 ao	 estudo	 individualizado	 dos
princípios.
3.1.	Princípio	da	supremacia	do	interesse	público
O	 princípio	 da	 supremacia	 determina	 privilégios	 jurídicos	 e	 um	 patamar	 de
superioridade	do	 interesse	público	sobre	o	particular.	Em	razão	desse	 interesse
público,	 a	Administração	 terá	 posição	 privilegiada	 em	 face	 dos	 administrados,
além	de	prerrogativas	e	obrigações	que	não	são	extensíveis	aos	particulares.
A	supremacia	é	considerada	um	princípio	geral	do	direito,	inerente	a	qualquer
sociedade,	 como	 condição	 de	 sua	 existência	 e	 como	 pressuposto	 lógico	 do
convívio	social.	Esse	princípio	não	está	escrito,	de	forma	expressa,	no	 texto	da
Constituição,	 embora	 se	 encontrem	 inúmeras	 regras	 constitucionais	 que	 a	 ele
aludem	ou	 impliquem	manifestações	 concretas	 dessa	 superioridade	do	 interesse
público.	Empregando	essa	ideia,	o	constituinte	introduziu	alguns	dispositivos	que
permitem	ao	Estado	adquirir	a	propriedade	do	particular,	 independentemente	da
sua	vontade,	tendo	como	fundamento	uma	razão	de	interesse	público,	instituto	esse
denominado	desapropriação	(uma	forma	de	aquisição	originária	da	propriedade).
Nesse	sentido,	o	art.	5º,	XXIV,	define	a	desapropriação	comum	ou	ordinária,	que
se	 justifica	 por	 necessidade,	 utilidade	 pública	 e	 interesse	 social,	 garantindo	 a
indenização	prévia,	justa	e	em	dinheiro.	Sobre	o	assunto,	há	também	os	arts.	182,
184	e	191,	que	dispõem	sobre	a	desapropriação	em	razão	do	desrespeito	à	função
social	da	propriedade	protegida	pela	Constituição	Federal,	que	surge	como	uma
forma	de	sanção,	classificada	como	extraordinária.
Podem-se	 apontar,	 ainda,	 regras	 sobre	 requisição37	 de	 bens	 do	 particular
quando	estiver	presente	um	iminente	perigo	como	é	o	caso	do	art.	5º,	XXV,	da	CF,
além	de	disposições	de	proteção	ao	meio	ambiente,	 relações	de	consumo,	entre
outras.
A	superioridade	do	interesse	público	em	face	do	interesse	privado	encontra-se
ainda	 nos	 demais	 institutos	 de	 intervenção	 na	 propriedade,	 além	 da
desapropriação	 e	 da	 requisição,	 como	 é	 o	 caso	 da	 servidão	 administrativa,	 da
limitação	administrativa	e	do	tombamento.
Esse	princípio	 também	pode	 ser	 identificado	em	quase	 todos	os	 institutos	do
Direito	 Administrativo,	 iniciando	 com	 as	 prerrogativas	 do	 regime	 público	 de
algumas	 pessoas	 jurídicas,	 como	 é	 o	 caso	 das	 autarquias	 que	 apresentam
privilégios	tributários	e	processuais,	proteção	especial	quanto	aos	seus	bens	e	o
regime	de	precatório	para	pagamento	de	seus	débitos	judiciais,	além	de	outros.
Para	 os	 atos	 administrativos,	 é	 possível	 verificar	 essa	 supremacia	 em	 seus
atributos,	 considerando	 que	 eles	 gozam	 de	 presunção	 de	 legitimidade,	 de
autoexecutoriedade	e	de	imperatividade,	sendo,	respectivamente,	morais,	legais	e
verdadeiros	 até	 que	 se	 prove	 o	 contrário,	 podendo	 ser	 praticados
independentemente	 da	 autorização	 do	 Poder	 Judiciário	 e	 impostos
coercitivamente	à	coletividade.	Alerte-se	ainda	que	a	Administração	tem	também
a	possibilidade	de	revê-los	quando	necessário.
Também	 se	 verifica	 a	 supremacia	 quando	 do	 estudo	 dos	 contratos
administrativos	 e	 de	 suas	 peculiares	 cláusulas	 exorbitantes,	 que	 permitem	 à
Administração	modificar	 ou	 rescindir	 unilateralmente	 um	 contrato,	 bem	 como	 a
possibilidade	 de	 fiscalização	 da	 sua	 execução,	 a	 aplicação	 de	 penalidades	 ao
contratado	e	a	ocupação	provisória	de	seus	bens	(regra	prevista	no	art.	58	daLei
n.	8.666/93).
Nesse	 contexto,	 é	 importante	 grifar	 que	 a	 utilização	 desse	 princípio	 só	 será
legítima	 quando	 aplicada	 como	 instrumento	 para	 o	 alcance	 de	 interesses
coletivos,	não	se	admitindo	a	sua	utilização	para	satisfazer	apenas	interesses	ou
conveniências	 apenas	 do	 aparelho	 estatal	 e,	 muito	 menos,	 dos	 agentes
governamentais.
3.2.	Princípio	da	indisponibilidade	do	interesse	público
Embora	 o	 princípio	 da	 supremacia	 do	 interesse	 público	 favoreça	 a
Administração	 com	 um	 patamar	 de	 superioridade	 em	 face	 dos	 administrados,
também	lhe	exige	maiores	cuidados	e	obediência	a	inúmeras	formalidades,	tendo
em	 vista	 que	 essa	 atuação	 deve	 ocorrer	 nos	 limites	 da	 lei,	 não	 podendo	 esse
interesse	 ser	 livremente	 disposto	 pelo	 administrador.	 Assim,	 o	 princípio	 da
indisponibilidade	 serve	 para	 limitar	 a	 atuação	 do	 agente	 público,	 revelando-se
um	contrapeso	à	superioridade	descrita	no	princípio	da	supremacia,	podendo	se
afirmar	que,	em	nome	da	supremacia	do	interesse	público,	o	Administrador	pode
muito,	pode	quase	tudo,	mas	não	pode	abrir	mão	do	interesse	público.
Os	 bens,	 direitos	 e	 interesses	 públicos	 são	 confiados	 ao	 administrador	 para
gestão,	 nunca	 para	 sua	 disposição.	 O	 administrador	 tem	 o	 dever	 de	 guarda,
aprimoramento	e	conservação,	lembrando-se	de	que	a	atividade	administrativa	é
um	munus	publico,	é	encargo,	é	obrigação	para	os	administradores.
Na	verdade,	o	Administrador	exerce	uma	função,	o	que	significa	uma	atividade
em	 nome	 e	 interesse	 de	 outrem,	 por	 isso	 não	 há	 autonomia	 da	 vontade	 nem
liberdade	 irrestrita.	 Há	 uma	 finalidade	 previamente	 estabelecida	 e,	 no	 caso	 de
função	pública,	há	submissão	da	vontade	pré-traçada	na	Constituição	Federal	ou
na	lei,	além	do	dever	de	bem	curar	o	interesse	alheio:	o	interesse	público.
3.2.1.	Conceito	de	interesse	público
Considerando	 que,	 segundo	 a	 doutrina	 majoritária	 no	 Brasil,	 o	 Direito
Administrativo	 tem	 como	 base	 os	 princípios	 da	 supremacia	 e	 da
indisponibilidade	 do	 interesse	 público,	 é	 indispensável	 conceituar	 a	 expressão
interesse	público,	o	que	representa	uma	tarefa	nada	fácil.
A	expressão	interesse	público	representa	uma	categoria	contrária	ao	interesse
privado,	individual;	consiste	no	interesse	do	todo,	do	conjunto	social.	Para	Celso
Antônio	Bandeira	de	Mello38,	“o	interesse	público	deve	ser	conceituado	como	o
interesse	 resultante	 do	 conjunto	 dos	 interesses	 que	 os	 indivíduos	 pessoalmente
têm	 quando	 considerados	 em	 sua	 qualidade	 de	 membros	 da	 Sociedade	 e	 pelo
simples	fato	de	o	serem”.
Conceitua	ainda	a	Professora	Alice	Gonzalez	Borges	o	interesse	público	como
“o	somatório	de	interesses	individuais	coincidentes	em	torno	de	um	bem	da	vida
que	lhes	significa	um	valor,	proveito	ou	utilidade	de	ordem	moral	ou	material,	que
cada	 pessoa	 deseja	 adquirir,	 conservar	 ou	 manter	 em	 sua	 própria	 esfera	 de
valores	 e	 que	 passa	 a	 ser	 público	 quando	 dele	 participa	 e	 compartilha	 um	 tal
número	 de	 pessoas	 que	 o	 mesmo	 passa	 a	 ser	 identificado	 como	 um	 querer
valorativo	predominante	da	comunidade”.39
Resta	 ainda	 distinguir	 o	 significado	 de	 interesse	 público	 primário	 e
secundário.	 Considera-se	 interesse	 público	 primário	 o	 resultado	 da	 soma	 dos
interesses	 individuais	 enquanto	 partícipes	 de	 uma	 sociedade,	 também
denominados	 interesses	 públicos	 propriamente	 ditos.	 De	 outro	 lado,	 tem-se	 o
interesse	público	secundário,	 que	 consiste	nos	 anseios	do	Estado,	 considerado
como	pessoa	jurídica,	um	simples	sujeito	de	direitos;	são	os	interesses	privados
desse	 sujeito.	 Ressalte-se	 que	 o	 Estado,	 da	 forma	 como	 foi	 concebido	 no
ordenamento	 jurídico	 brasileiro,	 só	 poderá	 defender	 seus	 próprios	 interesses
privados	 (interesses	 secundários)	 quando	 não	 existir	 conflito	 com	os	 interesses
públicos	primários.	Nesse	sentido,	brilhantes	são	as	palavras	de	Renato	Alessi40
esclarecendo	 que	 os	 interesses	 secundários	 do	 Estado	 “só	 podem	 ser	 por	 ele
buscados	quando	coincidentes	com	os	interesses	primários”.
Adverte	 ainda	 o	Professor	Diógenes	Gasparini,41	 comentando	 a	 importância
do	princípio	da	supremacia	do	 interesse	público,	que	a	sua	aplicabilidade	“não
significa	 o	 total	 desrespeito	 ao	 interesse	 privado,	 já	 que	 a	Administração	 deve
obediência	 ao	direito	 adquirido,	 à	 coisa	 julgada	 e	 ao	 ato	 jurídico	perfeito	 (...),
que	são	limites	expressos	no	texto	constitucional”.
Com	 essas	 breves	 considerações,	 fica	 clara	 a	 dificuldade	 de	 se	 definir	 o
verdadeiro	interesse	público,	representando	para	parte	da	doutrina	brasileira	um
conceito	 indeterminado.	 Em	 razão	 da	 indefinição,	 esse	 interesse	 sempre	 esteve
ameaçado	 pelos	 donos	 do	 poder,	 tendo	 sido	 muitas	 vezes	 utilizado	 para
resguardar	posições	autoritárias	e	interesses	menos	nobres.
Por	 essas	 dificuldades	 é	 que	 parte	 ainda	 minoritária	 da	 doutrina	 brasileira
resolve	reunir	esforços	para	desconstruir	o	princípio	da	supremacia	do	interesse
público,	como	sendo	a	base	do	autoritarismo	retrógrado,	ultrapassado.	Critica-se
a	 estruturação	 do	 Direito	 Administrativo	 tendo	 como	 base	 os	 princípios	 da
supremacia	e	da	indisponibilidade	do	interesse	público,	apontando	que	a	ausência
de	 definição	 exata	 quanto	 ao	 conteúdo	 da	 expressão	 “interesse	 público”	 gera
vários	 problemas	 no	 exercício	 da	 atividade	 administrativa,	 justificando	 muitas
vezes	abusos	e	arbitrariedades	praticadas	pelos	administradores.
Seguindo	essa	ideia,	Marçal	Justen	Filho42	defende	que:
o	critério	da	“supremacia	do	interesse	público”	apresenta	utilidade	reduzida,
uma	vez	que	não	há	interesse	único	a	ser	reputado	como	supremo	e	que	esse
instrumento	 não	 permite	 resolver	 de	 modo	 satisfatório	 os	 conflitos,	 nem
fornece	um	fundamento	consistente	para	as	decisões	administrativas.
O	autor	defende	ainda:
personalização	do	direito	administrativo	que	retrata	a	rejeição	à	supremacia
da	 burocracia​	 sobre	 a	 sociedade	 civil.	 Volta-se	 contra	 fenômeno	 usual:	 a
propósito	 de	 identificar	 o	 “interesse	 público”,	 o	 agente	 público	 acaba	 por
escolher	a	realização	de	fins	mais	convenientes	ao	aparato	administrativo,	o
diz	inadmissível,	uma	vez	que	a	atividade	administra​tiva	tem	de	legitimar-se
como	via	de	realização	dos	interesses	de	todos	os	seres	humanos.
Parece	sábia	a	orientação	da	Professora	Alice	Borges,	em	texto	citado	acima,
de	que	não	se	trata	de	desconstruir	a	supremacia	do	interesse	público,	mas,	sim,
de	 reconstruir	 a	 noção;	 contextualizá-la	 devidamente	 na	 atual	 ordem
constitucional	 é	 fazer	 respeitá-la,	 buscando	 o	 verdadeiro	 interesse	 público.	 É
importante	não	confundir	supremacia	do	interesse	público,	princípio	que	está	no
alicerce	 das	 estruturas	 democráticas,	 viga	 mestra	 do	 regime	 jurídico
administrativo,	 com	 os	 abusos,	 desvirtuamentos	 e	 manipulações	 em	 prol	 de
interesses	nada	nobres.	O	problema	não	é	do	princípio	ou	de	sua	existência,	mas,
sim,	de	seus	aplicadores.	Apagar	o	princípio	ou	reduzir	a	sua	importância	não	vai
eliminar	a	arbitrariedade,	já	que	os	maus	administradores	certamente	conseguirão
outra	justificativa	para	as	suas	vontades	ilícitas.
3.3.	Princípio	da	legalidade
O	princípio	da	legalidade	é	a	base	do	Estado	Democrático	de	Direito	e	garante
que	todos	os	conflitos	sejam	resolvidos	pela	lei.	Para	Celso	Antônio	Bandeira	de
Mello,43	 enquanto	 o	 princípio	 da	 supremacia	 do	 interesse	 público	 e	 da	 sua
indisponibilidade	 é	 da	 essência	 de	 qualquer	 Estado,	 de	 qualquer	 sociedade
juridicamente	organizada,	“o	da	legalidade	é	específico	do	Estado	de	Direito,	é
justamente	 aquele	 que	 o	 qualifica	 e	 que	 lhe	 dá	 identidade	 própria,	 por	 isso,
considerado	princípio	basilar	do	regime	jurídico-administrativo”.
Essa	 regra	 poderá	 ser	 identificada	 em	 diversos	 dispositivos	 constitucionais,resultado	 do	 valor	 dado	 à	 legalidade	 pela	 Constituição.	 Trata-se	 da	 expressão
máxima	 do	 Estado	 Democrático	 de	 Direito,	 característica	 maior	 do	 Estado
brasileiro.
A	enumeração	inicia-se	em	seu	art.	5º,	II,	definindo	que	ninguém	é	obrigado	a
fazer	ou	deixar	de	fazer	alguma	coisa	senão	em	virtude	de	lei,	estabelecendo	no
art.	37,	caput,	que	a	Administração	Pública	tem	de	obedecer	a	esse	princípio.	Na
lista	de	competências	do	Presidente,	art.	84,	IV,	o	texto	constitucional	deixa	claro
que	o	ato	administrativo	é	subordinado	à	lei	e	visa	permitir	a	sua	fiel	execução;	e,
novamente,	no	sistema	 tributário,	art.	150,	 I,	 institui	que	não	há	 tributo	 sem	 lei
anterior	que	o	defina.
Para	definir	a	legalidade,	aplicando-se	o	ordenamento	jurídico	vigente,	devem
ser	analisados	dois	enfoques	diferentes.	De	um	lado,	tem-se	a	legalidade	para	o
direito	 privado,	 onde	 as	 relações	 são	 travadas	 por	 particulares	 que	 visam	 aos
seus	 próprios	 interesses,	 podendo	 fazer	 tudo	 aquilo	 que	 a	 lei	 não	 proibir.	 Por
prestigiar	 a	 autonomia	 da	 vontade,	 estabelece-se	 uma	 relação	 de	 não
contradição	à	lei.
De	 outro	 lado,	 encontra-se	 a	 legalidade	 para	 o	 direito	 público,	 em	 que	 a
situação	é	diferente,	tendo	em	vista	o	interesse	da	coletividade	que	se	representa.
Observando	 esse	 princípio,	 a	 Administração	 só	 pode	 fazer	 aquilo	 que	 a	 lei
autoriza	 ou	 determina,	 instituindo-se	 um	 critério	 de	 subordinação	 à	 lei.	 Nesse
caso,	a	atividade	administrativa	deve	não	apenas	ser	exercida	sem	contraste	com
a	lei,	mas,	inclusive,	só	pode	ser	exercida	nos	termos	da	autorização	contida	no
sistema	legal,	também	denominada	regra	da	reserva	legal	em	sentido	amplo	ou	do
“nada	sem	lei”44.
Com	o	objetivo	de	definir	 legalidade,	seguindo	esse	mesmo	enfoque,	pode-se
citar	 a	 frase	 lapidar	 de	 Seabra	 Fagundes45:	 “Administrar	 é	 aplicar	 a	 lei,	 de
ofício”.
Dessa	 maneira,	 a	 validade	 e	 a	 eficácia	 da	 atividade	 administrativa	 ficam
condicionadas	à	observância	da	norma	legal.	Significa	dizer	que	o	administrador
público	está,	em	toda	a	sua	atividade	funcional,	sujeito	aos	mandamentos	legais	e
às	exigências	do	bem	comum,	e	deles	não	pode	se	afastar	ou	se	desviar,	sob	pena
de	 praticar	 ato	 inválido	 e	 expor-se	 à	 responsabilidade	 disciplinar,	 civil	 e
criminal,	conforme	o	caso46.
Entretanto,	 é	 necessário	 grifar	 que	 a	 exata	 compreensão	 do	 princípio	 da
legalidade	 não	 exclui	 o	 exercício	 de	 atuação	 discricionária	 do	 administrador,
levando-se	 em	 consideração	 a	 conveniência	 e	 a	 oportunidade	 do	 interesse
público,	o	juízo	de	valor	da	autoridade	e	a	sua	liberdade.	Por	ser	materialmente
impossível	a	previsão	de	 todos	os	casos,	 além	do	caráter	de	generalidade	e	de
abstração	próprios	da	lei,	subsistirão	inúmeras	situações	em	que	a	Administração
terá	 de	 se	 valer	 da	 discricionariedade	 para	 efetivamente	 atender	 à	 finalidade
legal	e,	como	consequência,	cumprir	o	princípio	da	legalidade.
Reconhecida	que	a	legalidade	não	afasta	a	liberdade,	a	discricionariedade	do
Administrador,	 é	 importante	 distinguir	 os	 atos	 discricionários	 dos	 atos
arbitrários.	 Os	 primeiros	 são	 praticados	 tendo	 como	 base	 a	 conveniência	 e	 a
oportunidade	 do	 interesse	 público,	 admitindo	 um	 juízo	 de	 valor	 por	 parte	 do
agente	público,	com	liberdade,	estando	essa	restrita	aos	limites	da	regra	legal.	No
lado	oposto,	 tem-se	o	 ato	arbitrário,	que	 representa	o	 abuso,	 ato	praticado	 fora
dos	 limites	 da	 norma,	 ato	 inválido,	 ilegal,	 e	 que	 deve	 ser	 retirado	 da	 ordem
jurídica.
Atualmente,	a	jurisprudência	brasileira	reconhece	o	princípio	da	legalidade	em
seu	sentido	amplo,	condicionando-o	não	somente	à	aplicação	da	lei	mas	também
das	regras	constitucionais,	permitindo-se	o	controle	de	legalidade	de	um	ato	e	sua
revisão	em	face	de	qualquer	espécie	normativa,	inclusive	para	realizar	aplicação
de	princípios	e	regras	constitucionais.	Assim	a	análise	de	conformidade	de	um	ato
administrativo,	 com	 princípios	 como	 razoabilidade,	 proporcionalidade,
eficiência,	 além	 de	 outros	 que	 estão	 implícitos	 ou	 explícitos	 no	 texto
constitucional,	 também	 representa	 controle	 de	 legalidade	 e,	 consequentemente,
aplicação	do	princípio	da	legalidade	em	sentido	amplo47.
Também	 não	 se	 pode	 confundir	 princípio	 da	 legalidade,	 que	 significa
submissão	à	Constituição	e	às	leis,	com	princípio	da	reserva	de	lei,	que	se	limita
à	forma	de	regulamentação	de	determinadas	matérias,	para	a	qual	a	Constituição
indica	 uma	 espécie	 normativa	 específica,	 por	 exemplo,	 a	 relação	 de	 emprego
protegida	contra	despedida	arbitrária	ou	sem	justa	causa	é	matéria	reservada	à	lei
complementar	(art.	7º,	I,	da	CF).	Em	resumo,	reserva	de	lei	significa	preservar	a
matéria	 “x”	 a	 ser	 disciplinada	 pela	 espécie	 normativa	 “y”.	 Dizendo	 de	 outra
forma,	consiste	na	escolha	da	espécie	normativa	para	uma	determinada	matéria.
Para	Celso	Antônio	Bandeira	de	Mello48,	é	possível	apontar	três	restrições
excepcionais	 ao	 princípio	 da	 legalidade.	 Elas	 representam	 uma	 transitória
constrição	 a	 esse	 princípio	 e	 são	 expressamente	 mencionadas	 na	 Constituição
Federal:	as	medidas	provisórias,	o	estado	de	defesa	e	o	estado	de	sítio.
As	medidas	 provisórias49	 são	 medidas	 completamente	 diferentes	 das	 leis,
pois	 representam	 uma	 forma	 excepcional	 de	 regular	 certos	 direitos,	 forma	 essa
atribuída	 ao	 Presidente	 da	 República	 e	 prevista	 expressamente	 no	 texto
constitucional	 em	 seu	 art.	 62	 (esse	 dispositivo	 foi	 objeto	 de	 Emenda
Constitucional	 –	 EC	 n.	 32,	 de	 11.09.2001).	 A	 sua	 edição	 depende	 dos
pressupostos	 de	 relevância	 e	 urgência,	 diferentemente	 da	 lei,	 que	 só	 está
condicionada	 à	 relevância	 da	 matéria.	 Essas	 medidas	 têm	 prazo	 de	 vigência
definido	na	Constituição,	120	dias,	distanciando-se	da	lei,	que,	mesmo	sendo	de
modalidade	temporária,	tem	no	seu	próprio	corpo	a	definição	do	prazo.
As	medidas	provisórias	são	normas	precárias,	porque	podem	ser	desfeitas	pelo
Congresso	 Nacional	 dentro	 do	 prazo	 para	 apreciá-las.	 Assim,	 se	 ela	 não	 for
confirmada,	perde	a	sua	eficácia	desde	sua	edição,	retirada,	portanto,	com	efeitos
ex	tunc.
Em	 situação	 oposta,	 tem-se	 a	 lei	 que,	 para	 a	 persistência,	 só	 depende	 do
mesmo	 órgão	 e,	 se	 revogada,	 perde	 a	 eficácia	 dali	 para	 frente,	 com	 efeitos	 ex
nunc.
Portanto,	 as	medidas	 provisórias	 não	 são	 leis,	 apesar	 de	 terem	 força	 de	 lei;
exercem	 o	 papel	 de	 uma	 lei,	 mas	 têm	 características,	 pressupostos	 e	 efeitos
completamente	diferentes.	Seria	um	erro	gravíssimo	analisá-las	como	se	fossem
leis	 expedidas	 pelo	 Executivo,	 representando,	 assim,	 uma	 restrição	 temporal	 à
aplicação	da	lei.
O	estado	de	defesa,	utilizado	como	instrumento	para	defesa	do	Estado	e	das
instituições	democráticas,	previsto	no	art.	136	da	CF,	autoriza	que	o	Presidente	da
República,	ouvidos	o	Conselho	da	República	e	o	Conselho	de	Defesa	Nacional,
decrete-o,	organizando	medidas	destinadas	a	preservar	ou	restabelecer,	em	locais
determinados,	a	ordem	pública	ou	a	paz	social,	ameaçadas	por	grave	e	iminente
instabilidade	 institucional	ou	atingidas	por	 calamidades	de	grandes	proporções.
Tal	providência	não	excederá	a	30	dias,	prorrogada	por	igual	período,	uma	única
vez,	e	estará	sujeita	a	controle	posterior	do	Congresso	Nacional.
Essa	 medida	 pode	 restringir	 alguns	 direitos	 constitucionais:	 sigilo	 de
correspondência,	de	comunicações	telegráficas	e	telefônicas	(art.	5º,	XII),	direito
de	reunião	(art.	5º,	XVI)	e	a	exigibilidade	de	prisão	somente	em	flagrante	delito
ou	 por	 ordem	 da	 autoridade	 judicial	 competente	 (art.	 5º,	 LXI),	 além	 da
possibilidade	 de	 ocupação	 e	 uso	 temporário	 de	 bens	 e	 serviços	 públicos,
representando,	 nesses	 casos,	 uma	 restrição	 excepcional	 ao	 princípio	 da
legalidade.
Por	fim,	o	estado	de	sítio,que	também	representa	um	instrumento	de	defesa	do
Estado	 e	 das	 instituições	 democráticas,	 previsto	 no	 art.	 137	 da	CF,	 é	 utilizado
para	 medidas	 mais	 graves.	 Nesse	 caso,	 o	 Presidente	 da	 República,	 ouvindo	 o
Conselho	da	República	 e	o	Conselho	de	Defesa	Nacional,	 com	prévio	 controle
pelo	 Congresso	 Nacional,	 poderá	 decretar	 o	 estado	 de	 sítio,	 que	 consiste	 na
instauração	 de	 uma	 legalidade	 extraordinária,	 por	 determinado	 tempo,	 e	 de
âmbito	nacional,	objetivando	preservar	ou	restaurar	a	normalidade	constitucional,
perturbada	 por	 uma	 das	 seguintes	 hipóteses:	 comoção	 nacional	 (rebelião	 ou
revolução	interna),	ineficácia	do	estado	de	defesa	(inciso	I),	declaração	de	guerra
(guerra	externa),	e	resposta	à	agressão	armada	estrangeira	(inciso	II).
Nas	hipóteses	do	 inciso	 I,	poderão	ser	 restringidos	os	 seguintes	direitos	 (art.
139):	 inviolabilidade	 domiciliar	 (art.	 5º,	 XI),	 sigilo	 de	 correspondência	 e	 de
comunicações	telegráficas	e	telefônicas	(art.	5º,	XII),	direito	de	reunião	(art.	5º,
XVI),	direito	de	propriedade	(art.	5º,	XXV),	exigibilidade	de	prisão	somente	em
flagrante	 ou	 por	 ordem	 judicial	 (art.	 5º,	 LXI),	 e,	 também,	 liberdade	 de
manifestação	de	pensamento,	criação,	expressão	e	informação	(art.	220),	além	da
possibilidade	 de	 intervenção	 nas	 empresas	 prestadoras	 de	 serviços	 públicos	 e
requisição	de	bens.
Já	nos	casos	do	inciso	II,	poderão	ser	restringidas,	em	tese,	todas	as	garantias
previstas	 na	 Constituição,	 desde	 que	 presentes	 três	 requisitos	 constitucionais:
haja	necessidade	de	efetivação	da	medida;	tenham	sido	objeto	de	deliberação	por
parte	 do	 Congresso	 no	 momento	 de	 autorização	 da	 medida;	 e	 estejam
expressamente	previstos	no	Decreto	Presidencial	 (art.	138,	caput,	 c.c.	 art.	 139,
caput).
Todas	essas	situações	estão	sujeitas	ao	controle	pelo	Poder	Judiciário.
3.4.	Princípio	da	impessoalidade
O	 princípio	 da	 impessoalidade	 estabelece	 que	 a	 atuação	 do	 agente	 público
deve	 basear-se	 na	 ausência	 de	 subjetividade,	 ficando	 esse	 impedido	 de
considerar	quaisquer	inclinações	e	interesses	pessoais,	próprios	ou	de	terceiros.
A	 impessoalidade	objetiva	a	 igualdade	de	 tratamento	que	a	Administração	deve
aplicar	 aos	 administrados	 que	 se	 encontrem	 em	 idêntica	 situação	 jurídica,
representando,	nesse	aspecto,	uma	faceta	do	princípio	da	isonomia50.
Para	 Celso	 Antônio	 Bandeira	 de	 Mello51,	 o	 princípio	 da	 impessoalidade
“traduz	a	ideia	de	que	a	Administração	tem	de	tratar	a	todos	os	administrados	sem
discriminações,	benéficas	ou	detrimentosas.	Nem	favoritismo,	nem	perseguições
são	toleráveis.	Simpatias	ou	animosidades	pessoais,	políticas	ou	ideológicas	não
podem	 interferir	na	atuação	administrativa”.	E	completa:	“o	princípio	em	causa
não	é	senão	o	próprio	princípio	da	igualdade	ou	isonomia”.
O	princípio	da	 impessoalidade	 também	pode	ser	analisado	sob	dois	aspectos
diferentes:	 primeiro,	 quanto	 ao	 dever	 de	 atendimento	 ao	 interesse	 público,
tendo	o	administrador	a	obrigação	de	agir	de	forma	impessoal,	abstrata,	genérica,
protegendo	 sempre	 a	 coletividade;	 segundo,	 que	 a	 atividade	 administrativa
exercida	por	um	agente	público	seja	 imputada	ao	órgão	ou	entidade,	e	não	ao
próprio	 agente,	 o	 que	 será	 visto	 oportunamente,	 pois	 a	 vontade	 do	 agente	 se
confunde	com	a	da	pessoa	jurídica,	formando	uma	única	vontade,	o	que	se	conclui
na	chamada	teoria	da	imputação.
A	Constituição	Federal	conta	com	algumas	regras	que	representam	aplicações
concretas	desse	princípio,	por	exemplo,	o	art.	37,	II,	que	institui	a	exigência	de
concurso	público	para	o	exercício	de	cargos	ou	empregos	públicos,	e	o	art.	37,
XXI,	que	ordena	a	aplicação	do	procedimento	licitatório	como	instrumento	eficaz
para	que	a	Administração	celebre	o	melhor	contrato	possível,	além	de	outros.
Atualmente,	 o	 exercício	 do	 princípio	 da	 impessoalidade,	 atrelado	 a	 outros
princípios,	 como	 a	moralidade,	 a	 eficiência	 e	 a	 isonomia,	 respalda	 também	 as
proibições	 para	 a	 prática	 do	 nepotismo	 na	 Administração	 Pública,	 com	 o
objetivo	 de	 afastar	 esse	 tipo	 de	 improbidade	 do	 sistema	 e	 as	 facilidades
adquiridas	em	razão	do	parentesco52.
A	proibição	para	o	nepotismo,	afastando	os	parentes	da	Administração	Pública,
além	de	 resultado	 dos	 princípios	 constitucionais,	 também	 já	 existia	 como	 regra
expressa	 em	norma	 infraconstitucional,	 o	 art.	 117,	VIII,	 da	Lei	 n.	 8.112/90.	Tal
disposição	 referia-se	 apenas	 às	 relações	 de	 chefia	 imediata	 aplicáveis	 aos
servidores	públicos	federais.
Com	 a	 “Reforma	 do	 Judiciário”,	 a	 Emenda	 Constitucional	 n.	 45/2004	 e	 a
criação	 do	 Conselho	 Nacional	 de	 Justiça	 (CNJ)	 e	 do	 Conselho	 Nacional	 do
Ministério	 Público	 (CNMP),	 essa	 proibição	 ganha	 nova	 força.	 Foram	 editadas
diversas	 resoluções	 disciplinando	 o	 assunto	 e	 afastando	 os	 parentes	 do	 Poder
Judiciário	e	do	Ministério	Público.	A	resistência	para	o	cumprimento	da	regra	foi
grande,	tendo	havido	muitos	tribunais	que	se	recusaram	a	atender	à	ordem.
A	matéria	 acabou	 sendo	 levada	 ao	 STF,	 via	 controle	 de	 constitucionalidade,
Ação	Declaratória	de	Constitucionalidade	n.	12.	A	Suprema	Corte	reconheceu	a
constitucionalidade	da	regra,	admitiu	a	competência	dos	Conselhos	para	fazê-lo,
inclusive	 via	Resolução	 como	 instrumento	 adequado	 para	 a	medida	 e,	 por	 fim,
admitiu	 a	 aplicação	dos	princípios	da	 impessoalidade,	moralidade,	 eficiência	 e
isonomia.	Veja	a	ementa:
EMENTA:	AÇÃO	DECLARATÓRIA	DE	CONSTITUCIONALIDADE,
AJUIZADA	 EM	 PROL	 DA	 RESOLUÇÃO	 N.	 07,	 de	 18.10.2005,	 DO
CONSELHO	 NACIONAL	 DE	 JUSTIÇA.	 MEDIDA	 CAUTELAR.
Patente	 a	 legitimidade	 da	 Associação	 dos	Magistrados	 do	 Brasil	 –	 AMB
para	propor	ação	declaratória	de	constitucionalidade.	Primeiro,	por	se	tratar
de	 entidade	 de	 classe	 de	 âmbito	 nacional.	 Segundo,	 porque	 evidenciado	 o
estreito	vínculo	objetivo	entre	as	finalidades	institucionais	da	proponente	e	o
conteúdo	do	ato	normativo	por	ela	defendido	(inciso	IX	do	art.	103	da	CF,
com	 redação	 dada	 pela	 EC	 n.	 45/04).	 Ação	 declaratória	 que	 não	 merece
conhecimento	 quanto	 ao	 art.	 3º	 da	 resolução,	 porquanto,	 em	 06.12.05,	 o
Conselho	 Nacional	 de	 Justiça	 editou	 a	 Resolução	 n.	 09/05,	 alterando
substancialmente	a	de	n.	07/2005.	A	Resolução	n.	07/05	do	CNJ	reveste-se
dos	atributos	da	generalidade	 (os	dispositivos	dela	 constantes	 veiculam
normas	 proibitivas	 de	 ações	 administrativas	 de	 logo	 padronizadas),
impessoalidade	 (ausência	de	 indicação	nominal	ou	patronímica	de	quem
quer	que	seja)	e	abstratividade	 (trata-se	de	um	modelo	normativo	com
âmbito	 temporal	 de	 vigência	 em	 aberto,	 pois	 claramente	 vocacionado
para	 renovar	 de	 forma	 contínua	 o	 liame	 que	 prende	 suas	 hipóteses	 de
incidência	aos	respectivos	mandamentos).	A	Resolução	n.	07/05	 se	dota,
ainda,	de	caráter	normativo	primário,	dado	que	arranca	diretamente	do	§	4º
do	art.	103-B	da	Carta-cidadã	e	 tem	como	finalidade	debulhar	os	próprios
conteúdos	 lógicos	dos	princípios	constitucionais	de	centrada	regência	de
toda	 a	 atividade	 administrativa	 do	 Estado,	 especialmente	 o	 da
impessoalidade,	o	da	eficiência,	o	da	igualdade	e	o	da	moralidade.	O	ato
normativo	 que	 se	 faz	 de	 objeto	 desta	 ação	 declaratória	 densifica
apropriadamente	 os	 quatro	 citados	 princípios	 do	 art.	 37	 da	 Constituição
Federal,	 razão	por	 que	não	há	 antinomia	 de	 conteúdos	 na	 comparação	dos
comandos	que	se	veiculam	pelos	dois	modelos	normativos:	o	constitucional
e	o	infraconstitucional.	Logo,	o	Conselho	Nacional	de	Justiça	fez	adequado
uso	da	competência	que	lhe	conferiu	a	Carta	de	Outubro,	após	a	Emenda	n.
45/04.	Noutro	giro,	os	condicionamentos	impostos	pela	Resolução	em	foco
não	 atentam	 contra	 a	 liberdade	 de	 nomeação	 e	 exoneração	 dos	 cargos	 em
comissão	 e	 funções	de	 confiança	 (incisos	 II	 eV	do	 art.	 37).	 Isto	porque	 a
interpretação	dos	mencionados	incisos	não	pode	se	desapegar	dos	princípios
que	 se	 veiculam	 pelo	 caput	 do	 mesmo	 art.	 37.	 Donde	 o	 juízo	 de	 que	 as
restrições	constantes	do	ato	normativo	do	CNJ	são,	no	rigor	dos	termos,	as
mesmas	 restrições	 já	 impostas	 pela	 Constituição	 de	 1988,	 dedutíveis	 dos
republicanos	princípios	da	impessoalidade,	da	eficiência,	da	igualdade	e	da
moralidade.	É	 dizer:	 o	 que	 já	 era	 constitucionalmente	 proibido	 permanece
com	essa	tipificação,	porém,	agora,	mais	expletivamente	positivado.	Não	se
trata,	 então,	 de	 discriminar	 o	 Poder	 Judiciário	 perante	 os	 outros	 dois
Poderes	Orgânicos	do	Estado,	sob	a	equivocada	proposição	de	que	o	Poder
Executivo	 e	 o	 Poder	 Legislativo	 estariam	 inteiramente	 libertos	 de	 peias
jurídicas	 para	 prover	 seus	 cargos	 em	 comissão	 e	 funções	 de	 confiança,
naquelas	situações	em	que	os	respectivos	ocupantes	não	hajam	ingressado	na
atividade	 estatal	 por	 meio	 de	 concurso	 público.	 O	 modelo	 normativo	 em
exame	não	é	suscetível	de	ofender	a	pureza	do	princípio	da	separação	dos
Poderes	 e	 até	mesmo	do	princípio	 federativo.	Primeiro,	pela	 consideração
de	que	o	CNJ	não	é	órgão	estranho	ao	Poder	Judiciário	(art.	92,	CF)	e	não
está	a	submeter	esse	Poder	à	autoridade	de	nenhum	dos	outros	dois;	segundo,
porque	 ele,	 Poder	 Judiciário,	 tem	 uma	 singular	 compostura	 de	 âmbito
nacional,	perfeitamente	compatibilizada	com	o	caráter	estadualizado	de	uma
parte	 dele.	 Ademais,	 o	 art.	 125	 da	 Lei	 Magna	 defere	 aos	 Estados	 a
competência	de	organizar	a	sua	própria	Justiça,	mas	não	é	menos	certo	que
esse	 mesmo	 art.	 125,	 caput,	 junge	 essa	 organização	 aos	 princípios
“estabelecidos”	por	ela,	Carta	Maior,	neles	 incluídos	os	constantes	do	art.
37,	 caput.	 Medida	 liminar	 deferida	 para,	 com	 efeito	 vinculante:	 a)
emprestar	 interpretação	 conforme	 para	 incluir	 o	 termo	 “chefia”	 nos
incisos	II,	III,	IV,	V	do	art.	2º	do	ato	normativo	em	foco;	b)	suspender,	até
o	exame	de	mérito	desta	ADC,	o	julgamento	dos	processos	que	tenham
por	objeto	questionar	a	constitucionalidade	da	Resolução	n.	07/2005,	do
Conselho	Nacional	de	Justiça;	c)	obstar	que	juízes	e	Tribunais	venham	a
proferir	 decisões	 que	 impeçam	 ou	 afastem	 a	 aplicabilidade	 da	 mesma
Resolução	n.	07/2005,	do	CNJ;	e	d)	suspender,	com	eficácia	ex	 tunc,	os
efeitos	 daquelas	 decisões	 que,	 já	 proferidas,	 determinaram	 o
afastamento	 da	 sobredita	 aplicação	 (ADC-MC	 12/DF,	 STF	 –	 Tribunal
Pleno,	 Rel.	Min.	 Carlos	 Britto,	DJ	 1º.09.2006,	 Ement.	 v.	 2.245-01,	 p.	 1)
(grifos	da	autora).
Em	 2008,	 o	 STF,	 para	 aplicar	 a	 vedação	 do	 nepotismo,	 editou	 a	 Súmula
Vinculante	de	n.	13	(denominada	súmula	antinepotismo),	que	estabelece:
A	nomeação	de	cônjuge,	companheiro,	ou	parente,	em	linha	reta,	colateral	ou
por	afinidade,	até	o	3º	grau	inclusive,	da	autoridade	nomeante	ou	de	servidor
da	 mesma	 pessoa	 jurídica,	 investido	 em	 cargo	 de	 direção,	 chefia	 ou
assessoramento,	para	o	exercício	de	cargo	em	comissão	ou	de	confiança,	ou,
ainda,	de	função	gratificada	na	Administração	Pública	direta	e	 indireta,	em
qualquer	 dos	 Poderes	 da	 União,	 dos	 Estados,	 do	 Distrito	 Federal	 e	 dos
Municípios,	compreendido	o	ajuste	mediante	designações	recíprocas,	viola	a
Constituição	Federal.
Por	 fim,	 vale	 alertar	 que,	 apesar	 do	 texto	 complexo	 da	 súmula,	 da	 sua
amplitude	em	algumas	questões,	os	agentes	políticos,	 segundo	orienta	o	próprio
STF,	 ficaram	 de	 fora	 da	 proibição.	 Observe	 a	 ementa	 abaixo	 e,	 para	 o
aprofundamento	do	 tema,	verifique	mais	detalhes	no	Capítulo	10,	sobre	Agentes
Públicos.
EMENTA:	 AGRAVO	REGIMENTAL	 EM	MEDIDA	CAUTELAR	 EM
RECLAMAÇÃO.	NOMEAÇÃO	DE	 IRMÃO	DE	GOVERNADOR	DE
ESTADO.	 CARGO	 DE	 SECRETÁRIO	 DE	 ESTADO.	 NEPOTISMO.
SÚMULA	 VINCULANTE	 N.	 13.	 INAPLICABILIDADE	 AO	 CASO.
CARGO	 DE	 NATUREZA	 POLÍTICA.	 AGENTE	 POLÍTICO.
ENTENDIMENTO	 FIRMADO	 NO	 JULGAMENTO	 DO	 RECURSO
EXTRAORDINÁRIO	 579.951/RN.	 OCORRÊNCIA	 DA	 FUMAÇA	 DO
BOM	 DIREITO.	 1.	 Impossibilidade	 de	 submissão	 do	 reclamante,
Secretário	 Estadual	 de	 Transporte,	 agente	 político,	 às	 hipóteses
expressamente	 elencadas	na	Súmula	Vinculante	n.	 13,	 por	 se	 tratar	de
cargo	 de	 natureza	 política.	 2.	 Existência	 de	 precedente	 do	 Plenário	 do
Tribunal:	 RE	 579.951/RN,	 Rel.	 Min.	 Ricardo	 Lewandowski,	 DJe
12.09.2008.	 3.	 Ocorrência	 da	 fumaça	 do	 bom	 direito.	 (...)	 (Rcl-MC-AgR
6.650/PR,	 STF	 –	 Tribunal	 Pleno,	 Rel.	 Min.	 Ellen	 Gracie,	 julgamento
16.10.2008,	DJe	222,	de	20.11.2008)	(grifos	da	autora).
Vale,	ainda,	chamar	a	atenção	para	o	fato	de	o	STF	haver	confirmado,	em	sede
de	 repercussão	 geral,	 com	 julgamento	 de	 mérito	 já	 proferido,	 que	 não	 há
necessidade	 de	 lei	 formal	 para	 a	 vedação	 ao	 nepotismo,	 considerando	 que	 tal
proibição	 decorre	 diretamente	 dos	 princípios	 contidos	 no	 art.	 37,	 caput,	 da
CF53.
Em	nova	análise	sobre	o	tema,	a	Suprema	Corte	reconhece	a	legitimidade	ativa
partilhada	 entre	 o	 Poder	Legislativo	 e	 o	Chefe	 do	Executivo	 na	 propositura	 de
leis	que	tratam	de	nepotismo,	afastando	assim	a	reserva	de	iniciativa	legislativa
do	Chefe	do	Poder	Executivo	para	o	tema.	Reafirma	que	não	se	exige	lei	formal
para	que	os	princípios	do	art.	37,	caput,	sejam	observados	e	admite	que	não	há
“vício	 de	 iniciativa	 legislativa	 em	norma	 editada	 no	 intuito	 de	 dar	 evidência	 à
força	 normativa	 daqueles	 princípios	 e	 estabelecer	 os	 casos	 em	 que,
inquestionavelmente,	 configurariam	 comportamentos	 imorais	 ou	 não
isonômicos”54.
O	dever	de	agir	de	forma	impessoal	também	se	configura	hoje	na	previsão	do
art.	37,	§	1º,	do	texto	constitucional,	que	estabelece	o	dever	de	publicidade	dos
atos	 e	 programas	 dos	 órgãos	 públicos	 de	 forma	 desvinculada	 da	 pessoa	 dos
administradores	 públicos,	 impedindo	 que	 constem	 nomes,	 símbolos	 ou	 imagens
que	 representem	promoção	pessoal	de	qualquer	autoridade	pública,	 tendo	como
objetivo	o	 caráter	 educativo	 e	de	orientação	 social.	Nesse	 sentido	 já	decidiu	o
STF:
EMENTA:	 Publicidade	 de	 atos	 governamentais.	 Princípio	 da
impessoalidade.	Art.	37,	§	1º,	da	Constituição	Federal.	1.	O	caput	e	o	§	1º
do	 art.	 37	 da	 Constituição	 Federal	 impedem	 que	 haja	 qualquer	 tipo	 de
identificação	 entre	 a	 publicidade	 e	 os	 titulares	 dos	 cargos	 alcançando	 os
partidos	 políticos	 a	 que	 pertençam.	O	 rigor	 do	 dispositivo	 constitucional
que	 assegura	 o	 princípio	 da	 impessoalidade	 vincula	 a	 publicidade	 ao
caráter	 educativo,	 informativo	 ou	 de	 orientação	 social	 é	 incompatível
com	a	menção	de	nomes,	símbolos	ou	imagens,	aí	 incluídos	slogans,	que
caracterizem	 promoção	 pessoal	 ou	 de	 servidores	 públicos.	 A
possibilidade	 de	 vinculação	 do	 conteúdo	 da	 divulgação	 com	 o	 partido
político	 a	 que	 pertença	 o	 titular	 do	 cargo	 público	 mancha	 o	 princípio	 da
impessoalidade	 e	 desnatura	 o	 caráter	 educativo,	 informativo	 ou	 de
orientação	que	 constam	do	 comando	posto	pelo	 constituinte	 dos	oitenta.	 2.
Recurso	extraordinário	desprovido	(RE	191.668/RS,	STF	–	Primeira	Turma,
Rel.	Min.	Menezes	Direito,	 julgamento	15.04.2008,	DJ	30.05.2008)	 (grifos
da	autora).
3.5.	Princípio	da	finalidade
O	 reconhecimento	do	princípio	da	 finalidade,	 o	 seu	 conceito	 e	 a	 sua	 ligação
com	 outros	 princípios	 do	 regime	 constituem	 assunto	 divergente	 na	 doutrina,
destacando-se	dois	principais	entendimentos.
Para	Hely	Lopes	Meirelles55,	o	princípio	da	impessoalidade	nada	mais	é	que
um	 sinônimo	 do	 clássico	 princípio	 da	 finalidade	 ou	 imparcialidade.	 Nesse
raciocínio,	 é	 como	 se	 o	 princípio	 da	 finalidade	 tivesse	 sido	 substituído	 pela
impessoalidade,	estando,	portanto,	nele	embutido.	Para	esse	autor,	se	a	finalidade
é	pública,	o	administrador	fica	impedido	de	buscar	outro	objetivo	ou	de	praticá-
lo	 no	 interessepróprio	 ou	 de	 terceiros,	 isto	 é,	 a	 finalidade	 pública	 proíbe	 a
atuação	pessoal	do	administrador.
De	 outro	 lado,	 Celso	 Antônio	 Bandeira	 de	 Mello56	 trata	 do	 princípio	 da
finalidade	como	sendo	um	princípio	em	apartado,	em	que	o	administrador	deve
cumprir	 a	 finalidade	 pública	 definida	 pela	 lei.	 Destarte,	 esse	 princípio	 não
decorre	da	 legalidade,	mas	é	 inerente	a	ela,	o	que	parece	muito	 lógico.	Não	 se
compreende	uma	lei,	não	se	entende	uma	norma,	sem	entender	o	seu	objetivo,
logo,	só	se	cumpre	a	legalidade	quando	se	atende	à	sua	finalidade.
Finalidade	legal	pode	ser	explicada	como	a	ideia	que	a	lei	traz	contida	em	seu
texto.	É	o	seu	âmago,	o	fator	que	proporciona	compreendê-la	dentro	do	contexto
legal.	 Nesse	 raciocínio,	 temos	 que	 a	 lei	 é	 um	 instrumento	 utilizado	 pelo
administrador	 como	 forma	 de	 alcançar	 um	 determinado	 fim.	 Em	 suma,	 a
finalidade	é	o	espírito	da	lei,	o	seu	fim	maior,	que	forma	com	o	seu	texto	um	todo
harmônico	e	indestrutível.	Dessa	maneira,	indicar	a	norma	legal	como	fundamento
para	a	prática	de	um	ato	em	dissonância	com	sua	finalidade	não	significa	aplicar
a	lei,	mas	sim	desvirtuá-la.
Assim,	o	princípio	da	finalidade	exige	que	o	administrador	persiga	o	objetivo
legal,	 certo	 e	 inafastável	 de	 qualquer	 ato	 administrativo:	 o	 interesse	 público,	 o
bem	 comum,	 além	 das	 finalidades	 específicas	 apontadas	 na	 lei,	 sob	 pena	 de
ilegalidade	do	 ato,	 caracterizando	 abuso	de	poder57,	 na	modalidade	desvio	de
finalidade	e,	consequentemente,	controle	pelo	Poder	Judiciário.	Essa	nulidade	do
ato	administrativo	tem	respaldo	na	Lei	n.	4.717/65,	que	disciplina	a	ação	popular
e,	em	seu	art.	2º,	enumera	as	situações	que	comprometem	a	validade	de	um	ato,
entre	as	quais	se	tem	o	desvio	de	finalidade	(alínea	“e”).
Para	 reforçar	 esse	 entendimento,	 encontra-se	 a	Lei	n.	 9.784/99,	que	cuida	da
finalidade,	 definindo	 que	 nos	 processos	 administrativos	 deve-se	 observar	 a
objetividade	no	atendimento	do	 interesse	público,	o	critério	de	 interpretação	da
norma	administrativa	da	forma	que	melhor	garanta	o	atendimento	do	fim	público	a
que	 se	 dirige,	 vedada	 a	 promoção	 pessoal	 de	 agentes	 ou	 autoridades	 (art.	 2º,
parágrafo	único,	III	e	XIII).
Reconhecido	 como	 princípio	 autônomo	 e	 expresso	 na	 norma
infraconstitucional,	 é	 interessante	 ressaltar	 que	 o	 princípio	 da	 finalidade	 está
implícito	 no	 texto	 constitucional,	 admitindo-se	 como	 fundamento	 o	 próprio
princípio	 da	 legalidade	 (art.	 37,	 caput),	 além	 do	 art.	 5º,	 LXIX,	 que	 define	 o
mandado	 de	 segurança,	 enquanto	 remédio	 constitucional	 cabível	 em	 caso	 de
ilegalidade	ou	abuso	de	poder.	Assim,	 conforme	 já	dito,	 o	 abuso	do	poder	 é	o
exercício	 das	 atribuições	 fora	 dos	 limites	 da	 lei,	 e	 um	 desses	 limites	 é	 a	 sua
finalidade.
3.6.	Princípio	da	moralidade
O	princípio	da	moralidade	exige	que	a	Administração	e	seus	agentes	atuem	em
conformidade	 com	 princípios	 éticos	 aceitáveis	 socialmente.	 Esse	 princípio	 se
relaciona	com	a	ideia	de	honestidade,	exigindo	a	estrita	observância	de	padrões
éticos,	de	boa-fé,	de	lealdade,	de	regras	que	assegurem	a	boa	administração	e	a
disciplina	interna	na	Administração	Pública.
Enquanto	 previsão	 expressa,	 esse	 princípio	 representa	 uma	 novidade	 da
Constituição	 de	 1988,	 art.	 37,	 caput,	 caracterizando-se	 como	 uma	 evolução	 do
princípio	 da	 legalidade,	 como	 proposição	 que	 se	 encontra	 na	 base	 do
ordenamento	jurídico,	apesar	de	não	ter	conteúdo	definido,	preciso;	representa	um
conceito	 jurídico	 indeterminado,	 vago.	 Esse	 fato	 constitui	 um	 obstáculo	 para	 o
Poder	 Judiciário	 aceitar	 a	 possibilidade	 de	 invalidação	 de	 um	 ato	 por	 lesão
apenas	à	moralidade	administrativa.	A	maioria	dos	julgados	a	admite	como	uma
agravante	da	ilegalidade,	e	não	como	vício	autônomo.
O	princípio	da	moralidade	administrativa	não	se	confunde	com	a	moralidade
comum.	Enquanto	a	última	preocupa-se	 com	a	distinção	entre	o	bem	e	o	mal,	 a
primeira	é	composta	não	só	por	correção	de	atitudes,	mas	também	por	regras	de
boa	administração,	pela	ideia	de	função	administrativa,	interesse	do	povo,	de	bem
comum.	Moralidade	administrativa	está	ligada	ao	conceito	de	bom	administrador.
A	Constituição	Federal,	ao	consagrar	o	princípio	da	moralidade,	determinou	a
necessidade	 de	 sua	 proteção	 e	 a	 responsabilização	 do	 administrador	 público
amoral	 ou	 imoral.	 Para	 tanto,	 encontram-se	 no	 ordenamento	 jurídico	 inúmeros
mecanismos	para	impedir	atos	de	imoralidade,	como,	por	exemplo,	regras	sobre
improbidade	 administrativa,	 no	 art.	 37,	 §	 4º,	 da	 CF	 e	 na	 Lei	 n.	 8.429/92;	 os
crimes	 de	 responsabilidade	 do	 Presidente	 da	 República	 e	 de	 outros	 agentes
políticos,	 art.	 85,	V,	 da	CF;	 os	 remédios	 constitucionais,	 principalmente	 a	 ação
popular,	prevista	no	art.	5º,	LXXIII,	 também	da	CF;	a	Lei	de	Responsabilidade
Fiscal	 (Lei	Complementar	 n.	 101/2000)	 e,	 recentemente,	 a	 Lei	 n.	 12.846/2013,
denominada	 Lei	 de	 Probidade	 empresarial	 ou	 Lei	 Anticorrupção58,	 além	 de
outros	instrumentos.
Por	 fim,	 infringi-lo	 implicará	 violação	 ao	 próprio	 Direito,	 às	 regras
constitucionais,	configurando	uma	ilicitude	sujeita	à	invalidação.
3.7.	Princípio	da	publicidade
O	 princípio	 da	 publicidade	 nada	 mais	 é	 que	 a	 divulgação,	 tendo	 como
finalidade	o	conhecimento	público.	Esse	princípio	tem	como	base	o	fato	de	que	o
administrador	exerce	função	pública,	atividade	em	nome	e	interesse	do	povo,	por
isso	nada	mais	justo	que	o	titular	desse	interesse	tenha	ciência	do	que	está	sendo
feito	 com	 os	 seus	 direitos.	 Além	 desse	 objetivo	 principal,	 o	 princípio	 da
publicidade	também	produz	outros	efeitos,	outras	consequências,	como	se	verifica
em	seguida.
A	 publicidade	 também	 representa	 condição	 de	 eficácia59	 para	 os	 atos
administrativos,	marcando	o	 início	de	produção	de	seus	efeitos	externos,	 já	que
ninguém	 está	 obrigado	 a	 cumprir	 um	 ato	 administrativo	 se	 desconhece	 a	 sua
existência60.	 Este	 só	 goza	 da	 imperatividade	 e	 torna-se	 operante	 a	 partir	 da
divulgação	oficial.	Nesse	caso,	pode-se	citar,	como	exemplo,	o	art.	61,	parágrafo
único,	 da	 Lei	 n.	 8.666/93,	 que	 estabelece,	 expressamente,	 como	 condição
indispensável	 de	 eficácia	 dos	 contratos	 administrativos,	 a	 publicação	 de	 seu
extrato.	Logo,	o	contrato	poderá	até	 ser	válido,	mas	não	 tem	que	 ser	 cumprido,
não	produzindo	os	seus	efeitos,	enquanto	não	for	publicado.
Publicidade	 representa	 ainda	 o	 termo	 inicial	 para	 contagem	 de	 prazos.
Imagine,	por	exemplo,	que	um	administrado	ultrapasse	a	velocidade	permitida	em
uma	 avenida	 ou	 que	 sua	 empresa	 desobedeça	 às	 regras	 sanitárias.
Consequentemente,	ele	é	multado.	Todavia,	antes	da	efetivação	da	pena,	ele	tem
direito	 à	 defesa	 e,	 para	 tanto,	 deve	 ser	 notificado.	 A	 partir	 desse	 momento,
oportunidade	em	que	ele	toma	conhecimento	da	infração,	é	que	começa	a	correr	o
seu	prazo	de	defesa,	 já	que	ele	não	poderia	se	defender	de	algo	cuja	existência
desconhecia.
Além	 desses	 aspectos,	 a	 publicidade	 também	 viabiliza	 o	 controle,	 a
fiscalização	 dos	 atos	 praticados	 pelo	 Poder	 Público,	 seja	 pelos	 interessados
diretos	ou	pelo	povo	em	geral.	São	meios	constitucionais	para	tanto:	os	remédios,
por	exemplo,	o	mandado	de	segurança,	a	ação	popular,	o	habeas	data;	 além	de
outros	 instrumentos,	 como	 a	 ação	 civil	 pública,	 o	 direito	 de	 petição,	 a
representação	às	autoridades	competentes	e	o	pedido	de	informações.
Um	 dos	 efeitos	mais	 relevantes	 do	 dever	 de	 publicidade	 que	 inviabilizam	 o
sigilo	das	decisões	administrativas	é	o	efeito	inibitório.	A	ciência	da	sociedade
tende	a	inibir	a	prática	de	irregularidades	em	razão	da	possibilidade	de	repressão
das	 ilicitudes	 e	 desvios,	 o	 que	 faz	 desse	 princípio	 um	 elemento	 favorável	 à
redução	de	práticas	ilegais.Por	 fim,	 importante	 registrar	 que	 a	 observância	 da	 publicidade	 como
instrumento	 de	 controle	 trouxe	 como	 consequência	 a	 aprovação	 da	 denominada
Lei	 de	 Acesso	 à	 Informação	 (Lei	 n.	 12.527/2011),	 que	 tem	 como	 finalidade	 a
criação	de	canais	de	participação	da	sociedade	no	âmbito	do	Poder	Público	e	a
efetivação	 do	 direito	 fundamental	 à	 informação	 inserido	 no	 art.	 5º,	XXXIII,	 da
Constituição,	 que	 garante	 a	 todos	 o	 direito	 de	 receber	 dos	 órgãos	 públicos
informações	 de	 seu	 interesse	 particular	 ou	 interesse	 coletivo	ou	geral,	 salvo	 as
situações	 protegidas	 pelo	 sigilo.	 Inclusive,	 a	 Lei	 aponta	 expressamente	 como
diretriz	em	seu	art.	3º,	IV	e	V,	que	os	procedimentos	instituídos	por	ela	deverão
fomentar	 o	 desenvolvimento	 da	 cultura	 de	 transparência61	 e	 desenvolver	 o
controle	social	da	administração	pública.
É	relevante	grifar	que	essa	publicidade	deve	obedecer	ao	formalismo	previsto
pela	lei.
Também	 não	 se	 pode	 confundir	 publicidade	 com	 publicação.	 A	 publicação,
enquanto	 divulgação	 em	 diário	 oficial,	 é	 somente	 uma	 das	 hipóteses	 de
publicidade;	 é	 espécie	 desse	 gênero	 e,	 portanto,	 não	 são	 sinônimos.	 A
publicidade	 pode	 acontecer	 de	 várias	 maneiras:	 via	 cientificação	 pessoal	 no
próprio	processo,	por	meio	do	correio,	divulgação	em	diário	oficial	ou	jornal	de
grande	circulação,	ou	até	mediante	sessões	realizadas	de	portas	abertas,	como	na
licitação,	 por	 exemplo,	 entre	 outras	 formas	 que	 viabilizam	 o	 conhecimento
público.
A	 publicidade,	 como	 princípio	 de	 Administração	 Pública,	 abrange	 toda	 a
atuação	 estatal,	 não	 só	 sob	 o	 aspecto	 de	 divulgação	 oficial	 de	 seus	 atos,	 como
também	 de	 propiciação	 de	 conhecimento	 da	 conduta	 interna	 de	 seus	 agentes	 e
como	 garantia	 de	 informação.	 Para	 fundamentar	 a	 obrigatoriedade	 desse
princípio,	podem	ser	identificados	alguns	dispositivos	constitucionais:	o	art.	37,
caput,	que	define	publicidade	como	um	dos	princípios	da	Administração	Pública;
o	art.	5º,	XXXIII,	que	garante	o	direito	à	informação;	o	art.	5º,	XXXIV,	alínea	b,
que	define	o	direito	de	certidão;	 além	do	art.	5º,	LXXII,	que	 institui	o	 remédio
constitucional	 denominado	 habeas	 data,	 que	 garante	 o	 direito	 à	 obtenção	 e	 à
retificação	de	informações	pessoais.
É	mister,	também,	aproveitar	a	oportunidade	para	pontuar	uma	distinção	crucial
entre	 o	mandado	 de	 segurança	 e	 o	habeas	 data.	 O	 primeiro	 é	 utilizado	 para	 a
proteção	de	um	direito	líquido	e	certo,	nessa	hipótese,	o	de	informação,	ou	até	o
de	certidão,	se	for	o	caso,	enquanto	o	segundo	só	poderá	ser	utilizado	quando	se
tratar	de	informação	sobre	a	sua	pessoa,	restando	concluir	que,	se	a	 informação
for	 do	 seu	 interesse,	 mas	 não	 sobre	 a	 sua	 pessoa,	 o	 remédio	 adequado	 é	 o
mandado	de	segurança.
A	 desobediência	 ao	 dever	 de	 publicar	 os	 atos	 oficiais	 pode	 caracterizar
improbidade	administrativa,	considerando	a	Lei	n.	8.429/92,	em	seu	art.	11,	IV.
O	 texto	 constitucional	define	 algumas	exceções	 ao	 princípio	 da	publicidade,
estabelecen​do,	nesses	casos,	a	garantia	do	sigilo.	A	primeira	hipótese	está	no	art.
5º,	X,	que	estabele​ce	serem	invioláveis	a	intimidade62,	a	vida	privada,	a	honra	e
a	imagem	das	pessoas,	aplicando	a	quem	as	violar	o	dever	de	indenizar	por	danos
materiais	e	morais	causados.	Assim	está	 instituída	a	garantia	de	intimidade,	não
devendo	a	Administração	publicar	quando	comprometer	esse	direito,	sob	pena	de
ter	que	indenizar	os	danos	gerados	à	vítima	como	forma	de	sanção.
A	segunda	foi	definida	pelo	art.	5º,	XXXIII,	que	garante	o	direito	à	informação,
ressalvadas	 as	 informações	 imprescindíveis	 à	 segurança	 da	 sociedade	 e	 do
Estado.	Esse	dispositivo	foi	regulamentado	inicialmente	pela	Lei	n.	11.111/2005,
porém	 a	 referida	 lei	 foi	 revogada	 pela	 Lei	 n.	 12.527/2011,	 que	 passou	 a
regulamentar	o	acesso	a	informações	previsto	não	só	no	inciso	XXXIII	do	art.	5º,
mas	também	no	inciso	II	do	§	3º	do	art.	37	e	no	§	2º	do	art.	216	da	Constituição
Federal,	além	de	alterar	a	Lei	n.	8.112/90.	No	âmbito	do	Poder	Executivo	federal,
foi	editado	o	Decreto	n.	7.724,	de	16.05.2012,	que	regulamenta	os	procedimentos
para	a	garantia	do	acesso	à	informação	e	para	a	classificação	de	informações	sob
restrição	de	acesso,	observados	grau	e	prazo	de	sigilo.
A	lei	dispõe	no	seu	art.	24	que	a	informação	em	poder	dos	órgãos	e	entidades
públicas,	observado	o	seu	teor	e	em	razão	de	sua	imprescindibilidade	à	segurança
da	sociedade	ou	do	Estado,	poderá	ser	classificada	como	ultrassecreta,	secreta	ou
reservada.	Estabelece,	posteriormente,	como	se	dará	a	referida	classificação	e	os
prazos	máximos	 de	 restrição	 de	 acesso	 à	 informação.	 Foi	 instituída	 ainda	 uma
Comissão	 Mista	 de	 Reavaliação	 de	 Informações,	 que	 decidirá,	 no	 âmbito	 da
administração	 pública	 federal,	 sobre	 o	 tratamento	 e	 a	 classificação	 de
informações	sigilosas.
Por	 fim,	aponta-se	a	 terceira	hipótese,	a	do	art.	5º,	LX,	que	dispõe	que	a	 lei
poderá	 restringir	 a	 publicidade	 dos	 atos	 processuais	 quando	 a	 defesa	 da
intimidade	ou	o	interesse	social	o	exigirem.	Como	exemplo,	pode-se	citar	o	art.
150	 da	 Lei	 n.	 8.112/90,	 o	 Estatuto	 dos	 Servidores	 da	União,	 que	 estatui	 que	 a
comissão	do	processo	disciplinar	exercerá	suas	atividades	com	independência	e
imparcialidade,	 assegurado	o	 sigilo	 necessário	 à	 elucidação	do	 fato	ou	 exigido
pelo	 interesse	 da	 administração.	 E	 mais,	 que	 as	 reuniões	 e	 as	 audiências	 das
comissões	 terão	 caráter	 reservado.	 Seguindo	 essa	 regra	 de	 que	 os	 processos
administrativos	 são	 públicos,	 embora	 excepcionalmente	 a	 lei	 possa	 instituir	 o
sigilo,	encontra-se	a	maioria	dos	processos	ético-disciplinares	que,	para	evitar	a
destruição	 precoce	 da	 carreira	 de	 um	 determinado	 profissional	 e	 viabilizar	 a
instrução	probatória,	deverão	ser	sigilosos.
A	 enumeração	 dessas	 hipóteses	 não	 é	 tema	 tranquilo	 na	 doutrina,	 visto	 que
alguns	doutrinadores	preferem	apontar	somente	a	segunda	hipótese	como	exceção
ao	princípio	da	publicidade.	Outros	defendem,	ainda,	que	a	hipótese	de	sigilo	dos
atos	 processuais	 só	 é	 aplicável	 aos	 processos	 judiciais,	 porém	 não	 é	 o	 que	 se
pode	concluir	com	a	leitura	do	dispositivo	constitucional,	o	qual	não	estabelece
expressamente	essa	restrição.
Muito	cuidado,	ainda,	com	o	art.	37,	§	1º,	da	CF,	que	dispõe	o	seguinte:	“A
publicidade	 dos	 atos,	 programas,	 obras,	 serviços	 e	 campanhas	 dos	 órgãos
públicos	deverá	 ter	caráter	educativo,	 informativo	ou	de	orientação	social,	dela
não	 podendo	 constar	 nomes,	 símbolos	 ou	 imagens	 que	 caracterizem	 promoção
pessoal	de	autoridades	ou	servidores	públicos”.
Esse	dispositivo	deve	ser	observado	em	duas	partes.	Em	primeiro	lugar	está	o
dever	 de	 publicidade	 dos	 administradores	 públicos,	 o	 que	 deve	 respeitar
objetivos	previstos	na	Constituição,	para	informar,	orientar	e	educar	a	sociedade.
Caso	 tal	 dever	 seja	 descumprido,	 o	 agente	 deve	 ser	 responsabilizado,
caracterizando,	inclusive,	improbidade	administrativa,	prevista	no	art.	11	da	Lei
n.	8.429/92.
Na	segunda	parte,	o	dispositivo	veda	a	promoção	pessoal	observando	diversos
princípios	 constitucionais,	 tais	 como	 impessoalidade,	 moralidade,	 eficiência	 e
outros.	Nesse	caso,	não	se	pode	confundir	publicidade	com	propaganda	pessoal,
atentando	 para	 o	 fato	 de	 que	 o	 texto	 constitucional	 proíbe	 a	 publicidade	 que
represente	propaganda	do	administrador.
Essa	 disposição	 faz	 sentido	 quando	 se	 tem	 como	 regra	 o	 fato	 de	 o
administrador	exercer	função	pública,	portanto,	munus	publico,	daí	porque	todas
as	 suas	 obras,	 serviços	 prestados	 e	 atividades	 desenvolvidas	 não	 representam
nada	mais	do	que	a	sua	obrigação,	o	seu	dever	de	ser	um	bom	administrador.	(É
preciso	 lembrar	 que	 ele	 não	 faz	 porque	 é	 bonzinho	 e,	 sim,	 porque	 eletem	 o
dever	 de	 fazer.)	 Também	 se	 ressalte	 que	 o	 dinheiro	 gasto	 com	 o	 material
publicitário,	com	a	propaganda	efetivamente	(o	outdoor,	a	faixa,	a	propaganda	da
TV),	é	fato	decorrente	de	que	ele	está	somente	cumprindo	a	sua	obrigação.
Sabe-se,	 ainda,	 que,	 na	 prática,	 essa	 regra	 quase	 não	 é	 observada	 pelos
administradores,	 apesar	 de	 caracterizar	 violação	 a	 inúmeros	 princípios
constitucionais,	 como	 impessoalidade,	 moralidade,	 eficiência,	 legalidade.	 A
promoção	pessoal	também	caracteriza	ato	de	improbidade	administrativa,	punível
com	base	no	art.	11	da	Lei	n.	8.429/92,	que	se	configura	violação	aos	princípios
da	 Administração,	 além	 de	 caracterização	 de	 infração	 funcional,	 conforme
previsão	do	 respectivo	estatuto	do	servidor63.	Para	 evitar	 abusos	na	 aplicação
de	 penalidades,	 a	 jurisprudência	 reconhece	 que	 a	 Constituição	 não	 proíbe	 que
constem	 nomes,	 símbolos	 e	 imagens,	 visando	 identificar	 a	 autoria,	 dar
informação,	 porém	 não	 admite	 que	 seja	 feita	 promoção	 pessoal,	 devendo	 a
publicidade	 ser	 impessoal,	 o	 que	 dependerá	 de	 muito	 bom	 senso	 e
razoabilidade64.
A	 Lei	 n.	 12.550,	 de	 15.12.2011,	 inseriu	 no	 Código	 Penal	 o	 Capítulo	 V,	 que
dispõe	sobre	“Fraudes	em	certames	de	interesse	público”.	O	art.	311-A	tipifica	a
conduta	de	utilizar	ou	divulgar,	indevidamente,	com	o	fim	de	beneficiar	a	si	ou	a
outrem,	 ou	 de	 comprometer	 a	 credibilidade	 do	 certame,	 conteúdo	 sigiloso	 de
concurso	público,	 avaliação	ou	 exame	público,	 processo	 seletivo	 para	 ingresso
no	 ensino	 superior	 ou	 exame	 ou	 processo	 seletivo	 previstos	 em	 lei.	 A	 pena
prevista	para	este	crime	é	a	de	reclusão	de	um	a	quatro	anos	e	multa.
As	mesmas	penas	 são	 aplicadas	 àquele	que	permite	ou	 facilita,	 por	 qualquer
meio,	o	acesso	de	pessoas	não	autorizadas	às	informações	relativas	aos	certames
citados.	As	penas	 serão	de	dois	a	 seis	anos	e	multa,	 se	da	ação	ou	omissão	de
publicidade	indevida	resultar	dano	à	Administração	Pública.
Este	 novo	 diploma	 legal	 acrescenta	 mais	 uma	 responsabilidade	 quanto	 à
utilização	indevida	de	informações	de	interesse	público.
3.8.	Princípio	da	eficiência
Este	princípio,	que	ganhou	roupagem	de	princípio	constitucional	expresso	por
meio	da	Emenda	Constitucional	n.	19/98,	 embora	 já	 existisse	 implicitamente	na
Lei	Maior,	 trata-se	 de	 uma	 condição	 indispensável	 para	 a	 efetiva	 proteção	 do
interesse	público.
A	eficiência	exige	que	a	atividade	administrativa	seja	exercida	com	presteza,
perfeição	e	rendimento	funcional.	Consiste	na	busca	de	 resultados	práticos	de
produtividade,	de	economicidade,	com	a	consequente	redução	de	desperdícios	do
dinheiro	 público	 e	 rendimentos	 típicos	 da	 iniciativa	 privada,	 sendo	 que,	 nessa
situação,	o	lucro	é	do	povo;	quem	ganha	é	o	bem	comum.
Para	 os	 serviços	 públicos,	 já	 existia	 previsão	 expressa	 em	 relação	 à
necessidade	 de	 eficiência	 no	 art.	 6º	 da	 Lei	 n.	 8.987/95,	 que	 dispõe	 sobre
concessão	e	permissão	de	serviços	públicos	e	define	o	serviço	público	adequado.
Nesse	 caso,	 a	 norma	 constitucional	 vem	 para	 fortalecer	 essa	 exigência.	Quanto
aos	 serviços,	 o	princípio	 requer	um	aperfeiçoamento	na	 sua	prestação,	 que	 tem
que	ser	eficaz	quanto	aos	meios	para	sua	implementação	e	quanto	aos	resultados
obtidos,	 além	 da	 necessidade	 de	 eficiência	 qualitativa	 e	 quantitativa	 dessas
atividades,	o	que	ainda	está	distante	da	realidade	brasileira.
A	 EC	 n.	 19/98,	 para	 viabilizar	 a	 aplicação	 do	 novo	 princípio	 expresso,
introduziu	alguns	mecanismos	no	texto	constitucional.
Quanto	aos	servidores,	a	eficiência	aparece	como	requisito	indispensável	para
a	 aquisição	 e	 perda	 da	 garantia	 de	 estabilidade,	 conforme	 regras	 do	 art.	 41	 da
Constituição	 Federal.	 Hoje,	 um	 servidor	 público,	 para	 adquirir	 a	 estabilidade,
precisa	 ser	 aprovado	 em	 concurso	 público,	 nomeado	 em	 cargo	 de	 provimento
efetivo,	 cumprir	 os	 três	 anos	 de	 efetivo	 exercício	 e	 ser	 aprovado	 em	 uma
avaliação	especial	de	desempenho	que	representa	um	instrumento	para	se	exigir
mais	dos	servidores,	e	com	isso	haver	uma	administração	mais	eficiente.	Uma	vez
adquirida	 a	 estabilidade,	 ele	 poderá	 perdê-la	 em	 razão	 de	 decisão	 judicial
transitada	em	julgado,	processo	administrativo	com	contraditório	e	ampla	defesa
ou	 por	 meio	 de	 um	 procedimento	 de	 avaliação	 periódica	 de	 desempenho,
consoante	 regulamentação	 por	 lei	 complementar,	 o	 que	 também	 representa
mecanismo	para	realização	da	eficiência65.
Também	representam	implantação	do	princípio	da	eficiência	as	regras	quanto	à
racionalização	da	máquina	administrativa,	definidas	no	art.	169	da	Constituição.
A	 Administração	 Pública	 não	 pode,	 com	 despesa	 de	 pessoal,	 seja	 ativo	 ou
inativo,	 exceder	 os	 limites	 previstos	 em	 lei	 complementar.	 Esses	 limites	 foram
definidos	 pelo	 art.	 19	 da	 Lei	 Complementar	 n.	 101/2000,	 que	 dispõe	 sobre
responsabilidade	 fiscal	 e	 prega	 para	 a	 União	 o	 limite	 de	 50%	 (cinquenta	 por
cento)	 de	 sua	 receita	 corrente	 líquida.	 Para	 Estados66	 e	 Municípios,	 esse
percentual	é	de	60%	(sessenta	por	cento).	A	Lei	estabeleceu,	em	seu	art.	70,	um
prazo	de	até	dois	exercícios	para	eliminação	gradual	dos	excessos,	observado	o
percentual	de	50%	(cinquenta	por	cento)	a	cada	ano67.
Sendo	assim,	quando	a	Administração	gasta	além	desses	limites,	é	obrigatória
a	redução,	a	qual	se	inicia	com	o	corte	de	pelo	menos	20%	(vinte	por	cento)	das
despesas	com	cargos	em	comissão	e	funções	de	confiança,	passando	em	seguida
para	os	servidores	não	estáveis	e,	por	fim,	os	servidores	estáveis,	sendo	que	só	é
possível	 atingir	 o	 grupo	 seguinte,	 se	 esgotado	 o	 anterior.	 Com	 essas	 regras,	 a
Administração	está	evitando	os	desperdícios68.
Outra	 recente	 medida	 introduzida	 em	 nosso	 ordenamento	 jurídico,	 que	 tem
como	fundamento	implementar	a	eficiência	na	gestão	pública,	foi	a	promulgação
da	 EC	 n.	 95,	 de	 15	 de	 dezembro	 de	 2016,	 que	 limita	 por	 20	 anos	 os	 gastos
públicos.	A	polêmica	PEC	n.	55/2016	foi	aprovada	com	o	objetivo	de	estabelecer
um	equilíbrio	nas	 contas	públicas	 instituindo	um	 rígido	mecanismo	de	 controle,
uma	vez	que	a	Administração	deverá	obedecer	ao	 teto	que	será	estabelecido	de
acordo	 com	 a	 inflação	 acumulada	 conforme	 o	 Índice	 Nacional	 de	 Preços	 ao
Consumidor	 Amplo	 (IPCA).	 O	 novo	 regime	 será	 aplicado	 para	 os	 orçamentos
fiscal	 e	 da	 seguridade	 social	 e	 para	 todos	 os	 órgãos	 e	 Poderes	 da	 República.
Foram	estabelecidas	algumas	exceções	ao	teto	como,	por	exemplo,	a	transferência
de	recursos	da	União	para	Estados	e	Municípios	e	despesas	com	a	realização	de
eleições	e	verbas	para	o	Fundo	de	Manutenção	e	Desenvolvimento	da	Educação
Básica	e	de	Valorização	dos	Profissionais	da	Educação	(Fundeb).	As	mudanças
foram	 introduzidas	 no	 Ato	 das	 Disposições	 Constitucionais	 Transitórias,
acrescendo-se	 os	 arts.	 106	 a	 114,	 que	 passaram	 a	 regular	 o	 “Novo	 Regime
Fiscal”.
Por	fim,	a	EC	n.	19/98	também	alterou	o	art.	37,	§	3º,	da	CF,	determinando-o
como	 um	 instrumento	 para	 que	 os	 indivíduos	 possam	 exercer	 efetivamente	 sua
cidadania	 e	 exigir	 eficiência,	 permitindo	 que	 a	 lei	 discipline	 as	 formas	 de
participação	do	usuário	na	administração	direta	e	indireta,	regule	as	reclamações
relativas	 à	 prestação	 dos	 serviços	 públicos	 em	 geral,	 garanta	 o	 acesso	 dos
usuários	 a	 registros	 administrativos	 e	 informações	 sobre	 atos	 de	 governo	 e
regulamente	a	representação	contra	o	exercício	negligente	ou	abusivo	dos	cargos,
empregos	e	funções	públicas.	Esse,	com	certeza,	é	um	excelente	instrumento	para
a	efetivação	do	princípio	da	eficiência.
O	 referido	 dispositivo	 foi	 regulamentado	 pela	 Lei	 n.	 12.527,	 de	 18.11.2011,
denominada	Lei	de	Acesso	à	Informação.	A	lei	dispõe	sobre	os	procedimentos	a
serem	 observados	 pelaUnião,	 pelos	 Estados,	 pelo	 Distrito	 Federal	 e	 pelos
Municípios,	 com	 o	 fim	 de	 garantir	 o	 acesso	 a	 informações	 previsto	 no	 inciso
XXXIII	 do	 art.	 5º,	 no	 inciso	 II	 do	 §	 3º	 do	 art.	 37,	 e	 no	 §	 2º	 do	 art.	 216	 da
Constituição	Federal.
Além	dos	entes	que	compõem	a	Administração	Direta,	o	parágrafo	único	do	art.
1º	 determina	 que	 também	 estão	 subordinados	 às	 regras	 dessa	 lei	 os	 órgãos
públicos	integrantes	da	administração	direta	dos	Poderes	Executivo,	Legislativo,
incluindo	 as	 Cortes	 de	 Contas,	 e	 Judiciário	 e	 do	 Ministério	 Público;	 as
autarquias,	 as	 fundações	 públicas,	 as	 empresas	 públicas,	 as	 sociedades	 de
economia	 mista	 e	 demais	 entidades	 controladas	 direta	 ou	 indiretamente	 pela
União,	pelos	Estados,	pelo	Distrito	Federal	e	pelos	Municípios.
O	 art.	 2º	 amplia,	 ainda,	 a	 aplicação	 da	 lei,	 no	 que	 couber,	 às	 entidades
privadas	sem	fins	lucrativos	que	recebam,	para	realização	de	ações	de	interesse
público,	 recursos	 públicos	 diretamente	 do	 orçamento	 ou	 mediante	 subvenções
sociais,	 contrato	 de	 gestão,	 termo	 de	 parceria,	 convênios,	 acordo,	 ajustes	 ou
outros	 instrumentos	 congêneres.	 Entretanto,	 o	 parágrafo	 único	 do	 art.	 2º	 afirma
que	a	publicidade	a	que	estão	submetidas	as	entidades	citadas	no	caput	refere-se
à	parcela	dos	 recursos	públicos	 recebidos	e	à	sua	destinação,	sem	prejuízo	das
prestações	de	contas	a	que	estejam	legalmente	obrigadas.
A	lei	estabelece,	ainda,	conceitos,	princípios	e	diretrizes	quanto	ao	direito	de
acesso	 à	 informação	 previsto	 constitucionalmente.	 Regulamenta	 também	 os
procedimentos	quanto	ao	acesso,	normas	quanto	à	divulgação,	as	regras	quanto	às
restrições	 ao	 exercício	 deste	 direito,	 e	 prevê	 as	 responsabilidades	 do	 agente
público	e	do	militar.
Para	 os	 processos	 administrativos,	 a	 novidade	 veio	 com	 a	 Emenda
Constitucional	 n.	 45/2004,	 a	 chamada	 Reforma	 do	 Poder	 Judiciário,	 que
introduziu	o	inciso	LXXVIII	no	art.	5º	da	CF,	cujo	teor	confirma	que	“a	todos,	no
âmbito	judicial	e	administrativo,	são	assegurados	a	razoável	duração	do	processo
e	os	meios	que	garantam	a	celeridade	de	sua	tramitação”.	Essa	regra,	que	atinge	a
via	administrativa,	busca	a	celeridade	dos	processos	e,	com	isso,	a	eficiência	do
provimento	final.	Visando	a	sua	implementação,	devem	ser	criadas	novas	regras
legais	ou	alteradas	as	já	existentes.
O	princípio	da	eficiência	é	algo	muito	desejado.	Contudo,	é	juridicamente	tão
fluido	e	tão	difícil	o	seu	controle	que,	apesar	de	todas	as	regras	ditas,	mais	parece
um	 simples	 adereço,	 um	 enfeite	 agregado	 ao	 art.	 37,	 ou	 até,	 como	 preferem
alguns,	 trata-se	 de	 um	mero	 extravasamento	 de	 uma	 aspiração	 dos	membros	 do
Poder	 Constituinte	 Reformador.	 Na	 verdade,	 de	 que	 valem	 a	 sua	 prescrição
expressa	e	os	instrumentos	constitucionais	para	sua	efetivação,	se	eles	dependem
de	 regulamentação,	 e	 até	 agora	 as	 regras	 não	 vieram;	 se	 dependem	 de	 ações
práticas	e	de	investimentos,	e	até	agora	pouco	foi	feito.	Dessa	forma,	a	eficiência
não	deixa	de	ser	uma	mera	utopia,	um	sonho...
3.9.	Princípio	da	isonomia
Este	 princípio	 tem	 um	 conceito	 maravilhoso,	 quase	 uma	 poesia.	 Isonomia
significa	 tratar	 os	 iguais	 de	 forma	 igual	 e	 os	 desiguais	 de	 forma	 desigual,	 na
medida	 de	 suas	 desigualdades.	 Todavia,	 a	 dificuldade	 é	 fixar	 quais	 são	 os
parâmetros	e	definir	quem	são	os	iguais	ou	os	desiguais	e,	o	que	é	ainda	pior,	qual
é	a	medida	da	desigualdade.
Com	o	propósito	de	facilitar	a	aplicação	desse	princípio,	verificando	se	há	ou
não	a	sua	violação,	é	possível	utilizar-se	de	dois	elementos:	primeiro,	identificar
qual	é	o	fator	de	discriminação	e,	em	seguida,	verificar	se	esse	fator	de	exclusão
está	ou	não	de	acordo	com	o	objetivo	da	norma.	Quando	o	fator	de	discriminação
utilizado	no	caso	concreto	estiver	 compatível	 com	o	objetivo	da	norma,	não	há
violação	 do	 princípio	 da	 igualdade	 e	 a	 exclusão	 é	 válida.	 De	 outro	 lado,	 o
inverso	 não	 é	 verdadeiro,	 havendo	 desobediência	 à	 isonomia	 se	 a	 regra	 de
exclusão	estiver	incoerente	com	a	norma.
Nesse	cenário,	deve	sempre	haver	pertinência	lógica	entre	o	fato	discriminado
e	 a	 razão	 jurídica	 pela	 qual	 a	 discriminação	 é	 feita.	 Por	 exemplo,	 a
Administração	 resolveu	 fazer	 concurso	 para	 salva-vidas,	 estabeleceu	 no	 edital
que	 deficientes	 físicos,	 de	 cadeiras	 de	 rodas,	 não	 poderiam	 prestar	 o	 dito
concurso.	 Nessa	 hipótese,	 não	 houve	 violação	 à	 isonomia,	 já	 que	 eles	 não
conseguiriam	exercer	esse	tipo	de	atividade.	Nesse	diapasão,	encontra-se	a	regra
do	 art.	 5º,	 §	 2º,	 da	 Lei	 n.	 8.112/90,	 o	 Regime	 Jurídico	 dos	 Servidores	 da
União69.	 No	 entanto,	 se	 o	 concurso	 fosse	 para	 o	 exercício	 de	 uma	 função
administrativa	 qualquer,	 a	 mesma	 regra	 de	 exclusão	 de	 deficientes	 seria
atentatória	à	igualdade	constitucional.
No	 ordenamento	 jurídico	 brasileiro,	 e	 especialmente	 no	 Direito
Administrativo,	 vários	 institutos	 representam	 a	 aplicação	 do	 princípio	 da
isonomia.	 Entre	 eles	 estão	 a	 licitação	 e	 o	 concurso	 público,	 institutos	 que
viabilizam	 a	 escolha	 da	 melhor	 proposta	 ou	 do	 melhor	 candidato,
respectivamente,	 ao	mesmo	 tempo	 em	 que	 tornam	 viável	 a	 oportunidade	 de	 os
interessados	disputarem	em	igualdade	de	condições.
Assim,	 consideramos	 que	 os	 procedimentos	 de	 licitação	 e	 concurso,	 que
admitem,	desde	o	início,	a	criação	de	critérios	distintivos,	também	estão	sujeitos
à	 clara	 exigência	 de	 que	 a	 discriminação	 deva	 ser	 compatível	 com	 os	 fins	 e
valores	 consagrados	 no	 ordenamento.	 E	 mais,	 estabelecidas	 as	 regras
legitimamente,	 instalado	 o	 procedimento,	 fica	 proibida	 qualquer	 distinção
procedimental	entre	os	participantes.	Ilustrando	tal	raciocínio,	o	STF	já	decidiu:
(...)	 2.	 A	 Constituição	 do	 Brasil	 proíbe	 a	 distinção	 entre	 brasileiros.	 A
concessão	 de	 vantagem	 ao	 licitante	 que	 suporta	 maior	 carga	 tributária	 no
âmbito	estadual	é	 incoerente	com	o	preceito	constitucional	desse	 inciso	 III
do	 art.	 19.	 3.	 A	 licitação	 é	 um	 procedimento	 que	 visa	 à	 satisfação	 do
interesse	público,	pautando-se	pelo	princípio	da	isonomia.	Está	voltada	a
um	duplo	objetivo:	o	de	proporcionar	à	Administração	a	possibilidade	de
realizar	o	negócio	mais	vantajoso	–	o	melhor	negócio	–	e	o	de	assegurar
aos	 administrados	 a	 oportunidade	 de	 concorrerem,	 em	 igualdade	 de
condições,	 à	 contratação	 pretendida	 pela	 Administração.	 Imposição	 do
interesse	público,	seu	pressuposto	é	a	competição.	Procedimento	que	visa	à
satisfação	do	 interesse	 público,	 pautando-se	 pelo	 princípio	 da	 isonomia,	 a
função	 da	 licitação	 é	 a	 de	 viabilizar,	 através	 da	 mais	 ampla	 disputa,
envolvendo	o	maior	número	possível	de	agentes	econômicos	capacitados,	a
satisfação	 do	 interesse	 público.	 A	 competição	 visada	 pela	 licitação,	 a
instrumentar	 a	 seleção	 da	 proposta	 mais	 vantajosa	 para	 a
Administração,	impõe-se	seja	desenrolada	de	modo	que	reste	assegurada
a	 igualdade	 (isonomia)	 de	 todos	 quantos	 pretendam	 acesso	 às
contratações	da	Administração.	4.	A	 lei	pode,	sem	violação	do	princípio
da	igualdade,	distinguir	situações,	a	fim	de	conferir	a	uma	tratamento	diverso
do	que	atribui	a	outra.	Para	que	possa	fazê-lo,	contudo,	sem	que	tal	violação
se	manifeste,	é	necessário	que	a	discriminação	guarde	compatibilidade	com
o	 conteúdo	 do	 princípio.	 5.	 A	 Constituição	 do	 Brasil	 exclui	 quaisquer
exigências	 de	 qualificação	 técnica	 e	 econômica	 que	 não	 sejam
indispensáveis	à	garantia	do	cumprimento	das	obrigações.	A	discriminação,
no	 julgamento	 da	 concorrência,	 que	 exceda	 essa	 limitação	 é	 inadmissível.
(...)70.
No	que	 tange	à	acessibilidade	aos	cargos	públicos	e	ao	concurso	público,	as
regras	visam	a	dar	a	todos	iguais	oportunidades,	não	se	admitindo	distinções	entrebrasileiros	natos	e	naturalizados,	exceto	nas	hipóteses	do	art.	12,	§	3º,	da	CF,	nem
mesmo	as	distinções	em	razão	de	idade	e	sexo,	regra	do	art.	39,	§	3º,	e	do	art.	7º,
XXX,	da	CF,	 exceto	aquelas	distinções	que	a	natureza	do	cargo	assim	o	exigir,
desde	que	previstas	em	lei,	o	que	nesse	caso	não	viola	o	princípio	da	isonomia.
Dessa	forma	orienta	a	jurisprudência:
(...)	2.	A	vedação	à	existência	de	critérios	discriminatórios	de	idade,	sexo
e	 altura,	 em	 sede	 de	 concurso	 público,	 não	 é	 absoluta,	 em	 face	 das
peculiaridades	 inerentes	ao	cargo	em	disputa,	 todavia,	 é	 imprescindível
que	 mencionado	 critério	 esteja	 expressamente	 previsto	 na	 lei
regulamentadora	da	carreira.	Precedentes	do	STF	e	STJ.	(...)71.
Nesse	contexto,	vem	à	tona	uma	importante	divergência	quanto	à	possibilidade
de	limite	de	idade	em	concurso	público,	encontrando-se	orientações	importantes
na	jurisprudência	nacional	que	devem	ser	ponderadas.
A	grande	maioria	da	doutrina	e	jurisprudência	entende	que	a	definição	de	limite
de	idade	está	proibida,	consoante	inteligência	do	art.	3º,	IV,	da	Constituição,	que
veda	preconceitos	em	razão	da	origem,	raça,	sexo,	cor,	idade	e	quaisquer	outras
formas	de	discriminação,	ressalvados	os	casos	em	que	a	natureza	das	atribuições
do	 cargo	 assim	 as	 justificar,	 dependendo	 ainda	 de	 previsão	 na	 lei	 da	 carreira
sobre	a	exigência72.	Nesse	entendimento,	o	STF	editou	a	Súmula	n.	683,	que	diz:
“O	limite	de	idade	para	a	inscrição	em	concurso	público	só	se	legitima	em	face
do	 art.	 7º,	 XXX,	 da	Constituição,	 quando	 possa	 ser	 justificado	 pela	 natureza
das	atribuições	do	cargo	a	ser	preenchido”.
Dessa	 forma,	 o	 Tribunal	 acabou	 reconhecendo	 a	 necessidade	 de	 valoração
quanto	à	complexidade	do	cargo,	o	que	não	deixa	de	ter	um	caráter	subjetivo,	já
que	 não	 há	 uma	 enumeração	 legal	 dessas	 hipóteses,	 entretanto	 a	 exigência	 não
pode	estar	somente	no	edital,	devendo	também	estar	expressa	na	lei	da	carreira.
Por	essa	razão,	a	Súmula	acabou	não	resolvendo	totalmente	a	situação,	deixando
nas	mãos	do	legislador	tal	decisão.
Trilhando	 esse	 mesmo	 caminho	 e	 reafirmando	 a	 jurisprudência	 da	 Casa,	 o
Supremo	Tribunal	Federal	julgou	o	Agravo	Regimental	no	Recurso	Extraordinário
com	 Agravo,	 ARE	 678.112,	 com	 reconhecimento	 de	 repercussão	 geral	 para	 o
tema,	 no	 sentido	 de	 admitir	 a	 legitimidade	 de	 fixação	 de	 limite	 de	 idade	 em
concurso	público	quando	previsto	em	lei	e	que	possa	ser	justificado	pela	natureza
das	atribuições	do	cargo	a	ser	preenchido.
No	que	tange	à	questão	de	limite	de	idade	para	concursos	de	ingresso	para	as
Forças	 Armadas,	 após	 reconhecer	 em	 2008	 a	 repercussão	 geral	 do	 tema	 (RE
572.499	e	RE	600.885)	o	STF	reconheceu	também	a	exigência	constitucional	de
edição	 de	 lei	 para	 regulamentar	 a	 matéria,	 assentando	 que	 os	 regulamentos	 e
editais	 que	 prevejam	 referido	 limite	 vigorarão	 somente	 até	 31.12.2011,	 não	 se
admitindo,	portanto,	que	um	ato	administrativo	estabeleça	a	restrição,	sob	pena	de
afronta	ao	princípio	constitucional	da	ampla	acessibilidade	aos	cargos	públicos.
Confira	ementa	da	decisão:
EMENTA:	 DIREITO	 CONSTITUCIONAL	 E	 ADMINISTRATIVO.
CONCURSO	 PÚBLICO	 PARA	 INGRESSO	 NAS	 FORÇAS
ARMADAS:	 CRITÉRIO	 DE	 LIMITE	 DE	 IDADE	 FIXADO	 EM
EDITAL.	 REPERCUSSÃO	 GERAL	 DA	 QUESTÃO
CONSTITUCIONAL.	SUBSTITUIÇÃO	DE	PARADIGMA.	Art.	10	DA
Lei	 n.	 6.880/1980.	Art.	 142,	 §	 3º,	 Inciso	X,	 DA	CONSTITUIÇÃO	 DA
REPÚBLICA.	 DECLARAÇÃO	 DE	 NÃO	 RECEPÇÃO	 DA	 NORMA
COM	 MODULAÇÃO	 DE	 EFEITOS.	 DESPROVIMENTO	 DO
RECURSO	 EXTRAORDINÁRIO.	 1.	 Repercussão	 geral	 da	 matéria
constitucional	reconhecida	no	Recurso	Extraordinário	n.	572.499:	perda	de
seu	 objeto;	 substituição	 pelo	Recurso	 Extraordinário	 n.	 600.885.	 2.	O	 art.
142,	 §	 3º,	 inciso	X,	 da	 Constituição	 da	 República,	 é	 expresso	 ao	 atribuir
exclusivamente	à	 lei	a	definição	dos	 requisitos	para	o	 ingresso	nas	Forças
Armadas.	 3.	 A	 Constituição	 brasileira	 determina,	 expressamente,	 os
requisitos	 para	 o	 ingresso	 nas	 Forças	 Armadas,	 previstos	 em	 lei:
referência	constitucional	taxativa	ao	critério	de	idade.	Descabimento	de
regulamentação	 por	 outra	 espécie	 normativa,	 ainda	 que	 por	 delegação
legal.	 4.	Não	 foi	 recepcionada	 pela	 Constituição	 da	República	 de	 1988	 a
expressão	“nos	regulamentos	da	Marinha,	do	Exército	e	da	Aeronáutica”	do
art.	10	da	Lei	n.	6.880/1980.	5.	O	princípio	da	 segurança	 jurídica	 impõe
que,	 mais	 de	 vinte	 e	 dois	 anos	 de	 vigência	 da	 Constituição,	 nos	 quais
dezenas	 de	 concursos	 foram	 realizados	 se	 observando	 aquela	 regra
legal,	modulem-se	os	 efeitos	da	não	recepção:	manutenção	da	validade
dos	limites	de	idade	fixados	em	editais	e	regulamentos	fundados	no	art.
10	 da	 Lei	 n.	 6.880/1980	 até	 31	 de	 dezembro	 de	 2011.	 6.	 Recurso
extraordinário	 desprovido,	 com	 modulação	 de	 seus	 efeitos	 (RE	 600.885,
STF	 –	 Tribunal	 Pleno,	 Rel.	 Min.	 Cármen	 Lúcia,	 julgamento	 09.02.2011,
Repercussão	geral	–	Mérito,	DJe	1º.07.2011)73.
Foram	interpostos	Embargos	de	Declaração	da	decisão	proferida	e	o	Plenário,
por	maioria,	 acolheu	 embargos	 de	 declaração	 para	 sanar	 omissão	 e	 reconhecer
que	a	modulação	de	efeitos	proclamada	no	acórdão	embargado	não	alcançaria	os
candidatos	que	teriam	ingressado	em	juízo	para	pleitear	o	afastamento	do	limite
de	 idade	 por	 ausência	 de	 previsão	 legal.	 No	 caso,	 o	 Tribunal	 anunciara	 a	 não
recepção	 da	 expressão	 “nos	 regulamentos	 da	 Marinha,	 do	 Exército	 e	 da
Aeronáutica”	contida	no	art.	10	da	Lei	n.	6.880/80.	Entretanto,	resolvera	modular
os	 efeitos	 dessa	 decisão	 até	 31.12.2011.	Deferiu-se	 o	 pedido	 para	 prorrogar	 a
modulação	 aludida	 até	 o	 dia	 31.12.2012,	 sem	 admitir-se,	 contudo,	 nova
postergação74.	Considerou-se	 que,	 apesar	 de	 o	 primeiro	 prazo	 dado	 pelo	 STF
não	 ser	 exíguo,	 não	 se	 poderia	 deixar	 as	 Forças	 Armadas	 sem	 instrumento
normativo	 válido	 para	 realização	 de	 concurso	 público.	 Hoje	 a	 regra	 já	 está
respaldada	em	previsão	legal.
Convém	realçar	que	o	princípio	da	isonomia	não	tem	como	pretensão	promover
a	 igualação	 absoluta	 entre	 todos	 os	 indivíduos.	 A	 isonomia	 jurídica	 visa
promover	 as	 medidas	 necessárias	 à	 satisfação	 equivalente	 de	 todas	 as
necessidades	e	objetivos	individuais	e	coletivos,	o	que	significa	assegurar	a	um
sujeito	 ou	 a	 um	 grupo	 deles	 soluções	 específicas,	 que	 não	 são	 adequadas	 para
todos.
3.10.	Princípio	do	contraditório
Os	princípios	do	contraditório	e	da	ampla	defesa	foram	ampliados,	saindo	do
âmbito	do	Direito	Processual	para	o	Direito	Administrativo,	considerando	que	a
Constituição	 os	 estabelece	 hoje	 expressamente	 para	 o	 processo	 administrativo.
Tais	 princípios	 são	 vistos	 hoje,	 pela	 ótica	 neoconstitucionalista,	 não
exclusivamente	 como	 normas	 abstratas,	 mas,	 sobretudo,	 como	 garantias
constitucionais	de	um	processo	justo	e	transparente,	estando	ligados	aos	direitos
fundamentais,	 à	 expressão	 da	 liberdade,	 à	 igualdade	 e	 à	 dignidade	 da	 pessoa
humana,	tornando	o	processo	um	instrumento	realizador	de	justiça.
Os	 processos	 administrativos	 devem	 ser	 a	 regra	 na	 Administração	 Pública,
considerando	 as	 suas	 funções	 de	 documentação,	 legitimação	 da	 conduta	 do
administrador	 e	 mecanismo	 de	 defesa	 em	 inúmeros	 casos,	 não	 podendo	 a
Administração	Pública	tomar	decisões	gravosas	relativas	a	um	sujeito	sem	esses
cuidados75.	Ressalte-se	ainda	que	esses	processos	não	podem	ser	concretizados
de	 qualquer	maneira	 só	 para	 cumprir	 a	 formalidade,	 eles	 devem	 ser	 realizados
seguindo	 o	 modelo	 constitucional,	 fundamentando-se	 no	 princípio	 do	 devido
processo	legal	em	que	“ninguém	será	privado	da	liberdade	ou	de	seus	bens	sem
o	devido	processo	legal”	(art.	5º,	LIV,	da	CF)	e,	consequentemente,	no	princípio
do	 contraditório	 e	 da	 ampla	 defesa	 aos	 litigantes,	 estatuídosno	 art.	 5º,	 LV,	 do
texto	constitucional,	que	estabelece	que	“em	processo	judicial	ou	administrativo,
e	aos	acusados	em	geral	são	assegurados	o	contraditório	e	ampla	defesa,	com
os	meios	e	recursos	a	ela	inerentes”.
O	princípio	do	devido	processo	 legal	 é	 referência	 como	 regra	 constitucional
desde	a	Constituição	de	1824,	mas	a	novidade	da	Constituição	Federal	de	1988
foi	 estendê-lo	 ao	 processo	 administrativo.	 Trata-se	 de	 um	 superprincípio,
norteador	 de	 todo	 ordenamento	 jurídico	 e	 que	 se	 desdobra	 em	 vários
subprincípios	como,	por	exemplo,	o	contraditório	e	a	ampla	defesa.	Essa	garantia
exige	que	a	autoridade	competente	atue	material	e	formalmente	segundo	o	que	o
direito	 determina,	 impedindo	que	o	 processo	de	 tomada	de	 decisão	pelo	Poder
Público	seja	um	procedimento	arbitrário.	Representa	uma	regra	imune	à	alteração
constitucional	e	de	aplicabilidade	imediata.
Assim,	está	consagrada	a	exigência	de	um	processo	formal	regular,	 realizado
conforme	a	previsão	legal,	não	podendo	a	Administração	Pública	proceder	contra
alguém,	 atingindo	os	 seus	 interesses	 e	 direitos	 sem	oferecer-lhe	 contraditório	 e
ampla	defesa,	sem	obediência	aos	ditames	constitucionais.
Aplicando	o	princípio	do	contraditório,	a	Administração	Pública	está	obrigada
a	dar	ciên​cia	da	existência	do	processo	e	de	seu	conteúdo	ao	interessado.	Trata-se
de	um	elemento	essencial	do	processo,	com	fulcro	em	uma	base	lógica	que	exige
a	 bilateralidade	 da	 relação	 jurídica	 processual76	 e	 em	 uma	 base	 política	 que
garante	que	ninguém	pode	ser	julgado,	sem	antes	ser	ouvido.
Para	ser	dada	plenitude	e	efetividade	a	esse	princípio,	não	basta	apenas	intimar
a	parte	para	manifestar-se,	ouvi-la	e	permitir	a	produção	e	alegação	de	provas;	é
preciso	 deixar	 que	 ela	 influa	 no	 convencimento	 do	 julgador.	 Enfim,	 como
corolário	dos	princípios	do	contraditório	 e	da	 ampla	defesa,	deve-se	 colocar	 a
parte	socialmente	mais	fraca	em	condições	de	paridade	inicial	frente	à	parte	mais
forte	e	impedir	que	a	igualdade	de	direitos	se	transforme	em	desigualdade	de	fato,
por	causa	da	inferioridade	cultural	ou	econômica	de	uma	delas.
3.11.	Princípio	da	ampla	defesa
O	 princípio	 da	 ampla	 defesa,	 também	 previsto	 no	 art.	 5º,	 LV,	 é	 inerente	 ao
direito	 de	 ação,	 à	 tutela	 do	 Estado.	 Representa	 uma	 consequência	 do	 devido
processo	legal,	porém	tendo	bases	e	regras	específicas.
A	 garantia	 de	 defesa	 significa	 dar	 à	 parte	 o	 direito	 de	 defender-se,
independentemente	de	ela	usar	ou	não	o	prazo	que	 lhe	é	concedido,	conforme	a
seguinte	decisão	do	STF:	“Não	há	ofensa	à	garantia	do	contraditório	e	da	ampla
defesa,	 inerente	 ao	 devido	 processo	 legal,	 quando,	 em	 procedimento
administrativo,	 o	 interessado,	 notificado,	 deixa,	 sem	 justa	 causa,	 de	 apresentar
defesa	no	prazo	legal”77.
Esse	 princípio	 deve	 assegurar	 à	 parte	 a	 garantia	 de	 defesa,	 conferindo	 ao
cidadão	o	direito	de	alegar	e	provar	o	que	alega,	podendo	se	valer	de	 todos	os
meios	 e	 recursos	 disponibilizados	 para	 a	 busca	 da	 verdade	 real,	 proibindo-se,
taxativamente,	 qualquer	 cerceamento	 de	 defesa.	 Garantir	 à	 parte	 o	 prazo	 é	 o
mínimo	 para	 o	 exercício	 desse	 direito,	 apesar	 de	 não	 configurar	 violação	 ao
princípio	a	sua	não	participação.
Para	sua	verdadeira	aplicação,	algumas	regras	devem	ser	observadas:
a)	o	caráter	prévio	da	defesa:	é	a	anterioridade	da	defesa	em	relação	ao	ato	decisório,	exigindo-
se	procedimentos	e	penas	predeterminados,	para	que	a	parte	saiba	exatamente	como	e	do
que	deve	se	defender;
b)	o	direito	à	informação	geral	decorrente	do	contraditório,	o	acesso	ao	processo,	além	do	direito
de	cópias	desde	que	as	despesas	corram	a	cargo	do	interessado;
c)	o	direito	de	solicitar	a	produção	de	provas,	vê-las	 realizadas	e	 interferindo	efetivamente	no
convencimento	do	julgador;
d)	a	defesa	técnica:	seria	aquela	realizada	pelo	representante	legal	do	interessado,	o	advogado,
que	 contribui	 substancialmente	 para	 o	 equilíbrio	 e	 a	 legalidade	 do	 processo,	 mas	 tem
presença	 facultativa.	 A	 situação	 ganha	 mais	 discussão	 no	 que	 diz	 respeito	 ao	 processo
administrativo	disciplinar,	mas,	ainda	assim,	hoje,	a	sua	presença	é	uma	escolha	da	parte,
resultado	da	Súmula	Vinculante	n.	5	do	STF,	que	diz:	“A	falta	de	defesa	técnica	por	advogado
no	processo	administrativo	disciplinar	não	ofende	a	Constituição”;
e)	o	direito	de	 interpor	recurso	administrativo,	 independentemente	de	previsão	explícita	em	lei,
com	a	aplicação	da	parte	 final	do	art.	5º,	LV,	que	garante	esse	direito,	além	do	exercício	do
direito	de	petição,	previsto	no	art.	5º,	XXXIV,	alínea	“a”,	todos	da	CF78.
Os	 princípios	 do	 contraditório	 e	 da	 ampla	 defesa,	 apesar	 de	 regras	 recentes
para	 o	 Direito	 Administrativo,	 estão	 ganhando	 cada	 vez	 mais	 força	 e
reconhecimento	e,	para	 impedir	a	 sua	 inobservância,	 reforça-se	a	orientação	de
que	ninguém	pode	ser	atingido	por	uma	decisão	administrativa	sem	ter	direito	de
interferir	na	sua	construção,	ou	seja,	sem	ter	conhecimento	e	direito	de	defesa.	O
STF	 focado	 nessa	 exigência	 editou	 a	 Súmula	 Vinculante	 n.	 379,	 cujo	 texto
garante:	“Nos	processos	perante	o	Tribunal	de	Contas	da	União	asseguram-se	o
contraditório	 e	 a	 ampla	 defesa	 quando	 da	 decisão	 puder	 resultar	 anulação	 ou
revogação	 de	 ato	 administrativo	 que	 beneficie	 o	 interessado,	 excetuada	 a
apreciação	da	legalidade	do	ato	de	concessão	inicial	de	aposentadoria,	reforma	e
pensão”.
Na	primeira	parte,	a	súmula	garante	que,	nos	processos	que	tramitam	junto	ao
Tribunal	de	Contas	da	União,	será	observado	o	direito	ao	contraditório	e	à	ampla
defesa	quando	a	decisão	puder	atingir	ato	que	beneficie	o	interessado.	Tal	regra
reforça	 a	 ideia	 apresentada,	 não	 sendo	 possível	 admitir	 que	 alguém	 possa	 ser
atingido	por	uma	decisão	(no	caso	do	TCU)	e	não	tenha	direito	de	participar	da
sua	construção.
Na	parte	final	do	enunciado	“excetuada	a	apreciação	da	legalidade	do	ato	de
concessão	inicial	de	aposentadoria,	reforma	e	pensão”,	o	STF	limitou	o	alcance
do	verbete,	para	excluir	o	ato	complexo	de	concessão	 inicial	de	aposentadoria,
reforma	 e	 pensão.	 É	 pertinente	 lembrar	 que	 o	 ato	 complexo,	 para	 o	 seu
aperfeiçoamento	 (para	 concluir	 a	 sua	 trajetória	 de	 formação),	 depende	 de	 duas
manifestações	de	vontade	advindas	de	órgãos	diferentes:	da	autoridade	do	órgão
de	origem	do	servidor	e	do	Tribunal	de	Contas.	O	ato	somente	vai	estar	pronto
para	 o	 mundo	 jurídico	 após	 as	 duas	 manifestações.	 Assim,	 quando	 o	 TCU
manifesta-se	 nesse	 tipo	 de	 ato,	 não	 há	 ainda	 para	 o	 servidor	 um	 direito
constituído,	 considerando	 que	 a	 situação	 ainda	 não	 está	 aperfeiçoada.	 Por	 essa
razão,	a	decisão	do	TCU	não	vai	atingir	um	direito,	afastando	o	STF,	com	isso,	a
necessidade	 de	 contraditório	 e	 ampla	 defesa	 para	 o	 interessado	 perante	 esse
Tribunal,	 lembrando	 que	 tais	 princípios	 serão	 cumpridos	 perante	 a
Administração.
No	 entanto,	 caso	 o	Tribunal	 de	Contas	 da	União	 demore	mais	 de	 cinco	 anos
para	 realizar	 o	 controle	 da	 legalidade	 do	 ato	 inicial	 de	 concessão	 de
aposentadoria,	reforma	ou	pensão,	a	jurisprudência	pátria	já	reconheceu	que	este
deverá	renovar	o	direito	de	contraditório	e	ampla	defesa	também	perante	o	TCU,
criando	assim	uma	exceção	ao	que	está	estatuído	na	Súmula	Vinculante	n.	3,	em
razão	 dos	 princípios	 da	 segurança	 jurídica,	 da	 lealdade	 e	 da	 razoabilidade.
Observe	decisão:
EMENTA:	MANDADO	DE	 SEGURANÇA.	 ATO	DO	 TRIBUNAL	DE
CONTAS	 DA	 UNIÃO.	 COMPETÊNCIA	 DO	 SUPREMO	 TRIBUNAL
FEDERAL.	 NEGATIVA	 DE	 REGISTRO	 A	 APOSENTADORIA.
PRINCÍPIO	 DA	 SEGURANÇA	 JURÍDICA.	 GARANTIAS
CONSTITUCIONAIS	DO	CONTRADITÓRIO	E	DA	AMPLA	DEFESA.
1.	 O	 impetrante	 se	 volta	 contra	 o	 acórdão	 do	 TCU,	 publicado	 no	 Diário
Oficial	da	União.	Não	exatamente	contra	o	IBGE,	para	que	este	comprove	o
recolhimento	das	questionadascontribuições	previdenciárias.	Preliminar	de
ilegitimidade	passiva	rejeitada.	2.	Infundada	alegação	de	carência	de	ação,
por	 ausência	de	direito	 líquido	 e	 certo.	Preliminar	que	 se	 confunde	 com	o
mérito	da	 impetração.	 3.	A	 inércia	 da	Corte	 de	Contas,	 por	mais	 de	 cinco
anos,	 a	 contar	 da	 aposentadoria,	 consolidou	 afirmativamente	 a	 expectativa
do	 ex-servidor	 quanto	 ao	 recebimento	 de	 verba	 de	 caráter	 alimentar.	 Esse
aspecto	temporal	diz	intimamente	com:	a)	o	princípio	da	segurança	jurídica,
projeção	objetiva	do	princípio	da	dignidade	da	pessoa	humana	e	elemento
conceitual	 do	 Estado	 de	 Direito;	 b)	 a	 lealdade,	 um	 dos	 conteúdos	 do
princípio	constitucional	da	moralidade	administrativa	(caput	do	art.	37).	São
de	se	reconhecer,	portanto,	certas	situações	jurídicas	subjetivas	ante	o	Poder
Público,	mormente	quando	tais	situações	se	formalizam	por	ato	de	qualquer
das	instâncias	administrativas	desse	Poder,	como	se	dá	com	o	ato	formal	de
aposentadoria.	4.	A	manifestação	do	órgão	constitucional	de	controle	externo
há	de	se	 formalizar	em	tempo	que	não	desborde	das	pautas	elementares	da
razoabilidade.	 Todo	 o	 direito	 positivo	 é	 permeado	 por	 essa	 preocupação
com	o	tempo	enquanto	figura	jurídica,	para	que	sua	prolongada	passagem	em
aberto	não	opere	como	fator	de	séria	instabilidade	intersubjetiva	ou	mesmo
intergrupal.	A	 própria	Constituição	Federal	 de	 1988	 dá	 conta	 de	 institutos
que	têm	no	perfazimento	de	um	certo	lapso	temporal	a	sua	própria	razão	de
ser.	Pelo	que	existe	uma	espécie	de	tempo	constitucional	médio	que	resume
em	si,	objetivamente,	o	desejado	critério	da	razoabilidade.	Tempo	que	é	de
cinco	anos	(inciso	XXIX	do	art.	7º	e	arts.	183	e	191	da	CF;	bem	como	art.
19	do	ADCT).	5.	O	prazo	de	cinco	anos	é	de	ser	aplicado	aos	processos	de
contas	que	tenham	por	objeto	o	exame	de	legalidade	dos	atos	concessivos	de
aposentadorias,	 reformas	 e	 pensões.	 Transcorrido	 in	 albis	 o	 interregno
quinquenal,	a	contar	da	aposentadoria,	é	de	se	convocar	os	particulares	para
participarem	do	processo	de	seu	 interesse,	a	fim	de	desfrutar	das	garantias
constitucionais	do	contraditório	e	da	ampla	defesa	(inciso	LV	do	art.	5º).	6.
Segurança	 concedida	 (MS	 25.116,	 STF	 –	Tribunal	 Pleno,	Rel.	Min.	Ayres
Britto,	julgamento	08.09.2010,	DJe	10.02.2011)80.
Os	princípios	 do	 contraditório	 e	 da	 ampla	 defesa	 também	estão	 previstos	 de
forma	 expressa	no	 art.	 2º	 da	Lei	 n.	 9.784/99.	Para	 aprofundamento	desses	 dois
princípios,	verifique	Capítulo	15,	referente	ao	Processo	Administrativo.
3.12.	Princípio	da	razoabilidade
Tal	 princípio	proíbe	 a	 atuação	do	 administrador	 de	 forma	despropositada	ou
tresloucada,	quando,	com	a	desculpa	de	cumprir	a	 lei,	age	de	forma	arbitrária	e
sem	qualquer	bom	senso.	Trata-se	do	princípio	da	proibição	de	excessos.
O	 princípio	 da	 razoabilidade	 não	 visa	 substituir	 a	 vontade	 da	 lei	 pela	 do
julgador,	visto	que	cada	norma	 tem	uma	razão	de	ser.	Entretanto,	ele	 representa
um	 limite	 para	 a	 discricionariedade	 do	 administrador,	 exigindo	 uma	 relação	 de
pertinência	entre	oportunidade	e	conveniência,	de	um	lado,	e	finalidade	legal	de
outro.	Agir	discricionariamente	não	significa	agir	desarrazoadamente,	de	maneira
ilógica,	 incongruente.	 A	 lei	 não	 protege,	 não	 encampa	 condutas	 insensatas,
portanto,	 terá	 o	 administrador	 que	 obedecer	 a	 critérios	 aceitáveis	 do	 ponto	 de
vista	racional,	em	sintonia	com	o	senso	normal.
As	 decisões	 que	 violarem	 a	 razoabilidade	 não	 serão	 inconvenientes,	 e,	 sim,
ilegais	 e	 ilegítimas,	 porque	 ofenderão	 a	 finalidade	 da	 lei,	 por	 ofenderem
princípio	 constitucional	 implícito,	 admitindo	 correção,	 inclusive	 pelo	 Poder
Judiciário,	que	estará	realizando	tão	somente	controle	de	legalidade.	Essa	é	a	dita
legalidade	em	sentido	amplo,	o	que	permite	a	análise	de	compatibilidade	com	a
lei	e	com	as	regras	constitucionais.	Nessa	situação,	apesar	de	se	reconhecer	que	o
controle	 judicial	 não	 pode	 atingir	 a	 conveniência	 e	 a	 oportunidade,	 a
discricionariedade	 do	 administrador,	 deve-se	 admitir	 que	 o	 Poder	 Judiciário
acabará	 interferindo	 no	 juízo	 de	 valor	 do	 administrador,	 no	 mérito	 do	 ato
administrativo,	 limitando	a	sua	 liberdade	(assim,	não	se	admitem	mais	qualquer
conveniência	 e	oportunidade;	 essas	devem	ser	 razoáveis).	Essa	 interferência	 só
será	 possível	 quando	 existir	 violação	 à	 razoabilidade,	 ofendendo	 o	 texto
constitucional	e,	consequentemente,	o	princípio	da	legalidade.
Para	esclarecer	tal	orientação	é	interessante	a	leitura	da	decisão	proferida	pelo
STF	em	arguição	de	descumprimento	de	preceito	fundamental.	Observe	partes	da
ementa:
EMENTA:	 ARGUIÇÃO	 DE	 DESCUMPRIMENTO	 DE	 PRECEITO
FUNDAMENTAL.	 A	 QUESTÃO	 DA	 LEGITIMIDADE
CONSTITUCIONAL	 DO	 CONTROLE	 E	 DA	 INTERVENÇÃO	 DO
PODER	 JUDICIÁRIO	 EM	 TEMA	 DE	 IMPLEMENTAÇÃO	 DE
POLÍTICAS	PÚBLICAS,	QUANDO	CONFIGURADA	HIPÓTESE	DE
ABUSIVIDADE	 GOVERNAMENTAL.	 DIMENSÃO	 POLÍTICA	 DA
JURISDIÇÃO	 CONSTITUCIONAL	 ATRIBUÍDA	 AO	 SUPREMO
TRIBUNAL	 FEDERAL.	 INOPONIBILIDADE	 DO	 ARBÍTRIO
ESTATAL	 À	 EFETIVAÇÃO	 DOS	 DIREITOS	 SOCIAIS,
ECONÔMICOS	 E	 CULTURAIS.	 CARÁTER	 RELATIVO	 DA
LIBERDADE	 DE	 CONFORMAÇÃO	 DO	 LEGISLADOR.
CONSIDERAÇÕES	EM	TORNO	DA	CLÁUSULA	DA	“RESERVA	DO
POSSÍVEL”.	NECESSIDADE	DE	PRESERVAÇÃO,	EM	FAVOR	DOS
INDIVÍDUOS,	 DA	 INTEGRIDADE	 E	 DA	 INTANGIBILIDADE	 DO
NÚCLEO	 CONSUBSTANCIADOR	 DO	 “MÍNIMO	 EXISTENCIAL”.
VIABILIDADE	 INSTRUMENTAL	 DA	 ARGUIÇÃO	 DE
DESCUMPRIMENTO	NO	PROCESSO	DE	CONCRETIZAÇÃO	DAS
LIBERDADES	 POSITIVAS	 (DIREITOS	 CONSTITUCIONAIS	 DE
SEGUNDA	 GERAÇÃO).	 Decisão:	 (...)	 Não	 obstante	 a	 formulação	 e	 a
execução	 de	 políticas	 públicas	 dependam	 de	 opções	 políticas	 a	 cargo
daqueles	 que,	 por	 delegação	 popular,	 receberam	 investidura	 em	 mandato
eletivo,	 cumpre	 reconhecer	 que	não	 se	 revela	absoluta,	nesse	domínio,	 a
liberdade	 de	 conformação	 do	 legislador,	 nem	 a	 de	 atuação	 do	 Poder
Executivo.	É	que,	se	tais	Poderes	do	Estado	agirem	de	modo	irrazoável
ou	procederem	com	a	clara	intenção	de	neutralizar,	comprometendo-a,	a
eficácia	 dos	 direitos	 sociais,	 econômicos	 e	 culturais,	 afetando,	 como
decorrência	causal	de	uma	injustificável	inércia	estatal	ou	de	um	abusivo
comportamento	 governamental,	 aquele	 núcleo	 intangível
consubstanciador	 de	 um	 conjunto	 irredutível	 de	 condições	 mínimas
necessárias	a	uma	existência	digna	e	essenciais	à	própria	sobrevivência
do	 indivíduo,	 aí,	 então,	 justificar-se-á,	 como	 precedentemente	 já
enfatizado	–	e	até	mesmo	por	razões	fundadas	em	um	imperativo	ético-
jurídico	–,	a	possibilidade	de	intervenção	do	Poder	Judiciário,	em	ordem
a	 viabilizar,	 a	 todos,	 o	 acesso	 aos	 bens	 cuja	 fruição	 lhes	 haja	 sido
injustamente	 recusada	 pelo	 Estado.	 (...)	 Extremamente	 pertinentes,	 a	 tal
propósito,	 as	 observações	 de	 ANDREAS	 JOACHIM	 KRELL	 (“Direitos
Sociais	 e	 Controle	 Judicial	 no	 Brasil	 e	 na	 Alemanha”,	 p.	 22-23,	 2002,
Fabris):	“A	apreciação	dos	fatores	econômicos	para	uma	tomada	de	decisão
quanto	 às	 possibilidades	 e	 aos	 meios	 de	 efetivação	 desses	 direitos	 cabe,
principalmente,	 aos	 governos	 e	 parlamentos.	 Em	 princípio,	 o	 Poder
Judiciário	 não	 deve	 intervir	 em	 esfera	 reservada	 a	 outro	 Poder	 para
substituí-lo	 em	 juízos	 de	 conveniência	 e	 oportunidade,	 querendo
controlar	 as	 opções	 legislativas	 de	 organização	 e	 prestação,	 a	 não	 ser,
excepcionalmente,	quando	haja	uma	violação	evidente	e	arbitrária,	pelo
legislador,	 da	 incumbência	 constitucional.	 No	 entanto,	 parece-nos	 cada
vez	 mais	 necessária	 a	 revisão	 do	 vetusto	 dogma	 da	 Separação	 dos
Poderes	em	relação	ao	controle	dos	gastos	públicos	e	da	prestação	dos
serviços	 básicos	 no	 Estado	 Social,	 visto	 que	 os	 Poderes	 Legislativo	 e
Executivo	 no	 Brasil	 se	 mostraram	 incapazes	 de	 garantir	 um
cumprimento	racional	dos	respectivospreceitos	constitucionais.	 (...).	Em
geral,	 está	 crescendo	 o	 grupo	 daqueles	 que	 consideram	 os	 princípios
constitucionais	e	as	normas	sobre	direitos	sociais	como	fonte	de	direitos	e
obrigações	 e	 admitem	 a	 intervenção	 do	 Judiciário	 em	 caso	 de	 omissões
inconstitucionais”	 (ADPF	45-9/DF,	STF	–	Decisão	Monocrática,	Rel.	Min.
Celso	de	Mello,	julgamento	29.04.2004,	DJ	04.05.2004,	p.	12)81.
Nessa	linha	de	pensamento,	esclarece	ainda	Fábio	Pallaretti	Calcini:
O	 princípio	 da	 razoabilidade	 é	 uma	 norma	 a	 ser	 empregada	 pelo	 Poder
Judiciário,	a	fim	de	permitir	uma	maior	valoração	dos	atos	expedidos	pelo
Poder	Público,	analisando-se	a	compatibilidade	com	o	sistema	de	valores	da
Constituição	e	do	ordenamento	jurídico,	sempre	se	pautando	pela	noção	de
Direito	justo,	ou	justiça82.
A	razoabilidade	é	princípio	implícito	no	texto	constitucional	e	expresso	na	lei
ordinária,	 especificamente	 no	 art.	 2º	 da	 Lei	 n.	 9.784/99,	 que	 define	 as	 regras
sobre	processos	administrativos.
3.13.	Princípio	da	proporcionalidade
Para	 a	 maioria	 dos	 autores,	 como	 Hely	 Lopes	 Meirelles83	 e	 Maria	 Sylvia
Zanella	Di	Pietro,84	este	princípio	está	contido	no	da	razoabilidade.
O	 princípio	 da	 proporcionalidade	 exige	equilíbrio	 entre	 os	meios	 de	 que	 se
utiliza	 a	 Admi​nis​tração	 e	 os	 fins	 que	 ela	 tem	 que	 alcançar,	 segundo	 padrões
comuns	da	sociedade	em	que	se	vi​ve,	analisando	sempre	cada	caso	concreto.	A
atuação	 proporcional	 da	 autoridade	 pública	 exi​ge	 também	 uma	 relação
equilibrada	entre	o	sacrifício	imposto	ao	interesse	de	alguns	e	a	van​tagem	geral
obtida,	de	modo	a	não	tornar	a	prestação	excessivamente	onerosa	para	uma	par​te.
Por	 fim,	 o	 foco	 está	 nas	medidas	 tomadas	 pelo	 Poder	 Público,	 não	 podendo	 o
agente	 pú​blico	 tomar	 providências	 mais	 intensas	 e	 mais	 extensas	 do	 que	 as
requeridas	 para	 os	 casos	 con​cretos,	 sob	 pena	 de	 invalidação,	 por	 violar	 a
finalidade	legal	e,	consequentemente,	a	própria	lei.
Portanto,	 sendo	 a	 decisão	 manifestamente	 inadequada	 para	 alcançar	 a
finalidade	 legal,	 a	 Administração	 terá	 exorbitado	 os	 limites	 da
discricionariedade,	violando	assim	o	princípio	da	proporcionalidade,	devendo	o
Poder	 Judiciário	 corrigir	 essa	 ilegalidade85	 com	 a	 anulação	 do	 ato,	 sendo
impossível	anular	somente	o	excesso.	Diante	desse	contexto,	também	é	possível	a
responsabilização	do	administrador	público,	inclusive	pelo	abuso	de	poder,	o	que
pode	ser	configurado	com	o	reconhecimento	do	excesso	de	poder	ou	do	desvio	de
finalidade.
Esse	 princípio	 não	 está	 expresso	 no	 texto	 da	 Constituição,	 entretanto	 alguns
dispositivos	podem	ser	utilizados	como	 fundamento	para	o	 seu	 reconhecimento,
como,	 por	 exemplo,	 o	 art.	 37	 c/c	 com	 art.	 5º,	 II,	 e	 art.	 84,	 IV,	 todos	 da
Constituição	Federal.	Encontra-se,	ainda,	previsão	na	Lei	n.	9.784/99,	que	dispõe
sobre	 processo	 administrativo	 e	 estabelece,	 em	 seu	 art.	 2º,	 parágrafo	 único,
incisos	VI,	VIII,	IX	e	art.	29,	§	2º,	o	princípio	da	razoabilidade	com	a	feição	de
proporcionalidade.
3.14.	Princípio	da	continuidade
Continuidade	significa	ausência	de	interrupção,	sequência,	ação	incessante.	O
princípio	 da	 continuidade	 aplicado	 ao	 Direito	 Administrativo	 exige	 que	 a
atividade	 administrativa	 seja	 prestada	 de	 forma	 contínua,	 não	 comportando
intervalos,	não	apresentando	lapsos	ou	falhas,	sendo	constante	e	homogênea.
A	manutenção	de	forma	ininterrupta	da	atividade	administrativa,	segundo	Celso
Antônio	 Bandeira	 de	 Mello86,	 é	 um	 subprincípio,	 derivado	 do	 princípio	 da
obrigatoriedade	 do	 desempenho	 de	 atividade	 pública	 que	 é	 oriundo	 do
princípio	fundamental	da	indisponibilidade.	Por	ser	a	atividade	administrativa	de
caráter	 serviente,	 por	 ser	 a	 sua	prestação	um	dever	do	Estado,	 coloca-se	 como
uma	situação	coativa	a	ser	perseguida,	uma	vez	que	a	lei	assim	determinou	como
uma	obrigação	por	parte	da	Administração	Pública.
O	 princípio	 da	 continuidade	 gera	 consequências	 importantes	 para	 o	 serviço
público,	para	os	servidores	públicos	e	para	os	contratos	administrativos.
Para	 os	 serviços	 públicos87,	 principalmente	 os	 essenciais,	 a	 aplicação	 do
princípio	 da	 continuidade	 impede	 a	 sua	 interrupção,	 salvo	 nas	 hipóteses
expressamente	 autorizadas	 por	 lei.	 A	 Lei	 n.	 8.987/95,	 que	 regulamenta	 esses
serviços,	dispõe,	em	seu	art.	6º,	§	3º,	que	não	há	descontinuidade	do	serviço,	e
portanto	 violação	 a	 tal	 princípio,	 na	 sua	 interrupção	 quando	 há	 emergência	 ou
após	prévio	aviso,	motivados	por	 razões	de	ordem	técnica	ou	de	segurança	das
instalações	e	por	inadimplemento	do	usuário,	considerando	o	interesse	coletivo.
Inúmeras	discussões	surgiram	em	razão	desse	dispositivo,	notadamente	quanto	ao
inadimplemento	do	usuário.
Para	os	defensores	do	corte,	a	justificativa	é	a	própria	continuidade	do	serviço,
tendo	em	vista	que,	se	a	pessoa	jurídica	prestadora	do	serviço	estiver	obrigada	a
prestá-lo	 a	 quem	 não	 paga,	 ela	 se	 tornará	 economicamente	 inviável	 e	 não
conseguirá	mais	mantê-lo	 para	 os	 usuários	 adimplentes,	 em	 razão	do	 equilíbrio
econômico	e	financeiro	do	contrato.	Também	se	reconhece	como	justificativa	para
interrupção	do	serviço	o	princípio	da	isonomia,	que	exige	o	tratamento	desigual
para	os	desiguais,	a	supremacia	do	interesse	público	protegendo	a	qualidade	e	a
manutenção	 dos	 serviços	 para	 a	 coletividade	 em	 geral,	 além	 da	 vedação	 ao
enriquecimento	ilícito.
Seguindo	 essa	 vertente,	 é	 possível	 encontrar	 inúmeras	 decisões	 na
jurisprudência	nacional	que	autorizam	a	interrupção	de	diversos	serviços,	como	é
o	 caso	 da	 energia	 elétrica,	 telefonia,	 água,	 exigindo-se	 sempre	 prévia
comunicação.
EMENTA:	ADMINISTRATIVO	–	SERVIÇO	PÚBLICO	CONCEDIDO
–	 ENERGIA	 ELÉTRICA	 –	 INADIMPLÊNCIA	 –	 ALEGAÇÃO	 DE
OFENSA	AO	ART.	535,	I	E	II,	DO	CPC	–	INEXISTÊNCIA	–	DISSÍDIO
NÃO	CONFIGURADO	–	INOBSERVÂNCIA	DOS	REQUISITOS	DOS
ARTS.	255	DO	RISTJ	E	541,	PARÁGRAFO	ÚNICO,	DO	CPC.	1.	 (...).
3.	Os	serviços	públicos	podem	ser	próprios	e	gerais,	sem	possibilidade	de
identificação	 dos	 destinatários.	 São	 financiados	 pelos	 tributos	 e	 prestados
pelo	 próprio	 Estado,	 tais	 como	 segurança	 pública,	 saúde,	 educação	 etc.
Podem	ser	também	impróprios	e	individuais,	com	destinatários	determinados
ou	determináveis.	Neste	caso,	têm	uso	específico	e	mensurável,	tais	como	os
serviços	 de	 telefone,	 água	 e	 energia	 elétrica.	 4.	 Os	 serviços	 públicos
impróprios	 podem	 ser	 prestados	 por	 órgãos	 da	 administração	 pública
indireta	ou,	modernamente,	por	delegação,	como	previsto	na	CF	(art.	175).
São	 regulados	 pela	 Lei	 n.	 8.987/95,	 que	 dispõe	 sobre	 a	 concessão	 e
permissão	 dos	 serviços	 públicos.	 5.	 Os	 serviços	 prestados	 por
concessionárias	 são	 remunerados	 por	 tarifa,	 sendo	 facultativa	 a	 sua
utilização,	 que	 é	 regida	 pelo	 CDC,	 o	 que	 a	 diferencia	 da	 taxa,	 esta,
remuneração	 do	 serviço	 público	 próprio.	 6.	 Os	 serviços	 públicos
essenciais,	remunerados	por	tarifa,	porque	prestados	por	concessionárias
do	 serviço,	 podem	 sofrer	 interrupção	 quando	 há	 inadimplência,	 como
previsto	no	art.	6º,	§	3º,	II,	da	Lei	n.	8.987/95.	Exige-se,	entretanto,	que
a	interrupção	seja	antecedida	por	aviso,	existindo	na	Lei	n.	9.427/97,	que
criou	 a	 ANEEL,	 idêntica	 previsão.	 7.	 A	 continuidade	 do	 serviço,	 sem	 o
efetivo	pagamento,	quebra	o	princípio	da	igualdade	das	partes	e	ocasiona
o	 enriquecimento	 sem	 causa,	 repudiado	 pelo	 Direito	 (arts.	 42	 e	 71	 do
CDC,	 em	 interpretação	 conjunta).	 8.	 Recurso	 especial	 conhecido
parcialmente	 e,	 nessa	 parte,	 provido	 (REsp	 1.062.975/RS,	 STJ	 –	 Segunda
Turma,	 Rel.	Min.	 Eliana	 Calmon,	 julgamento	 23.09.2008,	DJ	 29.10.2008)
(grifos	da	autora).
Essa	 representa	 a	 posição	 majoritária,	 a	 qual	 tem	 acolhida	 neste	 trabalho.
Nesse	 contexto,	 observe	 partes	 de	 decisãoproferida	 pelo	 STJ	 da	 relatoria	 do
Ministro	 José	 Delgado	 (AgRg	 no	 REsp	 1.035.719),	 em	 que	 o	 objetivo	 é	 a
uniformização	da	orientação.
(...)	2.	Em	 inúmeros	 julgados,	venho	externando	o	entendimento	no	 sentido
de	que	não	 se	 reputa	 legítimo	o	ato	 administrativo	praticado	pela	 empresa
concessionária	 fornecedora	de	energia	e	consistente	na	 interrupção	de	seus
serviços,	em	face	de	ausência	de	pagamento	de	fatura	vencida,	mercê	de	que
a	 energia	 é,	 na	 atualidade,	 um	 bem	 essencial	 à	 população,	 constituindo-se
serviço	público	indispensável,	subordinado	ao	princípio	da	continuidade	de
sua	prestação,	pelo	que	se	torna	impossível	a	sua	interrupção.	3.	Entretanto,
embora	 tenha	 o	 posicionamento	 acima	 assinalado,	 rendi-me,	 ressalvando
meu	 ponto	 de	 vista,	 à	 posição	 assumida	 pela	 ampla	 maioria	 da	 Primeira
Seção	deste	Sodalício,	pelo	seu	caráter	uniformizador	no	trato	das	questões
jurídicas	 no	 país,	 que	 vem	 decidindo	 que	 “é	 lícito	 à	 concessionária
interromper	 o	 fornecimento	 de	 energia	 elétrica,	 se,	 após	 aviso	 prévio,	 o
consumidor	 de	 energia	 elétrica	 permanecer	 inadimplente	 no	 pagamento	 da
respectiva	conta”	(L.	8.987/95,	Art.	6º,	§	3º,	II)	(REsp	363.943/MG,	STJ	–
Primeira	 Seção,	 Rel.	 Min.	 Humberto	 Gomes	 de	 Barros,	 DJ	 1º.03.2004).
(...)88.
Outra	 parte	 da	doutrina	defende	que	 essa	 regra	 que	permite	 a	 interrupção	do
serviço	 é	 inconstitucional,	 porque	o	 legislador	ordinário	não	poderia	 criar	uma
exceção	 ao	 princípio	 da	 continuidade,	 estabelecido	 implicitamente	 na
Constituição	Federal,	só	restando	ao	prestador	do	serviço	a	cobrança	do	débito
na	 via	 judicial.	 Dessa	 forma,	 alguns	 tribunais	 vêm	 impedindo	 a	 interrupção	 da
atividade	quando	o	 fundamento	é	 a	 inadimplência,	na	hipótese	de	o	 serviço	 ser
essencial,	reconhecendo	inclusive	direito	à	indenização	para	o	usuário,	conforme
o	caso,	o	que	não	é	posição	majoritária89.
Com	 o	 objetivo	 de	 compatibilizar	 a	 aplicação	 do	 Código	 de	 Defesa	 do
Consumidor	 com	 a	 Lei	 n.	 8.987/95,	 o	 STJ	 proferiu	 interessante	 acórdão
reconhecendo	que	a	continuidade	prevista	no	CDC	não	é	princípio	absoluto,	mas
garantia	limitada	pelas	disposições	da	lei	de	concessão	e	permissão.	Verifique:
EMENTA:	ADMINISTRATIVO.	SUSPENSÃO	DO	FORNECIMENTO
DE	 ÁGUA.	 USUÁ​RIO	 INADIMPLENTE.	 POSSIBILIDADE.	 1.	 Nos
termos	do	art.	22	da	Lei	n.	8.078/90	(Código	de	Defesa	do	Consumidor),	“os
órgãos	públicos,	por	si	ou	suas	empresas,	concessionárias,	permissionárias
ou	 sob	qualquer	outra	 forma	de	empreendimento,	 são	obrigados	a	 fornecer
serviços	adequados,	eficientes,	seguros	e,	quanto	aos	essenciais,	contínuos”.
2.	A	Lei	n.	8.987/95,	por	sua	vez,	ao	dispor	sobre	o	regime	de	concessão	e
permissão	 da	 prestação	 de	 serviços	 públicos	 previsto	 no	 art.	 175	 da
Constituição	Federal,	 em	seu	Capítulo	 II	 (“Do	Serviço	Adequado”),	 traz	 a
definição,	 para	 esse	 especial	 objeto	 de	 relação	 de	 consumo,	 do	 que	 se
considera	“serviço	adequado”,	prevendo,	nos	incisos	I	e	II	do	§	3º	do	art.	6º,
duas	hipóteses	em	que	é	legítima	sua	interrupção,	em	situação	de	emergência
ou	após	prévio	aviso:	(a)	por	razões	de	ordem	técnica	ou	de	segurança	das
instalações;	(b)	por	inadimplemento	do	usuário,	considerado	o	interesse	da
coletividade.	 3.	 Tem-se,	 assim,	 que	 a	 continuidade	 do	 serviço	 público
assegurada	 pelo	 art.	 22	 do	 CDC	 não	 constitui	 princípio	 absoluto,	 mas
garantia	 limitada	 pelas	 disposições	 da	 Lei	 n.	 8.987/95,	 que,	 em	 nome
justamente	da	preservação	da	continuidade	e	da	qualidade	da	prestação
dos	 serviços	 ao	 conjunto	 dos	 usuários,	 permite,	 em	 hipóteses	 entre	 as
quais	o	inadimplemento,	a	suspensão	no	seu	fornecimento.	(...)	4.	Recurso
especial	a	que	se	dá	provimento	(REsp	898.769/RS,	STJ	–	Primeira	Turma,
Rel.	Min.	Teori	Albino	Zavascki,	julgamento	1º.03.2007,	DJ	12.04.2007)90
(grifos	da	autora).
Também	se	encontram	decisões	dos	tribunais	pátrios	que	impedem	o	corte	do
serviço,	mesmo	nas	hipóteses	autorizadas	pela	lei,	quando	a	sua	ausência	causar
um	prejuízo	irreparável,	como,	por	exemplo,	a	prestação	de	serviços	de	energia
elétrica	a	hospitais	públicos,	logradouros	ou	repartições	públicas.	Nesses	casos,
a	jurisprudência	normalmente	determina	a	sua	manutenção,	em	razão	do	princípio
da	supremacia	do	interesse	público91.
Discute-se	 ainda	 sobre	 a	 legitimidade	 do	 corte	 de	 fornecimento	 de	 serviços
públicos	 essenciais	 quando	 a	 inadimplência	 do	 usuário	 decorrer	 de	 débitos
pretéritos.	Prevalece	no	Superior	Tribunal	de	Justiça	o	entendimento	de	que	este
corte	é	ilegítimo	uma	vez	que	a	interrupção	pressupõe	o	inadimplemento	de	conta
regular,	relativo	ao	mês	de	consumo92.
Para	 garantir	 a	 não	 interrupção	 da	 atividade	 administrativa,	 o	 princípio	 da
continuidade	também	gera	consequências	para	o	exercício	do	direito	de	greve	a
ser	utilizado	pelos	trabalhadores	em	geral	e	pelos	servidores	públicos.
Para	os	trabalhadores	em	geral,	há	previsão	para	o	direito	de	greve	no	art.	9º
da	CF,	hoje	regulamentado	pela	Lei	n.	7.783/89,	que	define	os	serviços	essenciais
e	 dispõe	 sobre	 as	 necessidades	 inadiáveis	 da	 comunidade	 e	 as	 obrigações	 dos
trabalhadores	para	satisfazê-las.	Portanto,	para	esses	trabalhadores,	é	possível	o
exercício	 desse	 direito,	 exigindo-se	 a	 total	 observância	 das	 regras	 legais,	 sob
pena	de	a	greve	ser	considerada	ilegal.
No	que	tange	aos	servidores	públicos,	o	direito	de	greve	está	previsto	no	art.
37,	VII,	da	CF,	a	ser	exercido	na	forma	e	nos	limites	previstos	em	lei	específica.
Esse	dispositivo	foi	alterado	pela	EC	n.	19/98,	que	retirou	a	exigência	anterior	de
lei	 complementar	 para	 regulamentação	 do	 citado	 direito,	 mas,	 apesar	 disso,	 a
matéria	até	hoje	não	 foi	 regulamentada.	Por	essa	 razão,	o	assunto	sempre	gerou
grandes	discussões	na	doutrina	e	na	jurisprudência,	em	razão	da	aplicabilidade	da
norma	 constitucional	 e	 do	 efetivo	 exercício	 dos	 movimentos	 grevistas	 pelos
servidores,	o	que	é	tratado	com	mais	detalhes	no	Capítulo	de	Agentes	Públicos.
Para	a	corrente	majoritária,	o	dispositivo	constitucional	que	define	o	direito	de
greve	é	uma	regra	de	eficácia	limitada93,	o	que	significa	dizer	que	há	um	direito
previsto	em	uma	norma	constitucional	que	não	poderia	ser	exercido	enquanto	não
viesse	 a	 lei	 regulamentando-o.	 A	 matéria,	 por	 inúmeras	 vezes,	 foi	 objeto	 de
discussão	 em	 sede	 de	 Mandado	 de	 Injunção,	 junto	 ao	 Supremo	 Tribunal
Federal94,	 oportunidades	 em	 que	 foram	 reconhecidos	 a	 mora	 do	 Congresso
Nacional	e	o	 fato	de	que	sem	a	 lei	os	servidores	não	podiam	exercer	o	direito,
sob	pena	de	a	greve	 ser	 considerada	 ilegal,	 autorizando,	 assim,	o	desconto	dos
dias	não	trabalhados95	ou	o	regime	de	compensação	de	horas	de	trabalho.
O	direito	de	greve	dos	servidores	públicos	foi	objeto	de	nova	análise	junto	ao
Supremo	 Tribunal	 Federal,	 por	meio	 de	 três	 novos	Mandados	 de	 Injunção,	MI
670,	 708	 e	 712,	 com	 considerável	mudança	 na	 orientação	 anterior	 (verifique	 a
ementa	no	final	do	capítulo).	O	Pleno	do	STF,	julgando-os	em	conjunto,	declarou
a	omissão	 legislativa	do	Congresso	Nacional	quanto	ao	dever	constitucional	de
editar	lei	que	regulamente	o	exercício	do	direito	de	greve	no	setor	público	e,	por
maioria,	decidiu	aplicar	aos	 servidores	públicos,	no	que	couber,	 a	 lei	de	greve
vigente	 para	 o	 setor	 privado,	 a	 já	 citada	 Lei	 n.	 7.783/89,	 além	 da	 Lei	 n.
7.701/8896.
Dessa	 forma,	 os	 servidores	 podem	exercer	 o	 seu	direito,	 ainda	que	 essa	não
seja	 a	 maneira	 ideal	 porque	 nem	 todas	 as	 regras	 são	 compatíveis,	 mas	 uma
solução	para	corrigir	provisoriamente	e	de	forma	precária	a	inércia	do	legislador
e	 resguardar	 a	 continuidade	 dos	 serviços	 públicos,	 que	 devem	 ser	 mantidos,
conforme	a	lei	dos	trabalhadores	comuns,	observados	os	limites	mínimos97.
Em	razão	das	 inúmeras	greves	ocorridas	em	2012e	da	dificuldade	de	definir
os	limites	de	sua	execução,	o	Poder	Executivo	Federal	decidiu	editar	o	Decreto	n.
7.777,	 de	 24.07.2012,	 que	 dispõe	 sobre	 as	 medidas	 para	 a	 continuidade	 de
atividades	e	serviços	públicos	dos	órgãos	e	entidades	da	Administração	Pública
Federal	 durante	 greves,	 paralisações	 ou	 operações	 de	 retardamento	 de
procedimentos	administrativos	promovidas	pelos	servidores	públicos	federais98.
Considerando	 a	 complexidade	 do	 tema,	 discute-se	 também	 no	 STF	 a
legitimidade	da	greve	na	área	de	 segurança	pública	e	o	exercício	do	direito	de
greve	 por	 policiais	 civis,	 tema	 declarado	 como	 de	 repercussão	 geral	 (ARE
654.432),	 mas	 não	 há	 julgamento	 de	 mérito.	 Nesse	 contexto,	 o	 STF,	 julgando
Mandado	 de	 Injunção,	 MI	 774,	 afirma	 que	 o	 direito	 constitucional	 de	 greve
atribuído	 aos	 servidores	 públicos	 em	 geral	 não	 ampara	 indiscriminadamente
todas	as	 categorias	 e	 carreiras,	 concluindo	que,	no	caso	dos	agentes	 armados	e
policiais,	as	atividades	não	podem	ser	paralisadas,	ainda	que	parcialmente,	sem
comprometer	 a	 tranquilidade	 pública	 e	 provocar	 graves	 prejuízos	 para	 a
segurança	 da	 sociedade.	 A	 categoria	 de	 policiais	 civis	 organizados	 em	 grupos
armados	deve	 ser	 tratada	 como	condição	 análoga	 aos	militares	 e,	 portanto,	 não
conta	com	o	direito	de	greve99.
O	STF	também	deve	decidir,	em	sede	de	repercussão	geral,	a	competência	para
julgamento	 de	 abusividade	 de	 greve	 de	 servidores	 públicos	 regidos	 pela
Consolidação	das	Leis	do	Trabalho	–	CLT	(RE	846.854,	também	pendente)100.
Ainda	em	consequência	da	continuidade	para	os	servidores	públicos,	existem
institutos	 como	 a	 suplência,	 a	 delegação	 e	 a	 substituição,	 que	 visam	 ao
preenchimento	 de	 funções	 públicas	 temporariamente	 vagas,	 como	 no	 caso	 de
doenças,	 afastamentos	 legais	 e	 outros,	 garantindo	 a	 manutenção	 contínua	 dos
serviços	públicos.
Para	 os	 contratos	 administrativos,	 também	 há	 consequências,	 em	 razão	 da
continuidade	do	serviço,	podendo-se	apontar	pelo	menos	três	institutos.
Primeiro,	a	tão	polêmica	regra	da	exceptio	non	adimpleti	contractus,	também
denominada	exceção	do	contrato	não	cumprido,	em	razão	da	qual	não	se	admite
que	um	contratante	inadimplente	exija	o	cumprimento	da	outra	parte,	ou	seja,	uma
parte	só	poderá	exigir	o	adimplemento	da	outra	após	a	satisfação	de	sua	prestação
contratual.	Essa	regra	é	muito	comum	nos	contratos	regidos	pelo	direito	privado,
entretanto,	 nos	 contratos	 administrativos,	 a	 sua	 aplicação	 não	 é	 entendimento
pacífico	na	doutrina.
Para	 a	 doutrina	 tradicional,	 não	 há	 aplicação	 da	 cláusula	 da	 exceptio	 nos
contratos	 administrativos.	 Mesmo	 que	 a	 Administração	 esteja	 inadimplente,	 o
contratado	 terá	 que	 continuar	 prestando	 esse	 serviço.	A	 impossibilidade	de	 sua
aplicação,	 segundo	 essa	 corrente,	 diferencia	 esse	 contrato	 dos	 demais,
caracterizando	 uma	 anormalidade	 cuja	 ausência,	 para	 os	 contratos
administrativos,	é	denominada	cláusula	exorbitante.
Todavia,	 para	 a	 doutrina	 mais	 moderna,	 em	 que	 pese	 a	 incidência	 dessa
cláusula,	 em	 razão	 do	 princípio	 da	 continuidade,	 não	 há	 dúvida	 quanto	 a	 sua
aplicação	 diferenciada	 dos	 contratos	 privados,	 não	 tipificando,	 assim,	 uma
cláusula	exorbitante.
Para	respaldar	esse	entendimento,	pode-se	utilizar	a	disposição	do	art.	78,	XV,
da	Lei	n.	8.666/93,	que	autoriza,	ressalvadas	as	situações	excepcionais	elencadas
como	calamidade	pública,	grave	perturbação	da	ordem	ou	guerra,	o	contratado	a
suspender	 a	 prestação	 de	 serviços	 e	 buscar	 a	 rescisão	 judicial	 do	 contrato,
quando	 o	 atraso	 dos	 pagamentos	 devidos	 pela	Administração	 for	 superior	 a	 90
dias.	Desse	modo,	 fica	 fácil	concluir	que	há	aplicação	diferenciada	da	cláusula
da	exceptio,	a	partir	de	um	determinado	prazo,	conforme	previsão	legal.
Para	 proteger	 a	 continuidade	 dos	 serviços	 públicos,	 encontra-se,	 ainda,	 o
instituto	da	ocupação	provisória	dos	bens	da	contratada,	prevista	como	cláusula
exorbitante	 dos	 contratos	 administrativos,	 no	 art.	 58,	 V,	 da	 Lei	 n.	 8.666/93,
garantindo	a	prestação	da	atividade,	enquanto	 tramita	o	processo	administrativo
para	 a	 extinção	 do	 contrato.	 Advindo	 a	 decisão	 pela	 rescisão	 deste,	 o	 Poder
Público	poderá	realizar	a	reversão	dos	bens	essenciais	ao	serviço,	com	a	devida
indenização,	 se	 for	 o	 caso,	 observadas	 as	 regras	 contratuais	 (art.	 36	 da	 Lei	 n.
8.987/95).
Por	 fim,	podem-se	 também	apontar,	 como	 instrumentos	para	a	manutenção	da
continuidade	do	serviço	público,	os	institutos	da	encampação	e	da	caducidade,
que	 autorizam	 a	 extinção	 unilateral	 do	 contrato	 por	 parte	 da	 Administração,
sendo,	na	primeira	hipótese,	por	motivo	de	 interesse	público	e,	na	segunda,	por
descumprimento	de	cláusula	contratual	por	parte	da	contratada,	admitindo-se,	nas
duas	hipóteses,	o	fundamento	da	continuidade	do	serviço	(arts.	37	e	38	da	Lei	n.
8.987/95).
3.15.	Princípio	da	autotutela
O	 princípio	 da	 autotutela	 estabelece	 que	 a	 Administração	 Pública	 pode
controlar	os	seus	próprios	atos,	seja	para	anulá-los,	quando	 ilegais,	ou	revogá-
los,	 quando	 inconvenientes	ou	 inoportunos,	 independente	de	 revisão	pelo	Poder
Judiciário.
Esse	 princípio	 já	 está	 sedimentado	 em	 duas	 Súmulas	 do	 STF,	 que	 são
compatíveis,	continuam	válidas,	sendo	que	a	segunda	complementa	a	primeira.	A
Súmula	n.	346	orienta	que:	“A	Administração	pode	anular	os	seus	próprios	atos,
quando	eivados	de	vícios	que	os	tornem	ilegais,	porque	deles	não	se	originam
direitos”.	Enquanto	a	Súmula	n.	473	diz	que:	“A	Administração	pode	anular	os
seus	 próprios	 atos,	 quando	 eivados	 de	 vícios	 que	 os	 tornem	 ilegais,	 porque
deles	não	se	originam	direitos;	ou	revogá-los,	por	motivo	de	conveniência	ou
oportunidade,	 respeitados	 os	 direitos	 adquiridos,	 e	 ressalvada,	 em	 todos	 os
casos,	a	apreciação	judicial”.
Para	 reafirmar	essas	possibilidades	de	controle	de	atos,	há	hoje	o	art.	 53	da
Lei	n.	9.784/99,	que	dispõe:	“A	Administração	deve	anular	seus	próprios	atos,
quando	 eivados	 de	 vício	 de	 legalidade,​	 e	 pode	 revogá-los	 por	 motivo	 de
conveniência	ou	oportunidade,	respeitados	os	direitos	adquiridos”.
É	preciso	considerar,	entretanto,	que	esse	dito	controle	ou	revisão	de	atos	por
parte	 da	Administração	 Pública	 só	 pode	 ser	 constituído	 nos	 limites	 da	 lei,	 sob
pena	de	ilegalidade	e	abuso	de	poder.
Quanto	 à	anulação,	 segundo	 a	maioria	 da	 doutrina,	 trata-se	 de	 um	 dever,	 de
uma	 obrigação	 do	 Poder	 Público,	 que	 encontra	 respaldo	 no	 princípio	 da
legalidade	 e	 na	 própria	 leitura	 do	 dispositivo	 transcrito.	No	 entanto,	 há	 alguns
entendimentos	 divergentes	 que	 sustentam	 ser	 a	 anulação	 uma	 faculdade	 com
fundamento	no	princípio	da	supremacia	do	 interesse	público.	Para	essa	segunda
orientação,	o	administrador	deve	preocupar-se	com	a	anulação	dos	atos	 ilegais,
podendo	não	fazê-la	quando	a	sua	retirada	causar	mais	danos	ao	interesse	público
do	que	a	sua	própria	manutenção.	Assim,	o	administrador	deve	anular	o	ato,	salvo
quando	 a	 sua	 retirada	 causar	 danos	 graves	 ao	 interesse	 público,	 motivo	 que,
considerando	sua	supremacia,	justifica	a	manutenção	do	ato,	não	podendo	perder
de	 vista	 a	 proporcionalidade	 entre	 o	 benefício	 e	 o	 prejuízo	 causados,	 além	 do
princípio	da	segurança	jurídica.
O	prazo	para	que	a	Administração	reveja	os	seus	próprios	atos,	quando	ilegais
e	se	deles	decorrem	efeitos	favoráveis	para	os	destinatários,	é	decadencial	e	de
cinco	anos,	contados	da	data	em	que	foram	praticados,	conforme	regra	do	art.	54
da	Lei	n.	9.784/99101.	Todavia,	nada	impede	que	essa	ilegalidade	seja	corrigida
também	pelo	Poder	Judiciário102.
No	 que	 tange	 à	 revogação,	 a	 Administração	 estará	 sujeita	 a	 alguns	 limites
materiais,	já	que	não	há	previsão	quanto	a	limite	temporal	(prazo)	como	tambémnão	 há	 uma	 enumeração	 legal	 dessas	 hipóteses.	 Considerando	 que	 o	 rol	 não	 é
taxativo,	apontam-se	como	as	mais	indicadas	pela	doutrina	as	seguintes	situações
em	que	 não	 se	 admite	 a	 revogação:	 de	 atos	 vinculados,	 visto	 que	 eles	 não	 têm
conveniência;	 de	 atos	 que	 já	 exauriram	 os	 seus	 efeitos,	 considerando	 que	 a
revogação	 não	 retroage;	 de	 atos	 que	 já	 não	 estão	 na	 órbita	 de	 competência	 da
autoridade,	como,	por	exemplo,	se	o	interessado	recorreu	à	autoridade	superior,	e
a	inferior	deseja	revogar	o	ato	objeto	de	análise;	de	meros	atos	administrativos,
porque	 os	 seus	 efeitos	 são	 previstos	 pela	 lei;	 de	 atos	 que	 integrem	 um
procedimento,	porque	a	prática	do	novo	ato	gera	a	preclusão	do	anterior;	e,	ainda,
de	atos	que	geram	direitos	adquiridos.
Para	 alguns	 doutrinadores,	 como	 Maria	 Sylvia	 Zanella	 Di	 Pietro103,	 a
autotutela	 também	 é	 utilizada	 para	 designar	 o	 poder	 que	 tem	 a	 Administração
Pública	de	zelar	 pelos	 bens	 que	 integram	 o	 seu	 patrimônio,	 sem	 necessitar	 de
título	 fornecido	 pelo	 Poder	 Judiciário.	 Assim,	 uma	 vez	 atuando	 por	 meio	 de
medidas	 do	Poder	 de	Polícia,	 ela	 deve	 impedir	 quaisquer	 atos	 que	 ponham	em
risco	a	conservação	desses	bens.
3.16.	Princípio	da	especialidade
Esse	 princípio	 decorre	 dos	 princípios	 da	 indisponibilidade	 e	 da	 legalidade.
Surgiu	com	base	na	ideia	de	descentralização	administrativa,	apesar	de	a	doutrina
também	admitir	a	sua	aplicação	para	a	própria	Administração	Direta.
Para	 que	 a	 União,	 os	 Estados,	 os	Municípios	 e	 o	 Distrito	 Federal	 criem	 as
pessoas	 jurídicas	 da	 Administração	 Indireta	 (autarquias,	 fundações	 públicas,
empresas	 públicas	 e	 sociedades	 de	 economia	 mista),	 como	 forma	 de
descentralizar	a	prestação	de	serviços	públicos,	com	vistas	à	especialização	de
função,	 a	 Constituição,	 em	 seu	 art.	 37,	 XIX,	 exige	 autorização	 legislativa,
devendo	 essa	 lei	 estabelecer	 com	 precisão	 as	 finalidades	 que	 lhe	 incumbe
atender.	 Definida	 por	 lei	 a	 finalidade	 específica	 de	 cada	 pessoa	 jurídica,	 não
cabe	 a	 seus	 administradores	 afastar-se	 desses	 objetivos.	 Sendo	 assim,	 essas
pessoas	jurídicas	ficam	vinculadas	às	finalidades	para	as	quais	foram	criadas.
Esse	 princípio,	 pensado	 inicialmente	 para	 as	 autarquias,	 também	 deve	 ser
aplicado	às	demais	pessoas	jurídicas	que	dependem,	igualmente,	de	lei	para	sua
criação	(art.	37,	XIX	e	XX,	da	CF).	Essa	mesma	ideia	também	pode	ser	aplicada
para	as	estruturas	internas	da	Administração,	como	é	o	caso	dos	órgãos	públicos
que,	da	mesma	forma,	estão	ligados	à	finalidade	do	ato	de	sua	criação.
A	 fiscalização	 de	 obediência	 a	 essa	 finalidade,	 e,	 consequentemente,	 de
obediência	à	legalidade,	faz-se	pelos	instrumentos	de	controle	da	Administração,
como	é	o	caso	da	supervisão	ministerial	que	é	realizada	pelo	Ministério	a	que	a
pessoa	jurídica	estiver	ligada.
3.17.	Princípio	da	presunção	de	legitimidade
Para	definir	este	princípio,	leia-se	presunção	de	legitimidade,	de	legalidade	e
de	 veracidade.	 Todo	 ato	 administrativo	 é	 presumidamente	 legal	 (obediência	 à
lei),	 legítimo	(obediência	às	 regras	da	moral)	e	verdadeiro	(corresponde	com	a
verdade),	até	que	se	prove	o	contrário.
Trata-se	de	presunção	relativa,	do	latim,	presunção	juris	tantum,	admitindo-se
prova	em	contrário,	cabendo	o	ônus	probatório	a	quem	aponta	a	ilegitimidade,	o
que	normalmente	é	atribuído	aos	administrados.
Como	 consequência	 dessa	 presunção,	 as	 decisões	 administrativas	 são	 de
execução	 imediata	 e	 têm	 a	 possibilidade	 de	 criar	 obrigações	 para	 o	 particular,
independentemente	 de	 sua	 concordância,	 as	 quais,	 em	 determinadas	 hipóteses,
podem	 ser	 executadas	 pela	 própria	 Administração,	 mediante	 meios	 diretos	 ou
indiretos	de	coação.
As	justificativas	para	essa	presunção	de	legitimidade	estão	na	necessidade	que
tem	 o	 ato	 administrativo	 de	 prévio	 procedimento	 e	 de	 inúmeras	 formalidades
legais	para	sua	edição.	Não	é	admitida	a	sua	prática	fora	desses	parâmetros,	aos
quais	 se	 imagina	 que	 o	 administrador	 obedeceu,	 até	 porque	 ele	 está	 sujeito	 ao
princípio	da	legalidade	para	o	direito	público,	o	que	só	lhe	permite	fazer	o	que
está	previsto	na	 lei	 (o	padrão	de	comportamento	deve	ser	o	 legal,	apesar	de	na
prática	 saber-se	 que	 não	 é	 bem	 assim).	 Caso	 o	 administrador,	 ainda	 assim,
desobedeça	 às	 regras	 legais,	 o	 ato	 estará	 sujeito	 a	 controle	 e	 revisão	 quanto	 à
legalidade,	não	existindo	razão	para	que	ele	insista	em	praticá-lo	fora	da	lei,	 já
que	 ele	 não	 irá	 prosperar,	 ao	 menos	 em	 tese.	 Todavia,	 devemos	 admitir	 que,
enquanto	 não	 for	 decretada	 a	 invalidade	 do	 ato	 pela	 própria	Administração	 ou
pelo	 Judiciário,	 ele	 produzirá	 efeitos	 da	mesma	 forma	 que	 o	 ato	 válido,	 o	 que
significa	um	ato	inválido	e	eficaz.
Também	 é	 fundamento	 para	 essa	 presunção	 a	 necessidade	 de	 se	 assegurar	 a
celeridade	aos	atos	administrativos.
Mitigando	 essa	 característica	 de	 presunção	 de	 legitimidade,	 a	 maioria	 dos
estatutos	dos	servidores	públicos	estabelece,	entre	os	seus	direitos	e	deveres,	o
dever	de	obediência,	salvo	quando	os	atos	forem	manifestamente	ilegais.
3.18.	Princípio	da	motivação
O	princípio	da	motivação	 implica	para	a	Administração	o	dever	de	 justificar
seus	 atos,	 apontando-lhes	 os	 fundamentos	 de	 direito	 e	 de	 fato,	 assim	 como	 a
correlação	 lógica	 entre	 os	 eventos	 e	 situações	 que	 lhes	 deram	 causa,	 a
providência	 tomada,	 a	 sua	 compatibilidade	 com	 a	 previsão	 legal	 e,	 quando
necessário,	 o	 juízo	 de	 valor,	 as	 razões	 de	 conveniência	 e	 oportunidade	 que
justificaram	a	prática	desses	atos.	Esse	último	fundamento	está	presente	nos	atos
discricionários,	sendo	necessário	para	avaliar	se	a	atuação	do	administrador	está
realmente	 compatível	 com	 o	 ordenamento	 vigente,	 especialmente	 os	 princípios
constitucionais.
Quanto	 ao	 dever	 de	 motivar,	 a	 doutrina	 apresenta-se	 divergente.	 Parte	 dos
doutrinadores	entende	que	a	motivação	não	é	obrigatória	como	regra,	apesar	de
reconhecer	 que	 se	 trata	 de	 uma	 medida	 aconselhável,	 entretanto	 só	 se	 faz
obrigatória	 quando	 existir	 previsão	 expressa	 em	 lei	 nesse	 sentido104.	 Essa
corrente	 justifica	 dizendo	 que	 o	 texto	 constitucional	 não	 estabeleceu	 esse
princípio	expressamente	e	que	a	regra	do	art.	93,	X,	só	se	aplica	para	os	atos	com
conteúdo	decisório,	não	sendo	obrigatória	em	qualquer	ato	administrativo.	Alguns
alegam,	 ainda,	 que	 esse	 dispositivo	 só	 se	 aplica	 ao	 Poder	 Judiciário,	 e	 não	 a
todos	os	Poderes	do	Estado.
Para	 completar	 esse	 entendimento,	 a	 doutrina	 aponta	 o	 art.	 50	 da	 Lei	 n.
9.784/99,	que	define	o	processo	administrativo,	exigindo	a	motivação	em	alguns
atos,	sendo,	nesse	caso,	obrigatória	sob	pena	de	invalidação	por	vício	de	forma,	o
que	significa	dizer	que	não	é	obrigatória	nos	demais	casos.
Para	a	segunda	corrente,	que	é	majoritária,	a	motivação	é	obrigatória105.	O
fundamento	 está	 no	 texto	 constitucional	 em	 vários	 dispositivos,	 iniciando-se	 no
art.	 1º,	 no	 inciso	 II,	 quando	 estatui	 o	 direito	 à	 cidadania,	 considerando	 que	 o
conhecimento	 das	 razões	 que	 levaram	 à	 prática	 do	 ato	 é	 condição	 para	 sua
concretização,	 e,	 no	 seu	 parágrafo	 único,	 o	 constituinte	 completa	 sua
obrigatoriedade	definindo	que	o	poder	emana	do	povo,	portanto,	nada	mais	justo
que	o	titular	desse	poder	conheça	as	razões	que	levam	à	prática	dos	atos,	a	qual
irá	atingir	os	seus	interesses.	O	texto	constitucional	também	assegura,	no	art.	5º,
XXXV,	o	direito	à	apreciação	judicial,	ditando	que	qualquer	lesão	ou	ameaça	de
lesão	 podem	 ser	 levadas	 ao	 Poder	 Judiciário,	 controle	 esse	 que	 ficará
prejudicado	 se	 não	 houver	 conhecimento	 dos	 fundamentos	 que	 respaldaram	 a
prática	do	ato,	sendo	a	motivação,	mais	uma	vez,	um	elemento	indispensável.O
dever	 de	 motivar,	 de	 justificar,	 é	 também	 desdobramento	 da	 garantia	 de
informação	expressa	no	art.	5º,	XXXIII,	da	CF.
Por	fim,	vale	ressaltar	o	art.	93,	X,	que	estabelece	a	necessidade	de	motivação
para	 os	 atos	 administrativos	 praticados	 pelo	 Poder	 Judiciário,	 o	 que	 deve	 ser
aplicado	por	 analogia	 aos	demais	Poderes.	Dessa	 forma,	 se	o	Poder	 Judiciário
que	 pratica	 atos	 administrativos,	 no	 exercício	 de	 sua	 função	 atípica,	 tem	 a
obrigação	de	motivá-los,	com	mais	razão	ainda	terá	o	administrador	para	fazê-lo,
considerando	 que	 para	 esse	 a	 atividade	 administrativa	 é	 sua	 função	 precípua,
principal,	típica,	não	tendo	assim	como	se	esquivar	desse	dever.
No	que	tange	à	Lei	n.	9.784/99,	a	necessidade	de	motivação	está	presente	em
dois	 dispositivos:	 primeiro	 no	 art.	 2º	 e	 também	 no	 art.	 50,	 sendo	 que,	 nesse
último,	 a	 lei	 traz	 um	 rol	 de	 hipóteses	 que	 acaba	 atingindo	 um	 universo	 muito
amplo	de	situações.
E	mais,	essa	motivação	deve	ser	prévia	ou	contemporânea	à	prática	do	ato,	sob
pena	de	invalidação.
Para	 alguns	 autores,	 há,	 ainda,	 a	 separação	 entre	 o	 ato	 vinculado	 e	 o	 ato
discricionário.	Segundo	a	maioria,	a	motivação	é	obrigatória	para	ambos.	Para	os
atos	vinculados,	principalmente	aqueles	em	que	há	aplicação	quase	automática	da
lei,	 por	 não	 existir	 campo	 para	 interferência	 de	 juízos	 subjetivos	 do
administrador,	a	simples	menção	do	fato	e	da	regra	de	direito	aplicável	pode	ser
suficiente,	 estando	 a	motivação	 implícita	 na	 lei.	Nos	 atos	 discricionários	 e	 nos
vinculados	 que	 dependem	 de	 apurada	 apreciação,	 sopesamento	 dos	 fatos	 e	 das
regras	jurídicas	em	causa,	é	imprescindível	motivação	detalhada.
Para	 resumir,	 a	motivação	 é	 exigida	 como	 afirmação	 do	 direito	 político	 dos
cidadãos	 ao	 esclarecimento	 do	 porquê	 das	 ações	 que	 geram	 negócios	 que	 lhes
dizem	respeito,	por	serem	titulares	últimos	do	Poder	e	como	direito	individual	a
não	se	submeterem	a	decisões	arbitrárias,	pois	só	têm	de	se	conformar	com	as	que
forem	ajustadas	às	leis.
3.19.	Princípio	da	segurança	jurídica
Este	 princípio	 é	 considerado	 viga	 mestra	 da	 ordem	 jurídica,	 sendo	 um	 dos
subprincípios	 básicos	 do	 próprio	 conceito	 de	 Estado	 de	 Direito.	 Faz	 parte	 do
sistema	constitucional	como	um	todo,	sendo	um	dos	mais	 importantes	princípios
gerais	do	direito.
Tem	como	objetivo	evitar	alterações	supervenientes	que	instabilizem	a	vida	em
sociedade,	 além	 de	 minorar	 os	 efeitos	 traumáticos	 de	 novas	 disposições,
protegendo,	assim,	a	estabilidade	como	uma	certeza	para	as	regras	sociais.	Trata-
se	 de	 uma	 necessidade	 humana	 cada	 vez	 mais	 presente,	 considerando	 que,	 no
atual	 mundo	 globalizado,	 aumentaram	 os	 problemas	 dos	 Estados	 pertinentes	 a
essa	 segurança.	 São	 tantas	 mudanças,	 aconteceram	 tão	 rapidamente,	 que	 os
interesses	do	Estado	e	as	consequentes	alterações	na	Constituição	e	nas	leis	são
hoje	 fato	 corriqueiro,	 sendo	 inadmissível	 ignorar	 a	 insegurança	 criada	 na
sociedade,	o	que	demanda	um	mecanismo	de	defesa,	um	princípio	forte	capaz	de
repercutir	no	equilíbrio	social.
Importante	 registrar	 que	 o	 princípio	 da	 segurança	 jurídica	 tem	 uma	 relação
muito	 próxima	 com	 o	 chamado	 “princípio	 da	 proteção	 à	 confiança”,	 sendo,
inclusive,	tratado	como	sinônimos	por	alguns	autores.
No	 Direito	 Administrativo	 moderno,	 a	 tendência	 é	 analisarmos	 a	 segurança
jurídica	 sob	 dois	 enfoques	 distintos	 –	 sob	 o	 aspecto	 objetivo,	 no	 qual	 a
segurança	 jurídica	 relaciona-se	 com	 a	 estabilidade	 das	 relações	 jurídicas,	 por
meio	da	proteção	ao	direito	adquirido,	ao	ato	jurídico	perfeito	e	à	coisa	julgada
(art.	5º,	XXXVI,	CF),	e	sob	o	aspecto	subjetivo,	cuja	análise	envolve	o	conceito
de	proteção	à	confiança.	Observa-se,	dessa	forma,	que	o	princípio	da	proteção	à
confiança	 deve	 ser	 analisado,	 considerando	 o	 indivíduo	 em	 relação	 aos	 atos
praticados	 pela	 Administração	 Pública,	 levando-se	 em	 conta	 a	 boa-fé	 do
administrado,	 valor	 que	 não	 pode	 ser	 ignorado	 em	 um	 Estado	Democrático	 de
Direito.
Atualmente,	o	princípio	da	segurança	jurídica,	seja	no	aspecto	objetivo	ou	no
aspecto	 subjetivo,	 protegendo	 a	 confiança	 dos	 administrados,	 é	 tema	 cada	 vez
mais	apreciado	pelos	Tribunais,	no	que	tange	à	discussão	sobre	a	manutenção	dos
efeitos	de	um	ato	ilegal.	Associando	a	essa	realidade	a	teoria	da	ponderação	dos
interesses	 (já	 apresentada	 neste	 capítulo),	 que	 reconhece	 que	 não	 há	 no
ordenamento	 jurídico	 nenhum	 princípio	 absoluto	 e	 que	 todos	 devem	 ser
considerados	 conforme	 a	 importância	 dos	 interesses	 a	 serem	 protegidos,	 o
princípio	da	segurança	jurídica	vem	prevalecendo	em	inúmeras	situações.
Assim,	 ocorrendo	 um	 ato	 ilegal,	 em	 razão	 do	 princípio	 da	 legalidade,	 a
consequência	natural	é	a	sua	retirada	por	meio	de	anulação,	entretanto,	quando	tal
conduta	 comprometer	 o	 princípio	 da	 segurança	 jurídica	 ou	 qualquer	 outro
princípio	 do	 ordenamento,	 causando	 tal	 retirada	 mais	 prejuízos	 que	 sua
manutenção,	o	ato	deve	ser	mantido,	ainda	que	ilegal,	estabilizando	com	isso	os
seus	efeitos.	Tal	consequência	é	objeto	de	abordagem	mais	profunda	no	Capítulo
6	desta	obra,	em	Invalidação	de	atos	administrativos.
4.	A	INOBSERVÂNCIA	DE	UM	PRINCÍPIO
Reconhecida	 a	 força	 coercitiva	 dos	 princípios	 que	 regem	 o	 ordenamento
jurídico,	 considerando	 a	 importância	 enquanto	mola	 propulsora	 para	 as	 demais
regras	 do	 sistema,	 a	 inobservância	 a	 um	 princípio	 gera	 uma	 ofensa	 a	 todo	 o
sistema	 de	 comandos,	 e	 não	 somente	 a	 um	mandamento	 obrigatório	 específico.
Essa	 desatenção	 é	 a	 forma	mais	 grave	 de	 ilegalidade	 ou	 inconstitucionalidade,
porque	representa	uma	agressão	contra	todo	o	sistema,	uma	violação	dos	valores
fundamentais,	gerando	uma	corrosão	de	sua	estrutura	mestra106.
Além	 dessa	 consequência	 moral	 gerada	 pelo	 desrespeito	 a	 um	 princípio,
também	há	a	possibilidade	de	 aplicação	da	Lei	n.	8.429/92,	 reconhecendo-se	 a
conduta	 como	 ato	 de	 improbidade	 administrativa,	 previsto	 no	 art.	 11	 do	 citado
diploma107.
5.	QUADRO	SINÓPTICO
CAPÍTULO	2	–	REGIME	JURÍDICO	ADMINISTRATIVO
Regime	jurídico
administrativo
É	o	conjunto	de	princípios	que	são	peculiares	ao	Direito	Administrativo	e
que	 guardam	 entre	 si	 uma	 relação	 lógica	 de	 coerência	 e	 unidade,
compondo	 um	 sistema	 ou	 regime.	 O	 regime	 jurídico	 administrativo	 tem
grande	valor	metodológico	porque	explica	cada	um	dos	institutos	do	Direito
Administrativo	e	permite	a	compreensão	da	respectiva	disciplina.	Consiste
em	 valioso	 material	 para	 conduzir	 a	 vida	 na	 Administração	 Pública	 e
orientar	os	aplicadores	do	Direito.	Entretanto,	por	questão	de	divergência,	a
doutrina	 ainda	 não	 definiu	 quantos	 e	 quais	 os	 princípios	 devem	 compor
esse	regime.
–	Distinção	entre	princípios	e	regras:	hoje,	com	o	objetivo	de	interpretar	o	ordenamento	jurídico
vigente,	definindo	sua	aplicação,	a	doutrina	mais	moderna	faz	distinção	entre	princípios	e	regras.
a)	regras:	são	operadas	de	modo	disjuntivo,	isto	é,	o	conflito	entre	elas	é	dirimido	no	plano	da
validade,	aplicáveis	ambas	a	uma	mesma	situação	–	uma	delas	apenas	a	regulará,	atribuindo-
se	a	outra	o	caráter	de	nulidade.
b)	princípios:	 não	 se	excluem	na	hipótese	de	 conflito	 –	 são	dotados	de	determinado	valor	 ou
razão,	portanto	o	conflito	entre	eles	admite	a	adoção	do	critério	da	ponderação	dos	valores	ou
ponderação	 dos	 interesses,	 devendo	 o	 intérprete,	 em	 cada	 caso,	 verificar	 o	 grau	 de
preponderância	(não	há	nulidade	do	princípio	afastado).
PRINCÍPIOS
Princípios	 são	proposições	básicas	do	ordenamento	 jurídico,	 fundamentais,	 e	que	estruturam
todos	os	demais	 institutos	da	disciplina.	Consideram-se	princípios	mínimos	da	Administração
Pública	 os	 enumerados	 no	 art.	 37,	 caput,	 da	 CF,	 que	 são:	 legalidade,	 impessoalidade,moralidade,	 publicidade	 e	 eficiência.	 Todavia,	 esses	 não	 são	 os	 únicos	 princípios	 aplicáveis,
considerando	 que	 existem	 outros	 tantos	 previstos	 de	 forma	 implícita	 na	 CF,	 além	 dos
decorrentes	das	normas	infraconstitucionais.
Supremacia	do
interesse	público
É	 o	 princípio	 que	 determina	 privilégios	 jurídicos	 e	 um	 patamar	 de
superioridade	 do	 interesse	 público	 sobre	 o	 particular.	 Esse	 princípio	 não
está	expresso	no	 texto	constitucional.	Trata-se	de	um	princípio	 inerente	a
qualquer	 sociedade,	 um	 pressuposto	 lógico	 do	 convívio	 social	 e
fundamenta	quase	todos	os	institutos	do	Direito	Administrativo,	como,	por
exemplo,	 a	 desapropriação,	 a	 requisição,	 a	 autoexecutoriedade	 dos	 atos
administrativos,	 as	 cláusulas	 exorbitantes	 dos	 contratos	 administrativos,
além	de	outros.
Indisponibilidade
do	interesse
público
Os	 bens,	 direitos	 e	 interesses	 públicos	 são	 confiados	 ao	 administrador
para	gestão,	nunca	para	sua	livre-disposição;	são	indisponíveis.
Legalidade
O	 texto	 constitucional	 foi	 redundante	 quando	 tratou	 de	 legalidade,
estabelecendo-a	expressamente	em	vários	dispositivos	(art.	5º,	art.	37,	art.
84,	 IV,	 e	 art.	 150).	 Esse	 princípio	 deve	 ser	 observado	 em	dois	 enfoques
diferentes.	 A	 legalidade,	 para	 o	 direito	 público,	 significa	 critério	 de
subordinação	à	 lei,	 considerando	que	o	Administrador	 só	pode	praticar	o
que	a	lei	autoriza	ou	determina.	De	outro	lado,	tem-se	a	legalidade	para	o
direito	privado,	regra	que	institui	o	critério	de	não	contradição	à	lei,	segundo
o	qual	o	particular	tudo	pode,	salvo	o	que	estiver	vedado	pelo	ordenamento
vigente.	 A	 legalidade	 não	 afasta	 a	 discricionariedade	 administrativa.	 São
considerados	 para	 a	 doutrina	 restrições	 excepcionais	 ao	 princípio	 da
legalidade:	as	medidas	provisórias,	o	estado	de	defesa	e	o	estado	de	sítio.
Impessoalidade
Exprime	que	a	atuação	do	agente	público	deve	ter	sempre	a	ausência	de
subjetividade,	pelo	que	fica	impedido	de	considerar	quaisquer	inclinações	e
interesses	 pessoais	 (interesses	 próprios	 ou	 de	 terceiros).	 A
impessoalidade	 objetiva	 a	 igualdade	 de	 tratamento	 que	 a	 Administração
deve	 aplicar	 aos	 administrados	 que	 se	 encontrem	 em	 idêntica	 situação
jurídica,	representando	nesse	aspecto	uma	faceta	do	princípio	da	isonomia.
São	 aplicações	 concretas	 desse	 princípio	 o	 concurso	 público,	 o
procedimento	 licitatório	 e	 a	 proibição	 do	 nepotismo	 no	 Brasil	 (Súmula
Vinculante	n.	13).
Trata-se	 de	 um	 princípio	 em	 apartado,	 não	 decorre	 do	 princípio	 da
Finalidade
legalidade,	mas	é	inerente	a	ele.	O	princípio	da	finalidade	significa	cumprir
o	fim	da	lei;	é	o	mesmo	que	o	seu	espírito,	e	é	claro	que	o	espírito	da	lei	faz
parte	 da	 própria	 lei,	 formando	 com	 o	 seu	 texto	 um	 todo	 harmônico	 e
indestrutível,	a	 tal	ponto	que	nunca	poderemos	estar	seguros	do	alcance
da	norma,	se	não	interpretarmos	o	texto	da	lei	de	acordo	com	o	espírito	da
lei.
Moralidade
O	princípio	da	moralidade	exige	que	a	Administração	e	seus	agentes	atuem
em	 conformidade	 com	 princípios	 éticos	 aceitáveis	 socialmente.	 Esse
princípio	 se	 relaciona	 com	 a	 ideia	 de	 honestidade,	 exigindo	 a	 estrita
observância	 de	 padrões	 éticos,	 de	 boa-fé,	 de	 lealdade,	 de	 regras	 que
assegurem	 a	 boa	 administração	 e	 a	 disciplina	 interna	 na	 Administração
Pública.
Publicidade
Representa	 divulgação,	 tendo	 como	 consequências	 jurídicas	 o
conhecimento	público,	o	início	de	produção	de	efeitos,	o	início	de	contagem
de	 prazos	 e	 a	 viabilização	 de	 um	 controle	 por	 parte	 dos	 administrados.
Exceções	a	esse	princípio:	art.	5º,	 incisos	X,	XXXIII	e	LX,	 todos	da	CF.	A
publicidade	 é	 gênero	 do	 qual	 a	 publicação	 oficial	 é	 uma	 espécie.	 A	 sua
desobediência	 caracteriza	 improbidade	 administrativa	 (art.	 11	 da	 Lei	 n.
8.429/92).	O	art.	37,	§	1º,	da	CF	estabelece	a	obrigatoriedade	do	caráter
educativo,	 informativo	 e	 de	 orientação	 social	 dessa	 publicidade,	 não
podendo	o	administrador	 se	utilizar	dela	para	 fazer	promoção	pessoal,	 o
que	gera	violação	a	inúmeros	princípios	constitucionais.
Eficiência
Consiste	 na	 busca	 de	 resultados	 práticos	 de	 produtividade,	 de
economicidade,	com	a	consequente	 redução	de	desperdícios	do	dinheiro
público	e	rendimentos	típicos	da	iniciativa	privada,	sendo	que	aqui	o	lucro	é
do	povo.	A	EC	n.	19/98	introduziu,	no	art.	37,	caput,	da	CF,	o	princípio	da
eficiência,	 dando	 a	 ele	 roupagem	 de	 princípio	 constitucional	 e,	 para
viabilizar	a	sua	aplicação,	criou	algumas	regras,	a	exemplo:	a	avaliação	de
desempenho	 para	 aquisição	 ou	 perda	 da	 estabilidade	 e	 a	 redução	 das
despesas	 com	 pessoal,	 medida	 denominada	 racionalização	 da	máquina
administrativa,	além	de	outras.
O	conceito	do	princípio	da	igualdade	é	tratar	os	iguais	de	forma	igual	e	os
desiguais	 de	 forma	 desigual,	 na	 medida	 de	 suas	 desigualdades.	 A
dificuldade	desse	princípio	é	 fixar	quais	são	os	seus	parâmetros	e	definir
Isonomia
quem	são	os	iguais	ou	os	desiguais	e,	o	que	é	ainda	pior,	qual	é	a	medida
da	desigualdade.
–	 Limite	 de	 idade	 em	 concurso	 público:	 Súmula	 n.	 683	 do	 STF,	 essa
exigência	 fica	 condicionada	 à	 compatibilidade	 com	 a	 natureza	 das
atribuições	do	cargo	e	à	previsão	legal.
Contraditório
Trata-se	 do	 conhecimento	 do	 processo,	 um	 elemento	 essencial,	 com
fulcro	 em	 uma	 base	 lógica	 que	 exige	 a	 bilateralidade	 da	 relação	 jurídica
processual	 e	 uma	 base	 política	 que	 garante	 que	 ninguém	 poderá	 ser
julgado	sem	antes	ser	ouvido.
Ampla	defesa
Este	princípio	é	inerente	ao	direito	de	ação,	à	garantia	à	tutela	jurisdicional,
e	 é	 uma	 consequência	 do	 devido	 processo	 legal.	 São	 desdobramentos:
necessidade	de	defesa	prévia	com	procedimentos	e	possíveis	sanções	já
previamente	 estabelecidas,	 possibilidade	 de	 interposição	 de	 recursos,
realização	de	defesa	técnica,	direito	à	produção	e	análise	de	provas,	além
do	direito	à	informação.
Razoabilidade
Este	princípio	diz	que	não	pode	o	Administrador,	a	pretexto	de	cumprir	a	lei,
agir	de	forma	despropositada	ou	tresloucada;	deve	manter	um	certo	padrão
do	razoável.	É	o	princípio	da	proibição	de	excessos.	Representa	um	limite
para	 a	 discricionariedade	 do	 Administrador,	 que	 exige	 uma	 relação	 de
pertinência	entre	oportunidade	e	conveniência,	de	um	 lado,	e	a	 finalidade
legal,	de	outro.
Proporcionalidade
Este	princípio	exige	equilíbrio	entre:
a)	os	meios	de	que	se	utiliza	a	Administração	e	os	 fins	que	ela	 tem	que
alcançar,	 segundo	 padrões	 comuns	 da	 sociedade	 em	 que	 vive	 e
analisando	cada	caso	concreto;
b)	o	sacrifício	imposto	ao	interesse	de	alguns	e	a	vantagem	geral	obtida,	de
modo	a	não	tornar	excessivamente	onerosa	a	prestação.	Nesse	contexto,
o	administrador	não	pode	tomar	providência	mais	 intensa	e	mais	extensa
do	que	o	requerido	para	o	caso,	sob	pena	de	ilegalidade	do	ato.
Por	 este	 princípio	 entende-se	 que	 a	 atividade	 administrativa	 do	 Estado,
compreendendo	 inclusive	 os	 serviços	 públicos,	 por	 serem	 funções
essenciais	ou	necessárias	à	coletividade,	não	pode	parar.	Dele	decorrem
consequências	 importantes:	 para	 serviços	 públicos,	 principalmente	 os
Continuidade essenciais;	 para	 os	 servidores	 públicos	 como	 a	 restrição	 ao	 direito	 de
greve,	 os	 institutos	 de	 suplência,	 substituição	 e	 delegação;	 e	 para	 os
contratos	administrativos	como	a	aplicação	diferenciada	da	exceptio	 non
adimpleti	 contractus,	 a	 ocupação	 provisória	 e	 a	 reversão,	 além	 dos
institutos	da	encampação	e	caducidade.
Autotutela
Este	 princípio	 estabelece	 que	 a	 Administração	 pode	 controlar	 os	 seus
próprios	 atos	 seja	 para	 anulá-los,	 quando	 ilegais,	 ou	 revogá-los,	 quando
inconvenientes	ou	 inoportunos,	 independentemente	de	revisão	pelo	Poder
Judiciário.	–	Súmulas	ns.	346	e	473	do	STF	e	art.	53	da	Lei	n.	9.784/99.
Serve	também	para	designar	o	poder	que	tem	a	Administração	Pública	de
zelar	pelos	bens	que	 integramo	seu	patrimônio,	mediante	o	exercício	do
poder	de	polícia	e	independentemente	de	título	do	Poder	Judiciário.
Especialidade
Quando	o	Estado	institui	pessoas	jurídicas	administrativas,	como	forma	de
descentralizar	a	prestação	de	serviços	públicos,	depende	de	lei	para	criar
ou	autorizar	a	sua	criação,	instrumento	que	também	irá	determinar	as	suas
finalidades	específicas.	Essas	pessoas	jurídicas	estão	vinculadas	à	citada
finalidade,	caracterizando	assim	o	princípio	da	especialidade,	não	podendo
o	administrador	furtar-se	de	cumpri-la.
Presunção	de
legitimidade
Todo	ato	administrativo	é	presumidamente	legal	(obediência	à	lei),	legítimo
(obediência	às	regras	da	moral)	e	verdadeiro,	até	que	se	prove	o	contrário;
trata-se	 de	 presunção	 relativa	 (juris	 tantum),	 e	 o	 ônus	 da	 prova	 cabe	 a
quem	alega.
Motivação
Representa	 o	 dever	 de	 justificar	 seus	 atos,	 apontando-lhes	 os
fundamentos	de	direito	e	de	fato,	assim	como	a	correlação	lógica	entre	os
eventos	 e	 situações	 que	 deram	 por	 existentes	 e	 a	 providência	 tomada,
para	que	seja	possível	verificar	a	legalidade	da	conduta.	Fundamentos:	art.
1º,	II	e	parágrafo	único,	art.	5º,	incisos	XXXIII	e	XXXV,	art.	93,	X,	todos	da	CF
e	art.	50	da	Lei	n.	9.784/99.
Segurança
Este	 princípio	 visa	 evitar	 alterações	 supervenientes	 que	 instabilizem	 a
situação	 dos	 administrados	 e	minorem	 os	 efeitos	 traumáticos	 de	 novas
disposições.	Atualmente,	a	segurança	jurídica	é	estudada	sob	os	aspectos
objetivo	 e	 subjetivo.	 Objetivamente	 relaciona-se	 com	 a	 estabilidade	 das
jurídica relações	jurídicas	previstas	constitucionalmente	no	inciso	XXXVI	do	art.	5º
da	Constituição.	Subjetivamente,	é	o	princípio	da	proteção	à	confiança	no
qual	 é	analisado	o	 sentimento	do	 indivíduo	em	 relação	a	atos	praticados
pela	Administração	Pública.
6.	SÚMULAS	CORRELATAS
6.1.	STF	–	Súmulas	Vinculantes
•	Súmula	 Vinculante	 n.	 3:	 Nos	 processos	 perante	 o	 Tribunal	 de	 Contas	 da
União,	 asseguram-se	 o	 contraditório	 e	 a	 ampla	 defesa	 quando	 da	 decisão
puder	resultar	anulação	ou	revogação	de	ato	administrativo	que	beneficie	o
interessado,	 excetuada	 a	 apreciação	 da	 legalidade	 do	 ato	 de	 concessão
inicial	de	aposentadoria,	reforma	e	pensão.
•	Súmula	Vinculante	n.	5:	A	falta	de	defesa	técnica	por	advogado	no	processo
administrativo	disciplinar	não	ofende	a	Constituição.
•	Súmula	Vinculante	n.	13:	A	nomeação	de	cônjuge,	companheiro	ou	parente
em	 linha	 reta,	 colateral	 ou	 por	 afinidade,	 até	 o	 terceiro	 grau,	 inclusive,	 da
autoridade	nomeante	ou	de	servidor	da	mesma	pessoa	jurídica	investido	em
cargo	 de	 direção,	 chefia	 ou	 assessoramento,	 para	 o	 exercício	 de	 cargo	 em
comissão	ou	de	confiança	ou,	ainda,	de	função	gratificada	na	administração
pública	direta	e	indireta	em	qualquer	dos	Poderes	da	União,	dos	Estados,	do
Distrito	 Federal	 e	 dos	 Municípios,	 compreendido	 o	 ajuste	 mediante
designações	recíprocas,	viola	a	Constituição	Federal.​
•	 Súmula	 Vinculante	 n.	 14:	 É	 direito	 do	 defensor,	 no	 interesse	 do
representado,	ter	acesso	amplo	aos	elementos	de	prova	que,	já	documentados
em	 procedimento	 investigatório	 realizado	 por	 órgão	 com	 competência	 de
polícia	judiciária,	digam	respeito	ao	exercício	do	direito	de	defesa.
•	 Súmula	 Vinculante	 n.	 21:	 É	 inconstitucional	 a	 exigência	 de	 depósito	 ou
arrolamento	 prévios	 de	 dinheiro	 ou	 bens	 para	 admissibilidade	 de	 recurso
administrativo.
•	Súmula	Vinculante	n.	23:	A	Justiça	do	Trabalho	é	competente	para	processar
e	julgar	ação	possessória	ajuizada	em	decorrência	do	exercício	do	direito	de
greve	pelos	trabalhadores	da	iniciativa	privada.
•	Súmula	Vinculante	n.	28:	É	inconstitucional	a	exigência	de	depósito	prévio
como	 requisito	 de	 admissibilidade	 de	 ação	 judicial	 na	 qual	 se	 pretenda
discutir	a	exigibilidade	de	crédito	tributário.
•	Súmula	Vinculante	n.	52108:	Ainda	quando	alugado	a	terceiros,	permanece
imune	ao	IPTU	o	imóvel	pertencente	a	qualquer	das	entidades	referidas	pelo
art.	 150,	 VI,	 “c”,	 da	 Constituição,	 desde	 que	 o	 valor	 dos	 aluguéis	 seja
aplicado	nas	atividades	essenciais	de	tais	entidades.
6.2.	Súmulas	STF
•	 Súmula	 n.	 6:	 A	 revogação	 ou	 anulação,	 pelo	 Poder	 Executivo,	 de
aposentadoria	ou	qualquer	outro	ato	aprovado	pelo	Tribunal	de	Contas,	não
produz	 efeitos	 antes	 de	 aprovada	 por	 aquele	 tribunal,	 ressalvada	 a
competência	revisora	do	Judiciário.
•	Súmula	n.	20:	É	necessário	processo	administrativo	com	ampla	defesa,	para
demissão	de	funcionário	admitido	por	concurso.
•	Súmula	n.	111:	É	legítima	a	incidência	do	imposto	de	transmissão	inter	vivos
sobre	a	restituição,	ao	antigo	proprietário,	de	imóvel	que	deixou	de	servir	à
finalidade	da	sua	desapropriação.
•	Súmula	n.	346:	A	Administração	Pública	pode	declarar	a	nulidade	dos	seus
próprios	atos.
•	Súmula	 n.	 473:	 A	 Administração	 pode	 anular	 seus	 próprios	 atos,	 quando
eivados	 de	 vícios	 que	 os	 tornam	 ilegais,	 porque	 deles	 não	 se	 originam
direitos;	 ou	 revogá-los,	 por	 motivo	 de	 conveniência	 ou	 oportunidade,
respeitados	 os	 direitos	 adquiridos,	 e	 ressalvada,	 em	 todos	 os	 casos,	 a
apreciação	judicial.
•	Súmula	 n.	 620:	 A	 sentença	 proferida	 contra	 autarquias	 não	 está	 sujeita	 a
reexame	necessário,	salvo	quando	sucumbente	em	execução	de	dívida	ativa.
•	 Súmula	 n.	 636:	 Não	 cabe	 recurso	 extraordinário	 por	 contrariedade	 ao
princípio	constitucional	da	legalidade,	quando	a	sua	verificação	pressuponha
rever	 a	 interpretação	 dada	 a	 normas	 infraconstitucionais	 pela	 decisão
recorrida.
•	Súmula	n.	704:	Não	viola	as	garantias	do	juiz	natural,	da	ampla	defesa	e	do
devido	processo	legal	a	atração	por	continência	ou	conexão	do	processo	do
corréu	ao	foro	por	prerrogativa	de	função	de	um	dos	denunciados.
6.3.	Súmulas	STJ
•	 Súmula	 n.	 45:	 No	 reexame	 necessário,	 é	 defeso,	 ao	 tribunal,	 agravar	 a
condenação	imposta	à	Fazenda	Pública.
•	Súmula	n.	 141:	Os	 honorários	 de	 advogado	 em	 desapropriação	 direta	 são
calculados	 sobre	 a	 diferença	 entre	 a	 indenização	 e	 a	 oferta,	 corrigidas
monetariamente.
•	Súmula	n.	175:	Descabe	o	depósito	prévio	nas	ações	rescisórias	propostas
pelo	INSS.
•	Súmula	n.	232:	A	Fazenda	Pública,	quando	parte	no	processo,	fica	sujeita	à
exigência	do	depósito	prévio	dos	honorários	do	perito.
•	Súmula	n.	325:	A	remessa	oficial	devolve	ao	tribunal	o	reexame	de	todas	as
parcelas	 da	 condenação	 suportadas	 pela	 Fazenda	 Pública,	 inclusive	 dos
honorários	de	advogado.​
•	Súmula	n.	343:	É	obrigatória	a	presença	de	advogado	em	todas	as	fases	do
processo	administrativo	disciplinar109.
•	 Súmula	 n.	 373:	 É	 ilegítima	 a	 exigência	 de	 depósito	 prévio	 para
admissibilidade	de	recurso	administrativo.
•	Súmula	n.	377:	O	portador	de	visão	monocular	tem	direito	de	concorrer,	em
concurso	público,	às	vagas	reservadas	aos	deficientes.
•	Súmula	n.	466:	O	titular	da	conta	vinculada	ao	FGTS	tem	o	direito	de	sacar
o	 saldo	 respectivo	 quando	 declarado	 nulo	 seu	 contrato	 de	 trabalho	 por
ausência	de	prévia	aprovação	em	concurso	público.
•	Súmula	n.	467:	Prescreve	em	cinco	anos,	contados	do	término	do	processo
administrativo,	 a	 pretensão	 da	 Administração	 Pública	 de	 promover	 a
execução	da	multa	por	infração	ambiental.
•	Súmula	n.	525:	A	Câmara	de	Vereadores	não	possui	personalidade	jurídica,
apenas	personalidade	 judiciária,	 somente	podendo	demandar	 em	 juízo	para
defender	os	seus	direitos	institucionais.
•	Súmula	n.	552:	O	portador	de	surdez	unilateral	não	se	qualifica	como	pessoa
com	 deficiência	 para	 o	 fim	 de	 disputar	 as	 vagas	 reservadas	 em	 concursos
públicos.
7.	DECISÕES	INTERESSANTES
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	LEGALIDADE	–	SEGURANÇA	JURÍDICA	–	CONTROLE	DE	ATOS
ADMINISTRATIVOS
EMENTA:	 RECURSO	 EM	 MANDADO	 DE	 SEGURANÇA.
ADMINISTRATIVO.	 ENQUADRAMENTO	 DE	 PROFESSORA	 DO
ESTADO	 DE	 TOCANTINS,	 COM	 BASE	 EM	 ASCENSÃO
FUNCIONAL.	 LEI	 ESTADUAL	 DE	 TOCANTINS	 351/92,POSTERIORMENTE	REVOGADA.	NORMA	INCONSTITUCIONAL.
ATO	 PRATICADO	 SOB	 OS	 AUSPÍCIOS	 DO	 ENTÃO	 VIGENTE
ESTATUTO	 DO	 MAGISTÉRIO	 DO	 ESTADO	 DE	 TOCANTINS.
PREPONDERÂNCIA	DO	PRINCÍPIO	DA	SEGURANÇA	JURÍDICA	E
DA	 RAZOABILIDADE.	 CONVALIDAÇÃO	 DOS	 EFEITOS
JURÍDICOS.	SERVIDORA	QUE	JÁ	SE	ENCONTRA	APOSENTADA.
RECURSO	ORDINÁRIO	PROVIDO.	1.	O	poder-dever	da	Administração
de	 invalidar	 seus	 próprios	 atos	 encontra	 limite	 temporal	 no	 princípio	 da
segurança	jurídica,	pela	evidente	razão	de	que	os	administrados	não	podem
ficar	 indefinidamente	 sujeitos	 à	 instabilidade	 originada	 do	 poder	 de
autotutela	do	Estado,	e	na	convalidação	dos	efeitos	produzidos,	quando,	em
razão	de	suas	consequências	jurídicas,	a	manutenção	do	ato	atenderá	mais	ao
interesse	público	do	que	sua	invalidação.	2.	A	infringência	à	legalidade	por
um	 ato	 administrativo,	 sob	 o	 ponto	 de	 vista	 abstrato,	 sempre	 será
prejudicial	 ao	 interesse	 público;	 por	 outro	 lado,	 quando	 analisada	 em
face	das	circunstâncias	do	caso	concreto,	nem	sempre	sua	anulação	será
a	 melhor	 solução.	 Em	 face	 da	 dinâmica	 das	 relações	 jurídicas	 sociais,
haverá	 casos	 em	 que	 o	 próprio	 interesse	 da	 coletividade	 será	 melhor
atendido	com	a	subsistência	do	ato	nascido	de	forma	irregular.	3.	O	poder
da	Administração,	destarte,	não	é	absoluto,	de	forma	que	a	recomposição	da
ordem	 jurídica	 violada	 está	 condicionada	 primordialmente	 ao	 interesse
público.	O	decurso	do	tempo	ou	a	convalidação	dos	efeitos	jurídicos,	em
certos	casos,	é	capaz	de	tornar	a	anulação	de	um	ato	ilegal	claramente
prejudicial	 ao	 interesse	 público,	 finalidade	 precípua	 da	 atividade
exercida	pela	Administração.	 4.	O	art.	54	da	Lei	n.	9.784/99	 funda-se	na
importância	 da	 segurança	 jurídica	 no	 domínio	 do	 Direito	 Público,
estipulando	 o	 prazo	 decadencial	 de	 cinco	 anos	 para	 a	 revisão	 dos	 atos
administrativos	 viciosos	 (sejam	 eles	 nulos	 ou	 anuláveis)	 e	 permitindo,	 a
contrario	sensu,	a	manutenção	da	eficácia	dos	mesmos,	após	o	transcurso	do
interregno	 quinquenal,	 mediante	 a	 convalidação	 ex	 ope	 temporis,	 que	 tem
aplicação	 excepcional	 a	 situações	 típicas	 e	 extremas,	 assim	 consideradas
aquelas	 em	 que	 avulta	 grave	 lesão	 a	 direito	 subjetivo,	 sendo	 o	 seu	 titular
isento	de	responsabilidade	pelo	ato	eivado	de	vício.	5.	Cumprir	a	lei	nem
que	o	mundo	pereça	é	uma	atitude	que	não	tem	mais	o	abono	da	Ciência
Jurídica,	neste	tempo	em	que	o	espírito	da	justiça	se	apoia	nos	direitos
fundamentais	 da	 pessoa	 humana,	 apontando	 que	 a	 razoabilidade	 é	 a
medida	 sempre	 preferível	 para	 se	 mensurar	 o	 acerto	 ou	 desacerto	 de
uma	 solução	 jurídica.	 6.	 O	 ato	 que	 investiu	 a	 recorrente	 no	 cargo	 de
Professora	 Nível	 IV,	 em	 06.01.93,	 sem	 a	 prévia	 aprovação	 em	 concurso
público	e	após	a	vigência	da	norma	prevista	no	art.	37,	 II,	da	Constituição
Federal,	 é	 induvidosamente	 ilegal,	 no	 entanto,	 a	 sua	 efetivação	 sob	 os
auspícios	 de	 legislação	 vigente	 à	 época,	 (em	 que	 pese	 sua
inconstitucionalidade),	 a	 aprovação	de	 sua	 aposentadoria	 pelo	Tribunal	 de
Contas,	e	o	transcurso	de	mais	de	cinco	anos,	consolidou	uma	situação	fática
para	 a	 qual	 não	 se	 pode	 fechar	 os	 olhos,	 vez	 que	 produziu	 consequências
jurídicas	 inarredáveis.	Precedente	do	Pretório	Excelso.	7.	A	 singularidade
deste	 caso	 o	 extrema	 de	 quaisquer	 outros	 e	 impõe	 a	 prevalência	 do
princípio	 da	 segurança	 jurídica	 na	 ponderação	 dos	 valores	 em	 questão
(legalidade	vs.	segurança),	não	se	podendo	ignorar	a	realidade	e	aplicar	a
norma	 jurídica	 como	 se	 incidisse	 em	 ambiente	 de	 absoluta
abstratividade.	8.	Recurso	Ordinário	provido,	para	assegurar	o	direito	de	a
recorrente	 preservar	 sua	 aposentadoria	 no	 cargo	 de	 Professor,	 nível	 IV,
referência	 23,	 do	 Estado	 do	 Tocantins	 (RMS	 24.339/TO,	 STJ	 –	 Quinta
Turma,	Rel.	Min.	Napoleão	Nunes	Maia	Filho,	 julgamento	30.10.2008,	DJ
17.11.2008)	(grifos	da	autora).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	SUPREMACIA	DO	INTERESSE	PÚBLICO	–	INTERESSE	PRIVADO	–
PROPORCIONALIDADE
EMENTA:	 ADMINISTRATIVO.	 SERVIDOR	 PÚBLICO.
DETERMINAÇÃO	 DE	 ABERTURA	 DE	 CONTA	 CORRENTE	 EM
INSTITUIÇÃO	FINANCEIRA	PREDETERMINADA.	RECEBIMENTO
DE	 PROVENTOS.	 POSSIBILIDADE.	 1.	O	 princípio	 constitucional	 da
supremacia	 do	 interesse	 público,	 como	 modernamente	 compreendido,
impõe	ao	administrador	ponderar,	diante	do	caso	concreto,	o	conflito	de
interesses	 entre	 o	 público	 e	 o	 privado,	 a	 fim	 de	 definir,	 à	 luz	 da
proporcionalidade,	 qual	 direito	 deve	 prevalecer	 sobre	 os	 demais.	 2.	 A
liberdade	 de	 escolha	 da	 instituição	 bancária	 que	 o	 servidor	 receberá	 sua
remuneração	não	pode	se	contrapor	ao	princípio	da	eficiência,	que	exige	do
Administrador	 soluções	 que	 alcancem	 os	 resultados	 almejados	 do	 modo
menos	oneroso	ao	aparelho	estatal.	3.	Inviável	possibilitar	que	cada	servidor
escolha	 o	 banco	 que	 melhor	 atenda	 seus	 interesses,	 inclusive	 escolhendo
praça	e	agência,	pois	tal	medida	inviabilizaria	a	Administração	Pública	em
sua	tarefa	de	emitir,	em	tempo	hábil,	as	devidas	ordens	de	pagamento.	4.	O
fato	 de	 o	 recorrente	 receber	 os	 vencimentos	 em	 instituição	 indicada	 pela
Administração	não	lhe	tolhe	o	direito	de	escolher	outra	que	ofereça	melhores
vantagens,	 pois	 a	 conta-salário	 é	 isenta	 de	 tarifas	 e	 deve	 permitir	 a
transferência	 imediata	 dos	 créditos	 para	 outras	 contas	 bancárias	 de	 que	 o
beneficiário	 seja	 titular,	 nos	 termos	 das	 Resoluções	 n.	 3.402/2006	 e	 n.
3.424/2006,	editadas	pelo	Banco	Central	do	Brasil,	por	meio	do	Conselho
Monetário	Nacional.	5.	Recurso	ordinário	improvido	(RMS	27.428/GO,	STJ
–	 Quinta	 Turma,	 Rel.	 Min.	 Jorge	 Mussi,	 julgamento	 03.03.2011,	 DJe
14.03.2011)	(grifos	da	autora).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	LEGALIDADE	–	PROCEDIMENTO	LICITATÓRIO	–	VINCULAÇÃO	AO
EDITAL
EMENTA:	 PROCEDIMENTO	 LICITATÓRIO.	 VINCULAÇÃO	 AO
EDITAL.	 PRINCÍPIO	 DA	 LEGALIDADE	 E	 IMPESSOALIDADE.	 1.
Procedimento	 licitatório	 realizado	 pela	 Justiça	 Federal	 de	 1ª	 Instância	 –
Seção	Judiciária	do	Rio	Grande	do	Sul,	visando	à	contratação	de	empresa
para	a	prestação	de	serviços	de	limpeza	e	conservação.	2.	A	principiologia
do	novel	art.	37	da	Constituição	Federal	impõe	a	todos	quantos	integram	os
Poderes	da	República	nas	esferas	compreendidas	na	Federação,	obediência
aos	 princípios	 da	 moralidade,	 legalidade,	 impessoalidade,	 eficiência	 e
publicidade.	 3.	 O	 princípio	 da	 impessoalidade	 obsta	 que	 critérios
subjetivos	 ou	 anti-isonômicos	 influam	 na	 escolha	 dos	 candidatos
exercentes	da	prestação	de	serviços	públicos.	4.	A	impessoalidade	opera-
se	 pro	 populo,	 impedindo	 discriminações,	 e	 contra	 o	 administrador,	 ao
vedar-lhe	 a	 contratação	 dirigida	 intuitu	 personae.	 5.	 Hipótese	 em	 que
restou	 caracterizada	 a	 vantagem	 para	 a	 Administração	 Pública,
consubstanciada	no	menor	preço	 global	 a	 influir	no	desate	do	processo
licitatório.	Isto	porque,	in	casu,	verifica-se	nas	informações	juntadas	às	fls.
428/431,	 que	 a	 empresa	 vencedora,	 em	 sua	 proposta,	 embora	 não	 tenha
discriminado	o	valor	de	 todos	os	 itens	necessários	à	execução	do	serviço,
colocou-os	 sem	 ônus	 para	 a	 Administração,	 senão	 vejamos:	 “Caso	 haja
necessidade,	 serão	 fornecidos	 outros	 materiais	 e	 equipamentos	 não
elencados	 abaixo,	 conforme	 necessidade	 da	 unidade,	 sem	 ônus	 para	 a
Administração”.	 Consectariamente,	 resta	 caracterizada	 a	 vantagem	 para	 a
Administração	Pública,	consubstanciada	no	menor	preço	global	a	influir	no
desate	 do	 processo	 licitatório.	 6.	 Recurso	 ordinário	 desprovido	 (RMS
16.697/RS,	 STJ	 –	 Primeira	 Turma,	 Rel.	 Min.	 Luiz	 Fux,	 DJ	 02.05.2005)
(grifos	da	autora).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	LEGALIDADE	–	ADMINISTRADOR	PÚBLICO	–	LEGALIDADE
RESTRITA
EMENTA:	 CONCURSO	 PÚBLICO.	 CANDIDATO
ANTERIORMENTE	DEMITIDO	DO	SERVIÇO	PÚBLICO	FEDERAL.
NEGATIVADE	 NOMEAÇÃO	 EM	 OUTRO	 CARGO.	 OFENSA	 AO
PRINCÍPIO	 DA	 LEGALIDADE.	 O	 cerne	 da	 controvérsia	 cinge-se	 à
interpretação	 e	 aplicação	 dos	 princípios	 da	 moralidade	 e	 da	 legalidade
insculpidos	no	art.	37,	caput,	da	CF.	No	caso,	o	impetrante	foi	aprovado	em
concurso	público	para	os	cargos	de	analista	 fiscal	de	contas	públicas	e	de
analista	administrativo	do	TC	estadual,	mas	teve	sua	nomeação	recusada	em
virtude	de	 anterior	 demissão	dos	 quadros	 da	PRF	por	 ato	 de	 improbidade
administrativa.	A	Min.	Relatora	observou	que,	estando	ambos	os	princípios
ladeados	 entre	 os	 regentes	 da	 Administração	 Pública,	 a	 discussão	 ganha
relevância	 na	 hipótese	 em	 que	 o	 administrador	 edita	 ato	 em	 obséquio	 ao
imperativo	constitucional	da	moralidade,	mas	sem	previsão	legal	específica.
A	Turma	entendeu	que,	por	força	do	disposto	nos	arts.	5º,	II,	37,	caput,	e	84,
IV,	da	CF,	a	legalidade	na	Administração	Pública	é	estrita,	não	podendo	o
gestor	 atuar	 senão	 em	 virtude	 de	 lei,	 extraindo	 dela	 o	 fundamento
jurídico	de	validade	dos	seus	atos.	Assim,	 incorre	em	abuso	de	poder	a
negativa	 de	 nomeação	 de	 candidato	 aprovado	 em	 concurso	 para	 o
exercício	 de	 cargo	 no	 serviço	 público	 estadual	 em	 virtude	 de	 anterior
demissão	 no	 âmbito	 do	 Poder	 Público	 Federal	 se	 inexistente	 qualquer
previsão	 em	 lei	 ou	 no	 edital	 de	 regência	 do	 certame	 (RMS	 30.518/RR,
STJ	 –	Sexta	Turma,	Rel.	Min.	Maria	Thereza	 de	Assis	Moura,	 julgamento
19.06.2012,	DJE	29.06.2012)	(grifos	da	autora).
TEMA:	PRINCÍPIOS	CONSTITUCIONAIS	ADMINISTRATIVOS	–	NEPOTISMO	–	SÚMULA
VINCULANTE	N.	13
EMENTA:	CONSTITUCIONAL	E	ADMINISTRATIVO.	NEPOTISMO.
RESOLUÇÃO	 N.	 07	 DO	 CONSELHO	 NACIONAL	 DE	 JUSTIÇA	 E
SÚMULA	 VINCULANTE	 13	 DO	 STF.	 CONFIGURAÇÃO.
NOMEAÇÃO	 PARA	 O	 EXERCÍCIO	 DE	 CARGO	 COMISSIONADO
EM	 MOMENTO	 POSTERIOR	 AO	 INGRESSO	 DE	 PARENTE	 DA
IMPETRANTE	 NA	 MAGISTRATURA	 ESTADUAL.	 AUSÊNCIA	 DE
DIREITO	LÍQUIDO	E	CERTO.	1.	O	mandado	de	segurança,	por	ser	ação
autônoma	 de	 impugnação	 prevista	 na	 Constituição	 Federal,	 de	 caráter
protetivo	 de	 direito	 líquido	 e	 certo,	 exige,	 para	 sua	 admissibilidade,	 a
presença	 de	 requisito	 específico,	 notadamente,	 a	 existência	 irrefutável	 do
direito	líquido	e	certo	de	que	se	diz	titular	o	impetrante,	em	virtude	de	sua
natureza	 expedita	 (cf.	 RMS	 16.392/MA,	 Rel.	 Ministro	 HÉLIO	 QUAGLIA
BARBOSA,	QUARTA	TURMA,	DJ	22/10/2007,	p.	275).	2.	As	premissas	de
fatos	dão	conta	que	a	impetrante,	vinculada	de	forma	precária	ao	Tribunal	de
Justiça	 do	 Estado	 do	 Maranhão,	 após	 ter	 sido	 nomeada	 para	 o	 cargo
comissionado	 de	 Secretária	 de	 Administração	 e	 Supervisão	 do	 FERJ,	 foi
exonerada	 com	 fundamento	 na	 Resolução	 n.	 07/CNJ,	 em	 razão	 de	 a
nomeação	 ter	 sido	 posterior	 ao	 ingresso	 de	 sua	 sobrinha	 na	 magistratura
estadual.	 3.	 A	 vedação	 ao	 nepotismo	 decorre	 da	 interpretação	 dos
princípios	 constitucionais	 da	 moralidade,	 impessoalidade,	 isonomia	 e
eficiência,	norteadores	da	temática	dos	provimentos	dos	cargos	públicos,
não	requerendo	regra	explícita	de	qualquer	esfera	federativa	 (cf.	REsp
1200125/RS,	 Rel.	 Ministro	 Herman	 Benjamin,	 Segunda	 Turma,	 DJe
15.06.2012;	 ADI	 3.745,	 Rel.	 Min.	 Dias	 Toffoli,	 Tribunal	 Pleno,	 DJe
1º/08/2013),	o	que	desaconselha,	por	si	só,	a	criação	de	outras	formas	de
se	 permitir	 (excepcionar)	 a	 nomeação	 para	 cargo	 comissionado	 de
pessoa	 com	 relação	 próxima	 de	 consanguinidade	 com	 magistrado	 já
investido,	 sob	 pena	 de	 subverter	 o	 intuito	 moralizador	 das	 normas
aplicáveis,	 em	 ofensa	 irremediável	 à	 Constituição	 Federal.	 4.	 Agravo
regimental	não	provido	(AgRg	no	RMS	44.242/MA,	STJ	–	Segunda	Turma,
Rel.	 Ministro	 Mauro	 Campbell	 Marques,	 julgamento	 03.06.2014,	 DJe
09.06.2014)	(grifos	da	autora).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	PUBLICIDADE	–	DIVULGAÇÃO	DE	CONTAS	PÚBLICAS	–	TCU
EMENTA:	Ação	 direta	 de	 inconstitucionalidade.	Lei	 Federal	 n.	 9.755/98.
Autorização	 para	 que	 o	 Tribunal	 de	 Contas	 da	União	 crie	 sítio	 eletrônico
denominado	 Contas	 Públicas	 para	 a	 divulgação	 de	 dados	 tributários	 e
financeiros	 dos	 entes	 federados.	 Violação	 do	 princípio	 federativo.	 Não
ocorrência.	Prestígio	do	princípio	da	publicidade.	Improcedência	da	ação.	1.
O	 sítio	 eletrônico	 gerenciado	 pelo	 Tribunal	 de	 Contas	 da	 União	 tem	 o
escopo	de	reunir	as	informações	tributárias	e	financeiras	dos	diversos	entes
da	 federação	 em	 um	 único	 portal,	 a	 fim	 de	 facilitar	 o	 acesso	 dessas
informações	pelo	público.	Os	documentos	elencados	no	art.	1º	da	legislação
já	 são	 de	 publicação	 obrigatória	 nos	 veículos	 oficiais	 de	 imprensa	 dos
diversos	 entes	 federados.	 A	 norma	 não	 cria	 nenhum	 ônus	 novo	 aos	 entes
federativos	na	 seara	das	 finanças	públicas,	bem	como	não	há	em	seu	 texto
nenhum	tipo	de	penalidade	por	descumprimento	semelhante	àquelas	relativas
às	 hipóteses	 de	 intervenção	 federal	 ou	 estadual	 previstas	 na	 Constituição
Federal,	 ou,	 ainda,	 às	 sanções	 estabelecidas	 na	 Lei	 de	 Responsabilidade
Fiscal.	2.	Ausência	de	 inconstitucionalidade	formal	por	ofensa	ao	art.	163,
inciso	I,	da	Constituição	Federal,	o	qual	exige	a	edição	de	lei	complementar
para	a	regulação	de	matéria	de	finanças	públicas.	Trata-se	de	norma	geral
voltada	 à	 publicidade	 das	 contas	 públicas,	 inserindo-se	 na	 esfera	 de
abrangência	do	direito	financeiro,	sobre	o	qual	compete	à	União	legislar
concorrentemente,	nos	termos	do	art.	24,	I,	da	Constituição	Federal.	3.	A
norma	não	representa	desrespeito	ao	princípio	federativo,	inspirando-se
no	 princípio	 da	 publicidade,	 na	 sua	 vertente	 mais	 específica,	 a	 da
transparência	 dos	 atos	 do	 Poder	 Público.	 Enquadra-se,	 portanto,	 no
contexto	do	aprimoramento	da	necessária	 transparência	das	 atividades
administrativas,	 reafirmando	 e	 cumprindo,	 assim,	 o	 princípio
constitucional	 da	 publicidade	 da	 administração	 pública	 (art.	 37,	 caput,
CF/88).	 4.	Ação	 julgada	 improcedente	 (ADI	2.198,	STF	–	Tribunal	Pleno,
Rel.	Min.	Dias	Toffoli,	 julgamento	11.04.2013,	DJe	19.08.2013)	 (grifos	da
autora).
TEMA:	PROMOÇÃO	PESSOAL	–	PRINCÍPIO	DA	IMPESSOALIDADE	–	IMPROBIDADE
EMENTA:	 AGRAVO	 REGIMENTAL	 EM	 RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.	DIREITO	ADMINISTRATIVO.	IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.	 PROPAGANDA	 INSTITUCIONAL.
CARACTERIZAÇÃO	 DE	 PROPAGANDA	 PESSOAL.	 VEDAÇÃO.
PRECEDENTES.	 SÚMULA	 279/STF.	 O	 Supremo	 Tribunal	 Federal,
interpretando	o	disposto	no	art.	37,	§	1º,	da	Constituição	Federal,	assentou
que	 o	 “rigor	 do	 dispositivo	 constitucional	 que	 assegura	 o	 princípio	 da
impessoalidade	vincula	a	publicidade	ao	caráter	educativo,	 informativo	ou
de	orientação	 social	 é	 incompatível	 com	a	menção	de	nomes,	 símbolos	ou
imagens,	 aí	 incluídos	 slogans,	 que	 caracterizem	 promoção	 pessoal	 ou	 de
servidores	 públicos”	 (RE	 191.668,	 Rel.	 Min.	 Menezes	 Direito).	 Dessa
orientação	não	divergiu	o	acórdão	do	Tribunal	de	origem.	Hipótese	em	que	a
resolução	 da	 controvérsia	 demandaria	 o	 reexame	 dos	 fatos	 e	 provas
constantes	dos	autos,	o	que	é	vedado	em	recurso	extraordinário,	nos	termos
da	 Súmula	 279/STF.	 Agravo	 regimental	 a	 que	 se	 nega	 provimento	 (RE
631.448	 AgR,	 STF	 –	 Primeira	 Turma,	 Rel.	 Min.	 Roberto	 Barroso,	 DJe
19.08.2014).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	LEGALIDADE	–	LIMITE	DE	IDADE	–	CONCURSO	PÚBLICO
EMENTA:	ADMINISTRATIVO	E	PROCESSUAL	CIVIL.	CONCURSO
PÚBLICO.	 MILITAR.	 SOLDADO.	 LIMITE	 DE	 IDADE.	 PREVISÃO
NA	 LEI	 LOCAL	 E	 NO	 EDITAL.	 NATUREZA	 DO	 CARGO.
LEGALIDADE.	 DATA	 PARA	 AFERIÇÃO	 DO	 LIMITE	 ETÁRIO.
PRECEDENTES	 DO	 STJ.	 AGRAVO	 REGIMENTAL	 NO	 RECURSO
EM	 MANDADO	 DE	 SEGURANÇA.	 INOVAÇÃO	 DE	 TESE
RECURSAL,	 EM	 SEDE	 DE	 REGIMENTAL.	 IMPOSSIBILIDADE.
PRECEDENTES.	 PROVA	 PRÉ-CONSTITUÍDA.	 INEXISTÊNCIA.
AGRAVO	REGIMENTAL	NÃO	PROVIDO.	 I.	 Cuida-se,	 na	 origem,	 de
Mandado	de	Segurança	impetrado	contra	suposto	atoilegal	do	Secretário	de
Administração	 do	 Estado	 da	 Bahia	 e	 do	 Comandante	 Geral	 da	 Polícia
Militar	do	Estado	da	Bahia,	que	impediu	o	impetrante,	ora	agravante,	de	se
matricular	no	curso	de	formação	de	soldado,	para	 ingresso	nos	quadros	da
Polícia	Militar	 do	 Estado	 da	 Bahia,	 uma	 vez	 que	 já	 havia	 ultrapassado	 a
idade	 máxima	 de	 30	 anos,	 prevista	 em	 lei,	 para	 ingresso	 na	 referida
Corporação.	 II.	 A	 decisão	 ora	 agravada	 negou	 seguimento	 ao	 Recurso	 em
Mandado	de	Segurança,	 interposto	pelo	impetrante,	com	base	nos	seguintes
fundamentos:	(a)	a	regra	editalícia,	que	impõe	limite	etário	para	o	ingresso
da	PMBA,	possui	amparo	legal	(art.	5º,	II,	c/c	arts.	6º	e	16	da	Lei	Estadual
7.990/2001	 –	 Estatuto	 dos	 Policiais	Militares	 do	 Estado	 da	 Bahia);	 (b)	 a
pretensão	 do	 agravante,	 no	 sentido	 de	 que	 a	 idade	 limite	 fosse	 aferida	 no
momento	da	inscrição	no	certame,	e	não	por	ocasião	da	matrícula	no	curso
de	formação	que	representa	o	ingresso	nos	quadros	da	Corporação,	esbarra
no	óbice	da	Súmula	266/STJ.	III.	A	jurisprudência	do	STJ	é	firme	no	sentido
da	possibilidade	de	exigência	de	limite	de	idade	para	ingresso,	na	carreira
militar,	 em	 face	 das	 peculiaridades	 da	 atividade	 exercida,	 desde	 que	 haja
previsão	 em	 lei	 específica	 e	 no	 edital	 do	 concurso	 público.	 Precedentes:
STJ,	 RMS	 44.127/AC,	 Rel.	 Ministro	 Humberto	 Martins,	 Segunda	 Turma,
DJe	de	03/02/2014;	STJ,	AgRg	no	RMS	41.515/BA,	Rel.	Ministro	Herman
Benjamin,	 Segunda	 Turma,	 DJe	 de	 10/05/2013.	 IV.	 No	 caso	 concreto,	 o
edital	do	certame,	ao	estabelecer	os	limites	etários	mínimo	e	máximo,	para
ingresso	na	carreira	policial	militar,	encontra-se	amparado	pelo	art.	5º,	II,	da
Lei	 Estadual	 7.990/2001	 (Estatuto	 dos	 Policiais	 Militares	 do	 Estado	 da
Bahia),	que	aponta	a	idade	como	um	dos	critérios	a	serem	observados	para
ingresso	 na	 Polícia	Militar	 baiana.	 V.	 O	 limite	 etário	 é	 condição	 imposta
para	 o	 “ingresso	 na	 Polícia	 Militar”,	 que,	 nos	 termos	 do	 art.	 6º	 da	 Lei
Estadual	7.990/2001,	se	dará	no	momento	em	que	o	candidato,	aprovado	no
concurso	 público,	 se	 matricula	 no	 respectivo	 curso	 de	 formação.	 VI.	 Na
forma	da	 jurisprudência,	“a	 idade	máxima	para	 ingresso	na	Polícia	Militar
do	Estado	da	Bahia	 está	prevista,	 de	 forma	clara,	 tanto	na	Lei	Estadual	 n.
7.990/2001,	 como	 no	 instrumento	 convocatório,	 regra	 que	 não	 pode	 ser
alterada	 no	 sentido	 pretendido	 pelo	 impetrante,	 a	 fim	 de	 que	 seja
considerada	a	 idade	na	data	da	 inscrição	no	concurso	público	e	não	na	do
curso	de	 formação.	Precedentes:	RMS	31.923/AC,	Rel.	Min.	Teori	Albino
Zavascki,	DJe	13/10/2011;	AgRg	no	RMS	34.018/BA,	Rel.	Min.	Humberto
Martins,	DJe	 24/06/2011;	 RMS	 32.733/SC,	 Rel.	 Min.	 Herman	 Benjamin,
DJe	 30/05/2011;	 RMS	 31.933/AC,	 Rel.	 Min.	 Mauro	 Campbell	 Marques,
DJe	 12/11/2010;	 e	RMS	 18.759/SC,	Maria	 Thereza	 de	Assis	Moura,	DJe
1º/07/2009”	(STJ,	AgRg	nos	EDcl	no	RMS	34.904/BA,	Rel.	Ministro	Castro
Meira,	 Segunda	 Turma,	 DJe	 02/12/2011).	 VII.	 No	 presente	 Agravo
Regimental,	o	agravante	inaugura	nova	tese	jurídica	nos	autos,	no	sentido	de
que	 sua	 inscrição	 teria	 sido	 realizada	 antes	 de	 suposta	 alteração	 do	 edital
primitivo	 do	 certame,	 para	 fixar,	 como	momento	 de	 aferição	 da	 idade	 dos
candidatos,	 a	 data	 da	 matrícula	 no	 curso	 de	 formação,	 o	 que	 caracteriza
indevida	inovação	recursal,	vedada,	em	face	da	preclusão	consumativa.	VIII.
Como	 cediço,	 “o	 esforço	 para	 provocar	 o	 debate,	 em	 sede	 de	 recurso
ordinário,	 de	 teses	 que,	 ausentes	 da	 impetração,	 não	 foram	 discutidas	 na
origem,	caracteriza	intolerável	inovação	recursal,	em	violação	do	princípio
tantum	 devolutum	 quantum	 appellatum”	 (STJ,	 RMS	 41.477/GO,	 Rel.
Ministro	 Sérgio	Kukina,	 Primeira	Turma,	DJe	 10.03.2014).	 IX.	Mesmo	 se
fosse	 possível	 apreciar	 a	 nova	 tese	 recursal,	 só	 agora	 deduzida	 pelo	 ora
agravante,	 verifica-se	 que	 não	 há,	 nos	 autos,	 prova	 pré-constituída,	 a
amparar	 a	 alegação	 de	 que	 sua	 inscrição	 fora	 realizada	 antes	 da	 suposta
alteração	 do	 primitivo	 edital	 do	 certame.	 X.	 “É	 vetusta	 a	 lição	 de	 que	 o
processo	 mandamental	 constrói-se	 mediante	 rito	 angusto,	 destituído	 de
dilação	 probatória,	 de	 sorte	 que	 o	 demandante	 deve	 necessariamente
alicerçar	 a	 sua	 causa	 de	 pedir	 em	 prova	 pré-constituída	 por	 si	 próprio”
(STJ,	AgRg	no	RMS	41.952/TO,	Rel.	Ministro	Mauro	Campbell	Marques,
Segunda	 Turma,	 DJe	 de	 28/05/2014).	 XI.	 Agravo	 Regimental	 improvido
(AgRg	 no	 RMS	 35.226/BA,	 STJ	 –	 Segunda	 Turma,	 Rel.	 Min.	 Assusete
Magalhães,	julgamento	04.09.2014,	DJe	11.09.2014).
TEMA:	IMPROBIDADE	ADMINISTRATIVA	–	PROMOÇÃO	PESSOAL	EM	PROPAGANDA	–
IMPESSOALIDADE	E	MORALIDADE
EMENTA:	 ADMINISTRATIVO.	 IMPROBIDADE	 ADMINISTRATIVA.
ART.	11	DA	LEI	N.	8.429/92.	NECESSIDADE	DE	DOLO	GENÉRICO	NO
ELEMENTO	 SUBJETIVO	 DO	 TIPO.	 PROMOÇÃO	 PESSOAL	 EM
PROPAGANDA.	ATO	ÍMPROBO	POR	VIOLAÇÃO	DOS	PRINCÍPIOS	DA
ADMINISTRAÇÃO	 PÚBLICA	 CARACTERIZADO.	 1.	 Nos	 termos	 da
jurisprudência	 pacífica	 do	 STJ,	 os	 atos	 de	 improbidade	 administrativa
descritos	 no	 art.	 11	 da	 Lei	 n.	 8.429/92,	 dependem	 da	 presença	 do	 dolo
genérico,	 mas	 dispensam	 a	 demonstração	 da	 ocorrência	 de	 dano	 para	 a
Administração	Pública	ou	enriquecimento	 ilícito	do	agente.	2.	Hipótese	em
que	 a	 conduta	 do	 agente	 se	 amolda	 ao	 disposto	 no	 art.	 11	 da	 Lei	 n.
8.429/1992,	 pois	 atenta	 contra	 os	 princípios	 da	 administração	 pública,	 em
especial	o	da	impessoalidade	e	da	moralidade,	além	de	ofender	frontalmente
a	norma	contida	no	art.	37,	§	1º,	da	Constituição	da	República,	que	veda	a
publicidade	 governamental	 para	 fins	 de	 promoção	 pessoal.	 Dolo	 genérico
configurado.	 Agravo	 regimental	 improvido	 (AgRg	 no	 REsp	 1.368.125/PR,
STJ	–	Segunda	Turma,	Rel.	Min.	Humberto	Martins,	julgamento	21.05.2013,
DJe	28.05.2013).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	PUBLICIDADE	–	TRANSPARÊNCIA	NA	ADMINISTRAÇÃO	PÚBLICA
EMENTA:	 DIREITO	 ADMINISTRATIVO.	 CONTROLE
LEGISLATIVO	 FINANCEIRO.	 CONTROLE	 EXTERNO.
REQUISIÇÃO	 PELO	 TRIBUNAL	 DE	 CONTAS	 DA	 UNIÃO	 DE
INFORMAÇÕES	 ALUSIVAS	 A	 OPERAÇÕES	 FINANCEIRAS
REALIZADAS	 PELAS	 IMPETRANTES.	 RECUSA	 INJUSTIFICADA.
DADOS	 NÃO	 ACOBERTADOS	 PELO	 SIGILO	 BANCÁRIO	 E
EMPRESARIAL.	1.	O	controle	financeiro	das	verbas	públicas	é	essencial	e
privativo	 do	 Parlamento	 como	 consectário	 do	 Estado	 de	 Direito	 (IPSEN,
Jörn.	 Staatsorganisationsrecht.	 9.	 Auflage.	 Berlin:	 Luchterhand,	 1997,	 p.
221).	2.	O	primado	do	ordenamento	constitucional	democrático	assentado	no
Estado	de	Direito	pressupõe	uma	transparente	responsabilidade	do	Estado	e,
em	 especial,	 do	 Governo	 (BADURA,	 Peter.	 Verfassung,	 Staat	 und
Gesellschaft	 in	 der	 Sicht	 des	 Bundesverfassungsgerichts.	 In:
Bundesverfassungsgericht	 und	 Grundgesetz.	 Festgabe	 aus	 Anlass	 des
25jähringe	 Bestehens	 des	 Bundesverfassungsgerichts.	 Weiter	 Band.
Tübingen:	Mohr,	1976,	p.	17).	3.	O	sigilo	de	informações	necessárias	para	a
preservação	da	intimidade	é	relativizado	quando	se	está	diante	do	interesse
da	sociedade	de	se	conhecer	o	destino	dos	recursos	públicos.	4.	Operações
financeiras	que	envolvam	recursos	públicos	não	estão	abrangidas	pelo	sigilo
bancário	 a	 que	 alude	 a	 Lei	 Complementar	 n.	 105/2001,	 visto	 que	 as
operações	dessa	espécie	estão	 submetidas	aos	princípios	da	administração
pública	insculpidos	no	art.	37	da	Constituição	Federal.	Em	tais	situações,	é
prerrogativa	 constitucional	 do	 Tribunal	 [TCU]	 o	 acesso	 a	 informações
relacionadas	a	operações	 financiadas	com	recursos	públicos.	5.	O	segredo
como	“alma	do	negócio”	consubstancia	a	máxima	cotidiana	 inaplicável	em
casos	 análogos	 ao	 sub	 judice,	 tanto	mais	 que,	 quem	 contrata	 com	o	 poder
público	não	pode	ter	segredos,	especialmente	se	a	revelação	for	necessária
para	o	controle	da	legitimidadedo	emprego	dos	recursos	públicos.	É	que	a
contratação	pública	não	pode	ser	feita	em	esconderijos	envernizados	por	um
arcabouço	 jurídico	 capaz	 de	 impedir	 o	 controle	 social	 quanto	 ao	 emprego
das	 verbas	 públicas.	 6.	 “O	 dever	 administrativo	 de	 manter	 plena
transparência	 em	 seus	 comportamentos	 impõe	 não	 haver	 em	 um	 Estado
Democrático	de	Direito,	no	qual	o	poder	reside	no	povo	(art.	1º,	parágrafo
único,	 da	Constituição),	 ocultamento	 aos	 administrados	 dos	 assuntos	 que	 a
todos	 interessam,	 e	 muito	 menos	 em	 relação	 aos	 sujeitos	 individualmente
afetados	por	alguma	medida”	 (MELLO,	Celso	Antônio	Bandeira	de.	Curso
de	Direito	Administrativo.	27ª	edição.	São	Paulo:	Malheiros,	2010,	p.	114).
7.	 O	 Tribunal	 de	 Contas	 da	 União	 não	 está	 autorizado	 a,	manu	 militari,
decretar	 a	 quebra	 de	 sigilo	 bancário	 e	 empresarial	 de	 terceiros,	 medida
cautelar	 condicionada	 à	 prévia	 anuência	 do	 Poder	 Judiciário,	 ou,	 em
situações	pontuais,	do	Poder	Legislativo.	Precedente:	MS	22.801,	Tribunal
Pleno,	 Rel.	Min.	Menezes	 Direito,	DJe	 14.3.2008.	 8.	 In	 casu,	 contudo,	 o
TCU	 deve	 ter	 livre	 acesso	 às	 operações	 financeiras	 realizadas	 pelas
impetrantes,	 entidades	 de	 direito	 privado	 da	 Administração	 Indireta
submetidas	 ao	 seu	 controle	 financeiro,	 mormente	 porquanto
operacionalizadas	 mediante	 o	 emprego	 de	 recursos	 de	 origem	 pública.
Inoponibilidade	 de	 sigilo	 bancário	 e	 empresarial	 ao	 TCU	 quando	 se	 está
diante	 de	 operações	 fundadas	 em	 recursos	 de	 origem	 pública.	 Conclusão
decorrente	 do	 dever	 de	 atuação	 transparente	 dos	 administradores	 públicos
em	um	Estado	Democrático	de	Direito.	9.	A	preservação,	in	casu,	do	sigilo
das	 operações	 realizadas	 pelo	 BNDES	 e	 BNDESPAR	 com	 terceiros	 não,
apenas,	impediria	a	atuação	constitucionalmente	prevista	para	o	TCU,	como,
também,	 representaria	 uma	 acanhada,	 insuficiente,	 e,	 por	 isso	 mesmo,
desproporcional	 limitação	 ao	 direito	 fundamental	 de	 preservação	 da
intimidade.	 10.	 O	 princípio	 da	 conformidade	 funcional	 a	 que	 se	 refere
Canotilho,	 também,	 reforça	 a	 conclusão	 de	 que	 os	 órgãos	 criados	 pela
Constituição	 da	 República,	 tal	 como	 o	 TCU,	 devem	 se	 manter	 no	 quadro
normativo	de	suas	competências,	sem	que	tenham	autonomia	para	abrir	mão
daquilo	 que	 o	 constituinte	 lhe	 entregou	 em	 termos	 de	 competências
(CANOTILHO,	 José	 Joaquim	 Gomes.	 Direito	 Constitucional	 e	 Teoria	 da
Constituição.	5ª	edição.	Coimbra:	Almedina,	2002,	p.	541).	11.	A	Proteção
Deficiente	de	vedação	 implícita	permite	assentar	que	se	a	publicidade	não
pode	 ir	 tão	 longe,	 de	 forma	 a	 esvaziar,	 desproporcionalmente,	 o	 direito
fundamental	 à	 privacidade	 e	 ao	 sigilo	 bancário	 e	 empresarial;	 não	menos
verdadeiro	é	que	a	 insuficiente	 limitação	ao	direito	à	privacidade	 revelar-
se-ia,	por	outro	ângulo,	desproporcional,	porquanto	lesiva	aos	interesses	da
sociedade	de	exigir	do	Estado	brasileiro	uma	atuação	 transparente.	12.	No
caso	 sub	 examine:	 I)	 O	 TCU	 determinou	 o	 fornecimento	 de	 dados	 pela
JBS/Friboi,	pessoa	que	celebrou	contratos	vultosos	com	o	BNDES,	a	fim	de
aferir,	 por	 exemplo,	 os	 critérios	 utilizados	 para	 a	 escolha	 da	 referida
sociedade	 empresária,	 quais	 seriam	 as	 vantagens	 sociais	 advindas	 das
operações	analisadas,	se	houve	cumprimento	das	cláusulas	contratuais,	se	as
operações	 de	 troca	 de	 debêntures	 por	 posição	 acionária	 na	 empresa	 ora
indicada	 originou	 prejuízo	 para	 o	 BNDES.	 II)	 O	 TCU	 não	 agiu	 de	 forma
imotivada	e	arbitrária,	e	nem	mesmo	criou	exigência	irrestrita	e	genérica	de
informações	sigilosas.	Sobre	o	tema,	o	ato	coator	aponta	a	existência	de	uma
operação	 da	 Polícia	 Federal	 denominada	 Operação	 Santa	 Tereza	 que
apontou	 a	 existência	 de	 quadrilha	 intermediando	 empréstimos	 junto	 ao
BNDES,	 inclusive	 envolvendo	 o	 financiamento	 obtido	 pelo	 Frigorífico
Friboi.	Ademais,	a	necessidade	do	controle	financeiro	mais	detido	resultou,
segundo	o	decisum	 atacado,	 de	 um	 “protesto	 da	Associação	Brasileira	 da
Indústria	 Frigorífica	 (Abrafigo)	 contra	 a	 política	 do	 BNDES	 que	 estava
levando	 à	 concentração	 econômica	 do	 setor”.	 III)	 A	 requisição	 feita	 pelo
TCU	 na	 hipótese	 destes	 autos	 revela	 plena	 compatibilidade	 com	 as
atribuições	 constitucionais	 que	 lhes	 são	 dispensadas	 e	 permite,	 de	 forma
idônea,	 que	 a	 sociedade	 brasileira	 tenha	 conhecimento	 se	 os	 recursos
públicos	 repassados	 pela	 União	 ao	 seu	 banco	 de	 fomento	 estão	 sendo
devidamente	 empregados.	 13.	 Consequentemente	 a	 recusa	 do	 fornecimento
das	 informações	 restou	 inadmissível,	 porquanto	 imprescindíveis	 para	 o
controle	da	sociedade	quanto	à	destinação	de	vultosos	recursos	públicos.	O
que	revela	que	o	determinado	pelo	TCU	não	extrapola	a	medida	do	razoável.
14.	Merece	destacar	que	in	casu:	a)	Os	Impetrantes	são	bancos	de	fomento
econômico	 e	 social,	 e	 não	 instituições	 financeiras	 privadas	 comuns,	 o	 que
impõe,	 aos	 que	 com	 eles	 contratam,	 a	 exigência	 de	 disclosure	 e	 de
transparência,	 valores	 a	 serem	 prestigiados	 em	 nossa	 República
contemporânea,	 de	 modo	 a	 viabilizar	 o	 pleno	 controle	 de	 legitimidade	 e
responsividade	 dos	 que	 exercem	 o	 poder.	 b)	 A	 utilização	 de	 recursos
públicos	 por	 quem	 está	 submetido	 ao	 controle	 financeiro	 externo	 inibe	 a
alegação	 de	 sigilo	 de	 dados	 e	 autoriza	 a	 divulgação	 das	 informações
necessárias	 para	 o	 controle	 dos	 administradores,	 sob	 pena	 de	 restar
inviabilizada	a	missão	constitucional	da	Corte	de	Contas.	c)	À	semelhança
do	que	 já	ocorre	com	a	CVM	e	com	o	BACEN,	que	recebem	regularmente
dados	 dos	 Impetrantes	 sobre	 suas	 operações	 financeiras,	 os	Demandantes,
também,	 não	 podem	 se	 negar	 a	 fornecer	 as	 informações	 que	 forem
requisitadas	pelo	TCU.	15.	A	limitação	ao	direito	fundamental	à	privacidade
que,	por	se	 revelar	proporcional,	é	compatível	com	a	 teoria	das	 restrições
das	 restrições	 (Schranken-Schranken).	 O	 direito	 ao	 sigilo	 bancário	 e
empresarial,	mercê	de	seu	caráter	fundamental,	comporta	uma	proporcional
limitação	 destinada	 a	 permitir	 o	 controle	 financeiro	 da	 Administração
Publica	 por	 órgão	 constitucionalmente	 previsto	 e	 dotado	 de	 capacidade
institucional	 para	 tanto.	 16.	 É	 cediço	 na	 jurisprudência	 do	 E.	 STF	 que:
“ADMINISTRAÇÃO	PÚBLICA	–	PUBLICIDADE.	A	transparência	decorre
do	princípio	da	publicidade.	TRIBUNAL	DE	CONTAS	–	FISCALIZAÇÃO
–	 DOCUMENTOS.	 Descabe	 negar	 ao	 Tribunal	 de	 Contas	 o	 acesso	 a
documentos	 relativos	à	Administração	Pública	e	ações	 implementadas,	não
prevalecendo	 a	 óptica	 de	 tratar-se	 de	matérias	 relevantes	 cuja	 divulgação
possa	importar	em	danos	para	o	Estado.	Inconstitucionalidade	de	preceito	da
Lei	Orgânica	do	Tribunal	de	Contas	do	Estado	do	Ceará	que	implica	óbice
ao	 acesso”	 (ADI	 2.361,	 Tribunal	 Pleno,	 Rel.	 Min.	 Marco	 Aurélio,	 DJe
23/10/2014).	17.	Jusfilosoficamente	as	premissas	metodológicas	aplicáveis
ao	caso	sub	 judice	 revelam	que:	 I	–	“nuclearmente	 feito	nas	pranchetas	da
Constituição.	 Foi	 o	 legislador	 de	 primeiríssimo	 escalão	 quem	 estruturou	 e
funcionalizou	todos	eles	(os	Tribunais	de	Contas),	prescindindo	das	achegas
da	 lei	menor.	 (...)	Tão	elevado	prestígio	conferido	ao	controle	 externo	e	 a
quem	 dele	 mais	 se	 ocupa,	 funcionalmente,	 é	 reflexo	 direto	 do	 princípio
republicano.	 Pois,	 numa	 República,	 impõe-se	 responsabilidade	 jurídica
pessoal	 a	 todo	 aquele	 que	 tenha	 por	 competência	 (e	 consequente	 dever)
cuidar	 de	 tudo	 que	 é	 de	 todos”	 (BRITTO,	 Carlos	 Ayres.	 O	 regime
constitucional	dos	Tribunais	de	Contas.	In:	Revista	do	Tribunal	de	Contas	do
Estado	do	Rio	de	Janeiro.	Volume	8.	2º	semestre	de	2014.	Rio	de	Janeiro:
TCE-RJ,	p.	18	e	20)	II	–	“A	legitimidade	do	Estado	Democrático	de	Direitodepende	do	controle	da	legitimidade	da	sua	ordem	financeira.	Só	o	controle
rápido,	 eficiente,	 seguro,	 transparente	 e	 valorativo	 dos	 gastos	 públicos
legitima	 o	 tributo,	 que	 é	 o	 preço	 da	 liberdade.	 O	 aperfeiçoamento	 do
controle	é	que	pode	derrotar	a	moral	tributária	cínica,	que	prega	a	sonegação
e	 a	 desobediência	 civil	 a	 pretexto	 da	 ilegitimidade	 da	 despesa	 pública
(TORRES,	Ricardo	Lobo.	Uma	Avaliação	das	Tendências	Contemporâneas
do	 Direito	 Administrativo.	 Obra	 em	 homenagem	 a	 Eduardo	 García	 de
Enterría.	 Rio	 de	 Janeiro:	 Renovar,	 2003,	 p.	 645)	 18.	 Denegação	 da
segurança	 por	 ausência	 de	 direito	 material	 de	 recusa	 da	 remessa	 dos
documentos	 (MS	 33340,	 STF	 –	 Primeira	 Turma,	 Rel.	 Min.	 Luiz	 Fux,
julgamento	26.05.2015,	DJe	03.08.2015).
TEMA:	ATO	ADMINISTRATIVO	–	CONTRADITÓRIO	E	AMPLA	DEFESA	–	NULIDADE
EMENTA:	 ADMINISTRATIVO.	 SERVIDOR	 PÚBLICO.	 VERBA
REMUNERATÓRIA.	 ADIANTAMENTO	 PCCS.	 SUPRESSÃO.	 PRÉVIO
PROCESSO	ADMINISTRATIVO.	NECESSIDADE.	ANULAÇÃO	DO	ATO
ADMINISTRATIVO.	1.	A	supressão	de	pagamento	de	parcela	remuneratória
a	 servidor	 público	 deve	 ser	 precedida	 da	 instauração	 de	 regular	 processo
administrativo,	conferindo-se	o	direito	ao	contraditório	e	à	ampla	defesa.	2.
A	 possibilidade	 de	 a	 Administração	 anular	 seus	 próprios	 atos	 quando
eivados	 de	 nulidade,	 nos	 termos	 da	 Súmula	 473/STF,	 não	 dispensa	 a
observância	do	devido	processo	legal,	especialmente	quando	o	ato	interfira
na	esfera	jurídica	de	seus	administrados.	Precedentes.	3.	Na	espécie,	extrai-
se	do	aresto	recorrido	que	o	pagamento	da	parcela	autônoma	“Adiantamento
PCCS”	 ocorreu	 mesmo	 após	 a	 edição	 da	 Lei	 8.460/92,	 a	 qual	 teria
incorporado	esses	valores	aos	vencimentos	da	servidora	federal.	Logo,	o	ato
que	 suprimiu	 o	 pagamento	 dessa	 verba,	 de	 forma	 autônoma,	 deveria	 ser
precedido	do	devido	processo	legal,	o	que	não	ocorreu	na	espécie,	devendo-
se	reconhecer	a	nulidade	do	ato	administrativo.	4.	Recurso	especial	a	que	se
dá	 provimento	 (REsp	 1.207.920/RS,	 STJ	 –	 Segunda	 Turma,	 Rel.	Min.	 Og
Fernandes,	julgamento	04.09.2014,	DJe	18.09.2014).
TEMA:	PRINCÍPIOS	DA	PROPORCIONALIDADE	E	RAZOABILIDADE	–	CONCURSO
PÚBLICO	–	IDADE	MÍNIMA
ADMINISTRATIVO.	CONCURSO	PÚBLICO	PARA	FORMAÇÃO	DE
OFICIAIS.	 IDADE	 MÍNIMA.	 REGRA	 EDITALÍCIA.
INTERPRETAÇÃO.	 VIOLAÇÃO	 DE	 PRINCÍPIOS.	 NULIDADE.
RECURSO	PROVIDO.	1.	A	menos	de	dez	dias	de	completar	dezoito	anos
e	 já	 emancipado,	 o	 recorrente	 foi	 eliminado	 do	 concurso	 para	 oficial	 da
polícia	 militar,	 com	 fundamento	 em	 cláusula	 do	 edital,	 porque	 não
apresentava,	na	data	de	publicação,	a	idade	mínima	requerida	no	instrumento
convocatório.	 2.	 A	 Lei	 n.	 9.784/1999,	 que	 esta	 Corte	 tem	 entendido
aplicar-se	 aos	 Estados,	 como	 o	 Mato	 Grosso,	 que	 não	 dispõem	 de	 lei
própria	 para	 disciplinar	 o	 processo	 administrativo,	 delineia,	 no	 seu	 art.
2º,	 princípios	 a	 serem	 observados	 quando	 da	 execução	 dos
procedimentos.	 Portanto,	 a	 atividade	 administrativa	 deve	 pautar-se,
dentre	 outros,	 pelos	 princípios	 da	 razoabilidade,	 assim	 entendido	 como
adequação	 entre	 meios	 e	 fins,	 e	 do	 interesse	 público,	 como	 vetor	 de
orientação	na	interpretação	de	qualquer	norma	administrativa,	inclusive
editais.	 3.	 No	 caso	 ora	 examinado,	 o	 simples	 cotejo	 entre	 a	 norma	 legal
inserta	 no	 texto	 do	 art.	 11	da	Lei	Complementar	Estadual	 n.	 231/2005	 e	 o
instrumento	convocatório	é	bastante	para	afirmar	que	a	restrição	editalícia	–
dezoito	anos	na	data	da	matrícula	no	curso	de	formação	–	decorreu	de	mera
interpretação	da	Lei,	que	 limitou	a	 idade	para	 ingresso	na	carreira	militar.
Em	 outras	 palavras,	 o	 que	 a	 lei	 dispôs	 como	 ingresso	 na	 carreira,	 foi
interpretado	 pelo	 edital	 como	 data	 da	matrícula	 no	 curso	 de	 formação.	 4.
Essa	 interpretação	 foi	 aplicada	 com	 tal	 rigor	 no	 caso	 concreto	 que,	 a
pretexto	de	cumprir	a	lei,	terminou	por	feri-la,	porque:	(a)	desconsiderou	a
adequação	entre	meios	e	fins;	 (b)	 impôs	uma	restrição	em	medida	superior
àquela	 estritamente	 necessária	 ao	 atendimento	 do	 interesse	 público	 e,
também	por	isso,	(c)	não	interpretou	a	lei	da	forma	que	melhor	garantisse	o
atendimento	 do	 fim	 público	 a	 que	 se	 dirige.	 5.	 O	 ato	 administrativo	 de
exclusão	do	impetrante,	no	contexto	em	que	foi	produzido,	violou	o	disposto
no	art.	2º,	parágrafo	único,	incisos	VI	e	XIII	da	Lei	n.	9.784,	de	29	de	janeiro
de	1999	e,	em	consequência,	 feriu	direito	 líquido	e	certo	do	 impetrante.	6.
Recurso	provido	(RMS	36.422/MT,	STJ	–	Primeira	Turma,	Rel.	Min.	Sérgio
Kukina,	julgamento	28.05.2013,	DJe	04.06.2013)	(grifos	da	autora).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	IMPESSOALIDADE	–	CONCURSO	PÚBLICO	–	MOTIVAÇÃO	DO	ATO
EMENTA:	ADMINISTRATIVO.	AGRAVO	REGIMENTAL	NO	RECURSO
ORDINÁRIO	EM	MANDADO	DE	SEGURANÇA.	CONCURSO	PÚBLICO.
POLICIAL	 MILITAR	 DO	 ESTADO	 DE	 SANTA	 CATARINA.	 EXAME
PSICOTÉCNICO.	 ILEGALIDADE.	 FALTA	 DE	 MOTIVAÇÃO	 DA
REPROVAÇÃO.	 NULIDADE.	 NECESSIDADE	 DE	 REALIZAÇÃO	 DE
NOVO	EXAME.	AGRAVO	REGIMENTAL	DESPROVIDO.	 1.	O	 chamado
exame	 psicotécnico,	 que	 se	 enquadra	 nos	 requisitos	 subjetivos,	 tem	 sua
legalidade	subordinada	a	três	pressupostos	necessários:	sua	previsão	legal;
a	 cientificidade	 dos	 critérios	 adotados	 (de	modo	 a	 afastar	 a	 possibilidade
teórica	 do	 arbítrio);	 e	 o	 poder	 de	 revisão	 (para	 o	 fim	 de	 evitar	 qualquer
forma	 de	 subjetivismo	 que	 viole	 o	 princípio	 da	 impessoalidade	 na
Administração).	 2.	 Esse	 entendimento	 tem	 contado	 com	 o	 beneplácito	 da
jurisprudência	desta	Corte,	que	admite	a	exigência	de	aprovação	em	exame
psicotécnico	 para	 preenchimento	 de	 cargo	 público,	 desde	 que	 claramente
previsto	em	lei	e	pautado	em	critérios	objetivos,	possibilitando	ao	candidato
o	 conhecimento	 da	 fundamentação	 do	 resultado,	 a	 fim	 de	 oportunizar	 a
interposição	de	eventual	recurso.	3.	No	caso	em	comento,	conforme	atestam
os	 documentos	 acostados	 aos	 autos,	 o	 candidato	 reprovado	 no	 exame	 não
teve	acesso	à	motivação	de	sua	reprovação,	tendo	em	vista	que	o	resultado
limitou-se	a	especificar	que	este	fora	considerado	inapto.	Tem-se,	pois,	que
o	requisito	da	recorribilidade	não	foi	respeitado,	o	que	atesta	a	ilegalidade
da	avaliação	psicológica.	4.	A	jurisprudência	desta	Corte	Superior	se	firmou
no	sentido	de	que,	declarada	a	nulidade	do	exame	psicotécnico,	em	razão	da
existência	de	ilegalidade	na	avaliação,	o	candidato	deve	submeter-se	a	novo
exame.	5.	Agravo	Regimental	desprovido	(AgRg	no	RMS	32.388/SC,	STJ	–
Primeira	 Turma,	 Rel.	 Min.	 Napoleão	 Nunes	 Maia	 Filho,	 julgamento
22.09.2015,	DJe	30.09.2015).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	CONTINUIDADE	–	DIREITO	DE	GREVE	DOS	SERVIDORES
PÚBLICOS
EMENTA:	MANDADO	DE	INJUNÇÃO.	GARANTIA	FUNDAMENTAL
(CF,	 ART.	 5º,	 INCISO	 LXXI).	 DIREITO	 DE	 GREVE	 DOS
SERVIDORES	 PÚBLICOS	 CIVIS	 (CF,	 ART.	 37,	 INCISO	 VII).
EVOLUÇÃO	 DO	 TEMA	 NA	 JURISPRUDÊNCIA	 DO	 SUPREMO
TRIBUNAL	FEDERAL	(STF).	DEFINIÇÃO	–	DOS	PARÂMETROS	DE
COMPETÊNCIA	 CONSTITUCIONAL	 PARA	 APRECIAÇÃO	 NO
ÂMBITO	DA	JUSTIÇA	FEDERAL	E	DA	JUSTIÇA	ESTADUAL	ATÉ	A
EDIÇÃO	 DA	 LEGISLAÇÃO	 ESPECÍFICA	 PERTINENTE,	 NOS
TERMOS	 DO	 ART.	 37,	 VII,	 DA	 CF.	 EM	 OBSERVÂNCIA	 AOS
DITAMES	 DA	 SEGURANÇA	 JURÍDICA	 E	 À	 EVOLUÇÃO
JURISPRUDENCIAL	 NA	 INTERPRETAÇÃO	 DA	 OMISSÃO
LEGISLATIVA	SOBRE	O	DIREITO	DE	GREVE	DOS	SERVIDORES
PÚBLICOS	CIVIS,	FIXAÇÃO	DO	PRAZO	DE	60	 (SESSENTA)	DIAS
PARA	 QUE	 O	 CONGRESSO	 NACIONAL	 LEGISLE	 SOBRE	 A
MATÉRIA.	 MANDADO	 DE	 INJUNÇÃO	 DEFERIDO	 PARA
DETERMINAR	 A	 APLICAÇÃO	 DAS	 LEIS	 NS.	 7.701/1988	 E
7.783/1989.	 1.	Sinais	de	 evolução	da	garantia	 fundamental	do	mandado
de	 injunção	na	 jurisprudência	do	Supremo	Tribunal	Federal	 (STF).	 1.1.
No	julgamento	do	MI	n.	107/DF,	Rel.	Min.	Moreira	Alves,	DJ	21.9.1990,	o
Plenário	 do	 STF	 consolidou	 entendimento	 que	 conferiu	 ao	 mandado	 de
injunção	 os	 seguintes	 elementosoperacionais:	 I)	 os	 direitos
constitucionalmente	 garantidos	 por	 meio	 de	 mandado	 de	 injunção
apresentam-se	como	direitos	à	expedição	de	um	ato	normativo,	os	quais,	via
de	 regra,	não	poderiam	ser	diretamente	satisfeitos	por	meio	de	provimento
jurisdicional	do	STF;	II)	a	decisão	judicial	que	declara	a	existência	de	uma
omissão	 inconstitucional	 constata,	 igualmente,	 a	 mora	 do	 órgão	 ou	 poder
legiferante,	 insta-o	 a	 editar	 a	 norma	 requerida;	 III)	 a	 omissão
inconstitucional	 tanto	 pode	 referir-se	 a	 uma	 omissão	 total	 do	 legislador
quanto	a	uma	omissão	parcial;	IV)	a	decisão	proferida	em	sede	do	controle
abstrato	 de	 normas	 acerca	 da	 existência,	 ou	 não,	 de	 omissão	 é	 dotada	 de
eficácia	 erga	 omnes,	 e	 não	 apresenta	 diferença	 significativa	 em	 relação	 a
atos	decisórios	proferidos	no	 contexto	de	mandado	de	 injunção;	V)	o	STF
possui	 competência	 constitucional	 para,	 na	 ação	 de	mandado	 de	 injunção,
determinar	 a	 suspensão	 de	 processos	 administrativos	 ou	 judiciais,	 com	 o
intuito	de	assegurar	ao	 interessado	a	possibilidade	de	ser	contemplado	por
norma	mais	benéfica,	ou	que	lhe	assegure	o	direito	constitucional	invocado;
VI)	 por	 fim,	 esse	 plexo	 de	 poderes	 institucionais	 legitima	 que	 o	 STF
determine	a	edição	de	outras	medidas	que	garantam	a	posição	do	impetrante
até	 a	 oportuna	 expedição	 de	 normas	 pelo	 legislador.	 1.2.	 Apesar	 dos
avanços	proporcionados	por	essa	construção	jurisprudencial	 inicial,	o	STF
flexibilizou	a	interpretação	constitucional	primeiramente	fixada	para	conferir
uma	 compreensão	mais	 abrangente	 à	 garantia	 fundamental	 do	mandado	 de
injunção.	A	partir	de	uma	série	de	precedentes,	o	Tribunal	passou	a	admitir
soluções	“normativas”	para	a	decisão	judicial	como	alternativa	legítima	de
tornar	 a	 proteção	 judicial	 efetiva	 (CF,	 art.	 5º,	XXXV).	Precedentes:	MI	n.
283,	Rel.	Min.	Sepúlveda	Pertence,	DJ	14.11.1991;	MI	n.	232/RJ,	Rel.	Min.
Moreira	Alves,	DJ	27.03.1992;	MI	n.	284,	Rel.	Min.	Marco	Aurélio,	Red.
para	 o	 acórdão	Min.	Celso	 de	Mello,	DJ	 26.06.1992;	MI	 n.	 543/DF,	 Rel.
Min.	Octavio	Gallotti,	DJ	 24.05.2002;	MI	 n.	 679/DF,	 Rel.	Min.	 Celso	 de
Mello,	 DJ	 17.12.2002;	 e	 MI	 n.	 562/DF,	 Rel.	 Min.	 Ellen	 Gracie,	 DJ
20.06.2003.	2.	O	MANDADO	DE	INJUNÇÃO	E	O	DIREITO	DE	GREVE
DOS	 SERVIDORES	 PÚBLICOS	 CIVIS	 NA	 JURISPRUDÊNCIA	 DO	 STF.
2.1.	O	tema	da	existência,	ou	não,	de	omissão	legislativa	quanto	à	definição
das	possibilidades,	condições	e	limites	para	o	exercício	do	direito	de	greve
por	servidores	públicos	civis	já	foi,	por	diversas	vezes,	apreciado	pelo	STF.
Em	todas	as	oportunidades,	esta	Corte	firmou	o	entendimento	de	que	o	objeto
do	mandado	de	injunção	cingir-se-ia	à	declaração	da	existência,	ou	não,	de
mora	 legislativa	 para	 a	 edição	 de	 norma	 regulamentadora	 específica.
Precedentes:	MI	n.	20/DF,	Rel.	Min.	Celso	de	Mello,	DJ	22.11.1996;	MI	n.
585/TO,	Rel.	Min.	Ilmar	Galvão,	DJ	02.08.2002;	e	MI	n.	485/MT,	Rel.	Min.
Maurício	Corrêa,	DJ	23.08.2002.	2.2.	Em	alguns	precedentes	(em	especial,
no	voto	do	Min.	Carlos	Velloso,	proferido	no	julgamento	do	MI	n.	631/MS,
Rel.	 Min.	 Ilmar	 Galvão,	 DJ	 02.08.2002),	 aventou-se	 a	 possibilidade	 de
aplicação	aos	servidores	públicos	civis	da	lei	que	disciplina	os	movimentos
grevistas	no	âmbito	do	setor	privado	(Lei	n.	7.783/1989).	3.	DIREITO	DE
GREVE	DOS	SERVIDORES	PÚBLICOS	CIVIS.	HIPÓTESE	DE	OMISSÃO
LEGISLATIVA	 INCONSTITUCIONAL.	 MORA	 JUDICIAL,	 POR
DIVERSAS	VEZES,	 DECLARADA	 PELO	 PLENÁRIO	DO	 STF.	 RISCOS
DE	 CONSOLIDAÇÃO	 DE	 TÍPICA	 OMISSÃO	 JUDICIAL	 QUANTO	 À
MATÉRIA.	 A	 EXPERIÊNCIA	 DO	 DIREITO	 COMPARADO.
LEGITIMIDADE	 DE	 ADOÇÃO	 DE	 ALTERNATIVAS	 NORMATIVAS	 E
INSTITUCIONAIS	DE	SUPERAÇÃO	DA	SITUAÇÃO	DE	OMISSÃO.	3.1.
A	permanência	da	situação	de	não	 regulamentação	do	direito	de	greve	dos
servidores	 públicos	 civis	 contribui	 para	 a	 ampliação	 da	 regularidade	 das
instituições	de	um	Estado	democrático	de	Direito	 (CF,	 art.	 1º).	Além	de	o
tema	 envolver	 uma	 série	 de	 questões	 estratégicas	 e	 orçamentárias
diretamente	 relacionadas	 aos	 serviços	 públicos,	 a	 ausência	 de	 parâmetros
jurídicos	 de	 controle	 dos	 abusos	 cometidos	 na	 deflagração	 desse	 tipo
específico	 de	movimento	 grevista	 tem	 favorecido	que	o	 legítimo	 exercício
de	direitos	constitucionais	seja	afastado	por	uma	verdadeira	“lei	da	selva”.
3.2.	Apesar	das	modificações	implementadas	pela	Emenda	Constitucional	n.
19/1998	quanto	à	modificação	da	reserva	legal	de	lei	complementar	para	a
de	 lei	 ordinária	 específica	 (CF,	 art.	 37,	 VII),	 observa-se	 que	 o	 direito	 de
greve	 dos	 servidores	 públicos	 civis	 continua	 sem	 receber	 tratamento
legislativo	 minimamente	 satisfatório	 para	 garantir	 o	 exercício	 dessa
prerrogativa	em	consonância	com	imperativos	constitucionais.	3.3.	Tendo	em
vista	as	imperiosas	balizas	jurídico-políticas	que	demandam	a	concretização
do	direito	de	greve	a	todos	os	trabalhadores,	o	STF	não	pode	se	abster	de
reconhecer	 que,	 assim	 como	 o	 controle	 judicial	 deve	 incidir	 sobre	 a
atividade	 do	 legislador,	 é	 possível	 que	 a	 Corte	 Constitucional	 atue
também	nos	casos	de	inatividade	ou	omissão	do	Legislativo.	3.4.	A	mora
legislativa	 em	 questão	 já	 foi,	 por	 diversas	 vezes,	 declarada	 na	 ordem
constitucional	brasileira.	Por	esse	motivo,	a	permanência	dessa	situação	de
ausência	 de	 regulamentação	 do	 direito	 de	 greve	 dos	 servidores	 públicos
civis	 passa	 a	 invocar,	 para	 si,	 os	 riscos	 de	 consolidação	 de	 uma	 típica
omissão	judicial.	3.5.	Na	experiência	do	direito	comparado	(em	especial,	na
Alemanha	 e	 na	 Itália),	 admite-se	 que	 o	 Poder	 Judiciário	 adote	 medidas
normativas	 como	 alternativa	 legítima	 de	 superação	 de	 omissões
inconstitucionais,	sem	que	a	proteção	judicial	efetiva	a	direitos	fundamentais
se	configure	como	ofensa	ao	modelo	de	separação	de	poderes	(CF,	art.	2º).
4.	 DIREITO	 DE	 GREVE	 DOS	 SERVIDORES	 PÚBLICOS	 CIVIS.
REGULAMENTAÇÃO	DA	LEI	DE	GREVE	DOS	TRABALHADORES	EM
GERAL	 (LEI	 N.	 7.783/1989).	 FIXAÇÃO	 DE	 PARÂMETROS	 DE
CONTROLE	JUDICIAL	DO	EXERCÍCIO	DO	DIREITO	DE	GREVE	PELO
LEGISLADOR	INFRACONSTITUCIONAL.	4.1.	A	disciplina	do	direito	de
greve	para	os	 trabalhadores	em	geral,	quanto	às	 “atividades	essenciais”,	 é
especificamente	 delineada	 nos	 arts.	 9º	 a	 11	 da	 Lei	 n.	 7.783/1989.	 Na
hipótese	de	aplicação	dessa	 legislação	geral	 ao	caso	específico	do	direito
de	 greve	 dos	 servidores	 públicos,	 antes	 de	 tudo,	 afigura-se	 inegável	 o
conflito	 existente	 entre	 as	 necessidades	 mínimas	 de	 legislação	 para	 o
exercício	 do	 direito	 de	 greve	 dos	 servidores	 públicos	 civis	 (CF,	 art.	 9º,
caput,	 c/c	 art.	 37,	 VII),	 de	 um	 lado,	 e	 o	 direito	 a	 serviços	 públicos
adequados	e	prestados	de	forma	contínua	a	todos	os	cidadãos	(CF,	art.	9º,	§
1º),	de	outro.	Evidentemente,	não	se	outorgaria	ao	legislador	qualquer	poder
discricionário	quanto	à	edição,	ou	não,	da	 lei	disciplinadora	do	direito	de
greve.	O	 legislador	poderia	adotar	um	modelo	mais	ou	menos	 rígido,	mais
ou	menos	restritivo	do	direito	de	greve	no	âmbito	do	serviço	público,	mas
não	poderia	deixar	de	reconhecer	direito	previamente	definido	pelo	texto	da
Constituição.	 Considerada	 a	 evolução	 jurisprudencial	 do	 tema	 perante	 o
STF,	em	sede	do	mandado	de	injunção,	não	se	pode	atribuir	amplamente
ao	legislador	a	última	palavra	acerca	da	concessão,	ou	não,	do	direito	de
greve	 dos	 servidores	 públicos	 civis,	 sob	 pena	 de	 se	 esvaziar	 direito
fundamental	 positivado.	 Tal	 premissa,	 contudo,	 não	 impede	 que,
futuramente,	o	legislador	infraconstitucional	confira	novos	contornos	acerca
da	 adequada	 configuração	 da	 disciplina	 desse	 direito	 constitucional.	 4.2.
Considerada	a	omissão	legislativa	alegada	na	espécie,	seria	o	caso	de	se
acolher	a	pretensão,	 tão	somente	no	sentido	de	que	se	aplique	a	Lei	n.
7.783/1989	enquanto	a	omissão	não	fordevidamente	regulamentada	por
lei	específica	para	os	servidores	públicos	civis	(CF,	art.	37,	VII).	4.3.	Em
razão	dos	 imperativos	da	continuidade	dos	serviços	públicos,	contudo,	não
se	pode	afastar	que,	de	acordo	com	as	peculiaridades	de	cada	caso	concreto
e	 mediante	 solicitação	 de	 entidade	 ou	 órgão	 legítimo,	 seja	 facultado	 ao
tribunal	competente	impor	a	observância	a	regime	de	greve	mais	severo	em
razão	 de	 tratar-se	 de	 “serviços	 ou	 atividades	 essenciais”,	 nos	 termos	 do
regime	fixado	pelos	arts.	9º	a	11	da	Lei	n.	7.783/1989.	Isso	ocorre	porque
não	se	pode	deixar	de	cogitar	dos	riscos	decorrentes	das	possibilidades	de
que	 a	 regulação	 dos	 serviços	 públicos	 que	 tenham	 características	 afins	 a
esses	“serviços	ou	atividades	essenciais”	seja	menos	severa	que	a	disciplina
dispensada	 aos	 serviços	 privados	 ditos	 “essenciais”.	 4.4.	 O	 sistema	 de
judicialização	do	direito	de	greve	dos	servidores	públicos	civis	está	aberto
para	 que	 outras	 atividades	 sejam	 submetidas	 a	 idêntico	 regime.	 Pela
complexidade	 e	 variedade	 dos	 serviços	 públicos	 e	 atividades	 estratégicas
típicas	do	Estado,	há	outros	serviços	públicos,	cuja	essencialidade	não	está
contemplada	 pelo	 rol	 dos	 arts.	 9º	 a	 11	 da	Lei	 n.	 7.783/1989.	 Para	 os	 fins
desta	decisão,	a	enunciação	do	 regime	 fixado	pelos	arts.	9º	a	11	da	Lei	n.
7.783/1989	 é	 apenas	 exemplificativa	 (numerus	 apertus).	 5.	 O
PROCESSAMENTO	 E	 O	 JULGAMENTO	 DE	 EVENTUAIS
DISSÍDIOS	DE	GREVE	QUE	ENVOLVAM	SERVIDORES	PÚBLICOS
CIVIS	DEVEM	OBEDECER	AO	MODELO	DE	COMPETÊNCIAS	E
ATRIBUIÇÕES	APLICÁVEL	AOS	 TRABALHADORES	 EM	GERAL
(CELETISTAS),	NOS	TERMOS	DA	REGULAMENTAÇÃO	DA	LEI	N.
7.783/1989.	A	APLICAÇÃO	COMPLEMENTAR	DA	LEI	N.	7.701/1988
VISA	À	JUDICIALIZAÇÃO	DOS	CONFLITOS	QUE	ENVOLVAM	OS
SERVIDORES	 PÚBLICOS	 CIVIS	 NO	 CONTEXTO	 DO
ATENDIMENTO	 DE	 ATIVIDADES	 RELACIONADAS	 A
NECESSIDADES	 INADIÁVEIS	 DA	 COMUNIDADE	 QUE,	 SE	 NÃO
ATENDIDAS,	 COLOQUEM	 “EM	 PERIGO	 IMINENTE	 A
SOBREVIVÊNCIA,	 A	 SAÚDE	 OU	 A	 SEGURANÇA	 DA
POPULAÇÃO”	(LEI	N.	7.783/1989,	PARÁGRAFO	ÚNICO,	ART.	11).
5.1.	Pendência	do	julgamento	de	mérito	da	ADI	n.	3.395/DF,	Rel.	Min.	Cezar
Peluso,	 na	 qual	 se	 discute	 a	 competência	 constitucional	 para	 a	 apreciação
das	“ações	oriundas	da	relação	de	 trabalho,	abrangidos	os	entes	de	direito
público	externo	e	da	administração	pública	direta	e	 indireta	da	União,	dos
Estados,	do	Distrito	Federal	e	dos	Municípios”	(CF,	art.	114,	I,	na	redação
conferida	 pela	 EC	 n.	 45/2004).	 5.2.	 Diante	 da	 singularidade	 do	 debate
constitucional	do	direito	de	greve	dos	servidores	públicos	civis,	sob	pena	de
injustificada	e	inadmissível	negativa	de	prestação	jurisdicional	nos	âmbitos
federal,	 estadual	 e	 municipal,	 devem-se	 fixar	 também	 os	 parâmetros
institucionais	 e	 constitucionais	 de	 definição	 de	 competência,	 provisória	 e
ampliativa,	 para	 a	 apreciação	 de	 dissídios	 de	 greve	 instaurados	 entre	 o
Poder	Público	e	os	servidores	públicos	civis.	5.3.	No	plano	procedimental,
afigura-se	 recomendável	 aplicar	 ao	 caso	 concreto	 a	 disciplina	 da	 Lei	 n.
7.701/1988	 (que	 versa	 sobre	 especialização	 das	 turmas	 dos	 Tribunais	 do
Trabalho	em	processos	coletivos),	no	que	tange	à	competência	para	apreciar
e	 julgar	 eventuais	 conflitos	 judiciais	 referentes	 à	 greve	 de	 servidores
públicos	 que	 sejam	 suscitados	 até	 o	 momento	 de	 colmatação	 legislativa
específica	da	 lacuna	ora	declarada,	nos	 termos	do	 inciso	VII	do	art.	37	da
CF.	 5.4.	 A	 adequação	 e	 a	 necessidade	 da	 definição	 dessas	 questões	 de
organização	 e	 procedimento	 dizem	 respeito	 a	 elementos	 de	 fixação	 de
competência	 constitucional	 de	 modo	 a	 assegurar,	 a	 um	 só	 tempo,	 a
possibilidade	e,	sobretudo,	os	limites	ao	exercício	do	direito	constitucional
de	 greve	 dos	 servidores	 públicos,	 e	 a	 continuidade	 na	 prestação	 dos
serviços	públicos.	Ao	adotar	essa	medida,	este	Tribunal	passa	a	assegurar	o
direito	 de	 greve	 constitucionalmente	 garantido	 no	 art.	 37,	 VII,	 da
Constituição	 Federal,	 sem	 desconsiderar	 a	 garantia	 da	 continuidade	 de
prestação	 de	 serviços	 públicos	 –	 um	 elemento	 fundamental	 para	 a
preservação	 do	 interesse	 público	 em	 áreas	 que	 são	 extremamente
demandadas	 pela	 sociedade.	 6.	 DEFINIÇÃO	 DOS	 PARÂMETROS	 DE
COMPETÊNCIA	 CONSTITUCIONAL	 PARA	 APRECIAÇÃO	 DO
TEMA	 NO	 ÂMBITO	 DA	 JUSTIÇA	 FEDERAL	 E	 DA	 JUSTIÇA
ESTADUAL	 ATÉ	 A	 EDIÇÃO	 DA	 LEGISLAÇÃO	 ESPECÍFICA
PERTINENTE,	 NOS	 TERMOS	 DO	 ART.	 37,	 VII,	 DA	 CF.	 FIXAÇÃO
DO	PRAZO	DE	60	 (SESSENTA)	DIAS	PARA	QUE	O	CONGRESSO
NACIONAL	 LEGISLE	 SOBRE	 A	 MATÉRIA.	 MANDADO	 DE
INJUNÇÃO	DEFERIDO	PARA	DETERMINAR	A	APLICAÇÃO	DAS
LEIS	 NS.	 7.701/1988	 E	 7.783/1989.	 6.1.	 Aplicabilidade	 aos	 servidores
públicos	 civis	 da	 Lei	 n.	 7.783/1989,	 sem	 prejuízo	 de	 que,	 diante	 do	 caso
concreto	e	mediante	solicitação	de	entidade	ou	órgão	legítimo,	seja	facultado
ao	juízo	competente	a	fixação	de	regime	de	greve	mais	severo,	em	razão	de
tratarem	de	“serviços	ou	atividades	essenciais”	(Lei	n.	7.783/1989,	arts.	9º	a
11).	6.2.	Nessa	extensão	do	deferimento	do	mandado	de	injunção,	aplicação
da	 Lei	 n.	 7.701/1988,	 no	 que	 tange	 à	 competência	 para	 apreciar	 e	 julgar
eventuais	 conflitos	 judiciais	 referentes	 à	 greve	 de	 servidores	 públicos	 que
sejam	 suscitados	 até	 o	 momento	 de	 colmatação	 legislativa	 específica	 da
lacuna	ora	declarada,	nos	termos	do	inciso	VII	do	art.	37	da	CF.	6.3.	Até	a
devida	disciplina	 legislativa,	 devem-se	definir	 as	 situações	provisórias	 de
competência	 constitucional	 para	 a	 apreciação	 desses	 dissídios	 no	 contexto
nacional,	 regional,	 estadual	 e	 municipal.	 Assim,	 nas	 condições	 acima
especificadas,	se	a	paralisação	for	de	âmbito	nacional,	ou	abranger	mais
de	uma	região	da	Justiça	Federal,	 ou	ainda,	 compreender	mais	de	uma
unidade	 da	 federação,	 a	 competência	 para	 o	 dissídio	 de	 greve	 será	 do
Superior	Tribunal	de	Justiça	 (por	aplicação	analógica	do	art.	2º,	 I,	“a”,
da	Lei	n.	7.701/1988).	Ainda	no	âmbito	federal,	se	a	controvérsia	estiver
adstrita	a	uma	única	região	da	Justiça	Federal,	a	competência	será	dos
Tribunais	 Regionais	 Federais	 (aplicação	 analógica	 do	 art.	 6º	 da	 Lei	 n.
7.701/1988).	Para	o	caso	da	jurisdição	no	contexto	estadual	ou	municipal,
se	 a	 controvérsia	 estiver	 adstrita	 a	 uma	 unidade	 da	 Federação,	 a
competência	 será	 do	 respectivo	 Tribunal	 de	 Justiça	 (também	 por
aplicação	analógica	do	art.	6º	da	Lei	n.	7.701/1988).	As	greves	de	âmbito
local	 ou	 municipal	 serão	 dirimidas	 pelo	 Tribunal	 de	 Justiça	 ou	 Tribunal
Regional	Federal	com	jurisdição	sobre	o	local	da	paralisação,	conforme	se
trate	 de	 greve	 de	 servidores	 municipais,	 estaduais	 ou	 federais.	 6.4.
Considerados	os	parâmetros	acima	delineados,	a	par	da	competência	para	o
dissídio	de	greve	em	si,	no	qual	se	discuta	a	abusividade,	ou	não,	da	greve,
os	referidos	tribunais,	nos	âmbitos	de	sua	jurisdição,	serão	competentes	para
decidir	acerca	do	mérito	do	pagamento,	ou	não,	dos	dias	de	paralisação	em
consonância	 com	 a	 excepcionalidade	 de	 que	 esse	 juízo	 se	 reveste.	 Nesse
contexto,	nos	 termos	 do	 art.	 7º	 da	 Lei	 n.	 7.783/1989,	 a	 deflagração	 da
greve,	 em	 princípio,	 corresponde	 à	 suspensão	 do	 contrato	 de	 trabalho.
Como	 regra	 geral,	 portanto,	 os	 salários	 dos	 dias	 de	 paralisação	 não
deverão	ser	pagos,	salvo	no	caso	em	que	a	greve	tenha	sido	provocada
justamente	por	atraso	no	pagamento	aos	servidores	públicos	civis,	ou	por
outras	situações	excepcionais	que	justifiquem	o	afastamento	da	premissa
da	 suspensão	 do	 contrato	 de	 trabalho	 (art.	 7º	 da	Lei	 n.	 7.783/1989,	 in
fine).	 6.5.	 Os	 tribunais	 mencionados	 também	 serão	 competentes	 para
apreciar	e	 julgar	medidas	cautelares	eventualmente	 incidentes	 relacionadas
ao	exercício	do	direito	de	greve	dos	servidores	públicos	civis,	tais	como:I)
aquelas	 nas	 quais	 se	 postule	 a	 preservação	 do	 objeto	 da	 querela	 judicial,
qual	 seja,	 o	 percentual	mínimo	 de	 servidores	 públicos	 que	 deve	 continuar
trabalhando	 durante	 o	 movimento	 paredista,	 ou	 mesmo	 a	 proibição	 de
qualquer	 tipo	 de	 paralisação;	 II)	 os	 interditos	 possessórios	 para	 a
desocupação	 de	 dependências	 dos	 órgãos	 públicos	 eventualmente	 tomados
por	grevistas;	e	 III)	as	demais	medidas	cautelares	que	apresentem	conexão
direta	 com	 o	 dissídio	 coletivo	 de	 greve.	 6.6.	 Em	 razão	 da	 evolução
jurisprudencial	 sobre	 o	 tema	 da	 interpretação	 da	 omissão	 legislativa	 do
direito	de	greve	dos	servidores	públicos	civis	e	em	respeito	aos	ditames	de
segurança	 jurídica,	 fixa-se	 o	 prazo	 de	 60	 (sessenta)	 dias	 para	 que	 o
Congresso	 Nacional	 legisle	 sobre	 a	 matéria.	 6.7.	Mandado	 de	 injunção
conhecido	 e,	 no	mérito,	 deferido	para,	nos	 termos	acima	 especificados,
determinar	a	aplicação	das	Leis	ns.	7.701/1988	e	7.783/1989	aos	conflitos
e	às	ações	judiciais	que	envolvam	a	interpretação	do	direito	de	greve	dos
servidores	 públicos	 civis	 (MI	 670/ES,	 STF	 –	 Tribunal	 Pleno,	 Rel.	 Min.
Maurício	Corrêa,	julgamento	25.10.2007,	DJ	31.10.2008)	(grifos	da	autora).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	CONTINUIDADE	–	SERVIDORES	PÚBLICOS	–	GREVE
EMENTA:	AÇÃO	DECLARATÓRIA	DE	ABUSIVIDADE	DE	GREVE
DE	 SERVIDORES	 PÚBLICOS	 CIVIS.	 COMPETÊNCIA	 DO
SUPERIOR	 TRIBUNAL	 DE	 JUSTIÇA.	 APLICAÇÃO	 SUBSIDIÁRIA
DA	 LEI	 N.	 7.783/89.	 PREENCHIMENTO	 DOS	 REQUISITOS.	 NÃO
ABUSIVIDADE	 DA	 PARALISAÇÃO.	 SERVIÇOS	 ESSENCIAIS.
FIXAÇÃO	 DE	 PERCENTUAL	MÍNIMO.	 1.	 A	 partir	 do	 julgamento	 do
Mandado	de	Injunção	n.	708/DF	pelo	Supremo	Tribunal	Federal,	o	Superior
Tribunal	de	Justiça	passou	a	admitir,	originariamente,	os	dissídios	coletivos
de	 declaração	 sobre	 a	 paralisação	 do	 trabalho	 decorrente	 de	 greve	 pelos
servidores	 públicos	 civis	 e	 as	 respectivas	 medidas	 cautelares	 quando	 em
âmbito	nacional	ou	abranger	mais	de	uma	unidade	da	Federação,	aplicando-
se	a	Lei	n.	7.783/89	enquanto	a	omissão	não	for	devidamente	regulamentada
por	 lei	 específica	 para	 os	 servidores	 públicos	 civis,	 nos	 termos	 do	 inciso
VII	 do	 art.	 37	 da	 Constituição	 Federal.	 2.	 Tal	 competência,	 não	 fosse	 já
qualquer	 decisão,	 em	 regra,	 primariamente	 declaratória,	 compreende	 a
declaração	sobre	a	paralisação	do	trabalho	decorrente	de	greve,	o	direito	ao
pagamento	 dos	 vencimentos	 nos	 dias	 de	 paralisação,	 bem	 como	 sobre	 as
medidas	 cautelares	 eventualmente	 incidentes	 relacionadas	 ao	 percentual
mínimo	 de	 servidores	 públicos	 que	 devem	 continuar	 trabalhando,	 os
interditos	 possessórios	 para	 a	 desocupação	 de	 dependências	 dos	 órgãos
públicos	 eventualmente	 tomados	 por	 grevistas	 e	 as	 demais	 medidas
cautelares	que	apresentem	conexão	direta	com	o	dissídio	coletivo	de	greve.
3.	Assim,	não	há	falar	em	inadequação	da	via	eleita	em	face	da	competência
atribuída	 a	 esta	 Corte	 de	 Justiça	 para	 os	 feitos	 relativos	 ao	 exame	 de
legalidade	da	greve	no	serviço	público	e	das	suas	consequências	jurídicas,
entre	 elas,	 a	 fixação	 de	 percentual	mínimo	de	 servidores	 para	 a	 prestação
dos	serviços	essenciais.	4.	Vedada	sob	a	égide	da	Constituição	Federal	de
1967,	 com	 a	 instituição	 do	 regime	 democrático	 de	 direito	 e	 a	 edição	 da
Constituição	 da	 República	 de	 1988,	 a	 greve	 passou	 a	 integrar	 o	 plexo	 de
direitos	 sociais	 constitucionalmente	 assegurados	 aos	 servidores	 públicos
civis,	 como	 instrumento	 para	 a	 reivindicação	 de	 melhores	 condições	 de
trabalho,	 exigindo,	 contudo,	 o	 seu	 exercício	 a	 observância	 dos	 requisitos
insertos	 na	 Lei	 n.	 7.783/89,	 aplicável	 subsidiariamente,	 relativos	 à
comprovação	 de	 estar	 frustrada	 a	 negociação;	 notificação	 da	 paralisação
com	antecedência	mínima	de	48	horas	ou	de	72	horas	no	caso	de	atividades
essenciais;	 realização	 de	 assembleia	 geral	 com	 regular	 convocação	 e
quórum;	 manutenção	 dos	 serviços	 essenciais;	 e	 inexistência	 de	 acordo	 ou
norma	 em	vigência,	 salvo	quando	objetive	 exigir	 o	 seu	 cumprimento.	 5.	O
“Termo	 de	 Acordo”	 firmado	 entre	 as	 partes,	 conquanto	 não	 configure
Acordo	ou	Convenção	Coletiva	de	Trabalho,	não	tenha	força	vinculante,	não
gere	direito	adquirido,	nem	ato	 jurídico	perfeito	em	face	dos	princípios	da
separação	e	da	autonomia	dos	Poderes	e	da	reserva	legal	(arts.	2º,	61,	§	1º,
inciso	 II,	alíneas	“a”	e	“c”,	e	165	da	Constituição	da	República),	constitui
causa	legal	de	exclusão	da	alegada	natureza	abusiva	da	greve,	nos	termos	do
inciso	I	do	parágrafo	único	do	art.	14	da	Lei	n.	7.783/89,	deflagrada	com	o
objetivo	de	 exigir	 o	 cumprimento	da	 sua	 cláusula	nona,	 após	 esgotados	os
meios	 pacíficos	 de	 solução	 do	 conflito.	 6.	 As	 entidades	 sindicais	 têm	 o
dever	 de	 manter	 a	 continuidade	 dos	 serviços	 públicos	 essenciais,	 cuja
paralisação	resulte	em	prejuízo	irreparável	ao	cidadão,	entre	os	quais,	os	de
pagamento	de	 seguro-desemprego	e	de	expedição	de	Carteira	de	Trabalho,
fazendo	imperioso	o	retorno	de	servidores	no	percentual	mínimo	de	50%,	em
cada	 localidade,	 para	 a	 prestação	 dos	 serviços	 essenciais,	 à	 falta	 de
previsão	legal	expressa	acerca	do	índice	aplicável.	7.	Pedido	parcialmente
procedente	 (Pet	 7.884/DF,	 STJ	 –	 Primeira	 Seção,	 Rel.	 Min.	 Hamilton
Carvalhido,	julgamento	22.09.10,	DJe	07.02.2011).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	CONTINUIDADE	–	SUSPENSÃO	DO	FORNECIMENTO	DE
SERVIÇOS	PÚBLICOS	–	INADIMPLÊNCIA	–	DÉBITOS	PRETÉRITOS
EMENTA:	 ADMINISTRATIVO.	 AGRAVO	REGIMENTAL	NO	AGRAVO
EM	 RECURSO	 ESPECIAL.	 IMPOSSIBILIDADE	 DE	 CORTE	 POR
DÉBITOS	 PRETÉRITOS.	 SUSPENSÃO	 ILEGAL	 DO	 FORNECIMENTO.
DANO	 IN	 RE	 IPSA.	 AGRAVO	 REGIMENTAL	 DESPROVIDO.	 1.	 Esta
Corte	Superior	pacificou	o	entendimento	de	que	não	é	lícito	à	concessionária
interromper	o	fornecimento	do	serviço	em	razão	de	débito	pretérito;	o	corte
de	água	ou	energia	pressupõe	o	inadimplemento	de	dívida	atual,	relativa	ao
mês	do	consumo,	sendo	inviável	a	suspensão	do	abastecimento	em	razão	de
débitos	antigos.	2.	A	suspensão	ilegal	do	fornecimento	do	serviço	dispensa	a
comprovação	de	 efetivo	prejuízo,	 uma	vez	 que	o	 dano	moral	 nesses	 casos
opera-se	in	re	ipsa,	em	decorrência	da	ilicitude	do	ato	praticado.	3.	Agravo
Regimental	 da	AES	 Sul	Distribuidora	Gaúcha	 de	 Energia	 S/A	 desprovido
(AgRg	no	AREsp	239.749/RS,	STJ	–	Primeira	Turma,	Rel.	Min.	Napoleão
Nunes	 Maia	 Filho,	 julgamento	 21.08.2014,	 DJe	 1º.09.2014)	 (grifos	 da
autora).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	LEGALIDADE	X	PRINCÍPIO	DA	SEGURANÇA	JURÍDICA	–
CONCURSO	PÚBLICO	–	DEFICIENTE	FÍSICO	–	DECURSO	DO	TEMPO	–	MANUTENÇÃO
DO	ATO
EMENTA:	 AGRAVO	 REGIMENTAL.	 ADMINISTRATIVO.	 CONCURSO
PÚBLICO.	 DEFICIENTES	 FÍSICOS.	 RESERVA	DE	 VAGAS.	 SITUAÇÃO
CONSOLIDADA	 PELO	 DECURSO	 DE	 TEMPO.	 ANULAÇÃO	 DO
CONCURSO	 PÚBLICO.	 DANOS	 SOCIAIS	 MAIORES	 QUE	 A
OBSERVÂNCIA	 DA	 LEGALIDADE	 ESTRITA.	 PRESERVAÇÃO	 DO
CERTAME.	PRINCÍPIO	DA	SEGURANÇA	JURÍDICA.	1.	A	Federação	Rio
Grandense	de	Entidades	de	Deficientes	Físicos	intentou	Ação	Civil	Pública
com	o	fito	de	garantir	a	reserva	de	vagas	em	favor	de	deficientes	físicos	em
concursos	para	os	cargos	de	Delegado	de	Polícia	Federal,	Perito	Criminal
Federal,	Agente	de	Polícia	Federal	e	de	Escrivão	de	Polícia	Federal,	com	a
exclusão	 de	 exame	 de	 capacidade	 física.	 2.	 Reconhece-se	 como
discriminação	legal	em	concurso	público	a	chamada	reserva	de	vagas	para
os	 portadores	 de	 necessidades	 especiais.	 A	 reserva	 de	 vagas	 para
deficientes	físicos	nos	concurso	públicos,	na	forma	do	art.	37,	inciso	VIII,	da
Constituição	 Federal,	 é	 norma	 de	 eficácia	 contida,	 mas,	 havendo
regulamentação	 dessa	 hipótese	 na	 legislação	 infraconstitucional,	 a
Administração	 Pública	 não	 pode	 se	 furtar	 à	 garantia	 desse	 direito.
Precedentes.	3.	A	declaração	da	nulidade	do	edital	n.	24/2004/DGP/DPF,	de
15	de	 julho	de	2004,ocasionaria	mais	danos	 sociais	que	a	manutenção	da
situação	consolidada	pelo	decurso	do	 tempo,	haja	vista	que,	 a	despeito	de
não	 ter	 sido	 respeitada	 a	 reserva	 de	 vagas,	 o	 concurso	 público	 teve
prosseguimento,	com	a	aprovação	de	candidatos,	atendimento	aos	cursos	de
formação,	nomeações	etc.	Estas	situações,	todas	já	consolidadas,	devem	ser
agora	preservadas,	em	razão	do	princípio	da	segurança	jurídica.	4.	Agravo
regimental	a	que	se	nega	provimento	(AgRg	no	REsp	1.121.092/RS,	STJ	–
Sexta	 Turma,	 Desembargadora	 convocada	 do	 TJ/PE	 Alderita	 Ramos	 de
Oliveira,	julgamento	20.08.2013,	DJe	04.09.2013).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	SEGURANÇA	JURÍDICA	–	TEORIA	DO	FATO	CONSUMADO	–
NOMEAÇÃO	CONCURSO	PÚBLICO
EMENTA:	 ADMINISTRATIVO.	 EXAME	 PSICOTÉCNICO.	 LIMINAR
CONFIRMADA	 PELA	 SENTENÇA	 E	 PELO	 ACÓRDÃO	 RECORRIDO.
APLICAÇÃO	 EXCEPCIONAL	 DA	 TEORIA	 DO	 FATO	 CONSUMADO.
CONCLUSÃO	 DO	 CURSO,	 POSSE	 E	 NOMEAÇÃO.	 PRINCÍPIO	 DA
SEGURANÇA	 JURÍDICA.	AGRAVO	REGIMENTAL	 IMPROVIDO.	 1.	No
caso	 em	 exame,	 a	 liminar	 que	 anulou	 o	 exame	 psicológico	 realizado	 pelo
agravado	 foi	 confirmada	 pela	 sentença	 e	 pelo	 acórdão	 recorrido,	 situação
particular	 que	 não	 se	 inclui	 no	 entendimento	 de	 que	 o	 prosseguimento	 em
concurso	por	força	de	decisão	precária	não	legitima	a	aplicação	da	teoria	do
fato	 consumado.	 2.	 Ante	 a	 comprovada	 lesão	 causada	 pela	 recorrente	 a
direito	do	agravado,	o	Tribunal	de	origem,	em	preservação	ao	princípio	da
segurança	jurídica,	aplicou	ao	caso	a	teoria	do	fato	consumado,	e	considerou
supridos	os	requisitos	buscados	pelo	exame	de	aptidão	psicológica	anulado,
uma	vez	que	o	candidato,	embora	logrando	total	êxito	em	seu	pleito	judicial,
poderia	ainda	ser	prejudicado	pela	própria	execução	do	julgado,	caso	fosse
determinada	 a	 realização	 de	 um	 segundo	 exame	 psicotécnico.	 3.	 Não
apresentando	a	agravante	argumento	novo	capaz	de	infirmar	os	fundamentos
que	amparam	a	decisão	impugnada,	o	recurso	não	deve	ser	provido.	Agravo
regimental	improvido	(AgRg	no	REsp	1.310.811/DF,	STJ	–	Segunda	Turma,
Rel.	Min.	Humberto	Martins,	julgamento	18.04.2013,	DJe	29.04.2013).
TEMA:	CONTROLE	DE	POLÍTICA	PÚBLICA	–	MÍNIMO	EXISTENCIAL	–	PONDERAÇÃO	DE
INTERESSES
EMENTA:	 ADMINISTRATIVO	 E	 PROCESSUAL	 CIVIL.	 AGRAVO
REGIMENTAL	NO	RECURSO	ESPECIAL.	AÇÃO	CIVIL	PÚBLICA.
RECUPERAÇÃO	DE	BARRAGEM	PROVEDORA	DE	ÁGUA.	ART.	2º
DA	 LEI	 N.	 4.229/1963,	 QUE	 ESTABELECE	 A	 COMPETÊNCIA	 DO
DEPARTAMENTO	 NACIONAL	 DE	 OBRAS	 CONTRA	 AS	 SECAS	 –
DNOCS.	 TRIBUNAL	 DE	 ORIGEM	 QUE,	 PONDERANDO	 A
RESPEITO	 DA	 OBSERVÂNCIA	 AOS	 PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS	 DA	 SEPARAÇÃO	 DE	 PODERES	 E	 DO
DIREITO	 À	 VIDA,	 DETERMINOU	 A	 RECUPERAÇÃO	 DA
BARRAGEM.	 FUNDAMENTAÇÃO	 EXCLUSIVAMENTE
CONSTITUCIONAL.	INCOMPETÊNCIA	DO	SUPERIOR	TRIBUNAL
DE	JUSTIÇA	PARA	REVISÃO	DO	ACÓRDÃO	A	QUO.	ART.	105,	III,
DA	 CONSTITUIÇÃO	 FEDERAL	 DE	 1988.	 1.	 Trata-se	 de	 agravo
regimental	em	que	se	discute	o	conhecimento	de	recurso	especial	interposto
contra	 acórdão	 do	 TRF	 da	 5ª	 Região,	 proferido	 em	 sede	 de	 ação	 civil
pública,	 o	 qual	 determinou	 ao	Departamento	Nacional	 de	Obras	Contra	 as
Secas	–	DNOCS	a	recuperação	de	barragem	provedora	de	água.	2.	No	caso,
o	Tribunal	de	origem	externou	seu	entendimento	apoiado	em	fundamentação
constitucional,	 consignando	 que:	 “O	 controle	 de	 políticas	 públicas	 pelo
Judiciário	 é	 de	 caráter	 excepcional	 e	 não	 poderá	 ser	 levado	 a	 cabo
quando	se	estiver	diante	de	possível	ofensa	à	 separação	de	poderes.	O
maltrato	ao	princípio	da	separação	de	poderes	se	dá	ao	instante	no	qual	é
desprestigiada	a	discricionariedade	da	Administração,	 existente	quando
esta	 possui	 possibilidade	 de	 escolher	 entre	 o	 atuar	 e	 o	 não	 atuar.	 No
caso,	não	vislumbro	essa	 liberdade	de	agir	por	dois	motivos.	O	primeiro
deles	está	na	Lei	n.	4.229/1963,	com	alteração	da	Lei	n.	10.204/2001,	cujo
art.	 2º,	 III,	 dispõe:	 ‘elaborar	 projetos	 de	 engenharia	 e	 executar	 obras
públicas	 de	 captação,	 acumulação,	 condução,	 distribuição,	 proteção	 e
utilização	de	recursos	hídricos,	em	conformidade	com	a	Política	e	o	Sistema
Nacional	 de	 Gerenciamento	 de	 Recursos	 Hídricos,	 de	 que	 trata	 a	 Lei	 n.
9.433,	de	1997’.	Trata-se,	então,	de	 lei	que,	no	que	concerne	ao	objeto	da
causa,	 impõe	 ao	 demandado	 competência	 de	 atuar.	Em	 segundo	 lugar,	 a
hipótese	 versa	 sobre	 mínimo	 existencial,	 porquanto	 água	 é	 substância
imprescindível	 à	 subsistência	 da	 humanidade,	 sendo	 de	 importância
inexcedível	no	semiárido	nordestino.	Está-se	aqui	diante	do	mínimo	vital,
a	gravitar	em	torno	do	direito	à	vida	(art.	5º,	caput,	CF),	a	 justificar	a
intervenção	do	Judiciário	na	seara	das	políticas	públicas”.	3.	Percebe-se
do	 acórdão	 recorrido	 que	 a	 determinação	 judicial	 de	 recuperação	 da
“Barragem	 de	 Poço	 Branco”	 foi	 necessária	 em	 razão	 de	 omissão	 da
autarquia	 estadual	 em	 exercer	 sua	 competência,	 o	 que	 poderia	 resultar	 em
violação	 ao	 direito	 à	 vida	 assegurado	 no	 art.	 5º,	 caput,	 da	 Constituição
Federal	 de	 1988.	O	 aparente	 conflito	 entre	 as	 normas	 constitucionais
analisadas	 pelo	 Tribunal	 de	 origem	 (separação	 de	 poderes	 e	 direito	 à
vida)	 foi,	 claramente,	 resolvida	 com	 a	 ponderação	 dos	 interesses	 e
princípios	pertinentes	ao	caso	concreto.	Essa	fundamentação	não	pode	ser
revisada	em	sede	de	recurso	especial	sem	que	haja	interpretação	do	alcance
das	normas	constitucionais	aplicáveis	à	solução	da	controvérsia,	daí	porque
o	 recurso	 especial	 não	 deve	 ser	 conhecido.	 4.	 Agravo	 regimental	 não
provido	 (AgRg	 no	 REsp	 1.211.989/RN,	 STJ	 –	 Primeira	 Turma,	 Rel.	Min.
Benedito	Gonçalves,	julgamento	04.08.2011,	DJe	04.08.2011).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	AMPLA	DEFESA	–	DIREITO	DE	GREVE	–	APLICAÇÃO	DE
PENALIDADE
EMENTA:	 ADMINISTRATIVO.	 PROCESSUAL	 CIVIL.	 SERVIDOR
PÚBLICO	FEDERAL.	DIREITO	DE	GREVE.	ATO	ABUSIVO	E	 ILÍCITO
ADMINISTRATIVO.	 SUSPENSÃO.	 ALEGAÇÃO	 DE	 VIOLAÇÃO	 DO
DIREITO	 DE	 DEFESA.	 NÃO	 IDENTIFICADA.	 GREVE	 NO	 SERVIÇO
PÚBLICO	FEDERAL.	APLICAÇÃO	DO	MI	712/PA.	ART.	15.	PENA	POR
EXCESSO.	 POSSIBILIDADE.	 VIOLAÇÃO	 DA	 PROPORCIONALIDADE
E	 DA	 RAZOABILIDADE.	 PENALIDADE	 ADEQUADA.	 AUSÊNCIA	 DE
DIREITO	LÍQUIDO	E	CERTO.	1.	Mandado	de	segurança	impetrado	no	qual
se	pede	a	anulação	de	processo	administrativo	disciplinar	cujo	resultado	foi
a	aplicação	da	pena	de	suspensão	por	quarenta	dias	(fl.	700),	com	base	no
art.	130	da	Lei	n.	8.112/90,	em	razão	de	atuação	ilícita	em	ato	de	greve;	o
processo	administrativo	disciplinar	apurou	que	o	servidor	atuou	em	conjunto
com	 outros	 para	 trancar	 os	 acessos	 do	 edifício-sede	 da	 repartição;	 o
cerramento	 mostrou-se	 perigoso,	 pois	 outro	 servidor	 derramou	 líquido
inflamável	na	porta	e,	assim,	criou	situação	de	risco.	2.	O	impetrante	alega
que	não	poderia	ter	sido	punido	com	suspensão,	uma	vez	que	seus	atos	não
teriam	sido	praticados	no	exercício	da	função,	nos	termos	do	art.	148	da	Lei
n.	 8.112/90;	 além	 disso,	 postula	 que	 a	 penalidade	 teria	 sido	 excessiva	 e
alude	a	violação	do	devido	processo	legal,	contraditório	e	ampla	defesa.	3.
Do	 exame	 acurado	 do	 processo	 disciplinar,	 bem	 se	 vê	 que	 foi	 dada
publicidade	 de	 todos	 os	 procedimentos	 ao	 longo	 do	 processamento,	 bem
como	 facultado	 o	 direito	 de	 defesa,	 junto	 com	 informações	 hábeis	 para
contradição;	além	disso,	houve	garantia	da	produção	de	provas	pedida.	Não
há	 falar	 em	 nenhuma	 violação	 de	 cunho	 formal.	 4.	A	 alegação	 central	 é	 a
pretensa	 impossibilidade	 de	 aplicação	 da	 penalidade	 ao	 servidor	 público
que,	por	integrar	comando	de	greve,	postula	que	seus	atos	de	greve	estariam
fora	 das	 atribuições	 do	 cargo	 e,	 logo,	 não	 poderia	 responder	 por	 nenhum
procedimento	disciplinar	por	prática	de	abuso	do	direito.	5.	Está	pacificado
o	 cabimento	 da	 aplicação	 da	 Lei	 de	 Greve	 –	 Lei	 n.	 7.783/89	 –	 aos
movimentos	grevistas	federais,em	razão	do	decidido	pelo	Supremo	Tribunal
Federal	no	Mandado	de	Injunção	712/PA	(Relator	Min.	Eros	Grau,	Tribunal
Pleno,	publicado	no	DJe-206	em	31.10.2008	e	no	Ementário	vol.	2339-03,
p.	384),	e	a	referida	Lei	prevê	a	possibilidade	de	penalização	por	ato	ilegal
de	 greve,	 como	 se	 infere	 do	 seu	 art.	 15.	 6.	A	 aplicação	 da	 penalidade	 de
suspensão	 está	 em	 conformidade	 com	 as	 provas	 apuradas	 no	 processo
administrativo	disciplinar	e	com	o	enquadramento	no	inciso	III	do	art.	116,
combinado	 com	 os	 arts.	 129	 e	 130	 da	 Lei	 n.	 8.112/90,	 tendo	 havido,
inclusive,	 adequação	do	 rigor	por	parte	do	parecer	 jurídico	 (fls.	 681-685)
em	 relação	 à	 recomendação	 inicial	 do	 relatório	 final,	 que	 opinou	 pela
demissão.	 Não	 há	 violação	 da	 proporcionalidade	 e	 da	 razoabilidade.
Segurança	 denegada	 (MS	 18.162/DF,	 STJ	 –	 Primeira	 Seção,	 Rel.	 Min.
Humberto	Martins,	julgamento	10.06.2015,	DJe	1º.07.2015).
TEMA:PRINCÍPIO	DA	PUBLICIDADE	–	CONCURSO	PÚBLICO
EMENTA:	 PROCESSUAL	 CIVIL	 E	 ADMINISTRATIVO.	 AÇÃO
CIVIL	PÚBLICA.	SERVIDOR	PÚBLICO.	INVESTIDURA.	AUSÊNCIA
DE	 CONCURSO	 PÚBLICO.	 INCONSTITUCIONALIDADE.	 ATO
ADMINISTRATIVO	 NULO.	 RESSARCIMENTO	 DE	 DANOS	 AO
ERÁRIO.	 IMPRESCRITIBILIDADE.	AUSÊNCIA	DE	PUBLICIDADE.
INÍCIO	DE	CONTAGEM	DE	PRAZO	PRESCRICIONAL.	PRINCÍPIO
DA	 ACTIO	 NATA.	 1.	 Trata-se,	 na	 origem,	 de	 Ação	 Civil	 Pública	 que
objetiva:	a)	declaração	da	nulidade	dos	atos	administrativos	que	investiram
ilegalmente	servidores	que	possuíam	qualquer	tipo	de	vínculo	funcional	com
algum	 órgão	 da	 administração	 pública	 estadual	 no	 quadro	 efetivo	 da
Assembleia	Legislativa	do	Estado	do	Rio	Grande	do	Norte	e	b)	o	respectivo
ressarcimento	 dos	 danos	 causados	 ao	 Erário.	 2.	 Os	 vícios	 alegados	 na
inicial	 decorrem	 da	 falta	 de	 prévio	 concurso	 público	 e	 da	 ausência	 de
publicidade	 dos	 atos	 de	 investidura	 dos	 servidores,	 divulgados	 não	 no
Diário	 Oficial	 estadual,	 mas	 apenas	 em	 “Boletim	 Interno”	 da	 Casa
Legislativa,	de	periodicidade	incerta	e	circulação	restrita,	“interno”,	como	a
própria	 denominação	 indica.	 3.	 De	 acordo	 com	 a	 Súmula	 685/STF,	 “é
inconstitucional	 toda	 modalidade	 de	 provimento	 que	 propicie	 ao	 servidor
investir-se,	 sem	 prévia	 aprovação	 em	 concurso	 público	 destinado	 ao	 seu
provimento,	 em	 cargo	 que	 não	 integra	 a	 carreira	 na	 qual	 anteriormente
investido”.	 4.	 A	 Suprema	 Corte	 possui	 posição	 sedimentada	 de	 que
“situações	flagrantemente	inconstitucionais	como	o	provimento	de	serventia
extrajudicial	sem	a	devida	submissão	a	concurso	público	não	podem	e	não
devem	ser	superadas	pela	simples	incidência	do	que	dispõe	o	art.	54	da	Lei
9.784/1999,	 sob	 pena	 de	 subversão	 das	 determinações	 insertas	 na
Constituição	Federal”	(MS	28.279,	Relatora	Ministra	Ellen	Gracie,	Tribunal
Pleno,	DJe-079,	 Publicação	 em	 29.4.2011,	 p.	 421-436)	 .	 5.	 Em	 hipótese
idêntica	 a	 Primeira	 Turma	 do	 STJ	 julgou	 nesse	 mesmo	 sentido:	 REsp
1.293.378/RN,	Rel.	Ministro	Arnaldo	 Esteves	 Lima,	 Primeira	 Turma,	DJe
5.3.2013.	 6.	A	 ausência	 de	 concurso	 público	 torna	 nula	 de	 pleno	direito	 a
investidura	 em	 cargo	 público,	 o	 que	 afasta	 a	 incidência	 do	 prazo
prescricional	para	a	revisão	do	respectivo	ato	administrativo.	Nesse	sentido:
AgRg	 no	 AREsp	 107.414/SC,	 Rel.	 Ministro	 Humberto	 Martins,	 Segunda
Turma,	DJe	 3.4.2012;	 REsp	 1.119.552/RJ,	 Rel.	 Ministra	 Eliana	 Calmon,
Segunda	 Turma,	 DJe	 5.10.2009;	 REsp	 966.086/SC,	 Rel.	 Ministro	 José
Delgado,	Primeira	Turma,	DJe	 5.5.2008.7.	 “É	 firme	a	 jurisprudência	desta
Corte	no	 sentido	da	 imprescritibilidade	do	 ato	 administrativo	nulo”	 (REsp
1.119.552/RJ,	 Segunda	 Turma,	 Relatora	 Ministra	 Eliana	 Calmon,	 DJe
5.10.2009).	 8.	 Ainda	 que	 incidisse	 prazo	 prescricional	 no	 caso,	 o	 vício
formal	da	falta	de	divulgação	dos	atos	apontados	na	inicial	não	pode	gerar	o
efeito	jurídico	que	decorre	da	providência	que	lhes	falta:	a	publicidade.	9.
No	mesmo	 sentido:	 REsp	 1.318.755/RN,	Rel.	Ministro	Herman	Benjamin,
Segunda	 Turma,	 DJe	 10.12.2014.	 10.	 Recurso	 Especial	 provido	 (REsp
1518267/RN,	 STJ	 –	 Segunda	 Turma,	 Rel.	 Min.	 Herman	 Benjamin,
julgamento	02.02.2016,	DJe	20.05.2016).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	IMPESSOALIDADE	–	PROCESSO	DISCIPLINAR
EMENTA:	 ADMINISTRATIVO.	 MANDADO	 DE	 SEGURANÇA
INDIVIDUAL.	SERVIDOR	PÚBLICO	FEDERAL.	AUDITOR-FISCAL
DA	 RECEITA	 FEDERAL	 DO	 BRASIL.	 PROCESSO
ADMINISTRATIVO	 DISCIPLINAR.	 PENA	 DE	 DEMISSÃO.
IMPROBIDADE	ADMINISTRATIVA.	ART.	132,	IV,	DA	LEI	8.112/1990.
“OPERAÇÃO	 PARAÍSO	 FISCAL”.	 ALEGADO	 IMPEDIMENTO	 E
SUSPEIÇÃO	 DA	 AUTORIDADE	 INSTAURADORA	 DA
PERSECUÇÃO	DISCIPLINAR	EM	RAZÃO	DE	TER	COMUNICADO
OS	 ILÍCITOS	 AOS	 ÓRGÃOS	 DE	 SEGURANÇA	 PÚBLICA	 E
PARTICIPADO	 DE	 TESTEMUNHA	 DE	 ACUSAÇÃO	 NO	 BOJO	 DA
AÇÃO	 PENAL.	 MERO	 CUMPRIMENTO	 DAS	 ATRIBUIÇÕES
FUNCIONAIS	 DO	 CARGO	 DE	 CORREGEDOR.	 AUSÊNCIA	 DE
PROVAS	ROBUSTAS	ACERCA	DA	EMISSÃO	DE	JUÍZO	DE	VALOR
PRÉVIO	 E	 QUE	 TIVESSE	 POR	 CONDÃO	 INFLUENCIAR	 NA
FORMAÇÃO	 DO	 JUÍZO	 DA	 COMISSÃO	 PROCESSANTE	 E	 DA
AUTORIDADE	 JULGADORA.	 SEGURANÇA	 DENEGADA.	 1.
Pretende	 o	 impetrante,	 ex-Auditor-Fiscal	 da	 Receita	 Federal	 do	 Brasil,	 a
concessão	da	segurança	para	anular	a	Portaria	243,	de	02	de	junho	de	2014,
do	 Exmo.	 Senhor	Ministro	 de	 Estado	 da	 Fazenda,	 que	 lhe	 impôs	 pena	 de
demissão	do	 cargo	público	 anteriormente	ocupado,	 pelo	 enquadramento	na
infração	 disciplinar	 prevista	 no	 art.	 132,	 IV,	 da	 Lei	 8.112/1990,	 ao
fundamento	 de	 que	 a	 decisão	 de	 instauração	 do	 PAD	 foi	 realizada	 pela
mesma	 autoridade	 que	 denunciou	 e	 representou	 contra	 ele	 junto	 à	 Polícia
Federal,	que	agiu	em	parceria	com	a	Polícia	Federal	e	o	Ministério	Público
Federal	nas	investigações	policiais	resultantes	na	“Operação	Paraíso	Fiscal”
e	que	foi	arrolada	e	 inquirida	como	testemunha	de	acusação	no	âmbito	das
ações	 penais	 intentadas	 pelo	 Parquet	 Federal.	 2.	 No	 Processo
Administrativo	Disciplinar	 todos	os	que	 forem	 tomar	decisões	que	causem
restrições	 na	 esfera	 jurídica	 de	 outrem	 ou	 que	 participem	 da	 formação	 de
juízo	de	valor	acerca	da	existência	ou	não	de	ilícito	administrativo,	devem
que	 agir	 com	 imparcialidade.	 A	 imparcialidade	 administrativa,	 como
corolário	do	princípio	constitucional	da	impessoalidade,	além	de	serem	uma
garantia	 do	 acusado,	 trata-se	 de	 figura	 que	 envolve	 o	 interesse	 do	próprio
Estado,	 na	 busca	 da	 independência,	 neutralidade	 e	 isenção	 de	 tratamento,
sem	 as	 quais	 perderia	 sua	 legitimidade	 ao	 proferir	 decisões	 viciadas	 pela
impunidade	 ou	 perseguições,	 bem	 como	 objetiva	 proteger	 as	 autoridades
públicas	e	os	membros	da	Comissão	Processante	de	pressões	externas	a	fim
de	 influenciar	 na	 tomada	 de	 decisão	 contraria	 ou	 favorável	 ao	 servidor
acusado.	 3.	 “O	 princípio	 da	 impessoalidade,	 ou	 a	 sua	 versão	 europeia,
denominada	 como	 imparcialidade,	 guardada	 a	 devida	 proporção,	 objetiva
evitar	 que	 a	 Autoridade	 administrativa	 revista	 os	 atos	 praticados	 por
sentimentos	 pessoais,	 onde	 o	 fim	 público	 é	 substituído	 por	 interesses
subjetivo	tendo	o	aludido	princípio	o	condão	de	proibir	que	a	Administração
trate	de	 forma	arbitrária	e	desigual	os	administrados,	garantindo	processos
adequados,	 onde	 a	 consecução	 do	 fim	 público	 não	 permite	 motivação
inverídica	e	desleal,	privilegiando-se	o	princípio	da	boa-fé,	que	deve	estar
presente	 em	 todos	 os	 sentidos,	 como	 fator	 de	 validade	 da	 atuação	do	 ente
público,	afinal	de	contas,	se	todos	são	iguais	perante	a	lei	(caput	do	art.	5º
da	 CF),	 quiçá	 perante	 a	 Administração	 Pública.	 Nesse	 diapasão,	 o	 inciso
XLI	 do	 art.	 5º	 da	 Constituição	 Federal,	 confere	 à	 lei	 o	 poder	 de	 punir
discriminação	 dos	 direitos	 e	 liberdades	 fundamentais	 do	 cidadão”
(MATTOS,	Mauro	 Roberto	 Gomes	 de.	 Tratado	 de	 direitoadministrativo
disciplinar.	 2.	 ed.	Rio	de	 Janeiro:	Forense,	2010,	p.	130-131).	4.	As	Leis
8.112/1990	e	9.784/1999	preveem	circunstâncias	 subjetivas	 e	objetivas	de
ordem	 individual	 (suspeição	 e	 impedimento),	 que	 podem	 impedir	 o
exercício	 das	 funções	 por	 parte	 de	 autoridade	 administrativa	 no	 bojo	 do
procedimento	 disciplinar,	 evitando,	 assim,	 que	 o	 Processo	 Administrativo
Disciplinar	 fosse	 utilizado	 para	 alcançar	 outros	 meios	 que	 não	 a	 devida
justiça.	5.	O	 impedimento,	de	natureza	objetiva,	 é	vício	grave	e	 insanável,
que	pode	ser	alegado	a	qualquer	momento,	devido	ao	comprometimento	total
do	 julgador,	 o	que	gera	 a	presunção	 absoluta	de	 incapacidade	do	 servidor
público,	 decorre	 de	 expressa	 previsão	 legal	 e	 deve	 ser	 obrigatoriamente
comunicada	 sua	 ocorrência	 à	 autoridade	 superior,	 sob	 pena	 de	 falta	 grave
para	efeitos	disciplinares.	Por	outro	lado,	a	suspeição,	de	natureza	subjetiva
e	que	gera	uma	presunção	relativa	de	incapacidade,	derivada	de	um	fato	não
provado,	 mas	 estabelecido	 por	 presunção,	 confere	 ao	 suspeito	 a
circunstância	de	tornar	sua	conduta	parcial	em	determinada	situação	jurídica,
deve	ser	alegada	pelo	interessado	na	primeira	oportunidade	que	lhe	couber
falar	nos	autos,	de	modo	que	a	sua	não	arguição	a	tempo	enseja	a	preclusão.
6.	In	casu,	sustenta	o	impetrante	a	existência	de	impedimento	e	suspeição	da
Autoridade	instauradora	do	PAD	ao	argumento	de	que	ela	já	possuiria	juízo
de	 valor	 formado	 antes	 mesmo	 de	 determinar	 a	 instauração	 do	 PAD,
porquanto	 teria	 denunciado	 dos	 ilícitos	 e	 participado	 ativamente	 de
Operação	Policial	deflagrada	previamente	à	persecução	disciplinar,	além	de
ter	prestado	depoimento	na	condição	de	 testemunha	no	bojo	da	ação	penal
intentada	 contra	 o	 impetrante.	 Contudo,	 do	 exame	 das	 provas	 pré-
constituídas	 acostadas	 aos	 autos	 não	 se	 verifica	 que	 a	 autoridade	 que
determinou	a	instauração	do	PAD	agiu	investida	de	interesses	pessoais.	7.	A
autoridade	 instauradora	 do	 PAD,	 Chefe	 do	 Escritório	 de	 Corregedoria	 da
Receita	 Federal	 do	 Brasil	 na	 8ª	 Região	 Fiscal,	 ao	 aprovar	 a	 proposta	 de
instauração	 de	 PAD	 para	 apurar	 supostas	 irregularidades	 funcionais
cometidas	 pelo	 impetrante	 no	 exercício	 das	 atribuições	 do	 cargo	 público
anteriormente	ocupado,	objeto	de	denúncia	 formulada	pelo	então	Delegado
Adjunto	 da	 Delegacia	 da	 Receita	 Federal	 do	 Brasil	 em	 Osasco/SP	 em
25/10/2010,	 sob	 investigação	 no	 curso	 da	 “Operação	 Paraíso	 Fiscal”,
realizada	 pelo	 Departamento	 de	 Polícia	 Federal,	 e	 narrados	 em	 denúncia
oferecida	 pelo	 Ministério	 Público	 Federal	 contra	 servidores	 lotados	 na
Delegacia	 da	 Receita	 Federal	 do	 Brasil	 em	 Osasco/SP	 (DRF/OSA),	 nos
termos	do	documento	acostado	às	fls.	51/55-e,	o	fez	nos	estritos	 limites	de
suas	 atribuições	 funcionais	 previstas	 no	 art.	 143	 da	 Lei	 8.112/1990	 e	 nos
arts.	 18	 c/c	 24,	 do	 Regimento	 Interno	 da	 Receita	 Federal	 do	 Brasil,
aprovado	pela	Portaria	MF	203/2012,	 sob	pena	de	não	o	 fazendo	 incorrer
em	 ilícito	 penal	 (art.	 320	 do	 Código	 Penal).	 8.	 O	 fato	 da	 Autoridade
Instauradora	 do	 PAD	 ter	 encaminhado	 noticia	 criminis	 aos	 órgãos	 de
segurança	 pública	 e	 ter	 participado	 de	 Operação	 Policial	 deflagrada	 pela
Polícia	 Federal	 deu-se	 em	 razão	 de	 que	 a	 nova	 denúncia	 oferecida	 pelo
então	 Delegado	 Adjunto	 da	 Delegacia	 da	 Receita	 Federal	 do	 Brasil	 em
Osasco/SP,	 em	 25/10/2010,	 guardava	 relação	 com	 informações	 já
conhecidas	 e	 em	 análise	 por	 aquela	 unidade	 correcional,	 conferindo-se
tratamento	coordenado	e	conjunto	às	diversas	denúncias	existentes,	além	de
tal	 agir	 tratar-se	 do	 cumprimento	 do	 dever	 contido	 no	 §	 3º	 do	 art.	 5º	 do
Código	 de	Processo	Penal,	 segundo	 o	 qual	 “qualquer	 pessoa	 do	 povo	 que
tiver	 conhecimento	 da	 existência	 de	 infração	 penal	 em	 que	 caiba	 ação
pública	 poderá,	 verbalmente	 ou	 por	 escrito,	 comunicá-la	 à	 autoridade
policial,	e	esta,	verificada	a	procedência	das	informações,	mandará	instaurar
inquérito”.	9.	A	participação	como	testemunha	no	bojo	de	outro	PAD	ou	de
demandas	judiciais,	por	si	só,	não	tem	o	condão	de	ensejar	o	reconhecimento
do	 impedimento,	 hipótese	 em	 que	 deve-se	 analisar,	 a	 partir	 de	 provas
robustas,	o	teor	das	declarações	prestadas	e	se	houve	a	emissão	de	juízo	de
valor	 prévio	 ou	 o	 prejulgamento	 acerca	 das	 irregularidades	 imputadas	 ao
acusado.	10.	No	presente	caso,	o	 impetrante	não	 logrou	comprovar	através
das	 provas	 pré-constituídas	 acostadas	 aos	 autos	 que	 o	 depoimento	 da
Autoridade	instauradora	do	PAD	teria	sido	carregado	de	juízo	de	valor,	apta
a	ensejar	a	quebra	da	imparcialidade	e	o	reconhecimento	do	impedimento	ou
da	 suspeição.	 Isto	 porque	 o	 impetrante	 limitou-se	 a	 colacionar	 aos	 autos
apenas	 a	 transcrição	 do	 suposto	 depoimento,	 insuficiente	 para	 comprovar
tais	declarações,	hipótese	em	que	o	impetrante	deveria	ter	colacionado	aos
autos	 a	 cópia	 do	 respectivo	 Termo	 de	 Depoimento	 devidamente	 subscrita
pelo	magistrado	condutor	da	ação	penal,	pela	testemunha	e	pelas	partes.	11.
A	 simples	 oitiva	 de	 membro	 da	 Comissão	 Processante,	 da	 Autoridade
julgadora	ou	da	Autoridade	instauradora	como	testemunha	ou	informante	no
bojo	 de	 outro	 processo	 administrativo	 ou	 até	mesmo	penal,	 por	 si	 só,	 não
tem	 condão	 de,	 automaticamente,	 ensejar	 o	 reconhecimento	 da	 quebra	 da
imparcialidade,	 sob	 pena	 de	 reconhecer-se	 que	 bastaria	 ao	 investigado
arrolar	algum	destes	como	testemunhas	no	bojo	de	outro	procedimento	a	fim
de	 lograr	 o	 reconhecimento	 de	 parcialidade	 e,	 consequente,	 a	 nulidade	 do
próprio	 Processo	 Administrativo	 Disciplinar.	 Precedentes	 da	 1ª	 Seção	 do
STJ.	 12.	 O	 reconhecimento	 do	 impedimento,	 em	 razão	 de	 ter	 sido	 ouvido
como	 testemunhas	 no	 âmbito	 da	 ação	 penal	 ou	 em	 outro	 processo
administrativo	 disciplinar,	 relacionados	 ao	mesmo	 fato,	 demanda	 a	 efetiva
comprovação	 de	 que	 o	 depoimento	 prestado,	 na	 condição	 de	 testemunha,
carregue	 opinião	 pessoal	 ou	 prejulgamento	 sobre	 a	 conduta	 do	 servidor
indiciado,	 o	 que	 não	 restou	 evidenciado	 no	 caso.	 13.	 Segurança	 denegada
(MS	21.312/DF,	STJ	–	Primeira	Seção,	Rel.	Min.	Mauro	Campbell	Marques,
julgamento	14.09.2016,	DJe	21.09.2016).
TEMA:	PRINCÍPIO	DA	AUTOTUTELA	–	ANULAÇÃO	DE	ATO	ILEGAL	–	AMPLA	DEFESA	E
CONTRADITÓRIO
EMENTA:	 ADMINISTRATIVO.	 RECURSO	 ORDINÁRIO	 EM
MANDADO	 DE	 SEGURANÇA.	 SERVIDOR	 PÚBLICO	 ESTADUAL.
TÉCNICO	 ADMINISTRATIVO.	 REDUÇÃO	 DA	 VERBA	 DE
REPRESENTAÇÃO.	 OFENSA	 AO	 CONTRADITÓRIO	 E	 À	 AMPLA
DEFESA.	 INEXISTÊNCIA.	 PAS	 DE	 NULLITÉ	 SANS	 GRIEF.
AFRONTA	À	IRREDUTIBILIDADE	DE	VENCIMENTOS.	AUSÊNCIA.
AUTOTUTELA	 ADMINISTRATIVA.	 OBSERVÂNCIA	 DA	 LEI
ESTADUAL	 N.	 16.390/10.	 1.	 Não	 se	 declara	 a	 nulidade	 sem	 que	 haja
demonstração	de	efetivo	prejuízo	para	o	interessado.	No	caso,	evidencia-se
a	 ausência	 de	 prejuízo	 no	 fato	 de	 o	 servidor	 ter	 sido	 notificado
posteriormente	 para	 apresentar	 defesa	 no	 âmbito	 administrativo,	mormente
porque	nada	alegou	na	oportunidade,	optando	por	debater	a	matéria	na	esfera
judicial.	Veja-se:	RMS	32.816/MT,	Rel.	Ministro	Mauro	Campbell	Marques,
Segunda	Turma,	julgado	em	10.05.2011,	DJe	16.05.2011.	2.	Ademais,	o	ato
de	 redução	da	parcela	 remuneratória	 foi	confirmado	após	 regular	processo
judicial,	 no	 qual	 o	 servidor	 teve	 ampla	 oportunidade	 de	 impugnar	 o	 ato
administrativo,	 trazer	 seus	elementos	de	convicção	aos	autos,	 contraditar	a
parte	contrária,	inexistindo	afronta	ao	exercício	do	direito	de	defesa,	nem	ao
princípio	 do	 contraditório.	 Precedente:	 AgRg	 no	 RMS	 28.237/DF,	 Rel.
Ministro	 Nefi	 Cordeiro,	 Sexta	 Turma,	 julgado	 em	 06.08.2015,	 DJe
26.08.2015.	 3.	 Na	 espécie,	 o	 impetrante	 ocupava	 o	 cargo	 de	 técnicoadministrativo,	 cuja	 escolaridade	 exigida	 era	o	2º	Grau.	De	 acordo	 com	a
Lei	Estadual	n.	16.390/10,	a	verba	de	representação	para	os	servidores	de
nível	médio	seria	de	até	20%	do	vencimento	básico	e	não	80%	como	vinha
percebendo	 o	 servidor.	 4.	 Caracterizado	 o	 recebimento	 irregular	 de
vantagem	remuneratória,	em	percentual	diverso	do	que	está	expresso	na	lei,
cumpre	à	Administração	proceder	à	anulação	do	ato	administrativo,	não	se
cogitando	 de	 ofensa	 ao	 princípio	 da	 irredutibilidade	 de	 vencimento,	 em
virtude	 do	 princípio	 da	 autotutela	 administrativa.	 Aplicação	 da	 Súmula
473/STF.	 Nesse	 sentido:	 AgRg	 no	 RMS	 39.359/MS,	 Rel.	 Ministro	 Og
Fernandes,	 Segunda	 Turma,	 julgado	 em	 8/9/2015,	 DJe	 18.09.2015.	 5.
Recurso	 ordinário	 em	 mandado	 de	 segurança	 a	 que	 se	 nega	 provimento
(RMS	50.083/PR,	STJ	–	Segunda	Turma,	Desembargadora	convocada	TRF
3ª	R.	Diva	Malerbi,	julgamento	14.06.2016,	DJe	22.06.2016).
CAPÍTULO	3
Organização	da	Administração
1.	ADMINISTRAÇÃO	PÚBLICA	–	ORGANIZAÇÃO	ADMINISTRATIVA
A	 expressão	 “Administração	 Pública”,	 conforme	 conceituada	 em	 capítulo
anterior,	pode	ser	utilizada	para	definir	a	atividade	administrativa	exercida	pelo
Estado,	 denominada,	 nessa	 hipótese,	Administração	 em	 seu	 critério	material	 ou
objetivo.	Admite-se	ainda	a	sua	aplicação	para	referir-se	ao	conjunto	de	órgãos,
entidades	 e	 pessoas	 instituídas	 para	 consecução	 dos	 objetivos	 do	 Estado,
definidos	pelo	governo;	definida	como	Administração	Pública	no	critério	formal
ou	 subjetivo.	 Utilizando	 esse	 segundo	 enfoque,	 considerando	 a	 Administração,
enquanto	 aparelhamento,	 estrutura	 administrativa	 do	 Estado,	 é	 que	 se	 constrói
esse	capítulo,	passando	a	definir	a	sua	organização.
A	 Organização	 da	 Administração	 é	 a	 estruturação	 das	 pessoas,	 entidades	 e
órgãos	que	 irão	desempenhar	as	 funções	administrativas;	 é	definir	o	modelo	do
aparelho	administrativo	do	Estado.	Essa	organização	se	dá	normalmente	por	leis
e,	excepcionalmente,	por	decreto	e	normas	inferiores.
Para	 estruturar	 a	 Administração	 Pública	 Federal	 e	 sistematizar	 as	 pessoas
jurídicas	que	a	integram,	foi	introduzido	o	Decreto-Lei	n.	200/67,	que,	apesar	de
inúmeras	 alterações	 legislativas	 posteriores,	 continua	 em	 vigor.	 Todavia,	 esse
diploma	tem	várias	impropriedades	que	geram	alguns	equívocos,	não	podendo	ser
considerado	 a	 palavra	 final	 para	 a	 estrutura	 administrativa.	 Admite-se	 que
inúmeras	de	suas	disposições	foram	acolhidas	pelo	texto	constitucional	de	1988,
mas	 isso	 não	 representa	 sua	 totalidade,	 restando	 para	 o	 ordenamento
infraconstitucional	parte	de	suas	regras,	a	exemplo,	a	definição	integral	do	regime
jurídico	aplicável	às	pessoas	da	Administração	Indireta.
Assim,	 considerando	 que	 o	 Decreto-Lei	 não	 esgota	 o	 assunto,	 que	 somente
algumas	 de	 suas	 normas	 foram	 constitucionalizadas	 e	 que	 o	 ordenamento
infraconstitucional	 deve	 definir	 regras	 importantes	 sobre	 a	 estruturação	 da
Administração	 Pública,	 é	 necessário	 esclarecer	 a	 sua	 predominância	 sobre	 as
demais	 normas.	 Ressalta-se	 que	 esse	 decreto-lei	 não	 tem	 forma	 normativa
superior	 às	 leis	 ordinárias,	 tendo	 sido	 recepcionado	pela	Constituição	 de	 1988
com	natureza	de	lei	ordinária.	Considerando	que	a	criação	de	novas	entidades	da
Administração	Pública	depende	de	uma	lei,	tendo	essa	a	mesma	forma	normativa
do	 citado	 decreto,	 a	 mesma	 hierarquia,	 logo,	 a	 lei	 posterior,	 poderá	 alterar	 a
sistemática	daquele	diploma,	prevalecendo	sobre	ele.
Observe	 que	 o	 Decreto-Lei	 n.	 200/67	 faz	 referência	 à	 órbita	 federal,	 sendo
extensível	aos	demais	entes	enquanto	norma	geral.	Assim,	o	raciocínio	de	que	a
lei	 posterior	 pode	 alterar	 a	 sua	 disciplina	 é	 aplicável	 somente	 no	 âmbito	 da
União,	estando	os	outros	entes	federativos	sujeitos	à	competência	federal	sobre	o
tema.	Dessa	forma,	uma	lei	estadual	superveniente	não	pode	modificar	a	dinâmica
do	Decreto-Lei	n.	200/67.
O	 referido	Decreto	 foi	 o	 responsável	pela	divisão	da	Administração	Pública
em	Direta	e	Indireta,	estabelecendo	em	seu	art.	4º	que	a	Administração	Direta	se
constitui	 dos	 serviços	 integrados	 na	 estrutura	 administrativa	 da	 Presidência	 da
República	 e	 dos	 Ministérios	 e	 que	 a	 Administração	 Indireta	 compreende	 as
seguintes	 entidades,	 dotadas	 de	 personalidade	 jurídica	 própria:	 autarquias,
empresas	 públicas,	 sociedades	 de	 economia	 mista	 e	 fundações	 públicas.	 Essa
mesma	 organização	 prevista	 expressamente	 para	 a	 ordem	 federal	 é	 observada
para	 os	 demais	 âmbitos	 políticos,	 logo,	 as	 esferas	 estaduais,	 municipais	 e
distritais	guardam	com	a	estrutura	federal	certo	grau	de	simetria.
Esse	 modelo,	 essa	 organização	 administrativa	 dividida	 em	 Administração
Direta	e	Indireta,	será	analisado	a	seguir.
Importante	ressaltar	ainda	que	a	atividade	administrativa	hoje	também	pode	ser
prestada	 por	 pessoas	 que	 estão	 fora	 dessa	 estrutura	 da	Administração	 Pública.
São	pessoas	 jurídicas	 sujeitas	 a	 regime	privado,	que	prestam	serviços	públicos
(ex.:	concessionárias	ou	permissionárias	de	serviços	públicos)	ou	que	cooperam
com	o	Estado	na	realização	de	seus	fins	(ex.:	entes	de	cooperação)	em	razão	de
diversos	vínculos	 jurídicos,	o	que	 também	será	estudado	em	momento	oportuno
(Capítulo	4).
1.1.	Princípios	fundamentais	da	Administração	Pública	Federal
O	Decreto-Lei	 n.	 200/67,	 definindo	 a	 organização	 da	Administração	 Pública
Federal,	 estabeleceu,	 em	 seu	 art.	 6º	 e	 seguintes,	 os	 princípios	 básicos,	 ditos
fundamentais,	 norteadores	 dessa	 estrutura	 e	 das	 atividades	 desenvolvidas	 por
essa	 ordem	 política,	 o	 que	 hodiernamente	 é	 copiado	 pelos	 demais	 entes	 da
Federação.	Os	princípios	apontados	são:
a)	Princípio	 do	 planejamento:	 introduz	 para	 a	 Administração	 o	 dever	 de	 elaborar	 planos	 e
programas,	visando	promover	o	desenvolvimento	econômico-social	do	país,	assegurando	aos
cidadãos	o	direito	à	prosperidade	(art.	7º);
b)	Princípio	 da	 coordenação:	 visa	 harmonizar	 as	 ações	 administrativas,	 mantendo-se	 nos
limites	 do	 planejamento,	 objetivando	 evitar	 duplicidade	 de	 atuação,	 soluções	 divergentes	 e
desperdício	de	recursos	financeiros	(arts.	8º	e	9º);
c)	 Princípio	 da	 descentralização	 administrativa:	 consiste	 em	 atribuir	 à	 pessoa	 distinta
daquela	 do	Estado	 poderes	 suficientes	 para	 que,	 atuando	 por	 sua	 conta	 e	 risco,	mas	 sob
ordenamento	e	controle	estatal,	desempenhe	atividade	pública	ou	de	utilidade	pública	(art.	10);
d)	Princípio	da	delegação	de	competência:	subentende	a	transmissão	de	poderes	decisórios
atribuídos	originalmente	à	autoridade	superior	para	a	autoridade	subordinada,	caracterizando-
se	 pelo	 caráter	 transitório	 e	 facultativo,	 processando-se	 segundo	 o	 ordenamento	 jurídico	 e
mediante	ato	próprio	(arts.	11	e	12);
e)	Princípio	 do	 controle:	 exige	 o	 acompanhamento	 sistemático	 da	 execução	 dos	 planos	 e
programas	 governamentais	 pelos	 órgãos	 e	 chefias	 competentes,	 balizando-se	 pela
observância	do	ordenamento	 legal	de	 regência	 (arts.	13	e	14).	Baseia-se	especialmente	na
relação	de	hierarquia	presente	na	Administração	Pública.
1.2.	A	manifestação	de	vontade	da	pessoa	jurídica	–	teorias	sobre	as
relações	com	seus	agentes
Sabe-se	 que	 a	 Administração	 Pública	 enquanto	 aparelhamento,	 enquanto
máquina	administrativa,	depende	para	atuar	no	mundo	jurídico,	da	personalidade
jurídica,	 o	 que	 se	 reconhece	 nos	 entes	 políticos	 (Administração	 Direta)	 e	 nas
pessoas	 jurídicas	 que	 compõem	 a	 Administração	 Indireta.	 Logo,	 essas	 pessoas
jurídicas,	enquanto	ficção	legal,	gozam	de	personalidade	jurídica	própria	apesar
de	não	terem	personalidade	psicológica	(não	têm	inteligência,	não	são	dotadas	de
autonomia	existencial,	nem	de	vontade	própria,	nem	de	ação),	atuando	por	meio
das	 pessoas	 físicas	 que	 as	 compõem.Para	 explicar	 essa	 relação	 da	 pessoa
jurídica	com	os	seus	agentes,	a	doutrina,	com	o	passar	do	tempo,	definiu	inúmeras
teorias.
O	direito	comparado	reconheceu	a	teoria	do	mandato,	segundo	a	qual	o	agente
público	é	um	mandatário	da	pessoa	jurídica,	relação	constituída	em	razão	de	um
contrato	de	mandato110.	Tal	corrente	sofreu	inúmeras	críticas	e	não	prosperou	no
ordenamento	brasileiro.	Não	se	admite	que	o	Estado,	que	não	tem	vontade	própria
e	 não	 tem	 como	 exteriorizá-la,	 possa	 assinar	 um	 contrato,	 instrumento	 esse	 que
depende	impreterivelmente	da	autonomia	da	vontade.	Logo,	ele	não	pode	outorgar
mandato,	desconstituindo	a	orientação.
Surgiu	também	a	teoria	da	representação,	que	admitia	o	agente	público	como
representante	do	Estado	por	força	de	lei,	equiparando	o	agente	ao	tutor	ou	curador
representando	os	incapazes.
O	primeiro	problema	dessa	teoria	é	que	a	representação	pressupõe	duas	figuras
perfeitamente	independentes,	com	suas	vontades,	o	que,	na	verdade,	não	acontece
nesse	caso,	considerando	que	a	vontade	do	Estado	e	a	do	agente	se	confundem.
E	ainda,	segundo	essa	teoria,	a	pessoa	jurídica	fica	equiparada	a	um	incapaz,
não	 tendo	 como	 explicar	 a	 absurda	 ideia	 de	 que	 esse	 incapaz	 confere
representante	a	si	mesmo.	Além	dos	aspectos	pertinentes	à	responsabilidade	civil,
o	incapaz	não	pode	ser	responsabilizado,	o	que	não	ocorre	com	o	Estado.	Quando
o	 representante,	 o	 agente	 público,	 ultrapassar	 os	 poderes	 da	 representação,	 a
pessoa	jurídica	não	responderá	por	esses	atos	perante	terceiros,	por	tratar-se	de
um	incapaz,	o	que	é	incompatível	com	o	fato	de	ser	o	Estado	considerado	sujeito
responsável	pelo	texto	constitucional,	sendo	impossível	ser	incapaz	e	responsável
ao	mesmo	tempo.
Por	 todas	 essas	 questões,	 essa	 teoria	 sofreu	 inúmeras	 críticas	 e	 também	 não
prosperou.
Por	fim,	foi	elaborada	na	Alemanha	a	teoria	do	órgão,	a	qual	é	bastante	aceita
pelos	publicistas	e	adotada	no	Brasil.
Considerando	 que	 as	 pessoas	 jurídicas	 não	 têm	 existência	 concreta,	 física,	 o
direito	precisou	criar	um	modo	para	que	essas	pessoas	manifestassem	a	vontade.
Para	resolver	a	situação,	reconheceu-se	que	certas	pessoas	físicas	são	investidas
no	poder	jurídico	de	praticar	atos	que	serão	atribuídos	à	pessoa	jurídica.	Dessa
maneira,	a	vontade	da	pessoa	jurídica	se	forma	e	se	exterioriza	com	a	atuação	da
pessoa	física.	Para	essa	teoria,	as	pessoas	físicas	foram	qualificadas	como	órgãos
das	pessoas	jurídicas	cuja	vontade	formam	e	exteriorizam.	Seguindo	o	raciocínio
inverso,	as	pessoas	 jurídicas	se	valem	das	pessoas	físicas	como	se	fossem	seus
órgãos,	aqui	considerados	em	comparação	com	a	natureza	dos	seres	humanos,	os
órgãos	integram	de	modo	indissociável	sua	estrutura	corporal111.
Nessa	ideia	foram	criados	os	órgãos	públicos,	constituídos	por	pessoas	físicas,
os	quais	 formam	e	exteriorizam	a	vontade	da	pessoa	 jurídica,	de	 tal	modo	que,
quando	 os	 agentes	 que	 os	 compõem	 manifestam	 a	 sua	 vontade,	 é	 como	 se	 o
próprio	Estado	o	fizesse,	não	sendo	assim	uma	vontade	de	alguém	dele	distinto,
compondo	uma	relação	orgânica.
Nesse	caso,	a	pessoa	jurídica	opera	por	si	mesma,	sendo	o	órgão	parte	dela,	e
não	 ente	 autônomo,	 apresenta-se	 como	 uma	 unidade	 no	 mundo	 jurídico,
significando	 que	 o	 órgão	 é	 parte	 do	 corpo	 da	 entidade	 e	 por	 isso	 as	 suas
manifestações	 de	 vontade	 são	 consideradas	 como	 sendo	 da	 respectiva
entidade112.
Portanto,	 a	 vontade	 do	 agente	 público,	 manifestada	 nessa	 qualidade,	 e	 a
vontade	do	Estado	se	confundem,	formam	um	todo	único,	e	esse	“poder”	dado	à
pessoa	 física	 decorre	 de	 determinação	 da	 lei,	 de	 imputação	 legal,	 por	 isso	 é
denominada	 teoria	 do	 órgão	 ou	 teoria	 da	 imputação.	 Assim,	 definitivamente
substitui-se	 a	 ideia	 de	 representação	 pela	 de	 imputação	 direta.	 Acatada	 a
imputabilidade,	 para	 que	 todas	 as	 atividades	 exercidas	 pelos	 órgãos	 sejam
atribuídas	 ao	 Estado,	 o	 agente	 precisa	 estar	 investido	 de	 poder	 jurídico
reconhecido	 pela	 lei,	 o	 que	 se	 formaliza,	 por	 exemplo,	 com	 a	 investidura	 do
agente	público.
2.	FORMAS	DE	PRESTAÇÃO	DA	ATIVIDADE	ADMINISTRATIVA
Para	 compreender	 a	 dinâmica	 constituída	 na	 Administração	 Direta	 e	 na
Indireta,	 além	 da	 presença	 dos	 particulares	 na	 prestação	 das	 funções
administrativas	do	Estado,	entendendo	como	essa	atividade	se	distribui	e	quais	os
instrumentos	 possíveis	 para	 essa	 formalização,	 é	 preciso	 verificar	 as	 diversas
formas	 de	 prestação	 da	 atividade	 administrativa,	 lembrando	 especialmente	 os
institutos	de	desconcentração	e	descentralização.
Quando	essa	atividade	é	exercida	pelo	próprio	Estado,	ou	seja,	pelo	conjunto
orgânico	 que	 lhe	 compõe	 a	 intimidade,	 pelos	 seus	 órgãos,	 denomina-se	 forma
centralizada	 de	 prestação	 dos	 serviços	 ou	 prestação	 direta.	 Nessa	 hipótese,	 a
prestação	 é	 feita	 pela	 própria	 Administração	 Direta,	 que	 é	 composta	 pelas
pessoas	políticas:	União,	Estados,	Municípios	e	Distrito	Federal.	Dessa	forma,	na
Administração	 Centralizada,	 o	 exercício	 da	 competência	 administrativa	 está
unicamente	no	ente	federativo,	observando	que	esse	ente	político,	apesar	de	estar
sujeito	 à	 descentralização	 política,	 em	 razão	 da	 distribuição	 constitucional	 de
competências,	 atua	 de	 forma	 centralizada	 na	 prestação	 da	 atividade
administrativa.
Para	 que	o	 ente	 federativo,	 a	 exemplo	da	União,	 possa	 exercer	 o	 seu	grande
leque	 de	 atribuições	 e	 responsabilidades,	 considerando	que	 é	 titular	 e	 executor
das	atividades	administrativas,	é	preciso	uma	organização	e	distribuição	interna
dessas	 competências	 (uma	 divisão	 interna	 das	 tarefas),	 o	 que	 se	 denomina
desconcentração.	A	desconcentração,	que	é	um	fenômeno	de	distribuição	interna
de	 partes	 de	 competências	 decisórias,	 agrupadas	 em	unidades	 individualizadas,
refere-se	 à	 organização	 interna	 de	 cada	 pessoa	 jurídica.	 Ela	 não	 prejudica	 a
unidade	 monolítica	 do	 Estado,	 pois	 todos	 os	 órgãos	 e	 agentes	 permanecem
ligados	por	um	consistente	vínculo	denominado	hierarquia,	podendo	ser	em	razão
da	matéria,	 do	grau	de	hierarquia	ou	do	 território,	 como	ocorre	na	distribuição
das	atividades	entre	os	órgãos	públicos.
Entretanto,	 para	 proteger	 o	 interesse	 público,	 buscando-se	maior	 eficiência	 e
especialização	 no	 exercício	 da	 função	 pública,	 o	 Estado	 poderá	 transferir	 a
responsabilidade	 pelo	 exercício	 de	 atividades	 administrativas	 que	 lhe	 são
pertinentes	 a	pessoas	 jurídicas	 auxiliares	por	 ele	 criadas	 com	esse	 fim	ou	para
particulares.	 Nesse	 caso,	 ele	 passa	 a	 atuar	 indiretamente,	 pois	 o	 faz	 por
intermédio	 de	 outras	 pessoas,	 seres	 juridicamente	 distintos,	 o	 que	 se	 denomina
descentralização	 administrativa.	 As	 pessoas	 jurídicas	 auxiliares	 criadas	 pelo
Estado	 compõem	 a	 Administração	 Indireta,	 podendo	 ser:	 autarquia,	 fundação
pública,	empresa	pública	ou	sociedade	de	economia	mista.
Para	 completar,	 exige-se	 muita	 cautela	 no	 estudo	 desse	 assunto,	 não	 se
admitindo	 a	 confusão	 entre	 descentralização	 e	 desconcentração.	 Notem-se
alguns	pontos	distintivos.
Inicialmente,	 a	 descentralização	 realiza-se	 por	 pessoas	 diversas,	 físicas	 ou
jurídicas,	e	não	há	vínculo	hierárquico	entre	a	Administração	Central	e	a	pessoa
estatal	descentralizada,	existindo	apenas	um	poder	de	controle,	de	fiscalização.	Já
a	desconcentração	se	refere	a	uma	só	pessoa,	pois	se	cogita	sobre	a	distribuição
de	 responsabilidades	 e	 competências	 na	 intimidade	 dela,	 mantendo-se	 o	 liame
unificador	da	hierarquia.
Para	 que	 não	 reste	 qualquer	 dúvida,	 deve-se	 ter	 em	 mente	 o	 que	 significa
hierarquia	 e	 controle.	Hierarquia	 é	 o	 vínculo	 de	 autoridade	 que	 une	 órgãos	 e
agentes,	 por	 meio	 de	 escalões	 sucessivos,	 relação	 de	 autoridade	 superior	 a
inferior.	Consiste	no	poder	de	comando