Lei 9868/99 - Comentada

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Lei 9868/99 – comentada 
 
William Douglas 
Juiz Federal Titular da 4ª Vara Federal de Niterói, tendo sido 1º lugar em 
Juiz de Direito/RJ; 1º lugar Defensor Público/RJ; 1 º Delegado de 
Polícia/RJ; Professor de diversos cursos preparatór ios, é autor de vários 
livros e artigos. 
 
Sylvio Motta 
Um dos mais renomados professores de Direito Consti tucional do Rio de 
Janeiro, São Paulo, Paraná e Minas Gerais. Autor de diversos artigos e 
livros voltados para preparação de candidatos para concursos da área 
jurídica e fiscal. 
 
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre o processo e julgamen to da ação direta de 
inconstitucionalidade e da ação declaratória de con stitucionalidade 
perante o Supremo Tribunal Federal. 
 
Iremos perceber que a Lei equipara principiologicamente e de uma vez por 
todas a tradicional ação direta de inconstitucionalidade com a inovadora ação 
declaratória de constitucionalidade. Aproxima tanto que nos leva a considerar 
se não seria mais oportuno fundir-se os dois modelos, desde que se 
mantivesse a legitimação ativa ampliada para ambos. 
 
Art. 2º Podem propor a ação direta de inconstitucio nalidade: 
I - o Presidente da República; 
II - a Mesa do Senado Federal; 
III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou a Mesa da Câmara Legislativa do 
Distrito Federal; 
V - o Governador de Estado ou o Governador do Distr ito Federal; 
VI - o Procurador-Geral da República; 
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 
VIII - partido político com representação no Congre sso Nacional; 
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. 
Parágrafo único. (VETADO) 
 
Inicialmente percebe-se a inclusão de legitimados ativos especiais que, 
originariamente, não constam expressamente do artigo 103, caput da 
Constituição. O Governador do Distrito Federal e a Mesa da Câmara 
Legislativa do Distrito Federal foram incluídos em virtude de precedentes 
jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal autorizarem a dilatação desse rol 
de legitimados ativos para propositura de ação direta de inconstitucionalidade e 
de ação de inconstitucionalidade por omissão. 
 
O parágrafo único vetado afirma que "As entidades referidas no inciso IX, 
inclusive as federações sindicais de âmbito nacional, deverão demonstrar que 
a pretensão por elas deduzida tem pertinência direta como os seus objetivos 
institucionais." Na verdade o Presidente da República pretendia vetar apenas a 
expressão "federações sindicais", mas como não é admissível o veto a palavra 
isolada se viu obrigado a vetar todo o dispositivo. Reconhecendo inclusive que, 
com isso, contraria a jurisprudência, já consagrada, do Supremo Tribunal 
Federal, que exige dos legitimados ativos especiais a demonstração da 
pertinência temática como pressuposto de admissibilidade da ação direta de 
inconstitucionalidade. 
 
Art. 3º A petição indicará: 
I - o dispositivo da lei ou do ato normativo impugn ado e os fundamentos 
jurídicos do pedido em relação a cada uma das impug nações; 
II - o pedido, com suas especificações. 
Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de 
procuração, quando subscrita por advogado, será apr esentada em duas 
vias, devendo conter cópias da lei ou do ato normat ivo impugnado e dos 
documentos necessários para comprovar a impugnação. 
 
Resta caracterizado, exatamente como já acontecia no âmbito jurisprudencial, 
a necessidade de advogado regularmente estabelecido nos autos. De todos os 
legitimados ativos (universais e especiais) apenas o Procurador Geral da 
República não precisará fazer-se representar por advogado. Interessante a 
questão de o Advogado Geral da União postular em nome do Presidente da 
República e, mais adiante, ser ouvido com a obrigação de defender a 
constitucionalidade do texto impugnado. Ainda que se trate de um processo 
abstrato esta situação esdrúxula deve ser colmatada pela jurisprudência do 
Supremo Tribunal Federal. Como já conseguimos perceber, por mais que tente, 
a lei não consegue sufocar a criatividade da jurisprudência. 
 
Art. 4º A petição inicial inepta, não fundamentada e a manifestamente 
improcedente serão liminarmente indeferidas pelo re lator. 
Parágrafo único. Cabe agravo da decisão que indefer ir a petição inicial. 
 
Em sede de ação direta de inconstitucionalidade o Supremo Tribunal Federal 
passa a admissibilidade do pedido por três crivos genéricos: a) legitimação 
ativa; b) demonstração de pertinência temática (apenas exigida aos legitimados 
ativos especiais; e c) o objeto juridicamente possível (normas constitucionais 
originárias, leis anteriores à Carta de 1988, atos tipicamente regulamentares, 
leis municipais, etc. não podem figurar como objeto de uma Adin). Portanto, 
entende-se inepta a petição inicial não apenas pela inobservância dos 
pressupostos do artigo anterior, mantém-se aqui, como antes, a liberdade de 
interpretação do alcance da norma. 
 
Art. 5º Proposta a ação direta, não se admitirá des istência. 
Parágrafo único. (VETADO) 
 
Dada a generalidade do processo o Supremo Tribunal Federal já tinha firmado 
entendimento no sentido do descabimento da desistência da ação, indeferindo 
sempre tais requerimentos, com fundamento no artigo 169, § 1º do seu 
Regimento Interno: "Proposta a representação, não se admitirá a desistência, 
ainda que afinal o Procurador Geral se manifeste pela sua improcedência". O 
artigo 16 da lei também exclui a desistência em sede de ação declaratória de 
constitucionalidade. 
 
Art. 6º O relator pedirá informações aos órgãos ou às autoridades das 
quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado. 
Parágrafo único. As informações serão prestadas no prazo de trinta dias 
contado do recebimento do pedido. 
 
Consideramos que este dispositivo não está em conflito com o artigo 170, § 2° 
do RISTF, quando estabelece que tais "informações serão prestadas no prazo 
de trinta dias contados do recebimento do pedido, podendo ser dispensadas 
em caso de urgência, pelo Relator, ad referendum o Tribunal" (gn). 
 
Art. 7º Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação 
direta de inconstitucionalidade. 
§ 1o (VETADO) 
§ 2º O relator, considerando a relevância da matéri a e a 
representatividade dos postulantes, poderá, por des pacho irrecorrível, 
admitir, observado o prazo fixado no parágrafo ante rior, a manifestação 
de outros órgãos ou entidades. 
 
A respeito dos poderes do relator já há jurisprudência corrente no Supremo 
Tribunal Federal no sentido de que poderá exercer o controle prévio dos 
pressupostos processuais e condições da ação, podendo arquivar ou negar 
seguimento a pedido ou recurso manifestamente incabível, ou, improcedente e, 
ainda, contrariar jurisprudência do Tribunal. Em uma análise perfuntória parece 
que o caput encontra-se em contradição como os parágrafos. Ora, se a regra 
geral admite exceções de tal magnitude então seria melhor o silêncio do 
legislador. Permaneceria (como tudo indica que vai permanecer), a idéia de 
discricionaridade do relator devidamente referendada a posteriori pelo Plenário 
como, aliás, já é entendimento tradicional no Tribunal. Decididamente reduzir 
os poderes do relator implica em tornar mais lento o processo de controle, 
contrariando o principal objetivo de sua existência. 
 
Art. 8º Decorrido o prazo das informações, serão ou vidos, 
sucessivamente, o Advogado-Geral da União e o Procu rador-Geral da 
República, que deverão manifestar-se, cada qual, no prazo de quinze dias. 
 
O Advogado Geral da União atuará nas ações diretas de inconstitucionalidade 
como uma espécie de defensor do Princípio da Presunção de 
Constitucionalidade das Leis. Sua função limita-se a lembrar ao Supremo 
Tribunal Federal que toda lei, ao menos em tese, nasce compatível, material e 
formalmente, com a Constituição. Tem prevalecido o entendimento de que não 
seria possível ao Advogado Geral da União manifestar-se pela 
inconstitucionalidade da lei, concordando, portanto, com o autor da ação direta 
de inconstitucionalidade.Afirma Alexandre de Moraes que ... "como curador da 
norma infraconstitucional, o Advogado Geral da União está impedido 
constitucionalmente de manifestar-se contrariamente a ela, sob pena de frontal 
descumprimento da função que lhe foi atribuída pela própria Constituição 
Federal, e que configura a única justificativa de sua função processual, neste 
caso". 
 
Tão logo o Advogado Geral da União conclua a sua tarefa, será aberto vista 
dos autos da ação direta para o Procurador Geral da República que terá mais 
quinze dias para se manifestar por escrito nos autos.. 
 
A oitiva do Procurador Geral da República tem fundamento no artigo 103, § 1º 
da Constituição da República. Funciona como custos legis devendo pronunciar-
se a respeito da controvérsia constitucional, sendo certo que pode arregimentar 
argumentos a favor do autor ou do Advogado Geral da União indistintamente. 
Funciona como elemento catalizador da decisão do Supremo Tribunal Federal. 
 
Note-se que existe a possibilidade de o Procurador Geral da República ser 
concomitantemente autor (art. 103, IV) e fiscal (art. 103, § 1º) em determinada 
ação direta. Tal hipótese é majoritariamente admitida pelo Pretório Excelso em 
sua jurisprudência. 
 
O dispositivo apenas teve o mérito de estabelecer um prazo de quinze dias 
corridos e sucessivos para cada uma das manifestações. Deve-se entender 
como termo a quo do prazo a data do recebimento dos autos. Todavia a lei não 
prevê uma sanção para o descumprimento deste ou de qualquer outro prazo 
por ela estabelecido. 
 
Da Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucion alidade 
Art. 10. Salvo no período de recesso, a medida caut elar na ação direta 
será concedida por decisão da maioria absoluta dos membros do 
Tribunal, observado o disposto no art. 22, após a a udiência dos órgãos ou 
autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que 
deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias. 
§ 1o O relator, julgando indispensável, ouvirá o Ad vogado-Geral da União 
e o Procurador-Geral da República, no prazo de três dias. 
§ 2o No julgamento do pedido de medida cautelar, se rá facultada 
sustentação oral aos representantes judiciais do re querente e das 
autoridades ou órgãos responsáveis pela expedição d o ato, na forma 
estabelecida no Regimento do Tribunal. 
§ 3o Em caso de excepcional urgência, o Tribunal po derá deferir a medida 
cautelar sem a audiência dos órgãos ou das autorida des das quais 
emanou a lei ou o ato normativo impugnado. 
 
Uma das inovações mais significativas no sistema de controle de 
constitucionalidade sem dúvida foi a possibilidade de concessão de medidas 
liminares no controle abstrato. Não existe dúvida que a concessão de uma 
medida liminar em uma ação direta de inconstitucionalidade produz significativa 
alteração no ordenamento jurídico. Funciona como uma espécie de antibiótico 
emergencial a fim de evitar que o "vírus" detectado pelo sistema imunológico 
do organismo estatal continue a se reproduzir na corrente sanguínea do 
Estado, regulando de forma metabolicamente inconstitucional inúmeras 
relações jurídicas. 
 
Desta forma, a decisão concessiva de cautelar em Adin (art. 102, I, p da CR) 
há de ser dotada de eficácia geral, uma vez que trata de suspender a aplicação 
de um ato normativo até que o Supremo Tribunal Federal apresente à nação 
seu pronunciamento definitivo. Insta, porém, observar que tais efeitos somente 
se produzirão com a publicação em jornal autenticado da decisão liminar em 
tela. 
 
Assim, não restam dúvidas que, concedida a liminar, se impede a aplicação da 
lei por ela vitimada, inclusive em casos pendentes de apreciação, quer no 
âmbito administrativo quer nas instâncias judiciais. É verdadeira medida de 
caráter legislativo e, como tal, condiciona os poderes da República ao seu 
talante. Daí sua conseqüência mais imediata: a suspensão de todos os 
processos judiciais que tenham como objeto a aplicação da lei que teve sua 
vigência suspensa pela decisão cautelar. Ressalte-se que falamos em 
suspensão e não arquivamento sumário dos processos atingidos pela medida 
do Supremo. 
 
Art. 11. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tri bunal Federal fará 
publicar em seção especial do Diário Oficial da Uni ão e do Diário da 
Justiça da União a parte dispositiva da decisão, no prazo de dez dias, 
devendo solicitar as informações à autoridade da qu al tiver emanado o 
ato, observando-se, no que couber, o procedimento e stabelecido na 
Seção I deste Capítulo. 
§ 1o A medida cautelar, dotada de eficácia contra t odos, será concedida 
com efeito ex nunc, salvo se o Tribunal entender qu e deva conceder-lhe 
eficácia retroativa. 
§ 2o A concessão da medida cautelar torna aplicável a legislação anterior 
acaso existente, salvo expressa manifestação em sen tido contrário. 
 
Inicialmente cumpre perceber que o parágrafo primeiro confirma uma tendência 
jurisprudencial consagrada pelo Supremo Tribunal Federal. Principalmente a 
partir de 1995 as cautelares são concedidas com efeitos de anulabilidade 
ultrativa, ou seja, ex nunc. Agora, por imposição legal, a anulabilidade 
retrotativa, ex tunc deve constar expressamente do acórdão. 
 
Mas, sem dúvida, é o segundo parágrafo que mais estranheza causa. 
Tradicionalmente o Direito brasileiro admite a repristinação apenas quando 
expressamente determinada, pelo texto legal passa-se a presumir os efeitos 
repristinatórios. Não obstante o entendimento de parte da doutrina de que a lei 
inconstitucional não produz efeitos, desde a origem, repristinados os atos por 
ela revogados, a repristinação em nosso sistema, por ser excepcional, 
dependia até então de expressa referência do Supremo Tribunal Federal. 
Inegável o caráter de praticidade do dispositivo analisado vez que pretende, 
com a reentrada em vigor da norma revogada, evitar um vácuo jurídico que, 
eventualmente, prejudicaria as relações jurídicas concretas mais do que a 
existência de uma regulamentação inconstitucional. 
 
Portanto, a suspensão da lei por medida cautelar implica, sempre que possível, 
na restauração da vigência da lei anterior se acaso existir. Seria mesmo 
tormentoso se a cautelar criasse uma espécie de vácuo jurídico. Em outras 
palavras, o efeito desse "antibiótico emergencial" não se limita a "incubar o 
vírus", vai além, restaura (ao menos temporariamente) os sistemas 
prejudicados pelo distúrbio metabólico. 
 
Desta forma, podemos perceber que a concessão de medida liminar nas ações 
diretas de inconstitucionalidade, além de suspender as decisões 
administrativas e judiciais que envolvam a aplicação da lei questionada, 
também repristina provisoriamente a legislação anterior acaso existente. 
 
Por outro lado, esse caráter repristinatório tácito nos causará um problema 
técnico quando o objeto da ação direta de inconstitucionalidade for uma medida 
provisória. Como sabemos as medidas provisórias não tem poder revogativo 
sobre as leis ordinárias anteriores, acaso existentes. Apenas a conversão de 
medida provisória em lei ordinária tem o condão de revogar a lei anterior. Tanto 
é verdade que a boa doutrina, não entende produzir efeitos repristinatórios a 
rejeição expressa do Congresso Nacional a determinada medida provisória. 
Isso porque a medida provisória não teria o papel de lei revogadora, e, 
portanto, a sua rejeição, por sua vez, não funcionaria como lei repristinante. 
Pois bem, na hipótese de ser concedida uma cautelar para suspender a 
eficácia de uma medida provisória como conceder-lhe efeitos repristinatórios se 
a lei anterior, acaso existente, não foi revogada? Ousamos oferecer duas 
soluções possíveis para o problema: ou não reconheceremos o instituto da 
repristinação da cautelar, afastando o postulado de presunção de 
constitucionalidade da lei nova (o que seria, em essência, um absurdo 
jurídico!); ou, por outro lado, passaremos a entender que a medida provisória 
efetivamente revoga a lei que lhe é anterior. A primeira solução implica na 
subversão de todo sistema constitucional brasileiroretirando da nossa Carta a 
supremacia formal sobre as demais leis e, por via de conseqüência, 
extinguindo o controle de constitucionalidade que é justamente o objeto da lei 
ora comentada. A segunda solução, ainda que menos pior, não é igualmente 
confortável. Posto que coloca por terra um princípio basilar do Direito segundo 
o qual uma espécie normativa apenas tem o poder de revogar - no sentido 
mais técnico do termo - espécie normativa idêntica, todo o resto nada mais 
seria do simples suspensão de eficácia. 
 
Sem dúvida Gilmar Ferreira Mendes buscou inspiração no sistema 
constitucional austríaco quando elaborou estes parágrafos. Na Áustria a 
decisão de inconstitucionalidade tem eficácia ex nunc, salvo se o tribunal 
estabelecer prazo para entrada em vigor da cassação (Constituição austríaca, 
art. 140, § 5°), e a decisão que proclama a inconst itucionalidade poderá 
repristinar o diploma pela lei julgada, após, inconstitucional (art. 140, § 6° da 
mesma Constituição), propondo-se evitar a situação de vácuo legislativo, sendo 
a repristinação determinada pelo Tribunal competente. E tudo lá funciona muito 
bem, obrigado. Pelo simples fato de que os austríacos vivem felizes nos seus 
bosques encantados (e encantadores) porque não tem o desprazer de conviver 
com essa aberração genético-jurídica que surge de uma experiência 
frankesteiniana, ou seja, o cruzamento de um instituto parlamentarista com 
uma Constituição presidencialista: a reedição de medidas provisórias. 
 
 
 
 
 
CAPÍTULO III 
DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 
Seção I 
 
Da Admissibilidade e do Procedimento da 
Ação Declaratória de Constitucionalidade 
Art. 13. Podem propor a ação declaratória de consti tucionalidade de lei ou 
ato normativo federal: 
I - o Presidente da República; 
II - a Mesa da Câmara dos Deputados; 
III - a Mesa do Senado Federal; 
IV - o Procurador-Geral da República. 
 
A lei, como só poderia acontecer, manteve os mesmos legitimados ativos 
universais já previstos no texto constitucional (artigo 103, § 4° da Constituição) 
com competência para provocar o controle abstrato nessa nova modalidade. A 
legitimação ativa pluralizada, contudo, é bem menos abrangente do que ocorre 
na ação direta de inconstitucionalidade e na ação de inconstitucionalidade por 
omissão. 
 
Art. 14. A petição inicial indicará: 
I - o dispositivo da lei ou do ato normativo questi onado e os fundamentos 
jurídicos do pedido; 
II - o pedido, com suas especificações; 
III - a existência de controvérsia judicial relevan te sobre a aplicação da 
disposição objeto da ação declaratória. 
Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de 
procuração, quando subscrita por advogado, será apr esentada em duas 
vias, devendo conter cópias do ato normativo questi onado e dos 
documentos necessários para comprovar a procedência do pedido de 
declaração de constitucionalidade. 
 
Além dos requisitos formais já previstos no artigo 3° desta Lei, surge, para a 
ação declaratória de constitucionalidade, mais um que consagra da 
jurisprudência do STF: a demonstração, por parte do agente provocador, da 
existência de controvérsias judiciais em número suficientemente relevante para 
justificar a provocação dessa modalidade fiscalização abstrata. Ora, se a 
presunção é a de constitucionalidade da lei, não consegue o Tribunal perceber-
se no papel de mero consultor, exige, outrossim, que tal presunção esteja 
firmemente abalada para que se justifique o acionamento do controle abstrato 
de constitucionalidade. 
 
Insta observar que esse pré requisito de admissibilidade formal não existe na 
ação direta de inconstitucionalidade, até porque a tese do agente provocador, 
neste caso, contraria a presunção de constitucionalidade da qual se reveste a 
lei nova. 
 
Convém, por oportuno, acrescentar também que o ato normativo federal objeto 
desta ação deverá, necessariamente, ter sido promulgado após setembro de 
1993, data em que a Emenda Constitucional n° 03/93 foi publicada. 
 
Seção II 
Da Medida Cautelar em Ação Declaratória de Constitu cionalidade 
Art. 21. O Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de 
seus membros, poderá deferir pedido de medida caute lar na ação 
declaratória de constitucionalidade, consistente na determinação de que 
os juízes e os Tribunais suspendam o julgamento dos processos que 
envolvam a aplicação da lei ou do ato normativo obj eto da ação até seu 
julgamento definitivo. 
Parágrafo único. Concedida a medida cautelar, o Sup remo Tribunal 
Federal fará publicar em seção especial do Diário O ficial da União a parte 
dispositiva da decisão, no prazo de dez dias, deven do o Tribunal proceder 
ao julgamento da ação no prazo de cento e oitenta d ias, sob pena de 
perda de sua eficácia. 
 
Na realidade, o exercício do poder geral de cautela, pelo STF, em sede de 
ação declaratória de constitucionalidade, destina-se a garantir a própria 
utilidade da prestação jurisdicional a ser efetivada no processo de controle 
normativo abstrato, em ordem a impedir que o eventual retardamento na 
apreciação do litígio constitucional culmine por afetar e comprometer o 
resultado definitivo do julgamento. 
 
A par de toda e qualquer divergência doutrinária e discussões acadêmicas 
acerca do efeito vinculante, impõe-se reconhecer, no âmbito desse novo 
instrumento de direito processual constitucional, que se revela admissível o 
exercício, pelo Supremo Tribunal Federal, do poder cautelar geral de que se 
acha naturalmente investido, quer como Tribunal judiciário, quer, 
especialmente, como Corte Constitucional. 
 
Assentada tal premissa, que confere especial ênfase ao binômio 
utilidade/necessidade, torna-se essencial reconhecer - especialmente em 
função do próprio modelo brasileiro de controle de constitucionalidade - que a 
tutela cautelar apresenta-se como instrumento processual compatível com o 
sistema de fiscalização normativa abstrata, revelando-se plenamente cabível 
em sede de ação declaratória de constitucionalidade, segundo ressalta o 
magistério da doutrina (Nagib Slaib Filho, Ação Declaratória de 
Constitucionalidade, pp 131/132, 2ª ed., 1995, Forense; Gilmar Ferreira 
Mendes, Da Medida Cautelar em Ação Declaratória de Constitucionalidade in 
Repertório IOB de Jurisprudência - 2ª quinzena de outubro de 1997 - nº 20/97 - 
Caderno1, p 504; Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, p 480, 2ª ed., 
1997, Atlas; Clémerson Merlin Clève, Fiscalização Abstrata de 
Constitucionalidade no Direito Brasileiro, pp 202/203, item n° 9, 1995, RT). 
 
Fundado, precisamente, em tais razões, expostas pelo Ministro Celso de Mello, 
o Plenário do Supremo Tribunal Federal - ao julgar questão preliminar 
suscitada na ADC nº 4-DF, Rel. Min. Sydney Sanches - reconheceu a 
possibilidade de aquela Corte exercer, também em sede de ação declaratória 
de constitucionalidade, o poder cautelar que lhe é inerente, enfatizando, então, 
no contexto daquele julgamento, que a prática da jurisdição cautelar acha-se 
essencialmente vocacionada a conferir tutela efetiva e garantia plena ao 
resultado que deverá emanar da decisão final a ser proferida naquele processo 
objetivo de controle abstrato. 
 
Agora nada mais faz a lei do que estabelecer que esse poder de cautela existe 
e pode ser exercido pelo Tribunal sempre que for necessário. 
 
O STF, ao conceder o primeiro provimento cautelar que foi requerido na ADC 
nº 4/DF, proferiu, por expressiva maioria, decisão que foi assim sumulada na 
Ata de Julgamentos do Plenário: "O Tribunal, por votação majoritária, deferiu, 
em parte, o pedido de medida cautelar, para suspender, com eficácia ex nunc e 
com efeito vinculante, até o final julgamento da ação, a prolação de qualquer 
decisão sobre pedido de tutela antecipada, contra a Fazenda Pública, que 
tenha como pressuposto a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade do 
art. 1º da Lei nº 9.494, de 10/9/97, sustando, ainda, com a mesma eficácia, os 
efeitos futuros dessas decisões antecipatórias de tutela já proferidascontra a 
Fazenda Pública, vencidos, em parte, o Ministro Néri da Silveira, que deferia a 
medida cautelar em menor extensão e, integralmente, os Ministros Ilmar 
Galvão e Marco Aurélio, que a indeferiam." 
 
CAPÍTULO IV 
DA DECISÃO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E NA 
AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 
Art. 24. Proclamada a constitucionalidade, julgar-s e-á improcedente a 
ação direta ou procedente eventual ação declaratóri a; e, proclamada a 
inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a açã o direta ou 
improcedente eventual ação declaratória. 
 
O caráter dúplice ou ambivalente dessa modalidades de controle abstrato 
restou inequivocamente demonstrado neste dispositivo. Convém notar que a 
jurisprudência do STF já acenava com essa possibilidade. 
 
Por outro lado, poucas têm sido as ações declaratórias propostas (apenas 
nove) no Supremo Tribunal Federal. Talvez porque existe o risco de o "tiro sair 
pela culatra", ou seja, a lei federal ser declarada inconstitucional com efeitos 
ainda mais amplos do que em uma ação direta de inconstitucionalidade, efeitos 
não apenas revogativos (erga omnes), mas, também, que impeçam qualquer 
manifestação futura do Poder Executivo ou do Poder Judiciário sobre aquele 
tema (efeitos vinculantes). 
 
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e 
tendo em vista razões de segurança jurídica ou de e xcepcional interesse 
social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maio ria de dois terços de 
seus membros, restringir os efeitos daquela declara ção ou decidir que ela 
só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julga do ou de outro momento 
que venha a ser fixado. 
 
Talvez este seja o dispositivo de maior complexidade de toda a lei. A sua 
exegese pode levar a uma ampliação sem precedentes dos poderes do 
Supremo Tribunal Federal. Trazendo para o direito brasileiro a concepção da 
Corte Constitucional alemã de inconstitucionalidade progressiva ou da "lei 
ainda constitucional". 
 
A respeito desse tema existe um precedente no Tribunal (Habeas Corpus n° 
70514-6 – Rio Grande do Sul), onde se analisava uma preliminar sobre a 
inconstitucionalidade de a Defensoria Pública possuir prazo em dobro para 
recurso (artigo 1°, § 5° da Lei n° 1.060/50). Sobre isso destacamos alguns 
trechos do voto do Ministro Moreira Alves : 
 
"A única justificativa, Sr. Presidente, que encontro para esse tratamento 
desigual em favor da Defensoria Pública em face do Ministério Público é a de 
caráter temporário: a circunstância de as Defensorias Públicas ainda não 
estarem, por sua recente implantação, devidamente aparelhadas como se acha 
o Ministério Público. 
 
"Por isso, para casos como este, parece-me deva adotar-se a construção da 
Corte Constitucional alemã no sentido de considerar que uma lei, em virtude de 
circunstâncias de fato, pode vir a ser inconstitucional, não o sendo, porém 
enquanto essas circunstâncias de fato não se apresentarem com a intensidade 
necessária para que se tornem inconstitucionais. 
 
"Assim, a lei em causa será constitucional enquanto a Defensoria Pública, 
concretamente, não estiver organizada com a estrutura que lhe possibilite atuar 
em posição de igualdade com o Ministério Público, tornando-se 
inconstitucional, porém, quando essa circunstância de fato não mais se 
verificar." 
 
Como se percebe a lei agora exige um quorum qualificado de dois terços para 
que tais efeitos sejam determinados pelo Tribunal. Não obstante, entendemos 
que esse precedente é por demais perigoso, trazendo risco para independência 
e harmonia dos Poderes da República e, conseqüentemente, para o próprio 
Estado Democrático de Direito. 
 
Não questionamos a honradez e o espírito democrático dos atuais Ministros do 
Tribunal, mas, como reza o dito popular, o amanhã a Deus pertence. 
 
Supondo que num desses "amanhãs" seja criado um tributo flagrantemente 
inconstitucional e que os Poderes Executivo e Legislativo, devidamente 
mancomunados, consigam persuadir dois terços dos membros do Tribunal no 
sentido de que tal tributo é essencial para "salvação nacional" (olha ela aí de 
novo!)?!. A grande questão que se coloca é a seguinte: não estaria este 
dispositivo dotando a maioria qualificada dos Ministros do Supremo Tribunal 
Federal de poderes semelhantes ao Poder Constituinte Originário? 
 
Ou ainda: o que exatamente significa "segurança jurídica" ou "excepcional 
interesse social"? Ainda mais quando comparamos com conotações dadas a 
outras expressões como "relevância" e "urgência" no artigo 62 da Carta. 
 
Qualquer que seja o enfoque, o ângulo pelo qual se olhe, esse dispositivo 
causa pavor e incerteza. Se nós ainda estívessemos na Alemanha, vá lá! 
Art. 28. Dentro do prazo de dez dias após o trânsit o em julgado da 
decisão, o Supremo Tribunal Federal fará publicar e m seção especial do 
Diário da Justiça e do Diário Oficial da União a pa rte dispositiva do 
acórdão. 
Parágrafo único. A declaração de constitucionalidad e ou de 
inconstitucionalidade, inclusive a interpretação co nforme a Constituição e 
a declaração parcial de inconstitucionalidade sem r edução de texto, têm 
eficácia contra todos e efeito vinculante em relaçã o aos órgãos do Poder 
Judiciário e à Administração Pública federal, estad ual e municipal. 
 
Este parágrafo único consagra as várias técnicas de decisão de 
inconstitucionalidade adotadas pelo Supremo Tribunal Federal. Mais do que 
isso: estende tais técnicas e efeitos para as ações declaratórias de 
constitucionalidade. 
 
Quando exerce a fiscalização abstrata o Tribunal apenas se percebe como 
legislador atípico negativo. Dessa forma consagrou-se o princípio da 
interpretação conforme a Constituição para tornar possível a compatibilização 
da norma de conteúdo abrangente, ou seja, aquela que admite uma 
multiplicidade de interpretações (algumas condizentes e outras não com a 
Constituição). Trata-se, na realidade, de uma técnica que, sem reduzir o 
conteúdo do texto legal, inibe e exclui interpretações que possam conduzir a 
uma exegese que se afasta do único sentido autorizado pela Carta. Convém 
ressaltar que, embora o dispositivo ora comentado refira-se as decisões de 
mérito, tal técnica é aplicável também em medidas cautelares eventualmente 
concedidas. 
 
Mas, indubitavelmente, a maior contribuição deste dispositivo foi a dilação dos 
efeitos vinculantes que, antes, apenas estavam circunscritos as decisões em 
sede de ação declaratória de constitucionalidade. Entendemos, todavia, que 
apenas as decisões de mérito (não as cautelares, portanto) em sede de ação 
direta de inconstitucionalidade estarão a partir de agora revestidas de efeitos 
vinculantes. 
 
Certamente surgirão aqueles que vislumbrarão inconstitucionalidade pelo fato 
de a lei ordinária ampliar os efeitos vinculantes da decisão, estabelecendo o 
caráter dúplice nestas duas modalidades de controle abstrato. Vozes se 
levantarão também afirmando que não teria sentido manter-se duas ações 
diretas, uma para declarar constitucional e outra para declarar inconstitucional 
a norma se, ambas, possuem agora os mesmos efeitos. 
 
Quanto ao primeiro argumento entendemos que a argüição de descumprimento 
de preceito fundamental, tal como prevista no artigo 102, § 1° da Constituição, 
sempre autorizou a lei ordinária a ampliar a competência do Supremo Tribunal 
Federal. Não sendo necessária, portanto, a promulgação de emenda 
constitucional para estender-se os efeitos vinculantes às decisões de mérito em 
ação direta de inconstitucionalidade. Tal contra-argumento ganha mais 
relevância após a publicação da Lei n° 9.882, de 03 de dezembro de 1999. 
 
No que se refere ao segundo argumento defendemos a idéia de uma 
simplificação da fiscalização abstrata, unificando-se as duas modalidades de 
controle, desde que mantenha-se a legitimação ativa pluralizada nos termos 
dos nove incisos do caput do artigo 103 da Constituição da República. 
Reconhecemos, todavia, que tal unificação de procedimentos abstratos apenas 
poderia efetivar-seatravés de emenda constitucional. Tudo em nome dos 
princípios da economia e celeridade do processo. 
 
CAPÍTULO V 
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS E FINAIS 
Art. 30. O art. 8o da Lei no 8.185, de 14 de maio d e 1991, passa a vigorar 
acrescido dos seguintes dispositivos: 
"Art.8º ........................................... ............................... 
I - .................................................................................. 
....................................................................................... 
n) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do 
Distrito Federal em face da sua Lei Orgânica; 
....................................................................................... 
§ 3º São partes legítimas para propor a ação direta de 
inconstitucionalidade: 
I- o Governador do Distrito Federal; 
II - a Mesa da Câmara Legislativa; 
III - o Procurador-Geral de Justiça; 
IV - a Ordem dos Advogados do Brasil, seção do Dist rito Federal; 
V - as entidades sindicais ou de classe, de atuação no Distrito Federal, 
demonstrando que a pretensão por elas deduzida guar da relação de 
pertinência direta com os seus objetivos institucio nais; 
VI - os partidos políticos com representação na Câm ara Legislativa. 
§ 4º Aplicam-se ao processo e julgamento da ação di reta de 
Inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e 
Territórios as seguintes disposições: 
I - o Procurador-Geral de Justiça será sempre ouvid o nas ações diretas de 
constitucionalidade ou de inconstitucionalidade; 
II - declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar 
efetiva norma da Lei Orgânica do Distrito Federal, a decisão será 
comunicada ao Poder competente para adoção das prov idências 
necessárias, e, tratando-se de órgão administrativo , para fazê-lo em trinta 
dias; 
III - somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou de seu 
órgão especial, poderá o Tribunal de Justiça declar ar a 
inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do Distrito Federal ou 
suspender a sua vigência em decisão de medida caute lar. 
§ 5º Aplicam-se, no que couber, ao processo de julg amento da ação direta 
de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Distrito Federal em 
face da sua Lei Orgânica as normas sobre o processo e o julgamento da 
ação direta de inconstitucionalidade perante o Supr emo Tribunal 
Federal." 
 
 
Cumpre, inicialmente, esclarecer que a Lei n° 8.185 /91 dispõe sobre a 
organização judiciária do Distrito Federal e dos Territórios. Trata-se de uma lei 
federal em virtude de não possuir o Distrito Federal competência constitucional 
para legislar ou administrar esse tema. 
 
O Distrito Federal é uma entidade federativa sui generis porque a vedação de 
sua divisão interna em municípios autoriza ao órgão legislativo – Câmara 
Legislativa – a elaborar leis que ora tratam de matérias cuja a competência é 
estadual, ora de matérias próprias do interesse local ou municipal (art. 32, § 1° 
da CF). Tal competência híbrida sempre encontrou obstáculo no exercício da 
fiscalização abstrata junto ao Supremo Tribunal Federal. Isto porque os atos 
normativos editados pelo Distrito Federal no exercício de competência 
legislativa reservada aos Municípios não se sujeitam ao controle abstrato de 
constitucionalidade (art. 102, I, a da CF). 
 
Essa dupla competência normativa do Distrito Federal sempre impossibilitou o 
exercício, através do controle concentrado, da lei distrital de conteúdo 
municipal. Até porque expressiva maioria da doutrina sempre relutou em 
perceber a Lei Orgânica Distrital como norma de estatura constitucional. Não 
obstante a sua rigidez, exigindo a aprovação - mediante procedimento especial 
- de emendas à lei orgânica distrital para alteração de seu conteúdo, a lei 
orgânica não era vista como norma constitucional distrital. Desta forma, o 
eventual conflito material ou formal incidente entre uma lei distrital (de conteúdo 
estadual ou municipal) e a Lei Orgânica Distrital era resolvido como conflito de 
ilegalidade e não de inconstitucionalidade. 
 
Portanto, graças a essa rigidez, já era nitidamente perceptível uma relação de 
subordinação hierárquica entre as espécies normativas que compunham o 
ordenamento jurídico infra orgânico distrital e a Lei Orgânica do Distrito 
Federal. 
 
Dentro deste contexto os dispositivos ora sob análise vem escrever um novo 
capítulo na estória do controle de constitucionalidade abstrato no Brasil. 
 
Eleva-se a categoria de norma constitucional a Lei Orgânica Distrital, 
aproximando-a da natureza jurídica própria das constituições estaduais e, 
proporcionalmente, afastando-a das leis orgânicas municipais. A reação do 
meios acadêmicos a essa inovação ainda é imprevisível. É possível que nem 
reação exista. 
 
Por outro lado, partindo-se do princípio de, havendo hierarquia normativa, as 
normas inferiores devem buscar seu fundamento de validade nas superiores, 
de forma que havendo conflito entre elas este venha a ser resolvido. Queremos 
crer que foi esse princípio que norteou o legislador ordinário. 
 
Inaugura-se uma nova competência originária para o Tribunal de Justiça 
Distrital, inserindo-se a alínea "n" no inciso I, do artigo 8° da Lei Ordinária 
8.185/91. Interessante este contorcionismo jurídico: uma lei ordinária 
modificando competência de Tribunal de Justiça prevista em outra lei ordinária 
criando modalidade de fiscalização abstrata que é matéria de essência 
constitucional! Em outros termos: poderia uma lei ordinária federal elevar a 
categoria de norma constitucional a Lei Orgânica Distrital? E. se a Lei Orgânica 
do Distrito Federal é dotada de natureza jurídica própria de uma norma 
constitucional distrital, em que dispositivo da Constituição da República está a 
autorização para o Congresso Nacional exercer o Poder Decorrente distrital?! 
Defendemos que seria imprescindível uma emenda à Constituição da 
República para legitimar tal alteração. Emenda esta que, entre outras coisas, 
retirasse da União e entregasse ao Distrito Federal a autonomia para legislar 
sobre a organização de seu Poder Judiciário, Defensoria Pública e Ministério 
Público. 
 
Observe-se, ainda, que a simetria foi aplicada de forma canhestra no artigo 30, 
§ 3° da lei ora sob análise. Se nessa lógica absurd a a lei ordinária federal pode 
tanto, por que não permitir ao Presidente da República, as Mesas da Câmara 
dos Deputados e do Senado Federal, ao Procurador Geral da República ou 
mesmo a partidos políticos com representação no Congresso Nacional que 
figurassem como legitimados ativos? Porque, responderiam em coro, isso seria 
inconstitucional! E nós replicaríamos com uma outra pergunta: uma 
inconstitucionalidade a mais faria diferença?! 
 
Este artigo 30 cria ainda a figura do custos legis na pessoa do Procurador 
Geral de Justiça (§ 4°, I); a ação de inconstitucio nalidade por omissão distrital 
(§ 4°, II); cláusula de reserva de plenário (§ 4°, III); e termina com um parágrafo 
quinto que é de uma inconstitucionalidade apoteótica. Ainda bem que o 
carnaval já se avizinha. 
 
Todavia, este dispositivo não é suficiente para tirar o brilho da Lei n° 9.868/99. 
De um modo geral é inegável emprestar-lhe o caráter esclarecedor e oportuno, 
onde o intuito do legislador ordinário foi o de desvelar as regras processuais 
sobre um tema dos mais complexos. E é justamente aí que reside o mérito da 
atividade legislativa profícua.