Unidade IV - Capítulo VII e VIII

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TEORIA DO ESTADO
CAPÍTULO 7 - POLÍTICAS PÚBLICAS E ESTADO
Simone Costa
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Objetivos do capítulo
Ao final deste capítulo, você será capaz de:
• Conhecer as diferentes abordagens teóricas conceituais do tema “Políticas Públicas”, identificando-os no 
âmbito do funcionamento do Estado.
• Compreender as premissas e o processo de elaboração das Políticas Públicas, identificando-os no âmbito 
do funcionamento do Estado.
• Entender o processo de análise de Políticas Públicas, desenvolvendo as competências necessárias para a 
realização efetiva dessa análise.
Tópicos de estudo
• Teorias sobre Políticas Públicas
• Segundo Laswell (1936) e Simon (1957)
• Segundo Lindblon (1959) e Easton (1965)
• Segundo Dagnino (2002) e Cohen (2003)
• Segundo Souza (2006) e Matias-Pereira (2010)
• Premissas sobre Políticas Públicas
• Objetivos
• Etapas e classificação
• Desenho das políticas públicas
• Política pública e decisão política
• Processo de Elaboração das Políticas Públicas
• Tomada de Decisão
• Implementação
• Avaliação
• Análise de Políticas Públicas
• Gestão de políticas públicas
• Ferramentas e tipologias de análise
• Tomada de decisão – teorias e modelos
Contextualizando o cenário
A conceptualização das Políticas Públicas como uma área específica é recente, e integra a disciplina de Teoria do
Estado e da Ciência Política. Desde o seu surgimento nas primeiras décadas do século XX, e após num contexto de
Guerra Fria, a teoria de Políticas Públicas veio desenvolvendo-se. A compreensão do que distingue as Políticas
Públicas passa pelo exame dos problemas colocados pelos teóricos considerados como seus fundadores, tais
como H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton, até chegar aos contemporâneos.
Diante desse cenário, a pergunta que norteia este capítulo é: quais e o que são políticas públicas, em que contexto
emergem, e quais as diferentes interpretações teóricas que moldam este debate? 
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7.1 Teorias sobre Políticas Públicas
O surgimento da teoria de Políticas Públicas foi marcado por um contexto de convulsão social, política e
econômica nos países centrais do sistema internacional, tais como as nações europeias e os Estados Unidos, onde
se desenvolveriam os Estados de Bem-estar. Os Estados Unidos haviam enfrentado a recessão de 1929, com
grandes custos sociais. A Segunda Guerra Mundial ainda não havia se iniciado em 1936, ano em que Harold Dwight
Lasswell sociólogo, cientista político e teórico da comunicação estadunidense cunha o termo policy analysis
(análise de política pública), mas crescentemente notava-se que a elevação das tensões e contradições levariam à
sua deflagração.
Assim, as motivações dos primeiros autores das políticas públicas eram apreender os fundamentos da ação dos
governos, entendendo-os como algo passível de ser formulado de maneira científica, e analisado por especialistas
e pesquisadores não atrelados ao Estado.
Fonte: © M-SUR / / Shutterstock
CONTEXTO
O conceito de análise de políticas públicas de H. Laswell, em 1936, foi uma tentativa de
combinação do conhecimento acadêmico com a ação adotada pelos governos, buscando, dessa
forma, entabular um debate entre especialistas, como os cientistas políticos e sociais, grupos de
interesse e os governos.
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No Brasil, as reflexões sobre as Políticas Públicas disseminaram-se como um objeto de interesse no período que se
abriu, após 1988, com a transição democrática e a adoção de uma nova Constituinte. Embora siga sendo ainda, na
interpretação de alguns autores, um campo “bastante incipiente padecendo de grande fragmentação
organizacional e temática e tendo uma institucionalização ainda precária” (MELO, 1999, p. 98). A seguir veremos
como a questão das políticas públicas se apresentam para os autores Harold D Laswell e Herbert A. Simon.
7.1.1. Segundo Laswell (1936) e Simon (1957)
O cientista político e teórico da comunicação, Harold Dwight Laswell (1902-1978), ao lado do economista Herbert
Alexander Simon (1916-2001), ambos estadunidenses, são considerados como os primeiros teóricos a pensarem a
questão das políticas públicas.
Laswell, autor da corrente funcionalista, explica a ação dos atores e instituições sociais a partir de suas funções. Ele
definiu, em seu texto (2003) a diferenciação entre o estudo de políticas públicas e a análise dasPolicy Orientation , 
políticas, distinguindo-as em duas vertentes. A primeira seria dedicada ao estudo sobre os processos que
desembocam na política pública, e que envolvem as elaborações de acadêmicos especializados sobre as atividades
do Estado. Já a análise das políticas é unicamente dedicada aos estudos para subsidiar as políticas públicas
(FARAH, 2016, p. 962).
Já Simon, foi o responsável por introduzir o conceito de racionalidade restrita aos tomadores de decisão públicos (
). Para esse autor, a racionalidade daqueles a quem cabe a tomada das decisões em políticas públicaspolicy makers
é limitada por debilidades nas informações disponíveis, escassez de tempo para a tomada de decisão, e
predominância dos interesses privados dos próprios decisores. Porém, a racionalidade pode ser se contrapor a
essas questões, desde que seja maximizada por meio da criação de estruturas, ordenadas como um conjunto de
regras e incentivos, que oriente o comportamento desses atores no sentido da prevalência dos interesses públicos
(SIMON, 1979). Agora, passaremos ao exame proposto por Lindblom e Easton.
7.1.2 Segundo Lindblom (1959) e Easton (1965)
Edward Lindblom, também cientista político estadunidense e autor de realiza um diálogoThe Policy-Making Process
crítico com a ênfase dada ao racionalismo por Laswell e Simon, indicando a necessidade de incorporação de outros
elementos para a formulação e a análise das políticas públicas. Dentre esses fatores, Lindblom incorporou o exame
das relações de poder e dos distintos grupos que o disputam, e a relevância da leitura sobre as diferentes etapas do
processo decisório, cujo início ou fim não teriam sido traçados de forma absolutamente premeditada. Assim, a
racionalidade não seria a única dimensão a dar conta da complexidade das políticas públicas, para as quais haveria
que considerar também o papel das burocracias, partidos políticos, grupos de interesses e objetivos eleitorais.
David Easton, autor de e cientista político estadunidense, elaborou a definição deEnfoques sobre Teoria Política
que a política pública deveria ser considerada como um sistema. A adoção de determinadas políticas públicas seria
o resultado do recebimento de isto é, , e de ou . A distinção entre inputs, entradas withinputs, taxa de transferência
PAUSA PARA REFLETIR
A racionalidade que deveria haver nas políticas públicas pode ser considerada de igual maneira
para todas as classes, grupos sociais e de interesses?
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ambos é o que o primeiro se origina no ambiente, internacional ou nacional, e adentra no sistema político,
enquanto o segundo emerge do próprio sistema. Os e podem vir de partidos, imprensa, grupos deinputs withinputs
interesse sendo de caráter composto por reivindicações, demandas e grupos de apoio.
Vejamos agora como a questão das políticas públicas é abordada por alguns autores do século XXI.
7.1.3 Segundo Dagnino (2002) e Cohen (2003)
O debate sobre as políticas públicas passa, nas últimas décadas do século XX, a integrar uma nova dimensão
constitutiva: a da sociedade civil. O termo sociedade civil data do século XIX, e indica uma transformação nas
sociedades ocidentais operada pela diferenciação entre as dimensões econômicas e familiar, com o fim da
escravidão, e a distinção entre Estado e sociedade (AVRITZER, 2012). Tanto Evelina Dagnino como Michael Cohen
abordam essas questões em suas elaborações, embora com distinções relevantes em suas abordagens.
A elaboração de Evelina Dagnino, cientista política brasileira, oferece uma perspectiva crítica e distinta do sentido
que as políticas públicas haviam sido tratadas até então. O contexto brasileiro, durante os anos 1990, embora
inseridono cenário global marcado pela agenda neoliberal no plano internacional, encontrava-se em uma
importante transformação. Isso eleva o associativismo, a reorganização partidária resultante da mudança no
regime político com o encerramento da ditadura militar, e a formação de novos movimentos sociais.
A pensadora indica que as novas relações sociais se conformam também pelas vias pactuadas, por meio das quais
a transição do final da ditadura se deu no Brasil. Dagnino não ignora o legado da estrutura autoritária do Estado
brasileiro, traço que teria sido “largamente intocado e resistente aos impulsos participativos” (DAGNINO, 2002, p.
279). Tampouco a sociedade civil e suas organizações podem ser interpretadas como o demiurgo do
aprofundamento democrático, já que têm um desenvolvimento contraditório por definição.
Assim, a ação conjunta entre Estado e sociedade civil pode ser qualificada por meio de projetos compartilhados,
complementares e parcerias. Os que se inserem no primeiro grupo são os que mais teriam possibilidades de
elaborar políticas públicas positivas, ainda que isso não exclua a possibilidade de conflitos. O segundo escopo,
segundo a autora, é o mais problemático, já que se conforma mediante a adoção de uma política neoliberal de
Estado mínimo, em que a participação da sociedade civil está num “terreno minado, onde o que está em jogo é o
” (DAGNINO, 2002, pavanço ou o recuo de cada um destes projetos . 289).
CONTEXTO
Demiurgo era um termo usado pelos filósofos gregos, em especial por Platão, para designar o
deus ou organizador do Universo, criador, fundador ou gerador de absolutamente tudo o que
existe no mundo. Portanto, aquele que ordena todas as coisas.
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Sociedade civil organizada é parte das políticas públicas
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Já o cientista político estadunidense Michael Cohen destacou a fluidez da mudança de forças no cenário político, o
que interferia de forma aguda nos rumos e agendas adotadas em políticas públicas. Existem muitos problemas a
serem encarados, e poucas soluções e recursos disponíveis. A articulação entre sociedade civil e Estado marca-se
pela inconsistência dos participantes.
Para superar esse gargalo institucional, é necessário adotar um ordenamento em base a um plano de ação da
política a ser executada. Assim, em meio a diversas variáveis incertas, muitas vezes as decisões adotadas pelas
organizações envolvidas na elaboração das políticas públicas podem parecer irracionais. Isso questiona o
paradigma racionalista, segundo o qual os atores e instituições são amplamente capazes de identificar
corretamente os problemas (COHEN, 1972).
PAUSA PARA REFLETIR
Como balizar as agendas de políticas públicas de modo a que essas não se vejam restringidas
pela estrutura autoritária do Estado brasileiro?
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Importância do plano de ação da política
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Cohen (1972) indica que, no decorrer do tempo que uma política pública leva para ser elaborada, adequada e
executada, muitas respostas são escolhidas, e outras descartadas. As que terminam não sendo utilizadas,
tampouco são esquecidas completamente, constituindo-se como uma espécie de memória das organizações. Por
este motivo, o modelo elaborado por Cohen recebeu a denominação de “Modelo da Lata de Lixo”.
A imagem a seguir indica como é o fluxo do Modelo de Lata de Lixo elaborado por Cohen, Olsen e March em 1972.
Tal como indica a Lata de Lixo é onde as soluções das políticas públicas encontram-se, sem que isso seja o produto
de qualquer racionalidade. São esferas separadas, desvinculadas, e que não é a indicação de um problema o
elemento do qual se deriva a solução.
DICA
A modelo Lata de Lixo deve considerar que, a despeito do nome, o que Cohen quis indicar é que
as organizações tendem a desenvolver múltiplas respostas para um único problema no decorrer
de sua ação. O “lixo”, ao contrário de ser um local de descarte absoluto, pode conter as soluções.
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Fonte: COHEN, OLSEN, MARCH, 1972. (Adaptado).
Assim, o processo de decisões em políticas públicas não segue uma racionalidade ordenada. Vejamos agora como
essas questões foram abordadas em relação ao contexto brasileiro, com as elaborações de Celina Souza e Matias-
Pereira.
7.1.4 Segundo Souza (2006) e Matias-Pereira (2010)
Retomando o contexto histórico no qual as políticas públicas se colocaram como problema acadêmico nos Estados
Unidos para oferecer uma visão global das questões sociais, de modo a possibilitar a elaboração de políticas
oferecidas pelo Estado para respondê-las, cabe ressaltar que o desenvolvimento dessa área no Brasil sofreu a
adequação aos preceitos constitucionais adotados pelo país. Isso significa que sua adoção e elaboração buscou
consonância com o observado pelo regime formado com o final da ditadura militar, a partir de 1988.
Em seu texto elaborado em 2006, , Celina de Souza retoma todas asPolíticas Públicas, uma revisão da literatura
principais matrizes teóricas orientadoras do tema de políticas públicas, para destacar os seguintes traços comuns
existentes mesmo em abordagens distintas:
CONTEXTO
A política pública no Brasil exigiu adequações. Isso reforça a ideia de que embora a teoria seja
um instrumento para além das fronteiras, demanda revisões críticas. Para conhecer melhor o
assunto, leia “Coordenação de Políticas Públicas”, de Celina Souza.
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Fonte: SOUZA, 2006, p.18. (Adaptado).
Já a teoria da escolha pública, tomada por José Matias-Pereira, oferece uma interpretação cética quanto à
habilidade dos governos em elaborar políticas públicas, devido ao auto interesse, carência de informações,
racionalidade falha, sendo uma abordagem que aponta para as lacunas nos mecanismos de decisão.
Fonte: © M-SUR / / Shutterstock
Adota-se, assim, um posicionamento de viés liberal, que advoga em nome das decisões de mercado, ou que visem
esse interesse. O cientista político brasileiro, José Matias-Pereira (2010), dá relevância ao debate sobre políticas
públicas a partir da transferência das iniciativas entre a governança corporativa para o setor público, considerando
que as decisões estatais seriam por definição morosas. De acordo com sua interpretação, as políticas públicas
deveriam primar pela eficácia conforme os preceitos do mercado.
Vejamos agora algumas das premissas fundamentais das Políticas Públicas.
7.2 Premissas sobre Políticas Públicas
A democratização foi a responsável por mudar a relação entre o Estado e a sociedade na América Latina em gera, e
no Brasil, em particular. Isso aconteceu nas duas últimas décadas do século XX com a adoção de eleições
sistemáticas, maior peso da organização da sociedade civil e sua participação nos espaços decisórios. Isso permitiu
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que, desde 1988, quando culminou o processo de adoção de uma nova Constituinte, houvesse um debate
permanente acerca das relações entre Estado e representação da sociedade brasileira na elaboração, execução e
avaliação das políticas públicas.
Como assinala Souza (2003), as pesquisas em políticas públicas têm sofrido a influência de premissas derivadas de
diversos campos do conhecimento, em especial o neoinstitucionalismo, que sublinha o papel fundamental das
instituições para a formulação, decisão e execução das políticas públicas. (SOUZA, 2003). As políticas públicas
distinguem três conceitos:
• a dimensão institucional ‘polity' se refere à ordem do sistema político, delineada pelo sistema
jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo;
• no quadro da dimensão processual ‘politics' tem-se em vista o processo político,
frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos
conteúdos e às decisões de distribuição;
• a dimensão material ‘policy' refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos
programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas
(FREY, 2000, p. 217).
Neste tópico desenvolveremos algumas abordagens a respeito dessas questões, começando pelos objetivos das
políticaspúblicas.
7.2.1 Objetivos
As definições dos objetivos das políticas públicas mudam de acordo com os contextos. Porém, como foi indicado
no tópico que abordou as matrizes teóricas das políticas públicas, considera-se que elas emergem como uma nova
dimensão estatal, disseminada ao longo do século XX que consiste na atribuição do Estado em prover bem-estar à
população. Na atualidade, uma definição relativamente comum dentre todas as abordagens sobre os objetivos
gerais das políticas públicas considera que:
[...] com o aprofundamento e expansão da democracia, as responsabilidades do Estado se
diversificaram. Atualmente, é comum se afirmar que a função do Estado é promover o bem-estar da
sociedade. Para tanto, ele necessita desenvolver uma série de ações e atuar diretamente em diferentes
áreas, tais como saúde, educação, meio ambiente.[...]Dito de outra maneira, as Políticas Públicas são a
totalidade de ações, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traçam para
alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público (SEBRAE, 2008, p. 5).
DICA
Compreender o processo de conformação dos regimes políticos no Brasil é um passo para
apreender as premissas de políticas públicas. Os regimes políticos, assim como os governos,
estabelecem relações distintas com as políticas públicas. Um bom exercício é avaliar os
conceitos no debate anterior e pós 1988.
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Portanto, observa-se que os objetivos das políticas públicas buscam possibilitar que o Estado atenda aos anseios
da sociedade para a promoção de melhorias sociais, e garantia de direitos. Nesse sentido, as políticas públicas são
também um campo de conhecimento sobre um determinado problema social, que, uma vez diagnosticado, incide
sobre os rumos e decisões dos governos e Estado (SOUZA, 2006 p. 3). Agora, passemos às etapas e classificação das
Políticas Públicas.
7.2.2 Etapas e classificação
As etapas de políticas públicas, também denominadas como ou ,policy cycle, ciclos das políticas públicas
correspondem às diferentes fases pelas quais elas passam até serem executadas sob a forma de programas.
Autores como Frey (2000) oferecem uma subdivisão detalhada das etapas envolvidas, que você poderá ver quais
são, clicando no recurso a seguir.
• Etapa de definição dos problemas
Aqui a questão fundamental envolve o processo de definição de uma agenda, questão ou demanda, que
emerge socialmente em meio a tantas outras, ser considerada como um problema público e social de
relevância ao ponto de entabular uma policy cycle.
• Etapa da agenda setting
É o momento em que se decide se uma demanda ou tema integrará a agenda política, ou se será
descartada, e retomada posteriormente
• Etapa da elaboração dos problemas e de decisão
Momento em que se define qual das vias de ação é a mais indicada para a resolução de determinada
problemática social.
• Etapa de implementação de políticas
Seria a que segue imediatamente a elaboração dos programas e de decisão correspondente à execução da
alternativa selecionada, transformando-a em política concreta.
• Etapa da avaliação de políticas e correção de ação
Quando se avalia a política pública revendo se a relação entre custo e benefício foi bem realizada, para
detectar possíveis debilidades na sua execução, ou mesmo elaboração, de modo a possibilitar uma
readequação das ações.
Sobre a classificação das políticas públicas, pode-se afirmar que varia de acordo com seus objetivos. Existem as 
, que são as que visam compensar situações sociais vulneráveis sofridas por parcelasações compensatórias
específicas da população. Haveriam também as de , elaboradas visando a distribuição doscunho redistributivo
recursos produzidos socialmente, de modo a equilibrar o acesso aos mesmos pelos setores mais vulneráveis da
sociedade. Assim, costuma implicar em retirada de bens e serviços, e podem envolver algum grau de conflito (FREY,
2000).
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Há vários tipos de políticas públicas
Fonte: Fonte: © M-SUR / / Shutterstock
Existem ainda as , que consistem na elaboração de leis visando permitir que ospolíticas públicas regulatórias
governos adotem determinadas políticas redistributivas ou compensatórias. (OLIVEIRA 2013).
Já as englobam os três outros tipos, quando há uma situação que exige este desenho parapolíticas constitutivas
que entrem em vigor, determinando “as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos,
isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e
regulatórias” (FREY, 2000, p. 22). Vejamos como se dá o Desenho da Política Pública.
7.2.3 Desenho da Política Pública
Por “desenho de política pública” compreende-se o esforço envolvido no ato “de sistematizar ações eficientes e
eficazes, com a aplicação de conhecimento de meios políticos para a adoção de instrumentos que permitam o
atingimento de objetivos, resultados e metas dentro de contextos políticos específicos” (HOWLETT et al, 2013, p.
283-284). Este desenho é integrado então por uma gama variada de mecanismos aparentes e não aparentes, que
variam de acordo com as escolhas sobre as vias de ação.
Assim, o desenho das políticas públicas exige que se responda a algumas questões:
[...]o que é formulado, por quem, para quê, para quem e como. A formulação da política envolve um
conjunto de instituições e atores na busca de objetivos relacionados a demandas de determinado
PAUSA PARA REFLETIR
Os tipos existentes de políticas públicas citados aqui dão realmente conta de gerar impactos
estruturais em sociedades cuja a separação social é muito drástica?
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público-alvo envolvido em um problema específico. A implantação da ação pública compreende o uso
de meios e mecanismos apropriados, promovendo resultados e cumprindo metas de acordo com os
objetivos previstos no desenho original (IPEA, 2018, p.71).
Portanto, ele deve atender à sequência a seguir representada:
Fonte: IPEA, 2018. (Adaptado).
O diagnóstico indica qual o problema será o tema norteador da política. O objetivo é o que se busca reverter e/ou
obter com o programa em questão. O público delimita o escopo de ação, por exemplo, se é um programa de
distribuição de renda, ou educacional para jovens e adultos, exigindo um mapeamento das características desse
público-alvo. Já os meios se referem às estratégias e recursos a serem empregados. Por atores entende-se os
elementos organizacionais envolvidos na elaboração, execução e avaliação do programa. E as metas indicam o que
se deseja obter como resultado duradouro da ação.
O Desenho é fundamental na política pública
Fonte: © Alexander Evstigneev / / Dreamstime
Para que a política pública não acarrete desperdício de recurso público sem que os objetivos sejam alcançados é
importante definir hipóteses e modelos teóricos.
Planejamento do ciclo das políticas públicas
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Planejamento do ciclo das políticas públicas
Fonte: IPEA, 2018. (Adaptado).
Os insumos representados na figura são os recursos físicos, orçamentários e humanos necessários para a execução
da política; as atividades englobam as ações de sua execução; os produtos seriam os frutos diretos e mensuráveis
da política pública; resultados as mudanças de curto prazo junto ao público-alvo e os impactos, as de longo prazo.
Passemos agora ao exame da relação entre política pública e decisões políticas.
7.2.4 Política pública e decisões políticas
As políticas públicas são o resultado de decisões políticas. Mas tais decisões não englobam apenas o momento da
formulação, como se faz presente em todas as suas etapas, iniciando-se justamente pela definição da agenda. É
então que se delibera, por exemplo, acerca de recursos, cronogramas, escopo e ação da política. Essas
deliberações se concretizam sob a forma de leis, normas, decretos, resoluções e outras ações que são caras à
gestão pública.
Um aspecto relevante nesse processo é definir como serão tomadas as decisões, isto é, qual o caminho a trilhar
antes de decidir-se por algo. Esse processo envolve a indicaçãodos atores que integrarão o processo. Para tudo
isso é importante estabelecer, com credibilidade, a abrangência da política pública em questão, que pode ser local,
regional, nacional e transnacional.
Há que ressaltar que as decisões em políticas públicas sempre são alvo de questionamentos, o que cria a noção de
que há grupos e interesses favorecidos em detrimento de outros, colocando a necessidade de uma reflexão
contínua sobre como os benefícios das novas agendas devem ser compartilhadas. Isso leva ao processo de
elaboração das políticas públicas.
7.3. Processo de Elaboração das Políticas Públicas
O processo de elaboração de políticas públicas é complexo, dialógico e envolve tomada de decisão política. A
primeira iniciativa a ser tomada, quando um problema é relevante o suficiente para suscitar uma política pública, é
eleger quais linhas de ação serão utilizadas para responder ao desafio definido. É no processo de elaboração que
se colocam quais programas e ações precisam ser estabelecidos.
ESCLARECIMENTO
O elemento credibilidade das políticas públicas também ganhou relevância para a tomada de
decisão, na medida em que se passou a entender que regras pré-anunciadas seriam mais
eficazes do que a ação de políticos ou dos setores administrativos compreendidos nas políticas
públicas. (SOUZA, 2006, p. 28).
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Fonte: IPEA, 2018. (Adaptado).
Um processo de elaboração de políticas públicas deve considerar algumas etapas, independentemente do marco
teórico ao qual se referencie. Essas etapas são a conversão de dados, estatísticas e hipóteses para elaboração de
informações relevantes para o enfrentamento de um determinado problema. Em seguida deve-se analisar a
preferência dos atores e segmentos sociais sobre a proposta. E, por fim, a definição de quais linhas de ação a serem
adotadas em base ao conhecimento adquirido (IPEA, 2018).
Uma vez que o programa esteja já em execução, estruturam-se as metodologias para monitoramento e avaliação,
considerando que o monitorar envolve avaliações diagnósticas dos efeitos do programa no seu decorrer, enquanto
a avaliação é feita a posteriori, de modo a captar os resultados efetivos dos mesmos.
7.3.2. Tomada de decisão
A tomada de decisão das políticas públicas é o momento em que uma determinada agenda ou demanda deixa de
ser atendida por atores não-governamentais, e passa a ser elaborada sob a forma de políticas públicas. Como já foi
dito, é, portanto, um momento de conflitos e disputas, que levam a escolhas, e à rejeição de outras propostas. A
tomada de decisão é o momento que origina a política pública (IPEA, 2018).
Existem muitos modelos teóricos sobre como o processo decisório funciona, e como pode ser aprimorado. As
relações institucionais, os atores envolvidos, as vias de diálogo entre o Estado e a sociedade civil organizada,
impactam sobre o processo de tomada de decisão. Como veremos a seguir, existem modelos teóricos que explicam
como se dá o processo de tomada de decisão, que possibilitam a implementação da política pública.
160
7.3.3. Implementação
O momento da implementação da política pública se define como a articulação de diversos processos envolvendo
múltiplos atores, e também de recursos materiais, financeiros, humanos e organizacionais para a obtenção dos
objetivos e das metas indicadas na fase do desenho. É o caminho no qual o desenho se concretiza, e no qual se
geram os resultados da política pública.
A implementação parte da apresentação e sistematização do modelo lógico a ser executado, no qual descreve-se a
concatenação entre os meios disponíveis e os resultados almejados. Portanto, para antecipar e evitar imprevistos
futuros, a fase de implementação das políticas públicas deve atender à:
• definição do modelo de gestão e de governança, explicitando os mecanismos de liderança,
estratégia e controle que serão postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a política; 
• análise das atribuições e dos incentivos dos atores envolvidos na execução da política,
verificando se o arranjo institucional proposto é adequado;
• análise da base legal da política e da espécie de instrumento que será utilizado para constituir
as obrigações e avenças necessárias à sua consecução e dos seus programas e ações;
• definição do plano de comunicação a ser executado durante todas as etapas da política;
• análise de riscos eventuais ao longo da execução da política pública, com sua identificação,
elaboração de estratégias de mitigação, administração e controle, compatível com a matriz
Swot (do inglês, strengths, weaknesses, opportunitiesandthreats) (IPEA, 2018, p. 124)
Uma vez definidos todos esses passos, há que estruturar as normas e manuais de gestão, os arranjos institucionais
para sua implementação, o que significa definir as formas de articulação das várias instâncias, atores e
organizações. Também é fundamental considerar que devem estar legalmente inseridas em um marco legítimo.
Passemos agora ao tema da avaliação.
7.3.4 Avaliação
As políticas públicas precisam tanto de monitoramento quanto de avaliação. Existem três momentos em avaliação
e monitoramento das políticas públicas. O primeiro é a avaliação ex ante, isto é, aquela realizada antes da política
pública ser executada, que levanta os dados sobre o problema que se quer enfrentar e o público-alvo. (CASA CIVIL,
2018)
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Monitoramento e avaliação indicam os ajustes necessários das políticas públicas.
Fonte: © M-SUR / / Shutterstock
O segundo é o monitoramento, que se compõe das ações de acompanhamento da execução da política. Essa etapa
é a que fornece os elementos necessários para a definição das adequações da política pública durante sua
execução. O monitoramento precisa estar alinhado aos traços gerais do modelo lógico, e dos indicadores
formulados a partir dele. Por fim, há a etapa da avaliação global dos impactos da política pública, isto é, dos
benefícios estruturais e de longo prazo. (CASA CIVIL, 2018)
A avaliação das políticas públicas pode dar-se mediante o uso de diversos instrumentais. Questionários,
investigações de caráter econômico-sociais, levantamento de dados, entrevistas e formação de equipes internas e
externas para monitoramento e avaliação são algumas delas. Esses instrumentos possibilitam a análise das
políticas públicas, como veremos a seguir.
7.4 Análises de Políticas Públicas
Quando se fala de análise de políticas públicas, normalmente se pensa apenas nas avaliações sobre impactos. No
entanto, as análises precisam englobar e dialogar, também, suas inter-relações o marco teórico no qual foi
elaborado e as características que concernem aos sistemas econômicos e políticos nos quais se inserem.
Pensada dessa maneira, a análise de políticas públicas se mostra como um formador de conhecimento, pesquisa e
recursos intelectuais e práticos, que passam a estar disponibilizados para os governos e as organizações da
sociedade civil. Dessa maneira, as políticas públicas acabam sendo não apenas respostas a desafios sociais e
econômicos postos, como também fonte de conhecimento teórico.
Neste tópico trabalhamos algumas questões relativas às análises, como a gestão de políticas públicas, ferramentas
e tipologias para a análise, e teorias e modelos que desnudam o processo de tomada de decisão em políticas
públicas, começando com a forma como elas são geridas.
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7.4.1 Gestão de Políticas Públicas
A gestão das políticas públicas se refere à forma como são aplicados os recursos, sejam materiais, humanos, ou
mesmo teóricos, que envolvem sua execução. Esse é mais um indicador de que as gestões dos programas de
políticas públicas demandam o compartilhamento prévio de objetivos, metodologias de execução e indicadores
para sua avaliação. Portanto, a definição dos passos tomados pela gestão, e a sua composição é parte fundamental
da execução da política.
Para cumprir com esse papel, a gestão da política pública também se detém sobre os fatores indicados no modelo
lógico, de modo a elaborar soluções técnicas capazes de possibilitar o caminhopara o cumprimento dos
cronogramas estabelecidos, sem que a qualidade da execução decaia (IPEA, 2018). Dessa maneira, estabelecem-se
as ferramentas e tipologias de análise.
7.4.2 Ferramentas e tipologias de análise
A análise de políticas públicas é uma ação social e política (BARDACH, 2000). Isso porque qualquer política pública
visa a melhoria de algum aspecto da sociedade, o que implica em uma análise política. Assim, a análise é:
[...] utilizada para determinar as estratégias de ação quando um agente tomador de decisão tem
diversas alternativas e existem dois elementos presentes que são o risco e a incerteza. Deste modo, a
análise vai tentar minimizar os riscos associados à implementação e desenvolvimento de uma política
pública devido às incertezas futuras causadas por mudanças políticas, econômicas e sociais
(CARVALHO, 2005, s. p.).
De maneira geral, para o autor, a análise de políticas públicas estabelece as cinco etapas abaixo:
Fonte: CAVALHO, 2005. (Adaptado).
Para o auxílio da tomada de decisão, são utilizados alguns modelos teóricos, os quais veremos no próximo
subtópico.
163
7.4.3 Tomadas de decisão: teoria e modelos
Para avaliar os processos de tomada de decisão das políticas públicas foram desenvolvidos distintos modelos
teóricos. Tais modelos podem oferecer um panorama mais amplo para a avaliação das tomadas de decisão nas
políticas públicas, orientando os gestores para a compreensão das suas motivações. Clique no recurso a seguir,
para saber quais são esses modelos teóricos.
Modelo sequencial/ciclo político
No , as políticas públicas são interpretadas a partir do resultado de umamodelo sequencial, ou do ciclo político
série de momentos, que se repetem em um ciclo político. Assim, para esse enfoque o importante reside na
apreensão dos modos de ação pública, indicando as continuidades, rupturas, e normas gerais que regulam o
funcionamento das políticas públicas (ARAUJO; RODRIGUES, 2017).
Modelo da metáfora dos fluxos múltiplos
Já no , da obra Agendas, Alternatives and Public Policies, de Johnmodelo da metáfora dos fluxos múltiplos
Kingdon (2011), se busca explicar como os problemas se transformam em questões políticas, ou os mecanismos
que fazem com que captem a atenção do público e dos políticos. Para contestar essas perguntas e desnudar as vias
de tomadas de decisões são tomadas pelas comunidades políticas, “constituídas por investigadores, deputados,
funcionários públicos, analistas, grupos de interesse, cujos membros partilham a preocupação com determinado
tema ou problemas e que promovem a construção e a difusão de ideias em diferentes fóruns” (ARAUJO;
RODRIGUES, 2017, s.p.).
Modelo do equilíbrio interrompido
Já o terceiro modelo é o do , tendo sido construído tendo como base a noção de que osequilíbrio interrompido
processos políticos são demarcados pela estabilidade, sustentada pelos monopólios políticos. Mas apesar da
primazia da estabilidade, as crises ainda assim ocorrem. Portanto, analisar as decisões políticas implica em
compreender o que gera, e como se dão, as condições de estabilidade, mudanças e crises.
Modelo das coligações de causa/interesse
O quarto modelo é o das , elaborado na década de 1980 é um dos referenciaiscoligações de causa ou de interesse
mais relevantes para a análise dos processos decisórios. Segundo este modelo os subsistemas políticos, formandos
por acadêmicos e especialistas, seriam as formações mais adequadas para avaliação do processo político.
Com esse conjunto de modelos teóricos dos processos decisórios encerramos esse capítulo que versou sobre os
vários enfoques relativos às políticas públicas, e sua relação com o Estado em meio ao desenvolvimento desse
debate.
Proposta de atividade
Agora é a hora de recapitular tudo o que você aprendeu nesse capítulo! Elabore um Mapa Mental, com o mínimo de
20 e o máximo de 25 conceitos, destacando as principais questões que contextualizaram o surgimento do campo
de investigação sobre as políticas públicas no mundo e no Brasil – destacando suas principais definições, objetivos
e atores. Ao produzir seu Mapa Mental, considere as leituras básicas e complementares realizadas.
164
Recapitulando
Debatemos ao longo deste capítulo o contexto de surgimento das políticas públicas no mundo e no Brasil, suas
matrizes teóricas fundamentais, objetivos, principais dificuldades e linhas gerais de articulação entre o Estado,
governo e sociedade civil organizada para a sua execução, de maneira a que cumpram com o objetivo a que se
propõe. Esses objetivos são em linhas gerais possibilitar que o Estado possa prover melhorias e direitos ampliados
as suas populações, mediante o diagnóstico de uma demanda tão relevante, que precisa ser transformada em
política pública.
Vimos como a área da política pública surgiu nos Estados Unidos em meio a um momento de crise econômica e
social, trazendo uma nova abordagem sobre a ação dos governos. Definimos como a política pública é a ação dos
governos, associados à sociedade civil para a execução de programas e ações que visam garantir os direitos sociais
observados na Constituição. O processo decisório das políticas públicas, sua natureza e função são interpretados
de acordo com várias matrizes teóricas, como as teorias da racionalidade de Simon, ou da perspectiva dos grupos
de interesses de Lindblom, ou da perspectiva crítica oferecida por Dagnino.
Dessa maneira, abordamos como a racionalidade é mais complexa do que a perspectiva que a entende como um
mero cálculo, estando sujeita à percepção dos grupos sociais e classes, que têm prioridades distintas.
Ao longo deste capítulo também foram elencados os elementos que permitem analisar que as políticas públicas, a
escolha de suas agendas e execução, envolvem certo grau de conflito. Isso porque como indica Dagnino a
superação dos traços autoritários do Estado brasileiro não é simples, e necessitam da crescente participação social
dos estratos, sobretudo mais desfavorecidos da população. Isso indica a necessidade de políticas públicas de
cunho não somente compensatório, mas regulatório e constitutivas que sejam capazes de inserir-se como
transformações de fundo.
Vimos como esse processo decisório não é obvio, e engloba uma série de escolhas, sendo assim um terreno de
disputas entre os diferentes atores, grupos de interesses e classes sociais. Debatemos também como existem
muitas formas de estruturar uma política pública, e teorias sobre o que condicionam suas escolhas, mas que elas
mantêm passos necessariamente comuns mesmo assim. Ademais, foi discutido aqui como analisá-las, quais os
instrumentais teóricos e práticos mais usados, de modo a orientar os atores e a sociedade civil sobre o que esperar
das políticas públicas.
Referências
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Acesso em: 24/08/2019.
167
TEORIA DO ESTADO
CAPÍTULO 8 - DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS 
DO ESTADO PARA O SÉCULO XXI
Simone Costa
168
Objetivos do capítulo
Ao final deste capítulo, você será capaz de:
• Discutir os aspectos e as condicionantes contemporâneas diante do papel do Estado, reconhecendo a 
necessidade de uma atuação própria e condizente as premissas do Estado de Direito, contidas na 
Constituição Federal de 1988.
• Entender a importância de inovação no âmbito público, a partir da corrente de racionalidade substantiva, 
interpretando como forma possível e necessária para implantação na administração pública.
• Identificar as possíveis estratégias de inovação substantiva, analisando as suas possíveis aplicações.
• Conhecer o conceito e as características da abordagem deliberativa, identificando a sua importância para 
enfrentar as demandas contemporâneas, impostas ao Estado.
Tópicos de estudo
• Estado contemporâneo e o processo de governança.
• Governança pública X emergência da Democracia Deliberativa.
• Eficiência, eficácia e efetividade.
• Fortalecimento do Estado de Direito e da democracia.
• Abordagens patrimonialista, gerencialista e deliberativa.
• Demandas contemporâneas X Problemas complexos. 
• Problemas complexos e sustentabilidade.
• Burocracia.
• Transparência pública X fortalecimento do cidadão.
• Neoliberalismo X deliberativo.
• Inovação no Setor Público. 
• Inovação Instrumental x Inovação Substantiva.
• Desenvolvimento da Inteligência Coletiva.
• Implementação da intersetorialidade no âmbito das Políticas Públicas.
• A proposição da gestão pública em redes.
• Pauta Deliberativa – Centralidade do Diálogo.
• Governo e Transparência.
• Preponderância dos conteúdos sobre os protocolos.
• Fortalecimento da confiança.
• Liderança aberta e relacional.
Contextualizando o cenário
A complexidade da relação entre o Estado, a sociedade, e as políticas públicas, elevou-se no decorrer do tempo.
Novas tecnologias emergiram e afetaram a maneira como o Estado é gerido, enquanto demandas modernas
passaram a ser colocadas pela sociedade, e problemas mais complexos se inseriram na agenda das políticas
públicas. Esse processo reabre o debate sobre a racionalidade na administração do Estado, entabulando um novo
diálogo teórico e prático entre as distintas concepções existentes em parte da literatura das ciências sociais.
A inovação foi colocando-se para uma gama de autores das tradições teóricas liberais e weberianas como uma
questão a ser aplicada para as políticas públicas. Assim, abordagens e interpretações calcadas na ampliação da
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democracia deliberativa passam a relacionar-se com os conceitos de inovação, eficiência, efetividade e eficácia,
intersetoralidade e articulação em redes.
Diante deste cenário, a pergunta norteadora do capítulo é: como esses conceitos atuam para a formulação das
propostas apresentadas pelos autores para responder às novas agendas, observando ainda os preceitos do papel
do Estado contido na Constituição de 1988?
8.1 Estado contemporâneo e o processo de governança
As relações entre Estado, regimes políticos, governos e sociedade colocam novos desafios. Para Max Weber (2004),
o Estado contemporâneo apresenta uma crescente e complexa burocracia, cuja racionalidade assume diversas
formas. Para esse enfoque, sublinha-se a importância da diferenciação entre a racionalidade substantiva e a
racionalidade instrumental.
Para Ramos (1989), a racionalidade instrumental pode ser igualmente definida como ação baseada no cálculo,
cujos conteúdos são orientados para alcançar a meta de técnicas ou finalidades que busquem garantir interesses
econômicos por meio de objetivos preestabelecidos no que se refere às condutas, vias e objetos para a obtenção
de um objetivo determinado. Não se examina, aqui a qualidade das ações para atingir um fim estabelecido.
Ramos (1989) também indica que a racionalidade substantiva visa a busca contínua pelo fim de compulsões
daninhas ou desnecessárias. Dessa forma, ela se volta para a valorização do indivíduo ou do coletivo como seres
humanos, cuja ação se fundamenta em padrões éticos, que norteiam seus julgamentos sobre os acontecimentos.
Por governança, entende-se “essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática
para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação
de serviços de interesse da sociedade”(TCU, 2018, s. p.).
Entretanto, ainda que essa definição pareça simples, muitas questões teóricas e práticas agregam complexidade
ao debate, conforme debateremos a seguir.
8.1.1 Governança pública X emergência da Democracia Deliberativa
O conceito de governança pública estabelece a totalidade dos mecanismos e vias através dos quais o Estado exerce
a sua gestão, integrando como parte indissociável, para isso, a definição das políticas públicas que serão
concretizadas. Dessa forma, a governança pública se orienta pela racionalidade substantiva que se norteia, não
apenas pela busca da efetividade das ações, como também pela ética que as envolve. (OLIVEIRA; PISA, 2015).
CONTEXTO
Para Max Weber, a racionalidade substantiva indica aquele tipo que se dá na esfera ética,
referindo-se às normas de avaliação da conduta. Difere-se assim da racionalidade instrumental,
que é a busca de um fim por meio do cálculo dos meios e das consequências, e da racionalidade
conceitual, que busca generalizações teóricas (SELL, 2012, s. p.).
170
Fonte: © M-SUR / / Shutterstock.
Do prisma dessas correntes da ciência política, a governança pública está relacionada às transformações sobre as
percepções acerca da própria gestão política. Isso implicaria em uma tendência crescente no século XXI, de
recorrência às novas formas de gerir os aspectos econômicos, sociais e políticos, englobando o conjunto dos atores
que compõem a sociedade.
De acordo com Lubenow (2010), isso se articula ao conceito de democracia deliberativa, como aponta o sociólogo
alemão Jurgen Habermas. De acordo com as reflexões desenvolvidas por Habermas, em debate crítico com Weber,
a concepção de democracia deliberativa é um intento de elaboração de uma teoria da democracia, que dialogam
com duas matrizes teóricas das ciências sociais.
Clique na interação e veja do que trata cada uma dessas teorias.
Teoriarepublicana Destaca a vontade geral e a soberania popular como as chaves da democracia.
Teoriapolítica
liberal
Enfatiza as liberdades individuais e os interesses particulares. 
A democracia deliberativa propõe, assim uma, síntese entre as duas perspectivas: 
[...] O modelo , por sua vez, acolhe elementos de ambos os lados e os integra de umadeliberativo
maneira nova e distinta num conceito de procedimento ideal para deliberações e tomadas de decisão.
[...] aqui, a sociedade civil, como base social das opiniões públicas autônomas, distingue-se tanto dos
sistemas de ação econômicos quanto da administração pública (LUBENOW, 2010, s. p.)
171
Dessa maneira, a democracia deliberativa promoveria resultados racionalmente superiores, ao passo em que se
estabelece uma abertura do Estado e espaços de tomadas de decisão. Esse processo passa a ser modulados pela
opinião pública e pelos anseios da sociedade, tal como expressa a figura a seguir:
Fonte: IPEA, 2009. (Adaptado).
Essas expressões são captadas por meio dos movimentos sociais, meios de comunicação, organizações partidárias,
e canalizadas para as instituições envolvidas nos processos decisórios do Estado. Isso leva à discussão sobre
eficiência, eficácia e efetividade na gestão pública, assunto que veremos no próximo subtópico.
8.1.2 Eficiência, eficácia e efetividade
O conceito de eficiência integra a Constituição federal de 1988. Ele tem por objetivo indicar o dever de todo gestor
e agente público em executar, o mais rapidamente, e com maior racionalidade possível, o uso dos recursos
disponíveis, suas funções e as políticas públicas (BRASIL, 1988).
PAUSA PARA REFLETIR
É possível estabelecer uma participação social efetiva nas decisões estatais mesmo para os
setores mais vulneráveis da população?
DICA
Para compreender melhor a relação entre eficiência, eficácia e efetividade é interessante
retomar como essas definições se apresentam na teoria das políticas públicas. Para isso, leia a
obra , Administração e contexto brasileiro. Elementos de uma sociologia especial da administração
de Guerreiro Ramos (1989).
172
Já o conceito de eficácia indica uma ação relacionada à possibilidade de atingir determinados objetivos com foco
nos seus resultados. Existe uma relação entre eficiência e eficácia, muito embora não signifiquem a mesma coisa.
Clique na interação e acompanhe o foco dos três termos.
Eficácia
Foca nos resultados, não se detendo sobre os meios.
Eficiência
Atesta que mais importante que os fins são os conhecimentos e mecanismos gerados no decorrer do processo
(TORRES, 2004).
Efetividade
É um conceito mais recente, e versa sobre os benefícios que uma determinada política traz para a população. Trata-
se do mais abrangente dentre os três conceitos, na medida em que “a eficácia só indica se o objetivo foi atingido,
enquanto a efetividade mostra se aquele objetivo trouxe melhorias para a população visada”. (CASTRO, 2006, p. 5).
Na imagem a seguir, podemos visualizar como a relação de abrangência entre os três termos.
Articulação entre eficiência, eficácia e efetividade
Fonte: TORRES, 2004. (Adaptado).
Portanto, existe uma diferença entre a efetividade pensada a partir da racionalidade substantiva e instrumental. A
efetividade embasada na racionalidade substantiva considera questões éticas, avaliando a capacidade de uma
determinada política, ou gestão pública, em atender as demandas da sociedade. Nesse sentido, é distinta da
efetividade pensada a partir dos critérios estabelecidos pela racionalidade instrumental, cuja relevância é dada
especialmente na otimização de recursos, desempenho mensurado em índices quantitativos e objetivos.
Vejamos agora parte do debate sobre o fortalecimento do Estado de Direito e da democracia.
173
8.1.3 Fortalecimento do Estado de Direito e da democracia
As indicações contidas na Constituinte Federal de 1988 indicam que o Brasil enquadrar-se-ia como um Estado
. Sendo assim, o Estado de Direito pressupõe uma formação tanto política quanto jurídica,Democrático de Direito
no qual essas duas dimensões se combinam e pressupõe garantias constitucionais (BRASIL, 1988).
Fonte: © M-SUR / / Shutterstock.
A conformação do Estado Democrático de Direito relaciona-se à questão da cidadania, cujo aprimoramento é
contínuo e suscita diversas interpretações (DURÃO, 2009). A cidadania, como pressuposto do Estado Democrático
de Direito, implica em que: 
[....] se a cidadania for entendida como a soma dos direitos civis, direitos políticos e direitos sociais
conquistados, exatamente nessa ordem, pelos membros de uma sociedade, trata-se, então, de um
conjunto de direitos e liberdades que exige reciprocidade de cada indivíduo, sendo, eminentemente,
uma construção histórica (datada e geograficamente localizada) (AMORIN, 2009, p.12).
O fortalecimento do Estado de Direito e da democracia pressuporia que o provimento a todos os indivíduos de
direitos sociais, políticos e humanos, garantidos tanto juridicamente como pela adoção de políticas públicas
adequadas. Passemos agora a alguns tipos de abordagens de gestão pública.
8.1.4 Abordagens patrimonialista, gerencialista e deliberativa
Existem três abordagens fundamentais em acordo com o referencial da racionalidade substantiva, tal como se
colocam nas formulações de Max Weber em relação à teoria do Estado. A primeira, designada como 
 indica um tipo específico de dominação, em que a legitimidade advém de uma relação cujopatrimonialista,
símbolo seria a autoridade de contexto patriarcal. Esse entendimento, empregado ao Estado contemporâneo, faz
174
com que o patrimonialismo tenha um sentido arbitrário, em que os grupos ou indivíduos no poder valem-se do
Estado como instância máxima do domínio público para satisfazer objetivos privados. (CAMPANTE, 2003, sp).
Já a abordagem , dissemina-se internacionalmente com o neoliberalismo dos governosgerencialista
estadunidense de Ronald Reagan, e a primeira-ministra britânica, Margareth Thatcher, na década de 1980. Trata-se
de uma tentativa de aplicar a lógica do empreendedorismo e da competitividade das gestões empresariais
privadas à esfera da administração pública,isto é, ao Estado (NEWMAN, CLARKE, 2012). No Brasil, a corrente
gerencialista se dissemina posteriormente, em 1998, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso e sua
proposta de Reforma do Estado feita por meio do Ministério da Administração e Reforma do Estado, que passa a
definir:
a) as “atividades exclusivas” do Estado: a legislação, a regulação, a fiscalização, o fomento e a
formulação de políticas públicas, que são atividades que pertencem ao domínio do núcleo estratégico
do Estado, composto pela Presidência da República e os Ministérios (Poder Executivo), e que seriam
realizadas pelas secretarias formuladoras de políticas públicas, pelas agências executivas e pelas
agências reguladoras; b) as “atividades não-exclusivas” do Estado: os serviços de caráter competitivo e
as atividades auxiliares ou de apoio (PAULA, 2005, p. 38).
Já a perspectiva embasada na democracia , pressupõe a ampliação das instâncias participativas, quedeliberativa
assumem um caráter permanente como instrumentos de gestão do Estado. Assim, a democracia deliberativa
agrupa tanto a burocracia estatal, como a sociedade civil organizada, mediante a formação de ouvidorias,
audiências públicas, conselhos, fóruns, grupos de trabalhos dentre outros. O principal objetivo de acordo com os
autores é a incorporação da sociedade no debate e elaboração das políticas públicas. (TARRAGÓ, ., 2015, p. 8).et al
CONTEXTO
O patrimonialismo original remetia-se, por exemplo, ao feudalismo e não tinha necessariamente
uma conotação negativa. Essa acepção do patrimonialismo desenvolve-se junto com a
Revolução Francesa de 1789 que institui o Estado de Direito.
175
Fonte: © create jobs 51 / / Shutterstock.
Analisemos, então, algumas demandas e problemas que emergiram recentemente.
8.2 Demandas contemporâneas X Problemas complexos
A complexidade que envolve as políticas públicas, e a administração estatal, ampliou-se ao longo da história do
Estado contemporâneo. Diversos autores da ciência política e da administração pública indicam o surgimento de
novas demandas, que se combinam a outras, para o aprofundamento dos direitos previstos na Constituição de
1988. A promoção de desenvolvimento econômico sustentável em meio a mudanças cada vez mais rápidas é um
exemplo (ROMEIRO, 2012).
Questões como a preservação do meio ambiente, desenvolvimento econômico e social e todas as demandas
sociais exigem, de acordo com a perspectiva teórica da racionalidade substantiva, a observância de elementos não
tangíveis, como a ética na administração dos recursos do Estado. Assim, os autores que abordam essas
transformações desde o prisma da racionalidade substantiva indicam que:
[...] o Estado pode não ter a capacidade de produzir resultados de acordo com os interesses dos
cidadãos em áreas que dependem da cooperação e colaboração de atores não estatais, como
desenvolvimento econômico, meio ambiente, segurança pública e outras. A participação e deliberação
diretas podem ajudar a transcender as limitações da capacidade do Estado, ao trazer as energias,
recursos e ideias de cidadãos e stakeholders para lidar com problemas complexos e definir estratégias
e soluções inovadoras (CARNEIRO; MENICUCCI, 2013, p. 179).
Dessa maneira, novas demandas emergem da sociedade, que almeja novas respostas do Estado. Vejamos como
esses problemas complexos se relacionam com o tema da sustentabilidade.
8.2.1 Problemas complexos e sustentabilidade
O termo sustentabilidade se tornou comum na virada do século XX para o XI. Em um sentido geral, para os autores
que trabalham com esse conceito, indica-se que os problemas sociais e ambientais precisam ser encarados em
pelo menos três dimensões, que devem equilibrar-se: social, econômica e ambiental (DIAS, 2008). Dessa forma,
176
s questões relativas ao debate da sustentabilidade implicam em abordagenspodemos concluir que a
multidisciplinares, conforme indica a figura abaixo:
Fonte: DIAS, 2008. (Adaptado).
Trata-se, portanto, de questões estruturais e complexas, cujos enfrentamentos implicam em abordagens
sistêmicas e de longo prazo.
Fonte: © VectorMine / / Shutterstock.
Assim, as respostas, de acordo com o debate proposto por parte dos autores que trabalham com a perspectiva do
desenvolvimento sustentável, indicam que as saídas devem ser buscadas “no próprio sistema social, e não em
alguma mágica tecnológica ou de mercado" (GUIMARÃES, 2006, p. 52).
Agora, passemos ao exame do conceito de burocracia.
177
8.2.2 Burocracia
Burocracia e Estado são entes diretamente relacionados para vários autores como Weber, Habermas, dentre
outros. Se no senso comum a burocracia é considerada como o acúmulo de procedimentos, documentações e
recursos que causam entraves à administração pública, para Max Weber (2004) isso é a disfunção da burocracia. Na
teoria weberiana a burocracia é justamente a esfera responsável por prover a eficiência do Estado por meio da
racionalidade, profissionalização, especialização, e impessoalidade que devem reger o corpo envolvido na gestão
estatal.
Entretanto, mesmo para as abordagens weberianas, a questão da burocracia estatal emerge como um desafio
quando as funções que exigem impessoalidade não são exercidas dessa forma. Ou ainda quando os procedimentos
se perdem em fluxos que comprometem a eficiência, eficácia e efetividade, acarretando em políticas públicas
ineficazes ou desperdício de recursos.
Passemos, a seguir, ao debate da relação entre transparência pública e fortalecimento do cidadão.
8.2.3 Transparência pública X fortalecimento do cidadão
Para a perspectiva liberal, existe uma diferenciação entre as esferas públicas e privadas. Esta seria a base para que
um regime político democrático se consolidasse, implicando na responsabilização dos agentes públicos frente à
sociedade, instituindo, assim, uma relação entre governantes e governados, no qual se alega que o exercício da
autoridade residiria no segundo. O período eleitoral seria o momento em que o fortalecimento do cidadão se dá, já
que é aí que ele exerce seu poder sobre o Estado (PRZEWORSKI, 2001).
Fonte: © vepar5 / / Shutterstock.
ESCLARECIMENTO
A burocracia, para Max Weber, se insere no desenho jurídico e institucional vigente, mas detém
autoridade já que tem acesso privilegiado a informações. Também pressupõe hierarquia,
especialização e impessoalidade no exercício de suas funções.
178
Fonte: © vepar5 / / Shutterstock.
Entretanto, existem críticas à essa perspectiva, tais como a de que esse enfoque “pressupõe o cidadão como
consumidor de um mercado político; afeta a noção de privacidade, sendo contraditória, portanto, a alguns direitos
fundamentais; [...] não diferencia a conduta individual da questão institucional” (FILGUEIRAS, 2011, s. p.).
Assim, na leitura dos autores críticos às noções de que a única via de controle social seriam as eleições, o
fortalecimento do cidadão pressupõe o monitoramento, fiscalização, avaliação e ação das organizações da
sociedade civil sobre a gestão estatal em todos os períodos. Para isso, a Constituição de 1988 prevê a existência de
instrumentos normativos e criação de novos espaços institucionais (SAMPAIO, ., 2013).et al
Vejamos agora a concepção neoliberal e deliberativa da gestão pública.
8.2.4 Neoliberalismo X deliberativo
Para as correntes teóricas e políticas alinhadas ao neoliberalismo, as políticas públicas devem se dar inspiradas na
gestão empresarial privada, e com a menor intervenção estatal possível. Isso porque, como uma derivação do
neoliberalismo econômico, essas tendências defendem a 
[...] supremacia do mercado como mecanismo de alocação de recursos, distribuição de bens, serviços e
rendas, remunerador dos empenhos e engenhos inclusive. [...] A intervenção da autoridade pública
sobre as iniciativas privadas é vista, primordialmente, como intrusão indevida, no máximo tolerada.
Dela só podem resultar distorções naqueles três eixos mencionados (riqueza, eficiência, justiça)
(MORAES, 2002, s. p.).
Já a perspectiva deliberativa se assenta em uma posição crítica à neoliberal,e à desregulamentação econômica
que ela acarreta, inspirando-se na teoria da democracia deliberativa, da qual Habermas é um dos expoentes.
Sumariamente, a perspectiva deliberativa
[...] concebe os resultados dos processos democráticos como produtos de um sistema de instituições
políticas integradas por diversos mecanismos. Assim, o processo democrático é visto como um ‘liga e
desliga’ dos múltiplos componentes desse sistema por onde circulam ideias, propostas, interesses e
outros elementos que estão envolvidos no processo de construção de decisões políticas. [...] O
processo deliberativo não pode ser compreendido se abordado apenas no nível micro. É preciso
entender como as diversas instituições políticas influenciam umas às outras (SILVA; RIBEIRO, 2016, s.
p.).
Dessa maneira, a concepção deliberativa dá as bases para as teorias que indicarão a importância da articulação
entre as instituições e atores das políticas públicas, entendendo-as como parte das decisões políticas. Isso
implicaria em inovações do setor público, tema do próximo tópico de estudo.
8.3 Inovação no Setor Público
A questão da inovação no setor público é um debate recente. Coloca-se para as correntes teóricas que trabalham
com esses conceitos vários debates sobre o tipo de inovação que se pode obter, que vão desde os recursos
disponíveis, como o papel dos meios técnicos e a de comunicações, até os elementos relacionais que envolvem os
atores.
179
Assim, para os teóricos que abordam a questão da inovação, surgem novas formas de organização entre os atores,
grupos de interesses e Estado, o que traria impacto para as estruturas construídas no decorrer da execução das
políticas públicas.
8.3.1 Inovação Instrumental x Inovação Substantiva
As propostas de inovações no setor público variam de acordo com os modelos teóricos, e objetivos organizacionais
que as norteiam. A inovação instrumental advém da racionalidade instrumental e prioriza, assim, o cálculo e a
perspectiva utilitária da ação humana; os fins; maximização dos recursos entendida como o alcance da eficiência e
eficácia; não comportando o questionamento ético no que se refere aos recursos disponíveis. Clique nos ícones e
acompanhe o que é priorizado nesse contexto.
O êxito.
Desempenho.
Rentabilidade.
E a estratégia interpessoal. (SERVA, 1997)
Já para os teóricos da inovação substantiva, esta não se referiria apenas aos meios ou técnicas, mas uma nova
lógica de atuação embasada na autorrealização, entendimento, julgamento ético, autenticidade, valores
emancipatórios e autonomia.
Clique na interação e acompanhe o que diz Serva (1997) a respeito dessas questões.
PAUSA PARA REFLETIR
A questão da inovação é realmente a resposta para os problemas estruturais que o Estado
apresenta, tais como a má distribuição das riquezas, ou a negação da efetividade prática de
direitos mesmo que legalmente constituídos?
180
Autorrealização É entendida como processos que realizam o potencial do indivíduo.
Entendimento
Refere-se às ações voltadas para o estabelecimento de acordos racionais, por
meio da comunicação livre.
Julgamentoético 
Envolve deliberações embasadas em valores, como bom ou ruim, certo ou
errado, que de modelam a partir do diálogo racional presente nas interações
dos indivíduos.
Valoresemancipatórios
Destacam as transformações e aperfeiçoamento do bem-estar coletivo,
considerando as diferenças e as individualidades.
Autonomia Prevê a condição plena dos indivíduos em suas ações.
Assim, o autor afirma que a inovação substantiva pressupõe uma ampliação do diálogo com a sociedade civil
organizada, e suas instituições.
Vejamos agora o que é desenvolvimento da inteligência coletiva.
8.3.2 Desenvolvimento da Inteligência Coletiva
Outra questão que emerge quando se trata das transformações no setor público é o conceito de inteligência
, que advém da Ciência da Informação e da Tecnologia. De acordo Lévy (2003, p. 28), filósofo, sociólogo ecoletiva
especialista da área das ciências da informação, a inteligência coletiva é “[...] uma inteligência distribuída por toda
parte, incessantemente valorizada, coordenada em tempo real, que resulta em uma mobilização efetiva das
competências”.
Dessa forma, trata-se do reconhecimento das potencialidades e habilidades que estão distribuídas entre os
indivíduos que compõem a gestão pública, e podem ser articuladas em prol da sociedade, em um ciclo tal como
representado na figura a seguir:
AFIRMAÇÃO
A questão da inteligência coletiva assume uma perspectiva mais concreta quando se avaliam as
transformações trazidas em todos os âmbitos pelas novas relações instituídas pela disseminação
da internet. Todas as esferas da sociedade, inclusive os espaços políticos decisórios passaram a
ser afetados por ela.
181
Fonte: TARRAGÓ et al., 2015. (Adaptado).
Em outras palavras, a inteligência coletiva parte também da “capacidade de aprendizagem institucional
decorrente tanto da inteligência coletiva já instalada em nossas repartições públicas como das práticas
participativas e deliberativas já em uso no interior destas” (TARRAGÓ , 2015, p. 7).et al
Isso daria vazão às novas capacidades na gestão pública, expressando e comunicando de forma melhorada os
objetivos, metas e planos, gerando o ambiente favorável, na opinião dos autores, para a melhoria da escuta sobre
os anseios coletivos, atingindo o objetivo da administração pública deliberativa (TARRAGÓ, ., 2015). Essa formaet al
de gestão pressuporia mais ênfase na criatividade, reflexão crítica e diversidade, por meio da ampliação da
capacidade institucional pensada dialogicamente.
Analisemos então o tema da intersetoralidade.
8.3.3 Implementação da intersetorialidade no âmbito das Políticas Públicas
Por políticas públicas setoriais, entendem-se aquelas destinadas a responder uma demanda cuja motivação está
relacionada a uma questão específica, que pode ser econômica, social, saúde ou desenvolvimento. A
intersetorialidade das políticas públicas passou a ser um conceito usado conforme se apontava a sua inoperância,
tanto em questões relacionadas ao uso de recursos, como no próprio diagnóstico das agendas a serem adotadas
(CARMO, GUIZARDI, 2017).
AFIRMAÇÃO
182
Portanto, a intersetorialidade pode ser entendida sob o enfoque que engloba aspectos conectados na definição
dos problemas, e na ação entre membros de diversas áreas. Assim, busca-se promover a articulação entre saberes
técnicos mediante a definição de agendas coletivas, e o compartilhamento de objetivos comuns. Isso leva à
problemática gestão em redes, como tratamos a seguir.
8.3.4 A proposição da gestão pública em redes
A questão das redes para a gestão pública é uma tentativa de atender às demandas por meio da interdependência
entre atores das políticas, com articulações menos estruturadas hierarquicamente. A proposta de gestão pública
em redes sublinha a noção de cooperação entre os atores, para promover a mobilização de recursos e os laços
institucionais.
O intuito é diminuir os impactos dos conflitos por meio da ampliação da negociação, e promover a democratização
dos processos decisórios. A partir da lógica de atuação em redes, o governo ou instância estatal envolvido em
alguma política pública pode aparecer como mais um ator de uma estruturação composta por várias organizações
(MOURA, 1998). Passemos agora à questão da pauta deliberativa e da centralidade do diálogo, pressuposto pela
gestão pública em redes.
8.4 Pauta Deliberativa – Centralidade do Diálogo
Para os autores que trabalham com a noção da pauta deliberativa, a centralidade para a ampliação da democracia
está na capacidade de prover o diálogo:
[...] uma sociedade é tão mais democrática quanto maior for sua capacidade de (i) ampliar a
participação dos diferentes segmentos sociais na tomada de decisões, principalmente daqueles que
sempre estiveram afastados e/ou alijados desses processos políticos; e, ao mesmo tempo, (ii) legitimar
as instituições que recebem esses participantes, o que significa, em última instância, legitimar suas
decisões (MOREIRA,2016, s. p.).
Isso pode se dar por meio de organismos institucionais instaurados pela Constituinte de 1988, tais como os
conselhos gestores de políticas públicas, que auxiliam a que se distribua e se descentralize parte do poder
decisório (BRASIL, 1988). Vejamos como isso impacta a relação entre governo e transparência.
8.4.1 Governo e Transparência
A questão da transparência ganhou importância junto aos autores que debatem a governança, controle social e
avaliação da gestão pública, passando a ser considerada como um dos fatores mais relevantes. Quando se tomam
obras que tratam da relação entre governo e transparência, é comum ver noções como a de que a democratização
da gestão pública é “[...] amparada por critérios tais como transparência, autonomia e responsabilidade
compartilhada” (TARRAGÓ, ., 2015, p. 31).et al
Como resultante da integração entre as agendas, a intersetorialidade promoveu “a efetividade
por meio da articulação entre instituições governamentais e entre essas e a sociedade civil”
(NASCIMENTO, 2010, s. p.).
183
Para concretizar essa noção de transparência na administração pública, foram adotadas ainda legislações
específicas, tais como a
Lei Complementar n. 131/2009 – Lei da Transparência (disponibilização, em tempo real, de
informações públicas como: receita, despesa, salário dos servidores públicos, convênios e outros, nos
portais eletrônicos nas várias esferas governamentais) e a Lei de Acesso à Informação (LAI) no 12.527
/2011 (regulamenta o direito do cidadão à informação pública) (BAIRRAL, , 2015, s. p.).et al.
Tais leis aprofundaram a tendência à mudança na relação existente entre sociedade e gestão pública, já que
passaram a determinar a publicitação de toda a informação pública, com a utilização de linguagem de fácil
compreensão. Assim, os dados podem ser disponibilizados à sociedade mediante solicitação, ou consultas em
portais especificamente criados para esse fim. Além disso, os autores indicam a necessidade de tomarem medidas
em termos de governança, avaliação e controle da sociedade sobre as ações dos governos (BAIRRAL, ., 2015).et al
Fonte: © Royalty-Free/Corbis / / Shutterstock.
Com o tempo, a noção de transparência se estendeu, ainda que sigam havendo conflitos, devido a que os gestores
públicos podem desrespeitar tais prerrogativas. Ou ainda porque, apesar da criação de tais mecanismos, segue
existindo assimetria no acesso e difusão das informações sobre a gestão pública (CAMPOS, , 2013). Issoet al
pressupõe a centralidade dos conteúdos, como discutiremos a seguir.
8.4.2 Preponderância dos conteúdos sobre os protocolos
Os protocolos nas administrações públicas são todas as formas processuais que envolvem a sua execução. Embora
a observância dos protocolos seja importante, muitas vezes, ela se sobrepõe aos conteúdos, podendo debilitar os
objetivos que motivaram as iniciativas.
Isso porque, quando há um foco excessivo nos processos, acaba-se desconsiderando que “o êxito das políticas
públicas depende de diversos fatores. Entre esses, é fundamental o conhecimento da realidade para a definição do
conteúdo e da gestão dos programas de utilidade pública” (SAWAYA, 2006, s. p.).
Assim, a predominância dos conteúdos sobre o protocolo é importante, porque, dessa forma, evita-se que a
política pública distancie-se de seus objetivos. Isso porque
184
[...] conteúdo das normas que estruturam as políticas públicas não será recebido de forma acrítica em
espaços vazios. Pelo contrário, será inserido em processos estabelecidos e adaptado às concepções e
capacidades das instâncias de governo e das burocracias implementadoras (LIMA; D’ACENSZI, 2013, p.
103).
Dessa maneira, faz-se com que os agentes públicos não se esqueçam de que a política pública sofre uma
reelaboração constante, para a qual a preponderância dos conteúdos é fundamental. O que nos leva ao
fortalecimento da confiança na gestão pública, tema do próximo subtópico.
8.4.3 Fortalecimento da confiança
O problema da confiança assume, para os autores que analisam as políticas, um sentido muito relevante, já que
sua ausência reflete nos resultados da gestão pública considerada como um todo. Assim:
O primeiro passo para gerar confiança é a transparência, por isso temos de construir administrações
que por dentro sejam de cristal – e abrir as cortinas para que tal nitidez seja vista também de fora.
Temos de explicar os nossos objetivos, e tornar acessível toda a informação aos demais
departamentos e funcionários da instituição (TARRAGÓ ., 2015, p. 29).et al
Para os autores, isso pressupõe clareza na comunicação, mas também nos processos decisórios e de execução de
todas as ações da gestão pública. Assim, essa perspectiva indica que a “adesão à democracia [...] está associada
com indicadores tanto de cultura política como de desempenho de instituições democráticas” (MOISES, 2010, p.
298).
Portanto, para prover a melhoria da confiança, de acordo com o autor, haveria que adotar-se uma estratégia
analítica capaz de compreender os diversos fatores que influenciam a articulação das políticas públicas. Para isso é
preciso que a liderança seja adequada, como veremos a seguir.
8.4.4 Liderança aberta e relacional
Os estudos sobre a liderança também sofreram impactos do debate da inovação. A liderança considerada aberta é
aquela em que o líder das organizações e instituições exerce mais o papel de catalizador, que estimula os atores a
unirem seus esforços para atingir um determinado fim. Assim, o papel da liderança seria definir os objetivos,
agendas e as vias necessárias para obter os resultados almejados, mas com um processo de compartilhamento das
informações e das decisões mais amplos. (MOURÃO; SILVA, 2015)
Outra mudança, é o foco da liderança, que anteriormente centrava-se numa figura responsável pela liderança de
um grupo, e agora passaria a ser entendida a partir da natureza relacional. Na ótica relacional, a liderança seria o
resultado de uma influência mútua entre os liderados e aqueles considerados como liderança, afetando a
realidade organizacional e institucional. (SOBRAL, FURTADO, 2019, s. p.).
As reflexões trazidas por esse capítulo encerram diversos temas e discussões relativamente novos, que vêm
ganhando importância para o estudo da gestão pública. Tratam-se de concepções e conceitos que ainda estão em
transformação, e que indicam novos paradigmas para a relação entre todos os atores, incluindo em primeiro lugar
a sociedade.
185
Proposta de atividade
Agora é a hora de recapitular tudo o que você aprendeu nesse capítulo! Elabore um Mapa Mental com 20 conceitos
em caixas, destacando as principais diferenças entre a visão de eficácia, efetividade e eficiência à luz dos debates
da racionalidade substantiva. O mapa deverá apresentar os conceitos aplicados para ao menos quatro dos temas
estudados nos subtópicos – quatro caixas destacando as principais ideias abordadas ao longo do capítulo. Ao
produzir seu Mapa Mental, considere as leituras básicas e complementares realizadas.
Recapitulando
Observamos, ao longo deste capítulo, que o conceito da racionalidade substantiva orientou a elaboração sobre os
regimes democráticos e Estados contemporâneos. De acordo com o avanço dos conceitos que esse debate implica,
foram repensados temas como a inoperância da gestão estatal no que se refere às políticas públicas, o papel das
burocracias, um exame sobre algumas interpretações teóricas acerca dessas questões, e as relações que os
governos e Estados estabelecem com as organizações que integram a sociedade.
Dessa forma, foi retomado como no decorrer das últimas décadas determinados autores operaram uma tentativa
de incorporação de conceitos e lógicas da gestão privada, para a gestão pública. As inovações foram tomadas por
essas vertentes com um arcabouço conceitual próprio, sublinhando aspectos organizacionais e relacionais para
tratar do processo de gestão e execução das políticas públicas. Novas pautas e desafios foram colocados para os
Estados. Para os autores e enfoques trabalhados nesse capítulo,aspectos como a ampliação da transparência e o
papel dos governos, a relação entre a sociedade e o Estado, estão ligados às noções de ampliação da participação
organizada daqueles setores, e da busca pelo que é considerado nessa literatura como inovações.
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