AULA 4

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<p>ACCOUNTABILITY E</p><p>TRANSPARÊNCIA PÚBLICA</p><p>AULA 4</p><p>Prof.ª Fernanda Alves Andrade Guarido</p><p>2</p><p>CONVERSA INICIAL</p><p>O que é transparência pública?</p><p>Conceituar transparência pública não é tarefa fácil. Mas é a isso que nos</p><p>propomos. Para tanto, perpassaremos questões voltadas à origem do termo,</p><p>focando sua história para a ciência política. Em seguida, conversaremos acerca</p><p>da transparência no ordenamento jurídico e sua relação com os princípios da</p><p>legalidade, da moralidade e da publicidade. Haveremos de nos indagar se</p><p>“transparência” e “publicidade” são sinônimos, e nos esforçaremos para definir o</p><p>termo ou, ao menos, parametrizar o que se menciona ao falarmos de</p><p>transparência. Por fim, verificaremos na jurisprudência do Tribunal de Contas da</p><p>União (TCU) como a transparência é concebida. Ao final, focaremos os aspectos</p><p>mais importantes do que foi visto na aula.</p><p>TEMA 1 – ASPECTOS HISTÓRICOS ACERCA DA TRANSPARÊNCIA PÚBLICA</p><p>“Transparência” é um termo impreciso. Na esfera pública, ele se refere,</p><p>em linhas gerais, à divulgação de informações pelo governo, acerca dos atos de</p><p>sua gestão. Mas não é só isso, pois a mera divulgação de atos não é suficiente</p><p>para que a transparência atinja suas finalidades na seara pública. Adiante</p><p>abordaremos melhor esse tema.</p><p>Há estudos que remetem à ocorrência de análise do termo já no</p><p>século XIX. Três correntes precursoras discutiam a transparência na época,</p><p>prevalecendo a ideia de que “o governo deve agir de acordo com regras</p><p>previsíveis e estáveis, a comunicação deve ser franca e aberta com a sociedade</p><p>e devem existir formas de tornar tanto a organização quanto a sociedade</p><p>cognoscível” (Zuccolotto; Teixeira, 2019, p. 21).</p><p>A ideia de que o governo deve agir de acordo com regras previsíveis e</p><p>estáveis pode parecer óbvia no século XXI, mas, ao tempo que reportamos</p><p>– século XIX –, ainda se tentava dar solidez à noção de que o Estado, à época</p><p>liberal, era diferente do modelo anterior, em que um rei estava no centro do</p><p>comando e que, como “representante do Ser Divino na Terra”, poderia governar</p><p>da maneira que lhe aprouvesse, inclusive em segredo, sem dar satisfação aos</p><p>súditos. No estado liberal a ideia é distinta: se por um lado o estado é mínimo,</p><p>no sentido de interferir da menor maneira possível na vida dos cidadãos, por</p><p>3</p><p>outro, como representação da vontade dos cidadãos, esse ente deve dar</p><p>mostras do que faz, de como faz e de por que faz. Se isso não ocorrer, o ente</p><p>estatal passa a ganhar aspectos autoritários, pois o segredo pode se traduzir em</p><p>ausência de satisfação, em descompromisso com o público. Bentham, já em</p><p>1790, afirmava que os governos deveriam ser vigiados, pois isso conduz ao</p><p>aprimoramento comportamental.</p><p>As regras, por sua vez, se previsíveis, ou seja, se previamente</p><p>conhecidas, e se estáveis, não modificáveis ao talante do gestor, garantem</p><p>estabilidade, podem propiciar segurança e confiança na gestão. Por isso, um</p><p>processo legislativo elaborado segundo regras formais também previamente</p><p>delimitadas tem a capacidade de propiciar transparência. Porém, é pela</p><p>disciplina dos primeiros passos na gestão que se iniciam os ideais de</p><p>transparência que vão assegurá-la em outros momentos. As leis escritas têm,</p><p>assim, um papel de suma importância para garantir o princípio que aqui</p><p>estudamos.</p><p>Para que a comunicação seja franca e aberta por parte do gestor público,</p><p>é preciso, antes de mais nada, que seus atos sejam aferidos. Por isso, deve-se</p><p>ter em conta que a transparência não é somente falar sobre o que se faz, mas,</p><p>sobretudo, mostrar o que se faz por meio de métodos confiáveis. O princípio,</p><p>para ser efetivo, portanto, demanda ações, processos e atores.</p><p>No que tange aos atores, é preciso que haja alguém ou algo passível de</p><p>ser observado, que haja observador(es) e que o meio ou o método de</p><p>observação sejam conhecidos. Também se pode conceber a transparência</p><p>como a abertura1 de procedimento de trabalho para alguém não diretamente</p><p>ligado a esse trabalho, de modo a permitir-lhe verificar o que se faz de bom. O</p><p>fato é que nem sempre a abertura de dados a alguém conduz à verificação do</p><p>que se faz de bom. Muitas vezes, essa abertura permite verificar que algo de mal</p><p>está sendo feito, ou que algo que não deveria ter sido feito, o foi. Nesses casos,</p><p>é necessário tomar atitudes que conduzam à repressão dos atos indesejáveis ou</p><p>vedados (Meijer, 2009).</p><p>Em suma, no século XIX se disseminaram ideias que alertavam ao fato</p><p>de que o mero juramento não era por si só suficiente para que o servidor público</p><p>ou o gestor agissem de maneira adequada. Dar o norte para a ação e verificar o</p><p>1 No sentido de dar ciência a alguém sobre o que se faz no trabalho, sobre as atividades</p><p>realizadas.</p><p>4</p><p>que estavam fazendo era importante também. A ideia de transparência, que é</p><p>de plano associada a aspectos da visão, remete, assim, às ações de verificação</p><p>das atividades do gestor. Por exemplo, nos EUA, no século XIX, disseminaram-</p><p>se práticas de reuniões públicas, em alinhamento com esse princípio. As</p><p>pessoas poderiam assistir às reuniões em que se deliberava sobre o que deveria</p><p>ser feito. As pessoas viam, portanto, os atos de gestão serem praticados. Esse</p><p>foi o início da compreensão acerca do que era transparência e de como ela</p><p>deveria ocorrer na gestão pública.</p><p>Já no século XX, aprimorando-se as ideias do século XIX, cresceu a</p><p>racionalidade no sentido internacional, e também interno. A governança</p><p>internacional passou a pregar a necessidade de transparência. Ganhou</p><p>destaque a ideia de que o relacionamento entre as nações não deveria se operar</p><p>por meio de segredos. Isso correu após a Primeira Guerra Mundial, pois os</p><p>acordos para que ela ocorresse foram conduzidos secretamente (Zuccolotto;</p><p>Teixeira, 2019). Falava-se também que os estados deveriam produzir</p><p>documentos auditáveis e inteligíveis, de modo a permitir a análise de organismos</p><p>internacionais.</p><p>Por fim, disseminou-se a ideia de que, internamente, perante os</p><p>administrados, também deve haver abertura de informações. Nesse sentido,</p><p>deve-se governar: (1) com base em regras pré-estabelecidas; (2) possuir uma</p><p>contabilidade pública – específica e acessível; (3) deve haver na legislação</p><p>meios suficientes de impedir que práticas obscuras entre governo e</p><p>organizações privadas se estabeleçam. No século XX se consolidou a ideia de</p><p>que os cidadãos devem ter acesso às informações, o que resultou no surgimento</p><p>de leis nesse sentido. As ideias de abertura e de publicidade entre o Executivo</p><p>e seus cidadãos ganharam força. Os fóruns abertos também. Essas ideias</p><p>ligadas à transparência se associam aos ideais de democracia deliberativa.</p><p>As bases do conceito de transparência foram lançadas, portanto, no</p><p>século XIX. O debate acerca da participação na gestão, por sua vez, conduziu</p><p>ao desenvolvimento da ideia de que a gestão deve ser transparente. A</p><p>globalização e o desenvolvimento de tecnologias são fatores que colaboraram</p><p>para essa realidade (Zuccolotto; Teixeira, 2019). Importante lembrar que a</p><p>globalização aprimorou processos de comunicação entre os países e fomentou</p><p>a integração econômica, cultural, social e política. Com o apoio do</p><p>desenvolvimento de novas tecnologias, a transparência ganhou força, tendo se</p><p>5</p><p>disseminado regras que a determinavam. Além disso, muitos outros modos de</p><p>realização surgiram.</p><p>TEMA 2 – TRANSPARÊNCIA E LEGALIDADE</p><p>É sabido que o gestor público é regido pelo princípio da legalidade. As</p><p>atividades da gestão, via de regra, estão prescritas em leis e regulamentos.</p><p>Assim, o gestor público está limitado a atender ao princípio da legalidade, que é</p><p>capital, ou seja, de suma importância, para configurar o regime jurídico-</p><p>administrativo. Esse princípio – da legalidade – é inerente ao estado de direito</p><p>(Bandeira-de-Mello,</p><p>2012). O estado de direito teve sua origem na Revolução</p><p>Francesa, e representou a ruptura do representante estatal absoluto – o rei –,</p><p>cuja autoridade assentava-se em bases de divindade. No estado de direito a</p><p>fonte da vontade é geral, contrastando com a vontade individual advinda do rei</p><p>no Absolutismo (Carvalho, 2009).</p><p>É claro que uma realidade não é rompida do dia para a noite, com um</p><p>único acontecimento. A Revolução Francesa marcou o início da concepção de</p><p>que a vontade geral deveria prevalecer nas tarefas do Estado. Essa vontade é</p><p>sintetizada nas ações do Legislativo, eleito pelos cidadãos. Assim, ao cumprir</p><p>sua função típica de criar leis, o Legislativo, em tese, faz o que os cidadãos</p><p>gostariam que fosse feito. Isso acontece quando o Legislativo é fruto de</p><p>reconhecida vontade popular. Dessa maneira, ao cumprir as leis, os governantes</p><p>realizam o que os cidadãos desejam.</p><p>Extraem-se dos ensinamentos de Bandeira-de-Mello que “a atividade</p><p>administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de</p><p>comandos complementares à lei” (2012, p. 103). O autor acrescenta ainda que</p><p>no estado de direito o que se deseja é o governo das leis, e não o governo dos</p><p>homens. O princípio da legalidade possui uma situação de segurança, seja para</p><p>o administrado, seja para a própria administração.</p><p>Carvalho (2009, p. 50) lembra que</p><p>As condutas administrativas passam a se orientar sob o pálio de</p><p>normas de condutas obrigatórias, as quais se impõem a todos –</p><p>indivíduos e Estado –, vedado a qualquer autoridade tomar decisões</p><p>que se afastem da obediência ao sistema jurídico. Trata-se de uma</p><p>garantia fundamental estabelecida tanto em favor do administrador</p><p>quanto do administrado. Afinal, em razão deste princípio, a conduta</p><p>estatal advém não da vontade do déspota, mas se embasa em normas</p><p>emanadas fundadas não no capricho de uma vontade individual, mas</p><p>6</p><p>na própria vontade comunitária veiculada por meio de órgãos</p><p>representativos dotados de legitimidade democrática.</p><p>Observemos que é importante estar atento ao fato de que a existência de</p><p>leis e regulamentos e a vinculação da administração a essas leis gera, por um</p><p>lado, segurança aos administrados, que não ficam à mercê das surpresas</p><p>advindas do governo. O princípio da legalidade gera, assim, segurança aos</p><p>administrados, que sabem o que esperar dos governos. Sabe-se também como</p><p>cobrar e o que deve ser cobrado dos gestores. A legalidade modera, portanto,</p><p>os poderes do Estado. Por outro lado, esse princípio serviu para a imunização</p><p>decisória dos órgãos do Executivo (Carvalho, 2009). Ou seja, os órgãos do</p><p>executivo e seus representantes haverão de fundamentar suas ações na lei.</p><p>Ora, se a Administração Pública só pode fazer o que consta da lei, e se</p><p>seus atos são – ou devem ser – complementares à lei, isso implica entender que</p><p>a lei dá o norte para a ação no serviço público. Assim, estão nas leis os</p><p>comandos para que se dê publicidade, se compartilhe com o público o que se</p><p>fez ou será feito à frente do governo.</p><p>Entretanto, deve-se ser fiel à evolução do direito, que acompanha a</p><p>sociedade. O princípio da legalidade, atualmente também conhecido como</p><p>princípio da juridicidade, ou princípio da constitucionalidade, ou ainda como</p><p>princípio da legitimidade, transmite a compreensão de que a fonte da atuação do</p><p>gestor público não é somente a lei, mas também o direito. Ou seja, há elementos</p><p>normativos que complementam a noção de legalidade. Isso implica dizer que os</p><p>objetivos constitucionais, os princípios gerais do direito, explícitos e implícitos,</p><p>fazem parte da noção de legalidade. Dessa forma, o leque de balizas para a</p><p>atuação do gestor público não se restringe à letra da lei, mas vai além,</p><p>compreendendo os princípios constantes do ordenamento jurídico</p><p>(Carvalho, 2009).</p><p>Mas o que tudo isso tem a ver com a transparência pública? Não se pode</p><p>esquecer que a transparência decorre da própria legalidade, na medida em que</p><p>a codificação permite conhecer e ver a regra e os atos a ela respeitosos. A</p><p>transparência deve ser extraída, portanto, de comandos legais. Isso não é novo,</p><p>tal como visto, posto que já se verifica nos movimentos de codificação.</p><p>Mas a base para a transparência vai mais além. Ela advém do arcabouço</p><p>de valores que ordenam os princípios regentes do direito. Cada princípio jurídico</p><p>tem por fonte algo que é caro para os cidadãos. E não se pode negar que a</p><p>7</p><p>transparência é um desses valores que, ao longo da história, vêm se revelando</p><p>de suma importância à sociedade.</p><p>A transparência é apontada como condição fundamental para efetivar a</p><p>accountability no discurso público sobre boa governança. Mas será que estar</p><p>fundada na lei ou no ordenamento jurídico, por si só, é garantia de que a</p><p>transparência será efetivada e atenderá à sua finalidade?</p><p>A resposta para essa pergunta, segundo se entende, é negativa. A</p><p>transparência é fundamental atualmente, pois corrobora os princípios</p><p>democráticos e é parte do arcabouço necessário à concretização do estado de</p><p>direito. Mas ela pode ocorrer de maneira cerimonial, ou seja, pode haver</p><p>transparência “de fachada” – isto é, falsa, inútil. Por exemplo, numa pesquisa</p><p>sobre o modo como os gestores de municípios capixabas prestavam contas à</p><p>sociedade, verificou-se que esses municípios se preocupavam muito mais em</p><p>cumprir a lei do que em efetivamente informar a sociedade (Silva; Monte-Mor;</p><p>Rodrigues, 2019). Por exemplo, os municípios se preocupavam mais em gerar</p><p>as informações exigidas por lei no que tange à execução orçamentária e</p><p>financeira e, dessa forma, em atender a lei, do que em efetivamente informar a</p><p>população sobre a gestão municipal.</p><p>Esse caso nos leva à reflexão sobre a necessidade de a transparência ser</p><p>efetiva. É claro que o fato de ela estar prevista em lei já faz com que muitos</p><p>gestores passem a cumprir o dever de transparência e que, em alguma medida,</p><p>ela ocorra. Mas a efetividade da transparência deve remeter a questões outras,</p><p>como a capacidade de o receptor das informações compreendê-la e dela fazer</p><p>uso, se assim o desejar. Assim, não basta que as informações sejam produzidas</p><p>para que técnicos possam lê-las e compreendê-las. A transparência deve</p><p>atender à finalidade a que se destina e, nessa medida, é crucial levar em conta</p><p>questões como clareza, tempo, veículo da informação, entre outras.</p><p>Ficam aqui postas estas provocações, a fim de que mais pesquisas nesse</p><p>sentido possam ser realizadas.</p><p>TEMA 3 – TRANSPARÊNCIA E MORALIDADE</p><p>A moralidade foi erigida à categoria de princípio na Constituição da</p><p>República de 1988, conforme pode ser verificado da leitura do art. 37, caput. Há</p><p>quem afirme existir uma moralidade administrativa, isto é, um conjunto de regras</p><p>de conduta tiradas da disciplina interior da Administração. Como a atuação da</p><p>8</p><p>Administração Pública é marcada por uma funcionalidade, isto é, por um fazer</p><p>que advém de prescrições legais pautadas por interesses públicos específicos,</p><p>prescritos em outras regras, o desvio de tais funcionalidades acarretará conduta</p><p>contrária à lei e à ética da Administração Pública. Isso implica compreender que</p><p>existe um modo de atuar dentro da gestão pública considerado conforme à</p><p>moralidade, por ser honesto, adequado, bom, justo, conveniente e legal</p><p>(Carvalho, 2009).</p><p>O princípio da moralidade enaltece, portanto, princípios éticos. Esse</p><p>princípio – da moralidade – não diz respeito a apenas um indivíduo, mas a uma</p><p>coletividade. Diz respeito à sociedade que compõe o estado de direito.</p><p>Relaciona-se, segundo Bandeira-de-Mello (2012), com os princípios da lealdade</p><p>e da boa-fé.</p><p>O significado exato de “princípio da moralidade” não é uma resposta</p><p>pronta e acabada. Carvalho (2009) afirma que a apuração de seu conteúdo</p><p>acarreta uma aproximação e uma dinâmica, e o atendimento da conduta do</p><p>gestor ao princípio da moralidade deve ser avaliado em comparação com os</p><p>valores éticos do grupo social em que se insere. Mas esses valores, segundo</p><p>Bandeira-de-Mello (2012), devem estar albergados nas normas jurídicas. Nesse</p><p>sentido, pode-se afirmar que o princípio da moralidade é “um reforço ao princípio</p><p>da legalidade” (Bandeira-de-Mello, 2012, p. 123).</p><p>É comum analisar se o ato administrativo atingiu sua finalidade, a fim de</p><p>verificar se o princípio da moralidade foi respeitado. Para muitos juristas, então,</p><p>o desvio de finalidade ofende o princípio da moralidade, permitindo que o</p><p>Judiciário considere o ato ilícito e determine sua correção. Segundo Giacomuzzi</p><p>(2002), o vício de conteúdo, de motivos e de intenção configura ilegalidade</p><p>interna e ofende a moralidade, o que gera o dever de controle e reparação. Não</p><p>se trata da forma ou da formalidade inerente ao ato, mas à sua essência, àquilo</p><p>a que o ato se destina. Aí se encontra a ofensa à moralidade administrativa.</p><p>Mas o que o princípio da moralidade tem a ver com transparência? É uma</p><p>pergunta fácil de responder após as ponderações feitas. A transparência é</p><p>também um valor. Mas se o valor, por si só, não tem o poder de coagir o indivíduo</p><p>ao atendimento ou cumprimento, o princípio jurídico, ao contrário, já possui essa</p><p>força cogente, isto é, essa força capaz de obrigar, sob pena de aplicar sanções.</p><p>E a transparência é considerada um princípio implícito, quer dizer, apesar de não</p><p>explícito no ordenamento jurídico, esse valor é caro à sociedade, e o</p><p>9</p><p>ordenamento jurídico o reconhece como princípio implícito. Ademais, registre-se</p><p>que, para avaliar se a finalidade do ato administrativo foi atingida, ou se esse ato</p><p>possui legalidade interna (quer dizer, se não há vício de conteúdo de motivos</p><p>nem de intenção), é preciso dar visibilidade ao ato. Daí a necessidade da</p><p>transparência, e ela, repise-se, é querida, desejada e buscada pela sociedade</p><p>brasileira.</p><p>Como exemplos de atos imorais, podemos citar a deslealdade, a malícia,</p><p>a corrupção, entre outros. São todas condutas consideradas inadmissíveis no</p><p>âmbito da Administração Pública. Como tal, atentam contra a moralidade</p><p>administrativa e devem, por isso, ser punidas. A transparência, a serviço da</p><p>accountability, há de permitir o controle da legalidade, a repressão, seja pelas</p><p>entidades de controle institucional, seja pela sociedade.</p><p>Mazzei et al. (2015) analisaram o papel da advocacia pública na defesa</p><p>da moralidade administrativa e do patrimônio público. Nesse trabalho,</p><p>ressaltaram a insatisfação da população brasileira com notícias recorrentes de</p><p>corrupção nos órgãos públicos, o que culminou na criação de movimentos</p><p>sociais, como o Transparência Brasil e o Movimento contra a Corrupção. Os</p><p>autores lembram que a Lei de Improbidade Administrativa e a Lei de Ação</p><p>Popular são instrumentos que favorecem a atuação da advocacia pública na</p><p>defesa do patrimônio público brasileiro. A atuação da advocacia pública há de</p><p>ser deflagrada por meio da comunicação entre os stakeholders, pelos canais de</p><p>denúncia, ouvidorias, auditorias e, enfim, atos que permitam a ciência acerca</p><p>dos ilícitos perpetrados em desfavor do erário público. Aí também se verifica</p><p>informação, comunicação e, em alguma medida, transparência.</p><p>TEMA 4 – TRANSPARÊNCIA É PUBLICIDADE?</p><p>Na jornada de conhecimento acerca da transparência pública, insta</p><p>indagar e esforçar-se por responder se transparência e publicidade são</p><p>sinônimos. Parece-nos que não, mas ambos são princípios jurídicos. A</p><p>transparência é princípio implícito no ordenamento jurídico, quer dizer, não</p><p>consta de texto expresso da Constituição da República, mas é extraída do</p><p>ordenamento jurídico e dos próprios dizeres da Constituição. Já a publicidade é</p><p>um princípio jurídico explícito, isto é, consta expressamente do texto da</p><p>Constituição. Vamos explorar um pouco o conceito de publicidade, a fim de</p><p>verificar se a resposta dada está correta. Carvalho (2009, p. 185) assevera que</p><p>10</p><p>A publicidade torna possível o efetivo controle dos atos administrativos</p><p>e assegura a transparência necessária para se tentar contornar os</p><p>riscos inerentes ao sigilo. Outrossim, o agente público exerce poder de</p><p>titularidade alheia, devendo à sociedade prestar contas da forma pela</p><p>qual cumpriu referido múnus.</p><p>A autora ainda cita e analisa diversos dispositivos constitucionais que</p><p>determinam a publicidade dos atos administrativos, entre eles o art. 5º, incisos</p><p>XXXIII, XXXIV e LX (direito de informação aos poderes públicos, direito de</p><p>petição e regra de publicidade geral de atos processuais). A autora lembra que</p><p>a publicidade dos atos é regra e que o sigilo, algo perigoso à sociedade, só pode</p><p>ser tolerado quando relevantes interesses públicos estiverem envolvidos. Retira-</p><p>se da lição da autora a regra geral de publicidade da atuação dos gestores</p><p>públicos. A Lei Federal n. 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação (LAI) –, em</p><p>seu art. 3º, I, elencou a publicidade como preceito geral, e o sigilo, como</p><p>exceção. A publicidade está voltada ao cumprimento de leis no sentido de dar</p><p>ao público as informações que a lei determina que sejam dadas (Silva; Monte-</p><p>Mor; Rodrigues, 2017).</p><p>Note que a finalidade de dar acesso aos interessados acerca dos atos da</p><p>administração é viabilizar o controle, informar, assegurar o cumprimento da lei e</p><p>a realização das finalidades públicas, entre outras. Não é, entretanto, fazer</p><p>propaganda nem enaltecer este ou aquele gestor. Muito pelo contrário! Fazer</p><p>propaganda da atuação do gestor público é vedado, pois caracteriza promoção</p><p>pessoal. Há diversas condutas consideradas ilícitas nesse sentido. Por exemplo,</p><p>é vedado dar nome de pessoa viva a bem público de qualquer natureza</p><p>pertencente à União ou à sua administração indireta. Observe a notícia do Conjur</p><p>a seguir:</p><p>A Lei n. 6.454/1977, que proíbe atribuir a logradouros e monumentos</p><p>públicos o nome de pessoas vivas, não permite exceções. A decisão é</p><p>do Conselho Nacional de Justiça, que revogou, nesta terça-feira (29/3),</p><p>a Resolução 52/2008, do próprio CNJ. A norma permitia o que a lei</p><p>proíbe. Sobrou para o ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, José</p><p>Paulo Sepúlveda Pertence.</p><p>Os conselheiros analisaram Pedido de Providências para que o CNJ</p><p>decidisse se o auditório do Tribunal de Justiça do Distrito Federal</p><p>poderia receber o nome do ex-ministro. Para o relator do processo,</p><p>conselheiro Jorge Hélio Chaves de Oliveira, a resolução do CNJ é</p><p>ilegal e ofende o princípio da impessoalidade.</p><p>Já o conselheiro Ives Gandra Martins Filho, ministro do Tribunal</p><p>Superior do Trabalho, afirmou que “o poder do CNJ não pode dar</p><p>ampliação ao previsto na lei”. Para ele, a Resolução 52 abriu exceção</p><p>que embasou a decisão, de boa-fé, de alguns órgãos do Judiciário de</p><p>homenagear magistrados aposentados.</p><p>A corregedora nacional de Justiça, ministra Eliana Calmon, afirmou que</p><p>a resolução foi equivocada, porém, afirmou que a norma deve ser</p><p>11</p><p>preservada, já que as pessoas agiram de boa-fé. Para a conselheira</p><p>Morgana Richa, a revogação e edição de nova resolução em</p><p>substituição à 52 deve valer “daqui para a frente”. Com informações da</p><p>Assessoria de Imprensa do CNJ. (Norma…, 2011)</p><p>O art. 3º da LAI também apresenta a noção de que o direito à informação</p><p>é fundamental, quer dizer, é um direito de suma importância, assegurado aos</p><p>cidadãos brasileiros. Esse direito fundamental deve ser exercido em alinhamento</p><p>com os princípios regentes da Administração Pública (entre eles o da</p><p>publicidade). E mais: é diretriz da administração pública brasileira o fomento ao</p><p>desenvolvimento da cultura da transparência – art. 3º, IV, da LAI.</p><p>Uma cultura é algo muito forte, porque ela compreende valores comuns</p><p>ao ambiente que igualmente são parte do acervo ético de cada indivíduo daquele</p><p>mesmo ambiente. A cultura da transparência é, assim, muito mais do que o</p><p>atender à lei e muito mais do que dar ciência de atos em cumprimento de um</p><p>princípio – é cultivar a crença</p><p>de que todos têm o direito de saber como a gestão</p><p>acontece e, por meio de ações possíveis, acessíveis e compreensíveis, trazer a</p><p>público as ações praticadas no âmbito da Administração Pública, com a crença</p><p>de que se está fazendo o que é correto.</p><p>Transparência, portanto, é mais do que publicidade, pois permite ao</p><p>cidadão exercer a cidadania. E, no instante em que a transparência se torna</p><p>parte do acervo cultural dos cidadãos, ela integra as crenças compartilhadas por</p><p>eles, e será por eles buscada, praticada, desejada e exercida. A transparência,</p><p>assim, pode garantir políticas de gestão responsável.</p><p>TEMA 5 – COMO CONCEITUAR A TRANSPARÊNCIA?</p><p>O termo “transparência pública” não tem uma definição precisa. Se</p><p>etimologicamente vem associado ao que é translúcido, que permite a visão além</p><p>do objeto, no âmbito da ciência política se associa à abertura e ao acesso à</p><p>informação. No século XXI o termo ganhou relevo com o desenvolvimento das</p><p>tecnologias da informação (TICs), que aprimoraram técnicas e permitiram</p><p>conhecer as atividades da gestão pública. Por sua vez, o processo democrático</p><p>e o amadurecimento de suas instituições permitem também conhecer as</p><p>potencialidades dos mecanismos promotores da transparência.</p><p>Assim, pode-se afirmar que a transparência está ligada a ações que</p><p>permitam conhecer as atividades da Administração Pública. Ela se envolve com</p><p>atos de publicidade, mas vai além, pois permite informar, educar, opinar (formar</p><p>12</p><p>opiniões) e controlar. A transparência está a serviço da accountability. A</p><p>transparência é aliada da democracia e, portanto, seu conceito se relaciona à</p><p>política. E sua utilidade está voltada ao cumprimento da vigilância da sociedade</p><p>sobre o Estado.</p><p>Como princípio implícito, a transparência não consta do texto da</p><p>Constituição da República de 1988, mas pode ser identificada implicitamente.</p><p>Ela é extraída, por exemplo, dos princípios da legalidade, moralidade e</p><p>publicidade. É que o dever de cumprir a lei e o direito confere previsibilidade à</p><p>ação dos gestores. Por sua vez, ao atender à finalidade das leis, ao buscar seguir</p><p>os conteúdos e os motivos pelos quais as leis existem, e ao se dar a público a</p><p>ciência do que a lei e o direito mandam informar, em alguma medida, atende-se</p><p>ao princípio da transparência.</p><p>A transparência pública tem sido muito associada às informações ligadas</p><p>à contabilidade, de modo a propiciar auditorias. A Lei de Responsabilidade Fiscal</p><p>(Lei Complementar n. 101/2000), entre outros instrumentos, trouxe inovações no</p><p>sentido de propiciar a transparência dessa seara à gestão pública brasileira.</p><p>Zuccolotto e Teixeira (2019) ressaltam a importância de acesso aos dados</p><p>do governo, de modo a nos permitir interpretá-los. Para os autores, não basta</p><p>disponibilizar a informação; é preciso dar o tratamento adequado, por quem</p><p>detém o conhecimento e a capacidade de fazê-lo, ressaltando-se também a</p><p>importância da abertura de dados do governo. Os autores também afirmam que</p><p>existem direções da transparência para cima e para baixo (transparência</p><p>vertical), para fora e para dentro (transparência horizontal).</p><p>A transparência vertical decorre do relacionamento entre os burocratas</p><p>e o governo – transparência para cima; quando os administrados podem</p><p>observar a ação dos governantes, tem-se a transparência para baixo. A</p><p>transparência para fora – também chamada de transparência horizontal –</p><p>“ocorre quando o subordinado consegue observar o que está acontecendo além</p><p>da organização” (Zuccolotto; Teixeira, 2019, p. 41). Essa transparência é útil</p><p>tanto no plano interno quanto no internacional, pois dá suporte a estratégias</p><p>políticas, econômicas e orçamentárias.</p><p>A transparência para dentro (outro tipo de transparência horizontal) ocorre</p><p>quando quem está de fora da organização consegue observar o que acontece</p><p>dentro dela. Ela dá ensejo a legislações que direcionam o comportamento, como</p><p>leis de acesso à informação. Tal tipo de transparência permite olhar para dentro</p><p>13</p><p>da atividade da administração, desenvolvendo mecanismos de controle social</p><p>(Zuccolotto; Teixeira, 2019).</p><p>NA PRÁTICA</p><p>É difícil conceituar a transparência, posto que, na ciência política, o termo</p><p>se refere a ações diversas, envolvendo tanto atos comissivos, isto é, fazer algo,</p><p>tomar a atitude (a exemplo de dar a público ciência de suas ações), quanto a</p><p>atos mais passivos, como se deixar ser visto. Na Administração Pública, o termo</p><p>se iniciou na visibilidade de informações orçamentárias, fiscais e contábeis, mas</p><p>se estendeu para outros atos, adquirindo semelhança com “abertura”, embora</p><p>haja autores que afirmem existir uma relação triangular entre transparência,</p><p>abertura e vigilância (Zuccolotto; Teixeira, 2019).</p><p>Chegou o momento de verificar, portanto, como a transparência tem sido</p><p>considerada no contexto da Administração Pública do Brasil. Klein, Klein e</p><p>Luciano (2019), ao estudar a transparência por meio de dados abertos</p><p>governamentais (DAG), afirmam que,</p><p>Nesse contexto, a transparência abrange a divulgação rotineira dos</p><p>dados sobre orçamentos, auditorias, políticas e ações executivas. Com</p><p>isso, amplia as exigências sobre os serviços públicos prestados pelo</p><p>governo, pois o DAG fornece ao cidadão um feedback contínuo, não</p><p>apenas permitindo o controle social com avaliações mais abrangentes</p><p>dos serviços governamentais, mas também gerando pressão para</p><p>aumentar o desempenho dos entes públicos. (Harrison et al., 2012</p><p>citados por Klein; Klein; Luciano, 2019, p. 10)</p><p>A ênfase para os autores está na divulgação rotineira de dados. Os</p><p>dados abertos são “dados reais”, “dados crus”, os quais podem ser livremente</p><p>utilizados, reutilizados e distribuídos por qualquer pessoa. Na linguagem da</p><p>pesquisa científica, seriam dados primários.</p><p>Na jurisprudência selecionada do TCU, o termo tem forte ligação com o</p><p>aspecto informacional, isto é, com a divulgação de dados, notadamente no que</p><p>tange a dados orçamentários e fiscais, mas também a processos, como a</p><p>informação ligada a procedimentos licitatórios. A pesquisa com o termo</p><p>“transparência” na jurisprudência selecionada do TCU retornou 38 documentos.</p><p>Entre eles, podemos citar o exemplo:</p><p>As receitas decorrentes da arrecadação de taxa de inscrição em</p><p>concurso público promovido por órgão estatal, e também as despesas</p><p>necessárias à sua concretização, devem, mesmo sob a égide da EC</p><p>95/2016, ser integralmente registradas no Orçamento da União, em</p><p>14</p><p>deferência aos princípios da universalidade, do orçamento bruto e da</p><p>transparência na gestão fiscal. (TCU. Acórdão n. 1618/2018. Plenário.</p><p>Relator: Vital do Rêgo)</p><p>Noutro exemplo:</p><p>Nos pregões eletrônicos, é recomendável a adoção de procedimentos</p><p>padronizados de publicidade dos atos de suspensão e retomada do</p><p>certame no sistema eletrônico, de modo a conferir maior transparência</p><p>aos atos dos pregoeiros. (Acórdão 2751/2013-Plenário | Relator:</p><p>Benjamin Zymler)</p><p>O princípio da transparência é igualmente reconhecido como integrante</p><p>do ordenamento jurídico e, portanto, deve ser respeitado, tal como lembra o</p><p>TCU. Faz-se oportuna a citação da passagem encontrada no acórdão a seguir</p><p>transcrito:</p><p>A participação, como candidato, de servidor ocupante de cargo efetivo</p><p>ou comissionado ou ainda de função de confiança que tenha</p><p>atribuições relacionadas à condução de concurso público ofende aos</p><p>princípios da moralidade, da impessoalidade e da transparência. (TCU.</p><p>Acórdão 2485/2008-Plenário. Relator: Marcos Bemquerer)</p><p>Importante registrar, em relação à última citação, a importância de</p><p>reconhecer a transparência como princípio jurídico. É que, assim sendo, ele</p><p>integra o ordenamento jurídico e, como tal, seu respeito é imperativo.</p><p>FINALIZANDO</p><p>O termo “transparência”, em princípio, está associado a aspectos</p><p>verificados por meio da visão. Transparente é aquilo por onde passa a luz, que</p><p>pode ser visto. No âmbito da ciência política, “transparência”</p><p>vem sendo</p><p>associado a atos informacionais e de visibilidade, permitindo o intercâmbio no</p><p>que se refere à participação no que se faz. A transparência pública teve suas</p><p>origens voltadas à divulgação de dados orçamentários e fiscais, mas se</p><p>estendeu para outros aspectos mais gerais.</p><p>Via de regra, a transparência envolve atores (observador e observado) e</p><p>um método de observá-los. O termo também envolve a abertura e a vigilância.</p><p>Enclausurá-lo num único conceito não é tarefa fácil, de modo que conceder os</p><p>parâmetros para identificá-lo tem sido o caminho recomendado pela teoria</p><p>(Zuccolotto; Teixeira, 2019).</p><p>É preciso reconhecer que a transparência, como princípio implícito do</p><p>ordenamento jurídico, significou um avanço na obtenção de dados e de</p><p>informações da gestão pública brasileira. Princípios jurídicos são fonte e origem</p><p>15</p><p>das regras (aqui mencionadas como sinônimos de leis) e, como tal, devem ser</p><p>respeitados por todos, inclusive pelos próprios gestores públicos. Importante</p><p>lembrar, ainda no que tange à juridicidade da transparência no ordenamento</p><p>jurídico brasileiro, que dimensões como essa estão presentes nos princípios da</p><p>legalidade, da moralidade e da publicidade.</p><p>Por fim, não devemos deixar de comentar sobre a importância da</p><p>qualidade da informação e dos dados divulgados. Os dados abertos, por</p><p>exemplo, têm sido mais e mais exigidos da Administração Pública pela</p><p>sociedade civil, para que possam ser analisados, utilizados e reutilizados pelos</p><p>cidadãos interessados.</p><p>16</p><p>REFERÊNCIAS</p><p>BANDEIRA-DE-MELLO, C. A. Curso de direito administrativo. São Paulo:</p><p>Malheiros, 2012.</p><p>BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial</p><p>da União, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso</p><p>em: 5 mar. 2020.</p><p>_____. Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011. Diário Oficial da União,</p><p>Brasília, DF, 18 nov. 2011. Disponível em:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>.</p><p>CARVALHO, R. M. U. Curso de direito administrativo. 2 ed. Salvador:</p><p>Juspodivm, 2009.</p><p>GIACOMUZZI, J. G. A moralidade administrativa: história de um conceito.</p><p>Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 230, p. 291-303, out./dez.</p><p>2002.</p><p>KLEIN, R. H.; KLEIN, D. C. B.; LUCIANO, E. M. Ampliação da transparência de</p><p>dados abertos governamentais: a percepção dos observatórios sociais</p><p>brasileiros. Contextus – Revista Contemporânea de Economia e Gestão,</p><p>v. 17, n. 1, p. 1-29, jan./abr. 2019.</p><p>MAZZEI, M. R. et al. A administração pública na tutela coletiva da moralidade</p><p>administrativa e do patrimônio público: o papel da advocacia pública. Revista de</p><p>Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 49, n. 3, p. 699-717, maio/jun. 2015.</p><p>MEIJER, A. Understanding modern transparency. International Review of</p><p>Administrative Sciences, Thousand Oaks, v. 75, n. 2, p. 255-269, 2009</p><p>Disponível em: <https://doi.org/10.1177/0020852309104175>. Acesso em: 5</p><p>mar. 2020.</p><p>NORMA sobre nome de vivo em espaço público é revogada. Conjur, Brasília,</p><p>DF, 31 mar. 2011. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2011-mar-31/cnj-</p><p>revoga-resolucao-nome-pessoas-vivas-reparticoes-publicas>. Acesso em: 5</p><p>mar. 2020.</p><p>SILVA, P. S. T.; MONTE-MOR, D. S.; RODRIGUES, V. R. S. A influência do nível</p><p>de transparência da gestão pública na quantidade de disclosure informacional</p><p>17</p><p>dos municípios capixabas. Revista Mineira de Contabilidade, Belo Horizonte,</p><p>v. 20, n. 3, p. 18-31, set./dez. 2019.</p><p>ZUCCOLOTTO, R.; TEIXEIRA, M. A. C. Transparência: aspectos conceituais e</p><p>avanços no contexto brasileiro. Brasília, DF: Enap, 2019.</p>