Políticas Públicas: Conceitos e Análises

Prévia do material em texto

<p>Le</p><p>o</p><p>n</p><p>a</p><p>r</p><p>d</p><p>o</p><p>Se</p><p>c</p><p>c</p><p>h</p><p>i</p><p>Outras Obras</p><p>Teorias da Administração Pública</p><p>Tradução da 6a edição</p><p>norte-americana</p><p>Robert D. Denhardt</p><p>Modelo Contemporâneo</p><p>da Gestão à Brasileira –</p><p>Coleção Debates em Administração</p><p>Rebeca Alves Chu</p><p>Sociologia – Sua Bússola</p><p>para um Novo Mundo</p><p>Brym, Lie, Hamlin, Mutzenberg,</p><p>Soares, Souto Maior</p><p>Introdução à Economia</p><p>Tradução da 5a edição</p><p>norte-americana</p><p>N. Gregory Mankiw</p><p>50 Casos Reais</p><p>de Administração –</p><p>Edição comemorativa</p><p>Peter F. Drucker</p><p>4LTR – ADM</p><p>Chuck Williams</p><p>Leonardo Secchi</p><p>Conceitos,</p><p>esquemas de análise,</p><p>casos práticos PúbliCas</p><p>PolítiCas</p><p>2a</p><p>edição</p><p>Leonardo Secchi é Ph.D.</p><p>em Estudos Políticos pela Universidade</p><p>de Milão (Itália), e possui graduação</p><p>e mestrado em Administração</p><p>pela Universidade Federal de</p><p>Santa Catarina. Foi pesquisador</p><p>na Harvard Kennedy School</p><p>(Universidade de Harvard – Estados</p><p>Unidos), no Boston Municipal Research</p><p>Bureau (BMRB – Estados Unidos) e</p><p>no Instituto de Gobierno y Políticas</p><p>Públicas (Universidade Autônoma</p><p>de Barcelona – Espanha). É diretor</p><p>presidente da PVBLICA – Instituto</p><p>de Políticas Públicas – e palestrante</p><p>e professor de pós-graduação em</p><p>diversas universidades. Atualmente é</p><p>docente de Administração Pública na</p><p>graduação e no mestrado da Escola</p><p>Superior de Administração e Gerência</p><p>(ESAG) da Universidade do Estado de</p><p>Santa Catarina (UDESC), onde leciona</p><p>a disciplina de políticas públicas.</p><p>fo</p><p>to</p><p>: d</p><p>i P</p><p>op</p><p>s</p><p>Ó</p><p>tic</p><p>a</p><p>e</p><p>Fo</p><p>to</p><p>gr</p><p>afi</p><p>a</p><p>Sobre o autor</p><p>isbn 13 978-85-221-1353-8</p><p>isbn 10 85-221-1353-X</p><p>9 7 8 8 5 2 2 1 1 3 5 3 8</p><p>Este é o primeiro livro didático de Políticas Públicas lançado no Brasil. Com</p><p>linguagem simples e direta, traz conceitos fundamentais, tipologias e cate-</p><p>gorias analíticas já consolidadas na literatura internacional. A organização</p><p>do volume coloca em evidência cinco dimensões analíticas para um es-</p><p>tudo mais completo de política pública: 1. dimensão de conteúdo (tipos</p><p>de política pública); 2. dimensão temporal (ciclo de políticas públicas); 3.</p><p>dimensão espacial (instituições); 4. dimensão de atores; 5. dimensão com-</p><p>portamental (estilos de políticas públicas).</p><p>Cada capítulo contém um minicaso, exercícios de fixação, exemplos práticos</p><p>e bibliografia de aprofundamento. Os minicasos são de especial interesse:</p><p>elaborados de forma a inter-relacionar os conteúdos das dimensões ana-</p><p>líticas, convidam o leitor a entender uma situação política complexa, ou o</p><p>colocam numa situação de tomada de decisão ou diante da prospecção de</p><p>soluções para um problema público.</p><p>Para esta 2ª edição, foram elaboradas questões de múltipla escolha para</p><p>que o leitor possa testar a apreensão do conteúdo dos capítulos e o profes-</p><p>sor possa utilizar como instrumento de avaliação.</p><p>O livro também traz um glossário de termos para aqueles que estão ini-</p><p>ciando na área de políticas públicas. Serve como livro-texto em cursos de</p><p>graduação e pós-graduação.</p><p>Aplicações</p><p>Indicado para cursos de graduação e de pós-graduação lato-sensu</p><p>e mestrado em Administração, Administração Pública, Direito, Eco-</p><p>nomia, Ciências Políticas, Políticas Públicas, Desenvolvimento Re-</p><p>gional, Arquitetura e Planejamento Urbano, Serviço Social, Enfer-</p><p>magem e Saúde Pública, Ciências Ambientais, Sociologia, Socio-</p><p>logia Política, Pedagogia, Gestão de Cidades, Segurança Pública.</p><p>Recomendado para as disciplinas: políticas sociais, introdução à</p><p>administração pública, estado e políticas públicas, políticas públicas</p><p>e desenvolvimento , políticas públicas e movimentos sociais, plane-</p><p>jamento e políticas públicas, políticas públicas de saúde, políticas</p><p>públicas de educação, políticas públicas e sociedade.</p><p>Leonardo Secchi</p><p>Conceitos, esquemas de análise, casos práticos</p><p>2a</p><p>edição</p><p>Para suas soluções de curso e aprendizado,</p><p>visite www.cengage.com.br</p><p>Secchi, Leonardo</p><p>Políticas públicas : conceitos, esquemas de análise,</p><p>casos práticos / Leonardo Secchi. -- 2. ed. -- São</p><p>Paulo : Cengage Learning, 2013.</p><p>Bibliografia</p><p>ISBN 978-85-221- -</p><p>1. Administração pública 2. Ciências sociais</p><p>3. Políticas públicas I. Título.</p><p>Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)</p><p>(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)</p><p>12-13611</p><p>CDD-320</p><p>Índice para catálogo sistemático:</p><p>1. Políticas públicas : Ciência política 320</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page II</p><p>Políticas Públicas</p><p>Conceitos, Esquemas de Análise, Casos Práticos</p><p>2o edição</p><p>Leonardo Secchi</p><p>Austrália • Brasil • Japão • Coreia • México • Cingapura • Espanha • Reino Unido • Estados Unidos</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page III</p><p>Políticas Públicas – Conceitos, Esquemas de</p><p>Análise, Casos Práticos – 2o edição</p><p>Leonardo Secchi</p><p>Gerente Editorial: Patricia La Rosa</p><p>Supervisora Editorial: Noelma Brocanelli</p><p>Supervisora de Produção Gráfica:</p><p>Fabiana Alencar Albuquerque</p><p>Editora de Desenvolvimento: Gisela Carnicelli</p><p>Editora de Direitos de Aquisição e Iconografia:</p><p>Vivian Rosa</p><p>Analista de conteúdo e pesquisa: Milene Uara</p><p>Pesquisa Iconográfica: Ana Parra</p><p>Copidesque: Cárita F. Negromonte</p><p>Revisão: Fernanda Batista dos Santos</p><p>Diagramação: Cia. Editorial</p><p>Capa: MSDE/Manu Santos Design</p><p>©2014 Cengage Learning Edições Ltda.</p><p>©2011 Cengage Learning Edições Ltda.</p><p>Todos os direitos reservados.</p><p>Todos os direitos reservados. Nenhuma parte</p><p>deste livro poderá ser reproduzida, sejam quais</p><p>forem os meios empregados, sem a permissão, por</p><p>escrito, da Editora. Aos infratores aplicam-se as</p><p>sanções previstas nos artigos 102, 104, 106 e 107</p><p>da Lei no</p><p>Esta editora empenhou-se em contatar os</p><p>responsáveis pelos direitos autorais de todas as</p><p>imagens e de outros materiais utilizados neste</p><p>livro. Se porventura for constatada a omissão</p><p>involuntária na identificação de algum deles,</p><p>dispomo-nos a efetuar, futuramente,</p><p>os possíveis acertos.</p><p>Para informações sobre nossos produtos,</p><p>entre em contato pelo telefone</p><p>Para permissão de uso de material desta obra,</p><p>envie seu pedido</p><p>para direitosautorais@cengage.com</p><p>reservados.</p><p>Cengage Learning</p><p>Condomínio E-Business Park</p><p>São Paulo – SP</p><p>Para suas soluções de curso e aprendizado, visite</p><p>www.cengage.com.br</p><p>ISBN-13: 978-85-221-1408-5</p><p>ISBN-10: 85-221-1408-0</p><p>Impresso no Brasil.</p><p>Printed in Brazil.</p><p>1 2 3 4 5 6 7 16 15 14 13</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page IV</p><p>Gostaria de fazer alguns agradecimentos especiais àqueles que, de alguma</p><p>forma, me ajudaram para que este livro se tornasse realidade. Em primeiro</p><p>lugar, gostaria de agradecer a três mulheres que tiveram papel decisivo na</p><p>minha formação: Valeska Nahas Guimarães, da Universidade Federal de Santa</p><p>Catarina, responsável pela minha iniciação na pesquisa e na vida acadêmica;</p><p>Tamyko Ysa, da Esade/Barcelona, que me apresentou a área de políticas pú-</p><p>blicas, quando ainda lecionava na Universidade de Barcelona; e Gloria Rego-</p><p>nini, minha orientadora de doutorado na Universidade de Milão, que se</p><p>dedicou a me ensinar a ciência e a arte da análise de políticas públicas.</p><p>Também agradeço aos seguintes scholars e practitioners, que deram o</p><p>apoio indispensável para a realização desta minha caminhada recente: Val-</p><p>miria Carolina Piccinini, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul; João</p><p>Rogério Sanson, da Universidade Federal de Santa Catarina; Joan Subirats,</p><p>da Universidade Autônoma de Barcelona; John D. Donahue, da Universidade</p><p>de Harvard; Samuel Tyler, do Boston Municipal Research Bureau; e Fran-</p><p>cisco Gabriel Heidemann, da Universidade do Estado de Santa Catarina</p><p>(Udesc).</p><p>Agradeço também aos amigos e colegas da Unochapecó; do grupo de pes-</p><p>quisa Callipolis Políticas Públicas e Desenvolvimento, da Esag/Udesc; do</p><p>Departamento de Administração Pública e do Programa de Pós-graduação</p><p>em Administração da Esag/Udesc. Aos acadêmicos do curso de Administra-</p><p>ção Pública e do Mestrado da Esag/Udesc agradeço por me ajudarem no pré-</p><p>teste do texto e de alguns exercícios que agora fazem parte do livro. Por fim,</p><p>uma palavra de carinho às pessoas que fizeram leituras de prova e comentá-</p><p>rios aos rascunhos deste livro: Artur Neves de Assis, Francisco Gabriel</p><p>Heide-</p><p>mann, Leandro Luís Darós, Marcello Zapelini e Sidirlei da Silva Eli.</p><p>Meus sinceros agradecimentos a todos vocês.</p><p>Agradecimentos</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page V</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page VI</p><p>Prefácio, XI</p><p>Prefácio e agradecimentos da 2a edição, XV</p><p>1 Introdução: percebendo as políticas públicas, 1</p><p>1.1 Definição de política pública, 2</p><p>1.1.1 Primeiro nó conceitual, 2</p><p>1.1.2 Segundo nó conceitual, 5</p><p>1.1.3 Terceiro nó conceitual, 7</p><p>1.2 O problema público, 10</p><p>1.3 Exemplos de políticas públicas nas diversas áreas, 11</p><p>1.4 Minicaso: terra de ninguém, 12</p><p>Os Médicos Sem Fronteiras, 14</p><p>Bibliografia utilizada para a construção do minicaso, 15</p><p>Questões do minicaso, 16</p><p>1.5 Exercícios de fixação, 16</p><p>1.6 Questões de múltipla escolha, 17</p><p>1.7 Referências do capítulo, 19</p><p>2 Tipos de política pública, 23</p><p>2.1 Tipologia de Lowi, 25</p><p>2.2 Tipologia de Wilson, 26</p><p>2.3 Tipologia de Gormley, 28</p><p>2.4 Tipologia de Gustafsson, 29</p><p>2.5 Tipologia de Bozeman e Pandey, 30</p><p>2.6 Criação de novas tipologias, 31</p><p>2.6.1 As limitações das tipologias, 32</p><p>Sumário</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page VII</p><p>2.7 Minicaso: Raposa Serra do Sol, 33</p><p>Contextualização histórica, 33</p><p>As coalizões em torno da causa, 34</p><p>O período pós-homologação, 36</p><p>Bibliografia utilizada para a construção do minicaso, 37</p><p>Questões do minicaso, 38</p><p>2.8 Exercícios de fixação, 38</p><p>2.9 Questões de múltipla escolha, 39</p><p>2.10 Referências do capítulo, 41</p><p>3 Ciclo de políticas públicas, 43</p><p>3.1 Identificação do problema, 44</p><p>3.2 Formação da agenda, 46</p><p>3.3 Formulação de alternativas, 48</p><p>3.4 Tomada de decisão, 51</p><p>3.5 Implementação da política pública, 55</p><p>3.6 Avaliação da política pública, 62</p><p>3.7 Extinção da política pública, 67</p><p>3.8 Minicaso: sistema de avaliação das escolas estaduais, 69</p><p>3.9 Exercícios de fixação, 73</p><p>3.10 Questões de múltipla escolha, 75</p><p>3.11 Referências do capítulo, 77</p><p>4 Instituições no processo de política pública, 81</p><p>4.1 Percebendo as instituições, 82</p><p>4.2 Como o analista de políticas públicas lida com as instituições?, 83</p><p>4.3 Esquemas analíticos para análise institucional, 85</p><p>4.4 Minicaso: instituições moldando o comportamento, 90</p><p>O Plano Gênesis, 91</p><p>Consequências não previstas, 93</p><p>Bibliografia utilizada para a construção do minicaso, 95</p><p>Questões do minicaso, 95</p><p>4.5 Exercícios de fixação, 95</p><p>4.6 Questões de múltipla escolha, 96</p><p>4.7 Referências do capítulo, 98</p><p>5 Atores no processo de política pública, 99</p><p>5.1 Categorias de atores, 100</p><p>VIIIM■MPolíticas públicas</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page VIII</p><p>SumárioM MIX</p><p>5.1.1 Políticos, 102</p><p>5.1.2 Designados politicamente, 103</p><p>5.1.3 Burocratas, 104</p><p>5.1.4 Juízes, 107</p><p>5.1.5 Grupos de interesse, 108</p><p>5.1.6 Partidos políticos, 110</p><p>5.1.7 Meios de comunicação – mídia, 111</p><p>5.1.8 Think tanks, 113</p><p>5.1.9 Policytakers, 115</p><p>5.1.10 Organizações do terceiro setor, 116</p><p>5.2 Modelos de relação e de prevalência, 117</p><p>5.2.1 Modelo principal-agente, 117</p><p>5.2.2 Redes de políticas públicas, 119</p><p>5.2.3 Modelos elitistas, 121</p><p>5.2.4 Modelo pluralista, 122</p><p>5.2.5 Triângulos de ferro, 123</p><p>5.3 Minicaso: atores contagiados pelo pânico, 124</p><p>Depois da tempestade a calmaria, 126</p><p>Questões do minicaso, 126</p><p>5.4 Exercícios de �xação, 127</p><p>5.5 Questões de múltipla escolha, 128</p><p>5.6 Referências do capítulo, 131</p><p>6 Estilos de políticas públicas, 135</p><p>6.1 Tipologia de Richardson, Gustafsson e Jordan, 136</p><p>6.2 Estilo regulatório versus estilo gerencial, 138</p><p>6.3 Participação na construção de políticas, 140</p><p>6.4 Minicaso: o nível de participação ideal, 144</p><p>Bibliogra�a utilizada para construção do minicaso, 146</p><p>Questões do minicaso, 146</p><p>6.5 Exercícios de �xação, 147</p><p>6.6 Questões de múltipla escolha, 147</p><p>6.7 Referências do capítulo, 149</p><p>Glossário de termos de políticas públicas, 151</p><p>Referências bibliográ�cas, 159</p><p>Gabarito, 169</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page IX</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page X</p><p>A área de políticas públicas consolidou, nos últimos sessenta anos, um cor-</p><p>pus teórico próprio, um instrumental analítico útil e um vocabulário voltado</p><p>para a compreensão de fenômenos de natureza político-administrativa.</p><p>O ano de 1951 pode ser considerado o marco de estabelecimento da área</p><p>disciplinar de estudos de políticas públicas. Embora já na década de 1930 apa-</p><p>recessem contribuições teóricas da análise racional das políticas (rational po-</p><p>licy analisys), foi em 1951 que dois livros fundamentais da área de políticas</p><p>públicas foram publicados. O livro de David B. Truman, The governmental</p><p>process (1951), foi pioneiro sobre grupos de interesses, suas estruturas e as</p><p>técnicas de influência sobre os processos de políticas públicas no Executivo,</p><p>Legislativo, Judiciário e no corpo burocrático da administração pública. Já o</p><p>livro de Daniel Lerner e Harold D. Lasswell, The policy sciences (1951), con-</p><p>tém um capítulo escrito por Lasswell intitulado “The policy orientation”, no</p><p>qual é discutido o crescente interesse de pesquisadores sobre a formulação e</p><p>avaliação de impacto das políticas públicas. No capítulo supracitado, Lasswell</p><p>delimita esse campo do conhecimento multidisciplinar e orientado para a re-</p><p>solução de problemas públicos concretos.</p><p>As policy sciences nasceram para ajudar no diagnóstico e no tratamento</p><p>de problemas públicos, assim como a medicina o faz com problemas do or-</p><p>ganismo e a engenharia, com problemas técnicos.</p><p>Os fundamentos disciplinares dos estudos de políticas públicas (policy</p><p>studies) estão nas ciências políticas, na sociologia e na economia (Souza,</p><p>2007). Outras disciplinas que abastecem os estudos de políticas públicas são</p><p>a administração pública, a teoria das organizações, a engenharia, a psicolo-</p><p>gia social e o direito.</p><p>Os conhecimentos produzidos pela área de políticas públicas vêm sendo</p><p>largamente utilizados por pesquisadores, políticos e administradores que li-</p><p>dam com problemas públicos em diversos setores de intervenção. O corpus</p><p>Prefácio</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XI</p><p>teórico, o instrumental analítico e o vocabulário das políticas públicas vêm se</p><p>mostrando úteis àqueles que estudam ou tomam decisões em políticas de</p><p>saúde, educação, segurança, habitação, defesa nacional, transporte, sanea-</p><p>mento, meio ambiente, gestão pública, desenvolvimento, assistência, cultura,</p><p>entre muitas outras.</p><p>O uso dos conhecimentos produzidos na área de políticas públicas para es-</p><p>tudos setoriais, aparentemente distantes uns dos outros, justifica-se pelo com-</p><p>partilhamento transversal de características político-administrativas: a) pro-</p><p>blemas públicos surgem de forma semelhante; b) o estudo de alternativas de</p><p>solução para problemas públicos ocorre de forma similar; c) os métodos de</p><p>tomada de decisões são semelhantes; d) os obstáculos de implementação são</p><p>essencialmente parecidos; e) a avaliação de impacto das políticas públicas</p><p>nesses setores também pode ser feita de forma analiticamente parecida. In-</p><p>dependentemente do setor de intervenção, políticas públicas são desenhadas</p><p>em contextos institucionais com traços comuns, os atores políticos compor-</p><p>tam-se de maneira semelhante, e os conteúdos das políticas públicas podem</p><p>ser analiticamente reduzidos a poucas categorias gerais. Onde há problemas</p><p>públicos, a área de políticas públicas dá subsídio para a sua análise e para a</p><p>tomada de decisão.</p><p>No âmbito da atuação profissional nos diversos setores (educação, saúde,</p><p>habitação etc.), é crescente a demanda por profissionais técnicos com habi-</p><p>lidades analíticas próprias da área de políticas públicas. Tanto no Brasil</p><p>quanto no exterior, esses profissionais trabalham em organizações públicas,</p><p>organizações do terceiro setor e organismos multilaterais internacionais que</p><p>buscam pessoal com o seguinte perfil:</p><p>■ capacidade analítica refinada para entender fenômenos político-adminis-</p><p>trativos;</p><p>■ criatividade, a fim de encontrar soluções para problemas públicos que se-</p><p>jam tecnicamente eficientes e politicamente viáveis;</p><p>■ conhecimento legal-institucional;</p><p>■ habilidades de previsão e de antecipação, para vislumbrar possíveis</p><p>efei-</p><p>tos das políticas públicas sobre comportamentos individuais e coletivos.</p><p>Além de conhecimento sobre restrições legais e financeiras para a ação pú-</p><p>blica, o analista de políticas públicas deve ser capaz de entender o que levou</p><p>um problema público a aparecer, a ganhar relevância no seio de uma comu-</p><p>nidade política, quais soluções e alternativas existem para mitigar ou extin-</p><p>guir tal problema, por que tais soluções ainda não foram implementadas, quais</p><p>são os obstáculos para a efetivação de certas medidas, quais são as possibi-</p><p>lidades para que certas medidas tragam os resultados esperados, como ava-</p><p>liar os impactos de uma política pública. Em síntese, o analista de políticas</p><p>públicas, além de entender restrições sistêmicas e o processo de política pú-</p><p>XIIM■MPolíticas públicas</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XII</p><p>blica, também deve ser capaz de vislumbrar novas possibilidades que guiem</p><p>a ação político-administrativa.</p><p>O objetivo deste livro é apresentar, de forma simples e direta, conceitos</p><p>básicos da área de políticas públicas. Esperamos que acadêmicos encontrem</p><p>neste livro um instrumental analítico, modelos causais e um vocabulário já</p><p>consolidado em âmbito internacional para ajudá-los a descrever e explicar fe-</p><p>nômenos de políticas públicas. Os profissionais, talvez mais necessitados de</p><p>ferramental prescritivo, poderão encontrar no livro referências a métodos de</p><p>análise de alternativas, métodos para tomadas de decisão, métodos para a ava-</p><p>liação das políticas públicas.</p><p>Estrutura do livro</p><p>Este volume não segue a forma clássica de organização de um livro de políti-</p><p>cas públicas. Na literatura internacional de políticas públicas, o eixo central de</p><p>apresentação dos conteúdos é o processo de política pública, mais conhecido</p><p>como ciclo de política pública (policy cycle). Com o policy cycle dá-se ênfase</p><p>à separação do processo de elaboração de políticas públicas em fases interde-</p><p>pendentes, desde o nascimento até a extinção da política pública. Várias pro-</p><p>postas analíticas foram feitas para o ciclo de políticas públicas, entre as quais</p><p>se destacam as de Lasswell (1956), Lindblom (1968), May e Wildavsky (1978)</p><p>e Jones (1984). O policy cycle é geralmente separado nas seguintes fases: iden-</p><p>tificação do problema, formação da agenda, formulação de alternativas, tomada</p><p>de decisão, implementação, avaliação e extinção da política pública.</p><p>Esse esquema clássico, no entanto, tem a limitação de não colocar em evi-</p><p>dência as diversas dimensões analíticas disponíveis para um estudo mais com-</p><p>pleto sobre os elementos que constituem uma política pública.</p><p>O presente livro também considera o ciclo de políticas públicas. No en-</p><p>tanto, ele o faz como uma apresentação da dimensão temporal das políti-</p><p>cas públicas (Capítulo 3). As dimensões de análise que pautam este livro são:</p><p>1. dimensão de conteúdo (Capítulo 2, que trata dos tipos de políticas públicas);</p><p>2. dimensão temporal (Capítulo 3, que trata das fases do policy cycle);</p><p>3. dimensão espacial (Capítulo 4, que trata das instituições);</p><p>4. dimensão de atores (Capítulo 5, que trata dos atores no processo de po-</p><p>lítica pública);</p><p>5. dimensão comportamental (Capítulo 6, que trata dos estilos de políticas</p><p>públicas).</p><p>Segundo Regonini (2001), qualquer esforço de análise que queira fazer</p><p>uma descrição densa e completa de um fenômeno de política pública deve</p><p>abranger essas cinco dimensões.</p><p>PrefácioM■MXIII</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XIII</p><p>XIVM�MPolíticas públicas</p><p>Após a apresentação, no Capítulo 1, dos conceitos essenciais de políticas</p><p>públicas, o livro dedica capítulos individuais para cada uma das dimensões de</p><p>análise citadas anteriormente. Em todos os capítulos são apresentadas tipo-</p><p>logias e categorias analíticas já consolidadas internacionalmente na literatura</p><p>de políticas públicas, e que poderão servir ao acadêmico ou profissional para</p><p>mapear um problema, uma solução ou a dinâmica de política pública que este</p><p>tem em mãos. Os capítulos também trazem, em destaque, alguns exemplos</p><p>práticos da dinâmica de políticas públicas encontrados na realidade brasileira,</p><p>em diversos setores de intervenção.</p><p>Ao final de cada capítulo, é apresentado um minicaso que coloca o leitor</p><p>diante de um problema de política pública. Os minicasos foram elaborados de</p><p>forma a inter-relacionar todo o conteúdo dos capítulos das dimensões, mis-</p><p>turando atores com diferentes instituições, estilos, tipos de políticas públicas,</p><p>nas diversas fases do policy cycle. Alguns minicasos foram desenhados para</p><p>que o leitor entenda uma situação política complexa; já outros podem servir</p><p>para colocá-lo em uma situação de tomada de decisão ou diante da prospec-</p><p>ção de soluções para um problema. Cada minicaso termina com perguntas</p><p>para resolução e debate. Os minicasos têm fins didáticos em cursos de gra-</p><p>duação ou pós-graduação e são muito úteis para potencializar o aprendizado</p><p>dos capítulos do livro.</p><p>Também foram feitas perguntas de fixação dos conteúdos teóricos. Esses</p><p>exercícios de fixação tocam os aspectos essenciais da matéria e podem ser-</p><p>vir ao docente como subsídio para fomentar o debate ou como fonte para for-</p><p>mulação das avaliações de aprendizado.</p><p>Cada capítulo é finalizado com a indicação da bibliografia citada. Essa bi-</p><p>bliografia pode servir para pesquisas de aprofundamento dos conceitos e das</p><p>categorias analíticas apresentadas.</p><p>Ao final do livro, são encontrados um glossário de termos de políticas pú-</p><p>blicas e as referências bibliográficas de todo o volume.</p><p>O glossário de termos é de especial importância. Dali constam definições</p><p>concisas dos termos apresentados no texto. O glossário “conversa” com o</p><p>texto dos capítulos, pois seus termos aparecem em negrito no seu interior.</p><p>Isso pode ajudar aqueles que estão se iniciando no vocabulário da área de po-</p><p>líticas públicas.</p><p>Espero que os conhecimentos apresentados neste livro sejam úteis para</p><p>o ensino, a pesquisa e a ação político-administrativa daqueles que lidam</p><p>com políticas públicas.</p><p>Leonardo Secchi</p><p>Florianópolis, julho de 2010</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XIV</p><p>Desde o lançamento do livro em setembro de 2010, venho coletando corre-</p><p>ções e aperfeiçoamentos do seu conteúdo. A utilização do livro em sala de aula</p><p>e o feedback que venho recebendo de professores e profissionais de dife-</p><p>rentes partes do Brasil me incentivaram a trabalhar nesta 2a edição, revista</p><p>e ampliada.</p><p>Entre as mudanças, destaco a inserção de quase 100 questões de múlti-</p><p>pla escolha ao final dos capítulos. Questões de múltipla escolha instigam o</p><p>aluno e podem servir para que o professor as utilize como teste de aprendi-</p><p>zagem. Também podem servir como inspiração para elaboração de novas</p><p>questões para provas de concurso público.</p><p>Os exercícios de fixação e os minicasos também foram aperfeiçoados, to-</p><p>mando como critério a “usabilidade” para o professor e a capacidade de des-</p><p>pertar relações teórico-empíricas no aluno.</p><p>No entanto, as ampliações de maior relevância foram feitas no corpo do</p><p>livro, nos seus conteúdos: ampliação da discussão teórica, refinamentos con-</p><p>ceituais, inserção de mais exemplos simples e intuitivos, inserção de novos</p><p>esquemas de análise e correções linguísticas e ortográficas que escaparam</p><p>na 1a edição.</p><p>Um livro didático é um projeto em permanente construção. Sou muito</p><p>grato àqueles que apontarem necessidades de correção e aperfeiçoamento.</p><p>Aproveito, então, para agradecer às pessoas que colaboraram para que esta</p><p>2a edição se concretizasse:</p><p>Agradeço aos meus alunos do curso de graduação em Administração Pú-</p><p>blica e do Programa de Pós-Graduação em Administração da Esag/Udesc que</p><p>leram, debateram e criticaram construtivamente os conteúdos e exercício do</p><p>livro. Vocês são os destinatários do livro, e tive a oportunidade de aprender</p><p>muito com os questionamentos e reflexões que surgiram de nossas interações.</p><p>Agradeço a Ana Cláudia N. Capella, da Universidade Estadual Paulista</p><p>Prefácio e agradecimentos</p><p>da 2a edição</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XV</p><p>(Unesp-Araraquara), Antonio Ricardo de Souza, da</p><p>Universidade Federal da</p><p>Bahia (UFBA), Demyan Belyaev, da Universidade Lusófona de Humanidades</p><p>e Tecnologias – Portugal, Érica Beranger Soares e Magnus Luiz Emmen-</p><p>doerfer, ambos da Universidade Federal de Viçosa (UFV), Filipe Schüür, da</p><p>Secretaria de Estado da Administração (SEA/SC), Francisco G. Heidemann,</p><p>da Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc), Marta Farah, da Fun-</p><p>dação Getúlio Vargas (EAESP/FGV) e Sandro Trescastro Bergue, do Tribu-</p><p>nal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE/RS), pelas revisões cri-</p><p>teriosas, pelo apontamento de refinamentos conceituais, pela sugestão de</p><p>mais esquemas de análise e pelas palavras de incentivo para a continuidade</p><p>deste projeto de organização e disseminação do conhecimento.</p><p>Leonardo Secchi</p><p>Florianópolis, 30 de setembro de 2012.</p><p>XVIM■MPolíticas públicas</p><p>PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XVI</p><p>capítulo 1</p><p>Introdução: percebendo</p><p>as políticas públicas</p><p>Países de língua latina como Brasil, Espanha, Itália e França encontram difi-</p><p>culdades na distinção de alguns termos essenciais das ciências políticas. Na</p><p>língua portuguesa, por exemplo, o termo “política” pode assumir duas cono-</p><p>tações principais, que as comunidades epistêmicas de países de língua inglesa</p><p>conseguem diferenciar usando os termos politics e policy.</p><p>Politics, na concepção de Bobbio (2002), é a atividade humana ligada à</p><p>obtenção e manutenção dos recursos necessários para o exercício do poder</p><p>sobre o homem. Esse sentido de “política” talvez seja o mais presente no ima-</p><p>ginário das pessoas de língua portuguesa: o de atividade e competição polí-</p><p>ticas. Algumas frases que exemplificam o uso desse termo são: “meu cunhado</p><p>adora falar sobre política”, “a política é para quem tem estômago”, “a política</p><p>de Brasília está distante das necessidades do povo”.</p><p>O segundo sentido da palavra “política” é expresso pelo termo policy em</p><p>inglês. Essa dimensão de “política” é a mais concreta e a que tem relação com</p><p>orientações para a decisão e ação. Em organizações públicas, privadas e do</p><p>terceiro setor, o termo “política” está presente em frases do tipo “nossa po-</p><p>lítica de compra é consultar ao menos três fornecedores”, “a política de em-</p><p>préstimos daquele banco é muito rigorosa”.</p><p>O termo “política pública” (public policy) está vinculado a esse segundo</p><p>sentido da palavra “política”. Políticas públicas tratam do conteúdo con-</p><p>creto e do conteúdo simbólico de decisões políticas, e do processo de cons-</p><p>trução e atuação dessas decisões. Exemplos do uso do termo “política” com</p><p>esse sentido estão presentes nas frases “temos de rever a política de educa-</p><p>ção superior no Brasil”, “a política ambiental da Amazônia é influenciada por</p><p>ONGs nacionais, grupos de interesse locais e a mídia internacional”, “percebe-</p><p>-se um recuo nas políticas sociais de países escandinavos nos últimos anos”.</p><p>PP_01_Politicas 31/01/13 14:46 Page 1</p><p>1.1 Definição de política pública</p><p>Uma política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema pú-</p><p>blico. Vejamos essa definição em detalhe: uma política é uma orientação à ati-</p><p>vidade ou à passividade de alguém; as atividades ou passividades decorren-</p><p>tes dessa orientação também fazem parte da política pública.</p><p>Uma política pública possui dois elementos fundamentais: intencionalidade</p><p>pública e resposta a um problema público; em outras palavras, a razão para</p><p>o estabelecimento de uma política pública é o tratamento ou a resolução de</p><p>um problema entendido como coletivamente relevante.</p><p>Qualquer definição de política pública é arbitrária. Na literatura especiali-</p><p>zada não há um consenso quanto à definição do que seja uma política pública,</p><p>por conta da disparidade de respostas para alguns questionamentos básicos:</p><p>1. Políticas públicas são elaboradas exclusivamente por atores estatais? Ou</p><p>também por atores não estatais?</p><p>2. Políticas públicas também se referem à omissão ou à negligência?</p><p>3. Apenas diretrizes estruturantes (de nível estratégico) são políticas públi-</p><p>cas? Ou as diretrizes mais operacionais também podem ser consideradas</p><p>políticas públicas?</p><p>Vamos tratar de cada um desses questionamentos separadamente e jus-</p><p>tificar nossos posicionamentos em relação a eles.</p><p>1.1.1 Primeiro nó conceitual</p><p>Na literatura especializada de estudos de políticas públicas, alguns autores</p><p>e pesquisadores defendem a abordagem estatista, enquanto outros defendem</p><p>abordagens multicêntricas no que se refere ao protagonismo no estabeleci-</p><p>mento de políticas públicas.</p><p>A abordagem estatista ou estadocêntrica (state-centered policy-making)</p><p>considera as políticas públicas, analiticamente, monopólio de atores estatais.</p><p>Segundo essa concepção, o que determina se uma política é ou não “pública”</p><p>é a personalidade jurídica do ator protagonista. Em pesquisa realizada por Sa-</p><p>raiva (2007, p. 31) em dicionários de ciências políticas, o primeiro elemento de-</p><p>finidor de política pública é: “a política é elaborada ou decidida por autoridade</p><p>formal legalmente constituída no âmbito de sua competência e é coletivamente</p><p>vinculante”. Em outras palavras, é política pública somente quando emanada</p><p>de ator estatal (Heclo, 1972; Dye, 1972; Meny e Thoenig, 1991; Bucci, 2002;</p><p>Howlett, Ramesh e Pearl, 2013).</p><p>A exclusividade estatal no fazer policies é derivada da superioridade obje-</p><p>tiva do Estado em fazer leis, e fazer com que a sociedade cumpra as leis. Além</p><p>desse argumento objetivo, há a argumentação normativa (baseada em valores)</p><p>2M■MPolíticas públicas</p><p>PP_01_Politicas 31/01/13 14:46 Page 2</p><p>que é salutar que o Estado tenha superioridade hierárquica para corrigir des-</p><p>virtuamentos que dificilmente mercado e comunidade conseguem corrigir so-</p><p>zinhos. Uma terceira razão, mais específica ao caso brasileiro, é a vinculação</p><p>de política pública com a tradição intervencionista do Estado brasileiro em toda</p><p>história do pensamento político nacional (Melo, 1999).</p><p>A abordagem multicêntrica ou policêntrica, por outro lado, considera or-</p><p>ganizações privadas, organizações não governamentais, organismos multila-</p><p>terais, redes de políticas públicas (policy networks), juntamente com os ato-</p><p>res estatais, protagonistas no estabelecimento das políticas públicas (Dror,</p><p>1971; Kooiman, 1993; Rhodes, 1997; Regonini, 2001, Hajer, 2003). Autores da</p><p>abordagem multicêntrica atribuem o adjetivo “pública” a uma política quando</p><p>o problema que se tenta enfrentar é público.</p><p>A abordagem multicêntrica toma inspiração em filósofos e cientistas po-</p><p>líticos como Karl Polanyi e Elinor Ostrom, que ao longo de suas produções</p><p>intelectuais estudaram e defenderam interpretações policêntricas da ciência,</p><p>da política e da economia. Segundo Aligica e Tarko (2012, p. 250), a abor-</p><p>dagem policêntrica “envolve a existência de múltiplos centros de tomada de</p><p>decisão dentro de um conjunto de regras aceitas” .1 Em geral, as políticas</p><p>públicas são elaboradas dentro do aparato institucional-legal do Estado, em-</p><p>bora as iniciativas e decisões tenham diversas origens. Relacionadas a essa</p><p>visão estão as teorias da governança pública (Rhodes, 1996; Goodin, Rein e</p><p>Moran, 2008), da coprodução do bem público (Denhardt, 2012) e das redes</p><p>de políticas públicas (Börzel, 1997; Klijn, 1998), em que Estado e sociedade</p><p>se articulam em esquemas espontâneos e horizontais para a solução de pro-</p><p>blemas públicos.</p><p>A abordagem estatista admite que atores não estatais até tenham in-</p><p>fluência no processo de elaboração e implementação de políticas públicas,</p><p>mas não confere a eles o privilégio de estabelecer (decidir) e liderar um pro-</p><p>cesso de política pública. Já acadêmicos da vertente multicêntrica admitem</p><p>tal privilégio a atores não estatais.</p><p>Por exemplo, uma organização não governamental de proteção à natureza</p><p>que lança uma campanha nacional para o replantio de árvores nativas. Esta</p><p>é uma orientação à ação, e tem o intuito de enfrentar um problema de rele-</p><p>vância coletiva. No entanto, é uma orientação dada por um ator não estatal.</p><p>Aqueles que se filiam à abordagem estatista não a consideram uma política</p><p>pública, porque o ator protagonista não é estatal. Por outro lado,</p><p>autores da</p><p>abordagem multicêntrica a consideram política pública, pois o problema que</p><p>se tem em mão é público.</p><p>Do ponto de vista normativo, compartilhamos da convicção que o Estado</p><p>deve ter seu papel reforçado, especialmente para enfrentar problemas dis-</p><p>Introdução: percebendo as políticas públicasM■M3</p><p>1 Tradução livre a partir do original em inglês. O grifo é dos autores.</p><p>PP_01_Politicas 31/01/13 14:46 Page 3</p><p>tributivos, assimetrias informativas e outras falhas de mercado. No entanto,</p><p>do ponto de vista analítico, acreditamos que o Estado não é o único a prota-</p><p>gonizar a elaboração de políticas públicas. Filiamo-nos, portanto, à aborda-</p><p>gem multicêntrica, por vários motivos:</p><p>1. A abordagem multicêntrica adota um enfoque mais interpretativo e, por</p><p>consequência, menos positivista, do que seja uma política pública. A in-</p><p>terpretação do que seja um problema público e do que seja a intenção de</p><p>enfrentar um problema público aflora nos atores políticos envolvidos com</p><p>o tema (os policymakers, os policytakers, os analistas de políticas públicas,</p><p>a mídia, os cidadãos em geral).</p><p>2. A abordagem multicêntrica evita uma pré-análise de personalidade jurí-</p><p>dica de uma organização antes de enquadrar suas políticas como sendo pú-</p><p>blicas. Uma prefeitura tem personalidade jurídica de direito público e, por</p><p>isso, elabora políticas públicas? A Petrobras tem 60% das ações em mãos</p><p>privadas, então não elabora políticas públicas? Quem nomeia o presi-</p><p>dente da Petrobras é o presidente da República, então suas políticas são</p><p>públicas? Uma organização que tenha 50% de suas ações controladas pelo</p><p>Estado passaria a elaborar políticas públicas se o Estado comprasse mais</p><p>uma ação? Consideramos este tipo de verificação infrutífera.</p><p>3. A abordagem multicêntrica permite um aproveitamento do instrumental</p><p>analítico e conceitual da área de política pública para um amplo espectro de</p><p>fenômenos político-administrativos de natureza não estatal.</p><p>4. A distinção entre esfera pública e esfera privada faz mais sentido que a dis-</p><p>tinção entre esfera estatal e esfera não estatal. O papel do Estado varia em</p><p>cada país, e muda constantemente dentro de um mesmo país. Estão cada</p><p>vez mais evidentes as mudanças no papel do Estado moderno e o rompi-</p><p>mento das barreiras entre esferas estatais e não estatais na solução de pro-</p><p>blemas coletivos, tais como o tráfico internacional de drogas, o combate à</p><p>fome, às mudanças climáticas, e a doenças infectocontagiosas. Uma plu-</p><p>ralidade de atores protagoniza o enfrentamento dos problemas públicos</p><p>(Frederickson, 1999).</p><p>5. Se, por um lado, o Estado tem exclusividade em criar instrumentos legais</p><p>e usar instrumentos punitivos sobre aqueles que não cumprem a lei, por</p><p>outro lado os atores societais têm acesso a outros instrumentos de polí-</p><p>tica pública (informação, campanhas, prêmios, incentivos positivos, pres-</p><p>tação de serviços etc.). Em outras palavras, coerção é um mecanismo de</p><p>política pública, mas não o único.</p><p>Não há dúvida que o Estado moderno se destaca em relação a outros ato-</p><p>res no estabelecimento de políticas públicas. A centralidade atual do Estado</p><p>no estabelecimento de políticas públicas é consequência de alguns fatores:</p><p>1) a elaboração de políticas públicas é uma das razões centrais do nascimento</p><p>e da existência do Estado moderno; 2) o Estado detém o monopólio do uso</p><p>4M■MPolíticas públicas</p><p>PP_01_Politicas 31/01/13 14:46 Page 4</p><p>Le</p><p>o</p><p>n</p><p>a</p><p>r</p><p>d</p><p>o</p><p>Se</p><p>c</p><p>c</p><p>h</p><p>i</p><p>Outras Obras</p><p>Teorias da Administração Pública</p><p>Tradução da 6a edição</p><p>norte-americana</p><p>Robert D. Denhardt</p><p>Modelo Contemporâneo</p><p>da Gestão à Brasileira –</p><p>Coleção Debates em Administração</p><p>Rebeca Alves Chu</p><p>Sociologia – Sua Bússola</p><p>para um Novo Mundo</p><p>Brym, Lie, Hamlin, Mutzenberg,</p><p>Soares, Souto Maior</p><p>Introdução à Economia</p><p>Tradução da 5a edição</p><p>norte-americana</p><p>N. Gregory Mankiw</p><p>50 Casos Reais</p><p>de Administração –</p><p>Edição comemorativa</p><p>Peter F. Drucker</p><p>4LTR – ADM</p><p>Chuck Williams</p><p>Leonardo Secchi</p><p>Conceitos,</p><p>esquemas de análise,</p><p>casos práticos PúbliCas</p><p>PolítiCas</p><p>2a</p><p>edição</p><p>Leonardo Secchi é Ph.D.</p><p>em Estudos Políticos pela Universidade</p><p>de Milão (Itália), e possui graduação</p><p>e mestrado em Administração</p><p>pela Universidade Federal de</p><p>Santa Catarina. Foi pesquisador</p><p>na Harvard Kennedy School</p><p>(Universidade de Harvard – Estados</p><p>Unidos), no Boston Municipal Research</p><p>Bureau (BMRB – Estados Unidos) e</p><p>no Instituto de Gobierno y Políticas</p><p>Públicas (Universidade Autônoma</p><p>de Barcelona – Espanha). É diretor</p><p>presidente da PVBLICA – Instituto</p><p>de Políticas Públicas – e palestrante</p><p>e professor de pós-graduação em</p><p>diversas universidades. Atualmente é</p><p>docente de Administração Pública na</p><p>graduação e no mestrado da Escola</p><p>Superior de Administração e Gerência</p><p>(ESAG) da Universidade do Estado de</p><p>Santa Catarina (UDESC), onde leciona</p><p>a disciplina de políticas públicas.</p><p>fo</p><p>to</p><p>: d</p><p>i P</p><p>op</p><p>s</p><p>Ó</p><p>tic</p><p>a</p><p>e</p><p>Fo</p><p>to</p><p>gr</p><p>afi</p><p>a</p><p>Sobre o autor</p><p>Este é o primeiro livro didático de Políticas Públicas lançado no Brasil. Com</p><p>linguagem simples e direta, traz conceitos fundamentais, tipologias e cate-</p><p>gorias analíticas já consolidadas na literatura internacional. A organização</p><p>ISBN 13 978-85-221-1408-5</p><p>ISBN 10 85-221-1408-0</p><p>9 7 8 8 5 2 2 11 4 0 8 5</p><p>do volume coloca em evidência cinco dimensões analíticas para um es-</p><p>tudo mais completo de política pública: 1. dimensão de conteúdo (tipos</p><p>de política pública); 2. dimensão temporal (ciclo de políticas públicas); 3.</p><p>dimensão espacial (instituições); 4. dimensão de atores; 5. dimensão com-</p><p>portamental (estilos de políticas públicas).</p><p>Cada capítulo contém um minicaso, exercícios de fixação, exemplos práticos</p><p>e bibliografia de aprofundamento. Os minicasos são de especial interesse:</p><p>elaborados de forma a inter-relacionar os conteúdos das dimensões ana-</p><p>líticas, convidam o leitor a entender uma situação política complexa, ou o</p><p>colocam numa situação de tomada de decisão ou diante da prospecção de</p><p>soluções para um problema público.</p><p>Para esta 2ª edição, foram elaboradas questões de múltipla escolha para</p><p>que o leitor possa testar a apreensão do conteúdo dos capítulos e o profes-</p><p>sor possa utilizar como instrumento de avaliação.</p><p>O livro também traz um glossário de termos para aqueles que estão ini-</p><p>ciando na área de políticas públicas. Serve como livro-texto em cursos de</p><p>graduação e pós-graduação.</p><p>Aplicações</p><p>Indicado para cursos de graduação e de pós-graduação lato-sensu</p><p>e mestrado em Administração, Administração Pública, Direito, Eco-</p><p>nomia, Ciências Políticas, Políticas Públicas, Desenvolvimento Re-</p><p>gional, Arquitetura e Planejamento Urbano, Serviço Social, Enfer-</p><p>magem e Saúde Pública, Ciências Ambientais, Sociologia, Socio-</p><p>logia Política, Pedagogia, Gestão de Cidades, Segurança Pública.</p><p>Recomendado para as disciplinas: políticas sociais, introdução à</p><p>administração pública, estado e políticas públicas, políticas públicas</p><p>e desenvolvimento , políticas públicas e movimentos sociais, plane-</p><p>jamento e políticas públicas, políticas públicas de saúde, políticas</p><p>públicas de educação, políticas públicas e sociedade.</p><p>Leonardo Secchi</p><p>Conceitos, esquemas de análise, casos práticos</p><p>2a</p><p>edição</p><p>Para suas soluções de curso e aprendizado,</p><p>visite www.cengage.com.br</p><p>Página em branco</p>