Politicas Publica 1

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GESTÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
AULA 1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Paulo Nascimento Neto 
 
 
 
2 
CONVERSA INICIAL 
Conceitos estruturantes do campo de políticas públicas 
Seja bem-vindo(a) à esta disciplina. Exploraremos, ao longo de nossas 
aulas, os conceitos, os elementos e os instrumentos relacionados à produção, 
à gestão e à avaliação de políticas públicas, assuntos fundamentais para o 
profissional atuante na área de gestão pública. 
Para que você possa aprofundar seus estudos nesses tópicos de forma 
consistente, primeiramente precisamos compreender alguns aspectos 
estruturantes na esfera teórico-conceitual. Assim, nesta primeira aula nos 
debruçaremos sobre o próprio conceito de política pública, suas tipologias, 
como a sociedade e o Estado se organizam em torno dela (autonomia relativa 
do Estado e policy networks), chegando até o modelo de decomposição 
heurística da política pública em grandes fases (policy cycle). Se você ainda 
não sabe o que é um modelo heurístico, não se preocupe, trataremos disso 
também. Um excelente estudo! 
TEMA 1 – CONCEITOS ESTRUTURANTES 
O início dos estudos sobre a gestão de políticas públicas nos impõe um 
desafio inicial importante. Trata-se de um tema sempre na pauta de conversas 
e debates, seja em jornais, rodas de conversa ou mesmo em almoços de 
família aos domingos. É um tema que influencia diretamente nosso cotidiano. 
Contudo, apesar de sua presença permanente em nossas vidas, em algum 
momento você já parou para pensar sobre o que é política pública? 
Normalmente as pessoas a relacionam às votações de maior destaque do 
congresso e às decisões de maior impacto em sua cidade ou país. Mas será 
que seu conceito se limita a esses aspectos? 
Na realidade, política pública constitui um conceito polissêmico e 
multifacetado, no qual múltiplas definições coexistem (Souza, 2006; Smith, 
Larimer, 2018). Desde a formação do campo de políticas públicas como 
derivação da ciência política na primeira metade do século XX, diferentes 
delimitações conceituais foram formuladas, das quais destacamos três, que, 
em conjunto, nos permitem uma ampla compreensão do assunto. 
 
 
3 
A primeira delas foi cunhada pelo cientista político norte-americano 
Harold Lasswell, ainda na década de 1930. Para ele a análise de políticas 
públicas (policy analysis) envolve o estudo de quem ganha o quê, quando e 
como. 
Na sequência, já na década de 1980, em um período no qual o 
arcabouço teórico do campo de políticas públicas se encontrava mais 
desenvolvido, destacamos outros dois conceitos. Para Pierre Muller e Bruno 
Jobert (1987), cientistas políticos franceses, tratar de políticas públicas é 
estudar essencialmente o Estado em ação. Já para o cientista político norte-
americano Thomas Dye (2009), a análise de políticas públicas envolve o 
estudo do que o governo escolhe fazer e não fazer. 
Ao observar esses conceitos, prontamente podemos identificar uma 
diferença substancial: enquanto o primeiro trata do Estado, o segundo trata do 
governo. Esses são conceitos centrais e que não devem ser confundidos. O 
Estado é o complexo ente composto por toda a sociedade política, na qual 
estão reunidas as funções executivas, legislativas e judiciárias. Inserido nesse 
universo, o poder executivo, por sua vez, é composto pelo conjunto técnico-
burocrático (servidores públicos e aparato técnico-patrimonial e de poder), e 
pelo governo, que, de forma sintética, corresponde à direção política do Estado 
(Robinson, 2013). 
Nos países que adotam o sistema de federalismo, como o Brasil, a 
Constituição Federal é responsável por definir o desenho institucional que 
estabelece os limites de atuação dos governos e dos diferentes poderes. A 
liberdade de tomada de decisão dos governos (direção política do Estado) é 
legalmente delimitada, de forma que determinadas funções do Estado possam 
ser executadas pela burocracia estatal independentemente da alternância do 
poder político, conformando o que se chama de vontade própria do Estado 
(Rhodes; Binder; Rockman, 2008). Dessa diferenciação conceitual decorre, por 
conseguinte, a diferença entre políticas de Estado e políticas de governo. Ainda 
que ambas constituam políticas públicas, seu espectro e densidade as 
diferenciam. 
Se considerarmos o cenário descrito no parágrafo anterior, temos 
Políticas de Estado, ou seja, políticas públicas cuja implantação independe do 
desejo do governante, vinculando-se à mais de um setor do Estado, apoiando-
 
 
4 
se em um arcabouço normativo mais robusto e impactando de forma mais 
ampla sobre a sociedade. 
A título de exemplo, podemos citar a política pública de saúde. 
Fundamentada pelos artigos 196 a 200 da Constituição Federal de 1988, houve 
a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), organizado segundo uma rede de 
atendimento regionalizada e hierarquizada entre os entes federativos. 
Independentemente da alternância de governo, o SUS ofertará atendimento 
integral e descentralizado nos moldes previstos na lei, recebendo, no mínimo, 
15% da receita líquida da União. Isso é um claro exemplo de política de 
Estado. 
Em contraposição, aquelas políticas públicas derivadas de processos 
menos complexos de formulação e implantação, diretamente relacionadas à 
agenda política interna, assumem a figura de políticas de governo. Podemos 
citar como exemplo o caso do programa Minha Casa Minha Vida. 
Apesar de vinculado às diretrizes da Política Nacional de Habitação, 
esse programa constituiu uma ação governamental que perpassou diferentes 
gestões do mesmo grupo político, voltado à construção de unidades 
habitacionais. Em outras palavras, a Política Nacional de Habitação delimitou 
diferentes instrumentos e diretrizes, mas, por escolha do governo, foi definido o 
desenho do programa que permaneceu vigente durante sua gestão. 
Com essa diferenciação, não queremos desvalorizar a complexidade do 
processo decisório de ambos os casos, mas reconhecer que elas são de menor 
complexidade monta no segundo caso. Também não pretendemos que você 
passe a olhá-las como categorias completamente estanques, sendo frequente 
certo sombreamento conceitual. Voltaremos a esse tópico na última seção 
desta aula, quando abordaremos o rebatimento prático dos conceitos 
estudados a partir da Reforma da Previdência ocorrida em 2019. 
Com vistas a compilar as reflexões apresentadas e unificarmos a 
compreensão conceitual, adotaremos em nossa disciplina o entendimento de 
política pública como “o conjunto de ações e decisões tomadas pelo governo, 
[...] visando coordenar os recursos do Estado, da sociedade civil e da iniciativa 
privada para responder a problemas públicos, reconhecidos socialmente e 
definidos politicamente” (Nascimento Neto, 2020, p. 14). 
 
 
 
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TEMA 2 – TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
A sistematização das políticas públicas em um grupo sintético de 
tipologias é um processo amplamente utilizado. Nesse contexto, ainda que 
possamos encontrar uma diversidade de proposições na literatura 
especializada, permanece atual a formulação clássica do cientista político 
norte-americano Theodore Lowi. 
Para Lowi (1964; 1972), a depender dos resultados esperados, cada 
política pública configurará arenas políticas de tomada de decisão e 
implementação, agrupando coalizões de interesse e processos específicos de 
conflito e construção de consenso. Partindo das possíveis arenas a serem 
formadas, Lowi organiza as políticas públicas em quatro tipologias, a saber: (i) 
constitutivas, (ii) regulatórias, (iii) distributivas e (iv) redistributivas. 
As políticas constitutivas englobam a modelagem das instituições e 
demais “regras do jogo”, podendo-se citar como exemplos a distribuição de 
competências entre os entes federativos e as regras eleitorais. Nessa tipologia, 
as arenas agrupam os atores e entes diretamente interessados no tema, 
sobretudo ligados ao governo e aos partidospolíticos, tendo em vista que 
alterações de qualquer natureza nas políticas constitutivas impactam na 
(re)distribuição dos poderes. De maneira geral, a sociedade, em seu sentido 
amplo, não demonstra maior interesse sobre essa tipologia, já que trata de 
elementos processuais e estruturais. 
As políticas regulatórias, por sua vez, reúnem as normas que 
estabelecem condições e obrigatoriedade, disciplinando as ações dos setores 
público e privado em diferentes aspectos. Cada tipologia de regulamentação 
implica diferente distribuição de custos e benefícios e, por consequência, 
diferentes coalizões de interesse. Destarte, as arenas de conflito e consenso se 
alteram de acordo com a configuração de cada política pública. 
Como exemplo recente dessa tipologia podemos citar a chamada Lei da 
Liberdade Econômica – Lei Federal n. 13.874/2019 –, que alterou o panorama 
normativo nacional criando, entre outros instrumentos, a Análise de Impacto 
Regulatório. A partir desse instrumento, os órgãos federais apenas poderão 
editar novos atos normativos após a avaliação do impacto econômico por ele 
gerado. 
 
 
6 
O terceiro tipo – políticas distributivas – se relaciona com políticas que 
promovem o direcionamento concentrado de recursos para grupos específicos, 
com distribuição dos custos pela coletividade. Nessa tipologia, o jogo político 
tem papel central, já que a partir dele são definidos ou negociados o grupo 
beneficiário e o processo de formulação. Devido a essas características, as 
arenas decorrentes das políticas distributivas tendem a não possuir conflitos 
elevados, já que não há, diretamente, um grupo específico prejudicado. As 
seguidas reduções de impostos (IPI), concedidos pelo governo federal ao setor 
de montadoras de veículos entre 2008 e 2013 constituem um exemplo claro 
desse tipo de política, não gerando mobilizações populares de maior monta 
contra sua implementação. 
Em antítese, o quarto tipo – política redistributiva – se relaciona às 
políticas que envolvem significativos conflitos, já que temos o direcionamento 
de recursos para um determinado grupo (benefícios concentrados) e o 
direcionamento dos custos sobre outro grupo específico (custos concentrados). 
Nesse contexto, identificamos um embate mais profundo entre os grupos sobre 
os quais os benefícios se concentram e os grupos sobre os quais os custos se 
dirigem. Um exemplo emblemático dessa tipologia é a implementação da 
política de reforma agrária no Brasil, visando a reorganização fundiária na área 
rural a partir do princípio da função social da propriedade. 
Conforme amplamente discutido na literatura, ainda que a tipologia 
proposta por Lowi implique, inevitavelmente, certo grau de simplificação da 
realidade, sua categorização auxilia na compreensão dos processos de 
formação de coalizões frente a diferentes políticas públicas (Heinelt, 2007; 
Souza, 2006; Frey, 2000). Ademais, precisamos destacar que usualmente não 
nos depararemos com situações que permitam uma exata classificação, 
sobretudo na prática da gestão pública. A tipologia que apresentamos deve ser 
utilizada como referencial norteador, podendo, inclusive, servir de apoio para 
proposições tipológicas específicas para a sua demanda profissional. 
TEMA 3 – AUTONOMIA RELATIVA DO ESTADO 
O debate sobre a produção de políticas públicas no cenário 
contemporâneo nos leva à discussão da autonomia relativa do Estado e, dessa 
forma, nos impõe a necessidade de preliminarmente tratarmos do contexto de 
“crise do Estado” e das reformas administrativas ocorridas ao longo dos últimos 
 
 
7 
50 anos. A partir delas presenciamos um processo de incorporação crescente 
de diferentes atores sociais no desenvolvimento e implementação de políticas 
públicas, com consequente redução do papel do Estado. 
Como pano de fundo, há o diagnóstico, ocorrido em diferentes contextos 
geográficos ao longo das décadas de 1970 e 1980, de ineficiência da 
administração pública tradicional concentrada na exclusividade da prestação de 
serviços públicos, centrada nas regras formais e nos controles procedimentais. 
Diante de uma crise fiscal e das dificuldades em alcançar o Estado de bem-
estar social planejado (Fiori, 1997), esse desenho de Estado passa a ser 
questionado, abrindo frente para reformas que visavam, em essência, ampliar a 
atração de capital privado (Lynn Jr., 2007). 
Inspirado pela doutrina neoliberal, esse conjunto de reformas do Estado 
ficou conhecido como Nova Gestão Pública (New Public Management – NPM), 
movimento pelo qual se repactuou as estruturas e processos nas organizações 
públicas, buscando-se a melhoria de desempenho. Sem desconsiderar as 
peculiaridades de cada país, podemos identificar uma base comum de 
institucionalização de soluções de mercado na administração pública, 
descentralização das atividades do Estado e agenciamento de organizações do 
setor público (Cavalcante, 2017; Pollitt; Bouckaert, 2017). 
Em um esforço de extrema síntese podemos descrevê-la a partir da 
transformação de um modelo centrado em processos para um 
modelo centrado em resultados, com a adoção do princípio da 
responsividade e de práticas de mercado, como a remuneração por 
desempenho, a ampliação da concorrência e a conversão dos 
usuários de serviços públicos em clientes. Os serviços públicos 
passam a ser descentralizados, seja dentro do Estado (para os 
governos subnacionais), seja para fora dele (notadamente a partir de 
terceirizações, concessões e parcerias público-privadas), com 
consequente redução do Estado. (Nascimento Neto, 2020, p. 24) 
No contexto latino-americano nós passamos a vivenciar esse conjunto 
de reformas na década de 1990. Particularmente no Brasil, isto ocorreu a partir 
do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), coordenado por 
Bresser-Pereira em 1995. O PDRAE, no mesmo delineamento das demais 
reformas de Estado então em curso, reorganizou a estrutura do Estado 
brasileiro, reduzindo sua extensão por meio da terceirização de serviços, 
privatizações de empresas públicas e novo desenho da regulação estatal 
(Bresser-Pereira, 1998; Araújo; Borges, 2018). 
 
 
8 
A consolidação deswas mudanças nas décadas seguintes levou a um 
segundo ciclo de reformas (conhecido como pós-NPM), voltando-se aos 
instrumentos de gestão e cooperação entre Estado, governo, atores da 
sociedade civil e da iniciativa privada (Pollitt; Bouckaert, 2011). 
A gestão das políticas públicas passou a incorporar modelos de 
governança pública, caracterizados por processos mais horizontalizados, nos 
quais o poder decisório encontra-se distribuído entre os diferentes atores, 
sobretudo não estatais (Kooiman, 1993). Diante dessas transformações, não 
há como sustentarmos uma visão de política pública calcada apenas na figura 
do Estado e do governo. Há um deslocamento gradativo para fora da esfera 
estatal, com a incorporação de atores diversos e a conformação de diferentes 
arranjos de governança, culminando em um Estado que apenas dispõe de 
autonomia relativa de ação (Souza, 2006). 
É sobre essa base histórica que devemos pensar como ocorre a 
formulação e a implementação de políticas públicas. Você já pensou sobre o 
papel do Estado neste cenário? Como se deve pautar sua atuação para 
consecução dos objetivos coletivamente pactuados? 
Essas são questões complexas, para as quais esta disciplina o auxiliará 
na busca por respostas a partir de diferentes aportes teórico-conceituais e 
reflexões práticas. Dois elementos de suporte alinhados a essas indagações se 
destacam como norteadores analíticos: a abordagem de rede de políticas 
públicas (policy networks) e o modelo heurístico do ciclo da política pública 
(policy cycle). Passaremos a tratar desses temas nos tópicos subsequentes. 
TEMA 4 – REDE DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Conceitualmente, o termo rede está vinculado à leitura de um fenômeno 
a partir de um conjunto de nós interconectados,no qual tanto os nós quanto 
suas conexões importam. Essas conexões possuem uma inconstância latente, 
de forma que o encerramento de conexões leva com que não se tenha mais 
um nó (Duarte; Frey, 2008). Ao trazer essa concepção para nosso campo de 
estudos, temos a formação do conceito de redes de políticas públicas (policy 
networks), que pode ser entendido como um agrupamento relativamente não 
 
 
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hierárquico de múltiplos atores (públicos e privados)1, com diferentes 
interesses interdependentes entre si, que trocam recursos com o objetivo de 
alcançar seus interesses em determinada política pública (Börzel, 1998). 
Enquanto área de estudo, a abordagem das redes adquire maior 
proeminência a partir da década de 1990, com a publicação do livro A 
sociedade em rede, do sociólogo espanhol Manuel Castells. Aqui é importante 
compreendermos o contexto histórico em que o livro se insere. Trata-se de um 
momento no qual a globalização é alçada a um patamar até então não 
alcançado, no qual o rápido desenvolvimento das tecnologias de informação e 
comunicação (TICs) apontam para um novo momento da sociedade capitalista, 
chamada pelo autor de capitalismo informacional. Nesse processo, origina-se 
uma nova morfologia social, na qual a sociedade se organiza em um sistema 
aberto e dinâmico – sociedade em rede –, exigindo da gestão pública formatos 
mais horizontais de governança, compatíveis com as novas características das 
interações e trocas sociais (Castells, 1999; 2003). 
Ao estudarmos esse tema, um aspecto importante é sua classificação 
segundo o nível da política pública com a qual se conecta, podendo ser 
classificada efetivamente enquanto rede de política pública (policy network) ou 
apenas como rede temática (issue network). Vejamos alguns exemplos que 
contribuem para a compreensão do conceito. 
Quando as redes não estão vinculadas a políticas setoriais em seu 
sentido mais amplo (por exemplo, política de meio ambiente), mas apenas a 
assuntos claramente delimitados (por exemplo, programa de recuperação de 
resíduos recicláveis), ocorre a formação de redes temáticas. Estas se 
caracterizam por uma maior quantidade de participantes, menor grau de 
estabilidade e tendência de envolvimento dos participantes por engajamento 
pessoal (comprometimento intelectual ou emocional), sem a presença de 
interesses materiais patentes. Em contraposição, as redes de políticas 
públicas concentram atores mobilizados pela defesa de interesses materiais 
(expressos ou ocultos), em conjuntos de interação que, apesar de abertos, 
tendem a manter uma maior constância e voltam-se a pautas maiores, 
normalmente vinculadas às grandes políticas setoriais (Frey, 2000). 
 
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 Ao fazer uma reflexão conjunta com o que foi tratado no Tema 3 – Autonomia relativa do 
Estado, você poderá identificar uma correspondência dessa nova forma de leitura da sociedade 
e as reformas pós-NPM, justamente vinculadas à valorização da perspectiva da governança. 
 
 
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 Independentemente dessa classificação, é importante destacarmos que 
pensar a política pública por redes não implica necessariamente a eliminação 
das burocracias do Estado. Pelo contrário, mesmo considerando a 
característica inerentemente não hierarquizada das redes, na prática há um 
certo sombreamento entre redes e hierarquias: tanto as burocracias do Estado 
quanto as interações entre atores da sociedade permanecem com instrumentos 
da política pública, cada qual com suas funções (Meier; Hill, 2007). 
Há, inclusive, uma vertente de estudos que aponta para uma tendência 
de institucionalização das redes na estrutura do Estado, criando uma tensão 
frente à sua natureza fluida das redes. De forma a lidar com esse problema, há 
estudos que apontam para a importância de um gestor da rede (network 
manager), responsável por promover e coordenar as interações, fomentar a 
pactuação de objetivos ou gerenciar a coleta e busca de informações. Ainda 
que não haja consenso sobre o tema, Klijn (2007) defende que formatos 
estruturados de gestão de redes permitem uma maior transparência na 
prestação de contas, fator imprescindível quando estamos tratando da 
aplicação de recursos públicos. 
TEMA 5 – CICLO DA POLÍTICA PÚBLICA 
Ao chegarmos ao tema final desta aula, um ponto de atenção deve ser 
tratado: até o presente momento tratamos de forma única a expressão 
formulação e gestão de políticas públicas, devido à necessidade de 
concentração nos conceitos estruturantes que estávamos abordando. Mas, 
após o estudo do conceito de política pública, suas tipologias e o contexto no 
qual nos inserimos atualmente, você já dispõe de recursos suficientes para 
avançarmos para um segundo momento de compreensão. 
Ao ler a expressão “formulação e gestão”, um leitor menos atento corre o 
risco de identificar dois momentos completamente distintos, quando, na 
realidade, temos um processo contínuo e múltiplo, no qual não se identificam 
com tamanha clareza etapas autônomas, sendo regra o inter-relacionamento 
de atividades. Há algumas páginas mencionamos o caso da política de saúde, 
correto? Se voltarmos a ela, você conseguiria identificar claramente o momento 
de formulação e de gestão do modelo SUS? 
Podemos, de fato, reconhecer marcos constitutivos, como a própria 
Constituição Federal de 1988. Mas, em um olhar mais atento, você verá que 
 
 
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essa formulação não ocorreu de forma tão estanque. Já em 1983, a 
Previdência Social passou a celebrar convênios com as prefeituras dentro do 
programa de Ações Integradas em Saúde (AIS), no qual os estados também 
aportavam recursos, de forma que uma série de estudos conclui que o Sistema 
Único de Saúde se estabeleceu de maneira informal antes mesmo de sua 
proposição na Assembleia Nacional Constituinte. Essas ações integradas (AIS) 
também derivaram de avaliações anteriores do governo federal, a partir das 
quais foram propostos novos formatos em detrimento da política até então 
vigente, integralmente centralizada. 
Essa é apenas uma descrição sintética, mas importante para 
compreendermos que os processos de construção de políticas públicas, de sua 
implementação e de sua avaliação são, por vezes, concomitantes e 
sobrepostos. Deve-se sempre ter em mente a natureza imbricada e dinâmica 
desses processos, de forma a não incorrermos no erro de simplificarmos uma 
política pública em um mero passo a passo, a ser reproduzido em qualquer 
contexto. É fundamental a ponderação desse aspecto antes de adentrarmos no 
estudo do modelo heurístico do ciclo da política pública. 
Aliás, você sabe o que é um modelo heurístico? Apesar da expressão 
parecer complexa, trata-se basicamente de um modelo de simplificação da 
realidade, que nos auxilia na compreensão e, sobretudo, na busca pela solução 
de um problema. Para isso, o modelo heurístico busca, em essência, decompor 
um problema complexo em partes menores, de mais fácil resolução. 
Entre esses modelos, há uma concentração grande de esforços na 
decomposição de fases do processo político-administrativo do agir público 
dentro de um modelo heurístico, que estão reunidos no que se chama de ciclo 
da política pública (policy cycle). 
A primeira formulação desse modelo foi realizada por Harold Lasswell 
em 1956, que o decompôs em sete estágios, quais sejam: inteligência, 
promoção, prescrição, invocação, aplicação, término e avaliação. Ainda que 
essa proposta tenha suscitado críticas de outros estudiosos do assunto, ela 
serviu de base para uma série de derivações propostas em estudos 
subsequentes. 
A despeito das especificidades, essas propostas de divisão trazem uma 
essência comum, organizada segundo uma sequência de quatro etapas 
básicas: formação da agenda pública, formulação da política, implementação e 
 
 
12 
avaliação. Graficamente, essa sequência de etapas assume uma forma 
circular, explicitando justamentea natureza cíclica do modelo (figura 1). 
Figura 1 – Ciclo da política pública 
 
Fonte: Nascimento Neto (2020). 
NA PRÁTICA 
Nesta aula tratamos de conceitos estruturantes do campo de políticas 
públicas. No nível teórico-conceitual, muitas dessas definições parecem ser de 
fácil assimilação, certo? Mas para podermos nos certificar disso, é importante 
plasmarmos esses conceitos na realidade concreta, demonstrando sua 
pertinência para a nossa atuação profissional. Para isso, vamos abordar, de 
forma sintética, a aprovação da Reforma da Previdência, ocorrida em 2019. 
De início, esse caso já nos possibilita compreender a diferença entre 
políticas de Estado e políticas de governo. Veja que estamos tratando de um 
tema claramente vinculado a uma política de Estado, que independe da 
vontade do governo para operar. A concessão do benefício da aposentadoria, o 
tempo de contribuição ou a idade mínima para solicitá-la não são definidas pelo 
chefe do executivo, mas por um arcabouço normativo robusto, operado pela 
burocracia do Estado. A classificação como política de Estado também se 
comprova pela dimensão do esforço político-institucional necessário para 
aprovação da reforma da Previdência Social, que consumiu um extenso tempo 
de estudo, comunicação dirigida à sociedade e proposição de projeto de lei por 
 
 
13 
parte do poder Executivo, acompanhada de intenso debate no Congresso 
Nacional e a articulação de diferentes grupos de interesse frente ao novo 
cenário que se delineava. 
Essas coalizões de interesses e sua permeabilidade na estrutura do 
Estado, ademais, demonstram o contexto institucional contemporâneo da 
gestão pública, no qual as fronteiras entre atores estatais e não estatais se 
dissolve, há formatos menos hierarquizados de interação e a governança 
pública é elemento-chave. Verificamos ao longo do processo de discussão e 
aprovação da Reforma da Previdência um número significativo de coalizões 
formadas, com complexidade muito superior à simples divisão entre atores 
públicos e privados. O governo, com o apoio de uma coalizão de grandes 
empresários, defendia uma reforma mais ampla, mas, no longo do processo de 
discussão no parlamento (Câmara dos Deputados e Senado Federal), a 
proposta passou por modificações decorrentes das pressões e articulações de 
interesses de diferentes grupos, como, por exemplo, coalizões formadas por 
servidores públicos e por militares. O resultado alcançado decorreu, ao final, 
das múltiplas interações e articulações efetivadas, consubstanciada pela 
estrutura institucional e de distribuição de poderes e competências 
estabelecidas no arcabouço constitucional, demonstrando-se a autonomia 
relativa do Estado na produção de políticas públicas e a arena política gerada. 
FINALIZANDO 
O início dos estudos sobre a gestão de políticas públicas implica a 
compreensão do próprio conceito de política pública. Devido à sua polissemia 
(multiplicidade de definições) e à sua multidisciplinaridade (variedade de áreas 
do conhecimento que a estudam), podemos compreendê-la de diferentes 
formas. Utilizando-se de uma posição amplamente reconhecida no campo, 
adotamos aqui o entendimento de política pública como o conjunto de ações e 
decisões tomadas pelo governo, visando coordenar os recursos do Estado e da 
sociedade para responder a problemas públicos, reconhecidos socialmente e 
definidos politicamente. 
Compreender, nesse contexto, o que diferencia Estado e governo é 
fundamental, identificando a posição em que este se insere no Estado, seus 
limites frente ao desenho institucional do país e como governo, burocracia 
estatal, sociedade civil e iniciativa privada interagem na produção de políticas 
 
 
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públicas. Chegamos, assim, à compreensão das discussões sobre a autonomia 
relativa do Estado, elemento que será importante para os tópicos a serem 
estudados nas aulas seguintes. 
Na mesma esteira de discussão, o entendimento do panorama 
contemporâneo da gestão pública, sobretudo, a partir do conjunto de reformas 
empreendido no movimento do New Public Management (NPM) e suas 
derivações (pós-NPM) é fundamental. Os modelos de governança pública 
implementados, com todas as contradições decorrentes do histórico 
institucional do país, não surgem de um vazio, mas de um processo 
estruturado de reformas decisivamente influenciado por organismos 
multilaterais de financeiro, como Banco Mundial e Fundo Monetário 
Internacional (FMI). Compreendemos, ainda, as implicações das reformas do 
Estado e de sua autonomia relativa para a produção de políticas públicas, 
relacionando-se diretamente à emergência de diferentes arranjos, como as 
redes de políticas públicas e as redes temáticas. 
Ao final, chegamos ao ciclo da política pública (policy cycle), modelo 
heurístico de nos auxiliará a organizar os estudos sobre as diferentes etapas 
do agir público. Apesar de não identificarmos uma separação linear e estanque 
na prática da gestão pública, esse modelo nos fornece um quadro de referência 
para sistematização de estudos e abordagens. 
 
 
 
15 
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