planejamento e gestao de obras publicas

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Planejamento
e gestão de 
obras 
públicas
Planejamento
e gestão de 
obras 
públicas
Anelize Pantaleão Puccini CaminhaAnelize Pantaleão Puccini Caminha
Planejamento
e gestão de 
obras 
públicas
Planejamento
e gestão de 
obras 
públicas
Anelize Pantaleão Puccini CaminhaAnelize Pantaleão Puccini Caminha
Planejamento e gestão de obras públicas
Anelize Pantaleão Puccini Caminha
ISBN 978-65-5821-240-9
9 786558 212409
Código Logístico
I001042
Planejamento e 
gestão de obras 
públicas 
Anelize Pantaleão Puccini Caminha
IESDE BRASIL
2023
Todos os direitos reservados.
IESDE BRASIL S/A. 
Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 
Batel – Curitiba – PR 
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detentor dos direitos autorais.
Projeto de capa: IESDE BRASIL S/A. Imagem da capa: Erich Sacco/Shutterstock
Anelize Pantaleão 
Puccini Caminha
Doutora em Direito pela Pontifícia Universidade 
Católica do Paraná (PUCPR). Mestra em Direito pela 
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). 
Especialista em Processo Civil pela UFRGS. Bacharel 
em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio 
Grande do Sul (PUCRS). Professora de Direito e autora 
de artigos científicos e livros nessa área. Professora na 
graduação, em diversas especializações e em cursos 
preparatórios. Também é sócia-proprietária em um 
escritório de advocacia.
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SUMÁRIO
1 Governança pública 9
1.1 Análise da governança pública 9
1.2 Obras públicas 14
1.3 Planejamento de obras públicas 21
2 Contratos de prestação de serviços e produtos 27
2.1 Contratos administrativos e suas consequências jurídicas 27
2.2 Benefícios e custos 31
2.3 Formas de empreitada 33
2.4 Cronograma físico-financeiro e responsabilidade fiscal 38
3 Procedimento licitatório 43
3.1 Conceito e modalidade de licitação 43
3.2 Lei de Licitações 47
3.3 Procedimento de licitação 50
4 Fiscalização de contratos 55
4.1 As principais atribuições da fiscalização 56
4.2 Fiscalização de contratos administrativos 58
4.3 Documentação necessária 63
5 Garantias contratuais 71
5.1 As garantias nos contratos administrativos 71
5.2 Avaliação dos resultados e seu impacto social 76
5.3 O impacto ambiental e as principais irregularidades 79
 Resolução das atividades 86
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As obras públicas são necessárias para o desenvolvimento 
da sociedade. Sejam elas básicas ou complexas, sempre têm 
o objetivo de garantir o bem-estar da população que habita 
determinada região.
Tendo em vista a utilização de verba pública e a contratação 
de empresa privada, é imprescindível que o procedimento seja 
realizado de modo transparente. Para isso, a legislação brasileira 
indica de que forma os processos de planejamento, contratação 
e desenvolvimento de obras públicas devem acontecer.
Cada capítulo deste livro é destinado à compreensão 
estrutural e funcional dos sistemas de planejamento e 
contratação das obras públicas. Começaremos com uma 
noção geral e introdutória do estudo da governança pública, 
cuja análise se dá tendo em vista a necessidade de prestação 
de serviços públicos por meio da iniciativa privada.
Em seguida, estudaremos cada etapa do procedimento 
de contratação de obras públicas, que se inicia com a fase 
preliminar, seguida da fase interna da licitação.
A contratação pode ser realizada de outras formas, que 
também serão desenvolvidas ao longo dos capítulos. Na 
sequência, analisaremos a fase externa e o contrato para a 
execução da obra pública. Ao final do livro, desenvolveremos os 
mecanismos de fiscalização utilizados pela legislação brasileira. 
Além disso, ao final dos capítulos, você será desafiado a 
responder a questões que integram e aplicam os assuntos 
estudados a situações cotidianas, o que gera um estudo 
mais prático.
Em suma, esta obra traz as informações básicas para 
a compreensão geral do planejamento e gestão de obras 
públicas e destina-se a estudantes que desejam aprofundar o 
estudo dos contratos administrativos de obras públicas.
Bons estudos!
APRESENTAÇÃOVídeo
Governança pública 9
1
Governança pública
A governança pública é entendida como a capacidade do governo de 
implementar políticas públicas e organizar a vida em sociedade.
Neste capítulo, estudaremos de que forma se dá a governança pública, 
a necessidade de gestão das organizações e como surgiu a administração 
do Estado por terceiros.
A princípio, veremos que essa governança tem o objetivo de instru-
mentalizar o governo e, então, examinaremos a nova governança pública 
e de que maneira ela é positivada na legislação brasileira.
Em seguida, compreenderemos o conceito de obras públicas, suas 
diferentes formas e seus respectivos contratos. Além disso, analisaremos 
as suas fases, desde o planejamento, passando pelo desenvolvimento e 
finalizando com a entrega e o uso da obra.
Posteriormente, estudaremos o planejamento das obras públicas e as 
fases prévias à licitação, como a identificação das necessidades do estabe-
lecimento e as características básicas de cada empreendimento.
Assim, apresentamos o estudo dos primeiros passos do planejamento 
e desenvolvimento de obras públicas.
Com o estudo deste capítulo, você será capaz de:
• conceituar governança pública, suas funcionalidades e objetivos;
• identificar os serviços e planejamentos estabelecidos para obras 
públicas;
• verificar as etapas para a realização de obras públicas na licitação.
Objetivos de aprendizagem
1.1 Análise da governança pública 
Vídeo
A governança surgiu por meio da necessidade de gestão das or-
ganizações por terceiros, deixando de lado a administração direta de 
seus proprietários. Em algumas situações, há divergência de interesses 
entre administradores e proprietários e, para minimizar os conflitos, 
10 Planejamento e gestão de obras públicas
existem diversos estudos e estruturas de governança desenvolvidas, as 
quais serão abordadas ao longo do capítulo.
Antes de mais nada é necessário entender a definição de governan-
ça e governabilidade, conceitos frequentemente confundidos na so-
ciedade. Segundo Bonatto (2018), governabilidade é a capacidade de 
governar, é a legitimidade política de exercer o poder, enquanto gover-
nança é a capacidade exercida pelo governo de implementar políticas 
públicas, planejá-las e executá-las em todos os seus aspectos.
Paludo (2010) afirma que, no Brasil, o Estado é administrado pelo 
governo, com diretrizes e objetivos gerais para a atuação da Adminis-
tração Pública, a qual é o mecanismo utilizado para executar a promo-
ção do bem comum.
Sendo assim, a governança pública é um instrumento de gover-
no utilizado para a realização dos seus fins. Para tanto, são aplicados 
mecanismos a fim de organizar a prestação de serviços à sociedade, a 
gestão de recursos públicos, a divulgação das informações inerentes, a 
relação com a sociedade civil etc. (PALUDO, 2010). O objetivo principal 
da governança pública, portanto, é garantir o bem-estar e o desenvolvi-
mento da população do Estado.
Para a melhor compreensão do tema, é importante distinguirformas de diminuir o litígio com maiores garantias de que, efetivamen-
te, a obra será entregue em pleno funcionamento. A principal desvan-
tagem é que, havendo elevado grau de responsabilidade da contratada, 
o valor do empreendimento pode ser maior.
2.4 Cronograma físico-financeiro 
e responsabilidade fiscal Vídeo
Para a realização de uma obra pública é necessário programar os 
custos de gastos do empreendimento. Esse documento é chamado de 
cronograma físico-financeiro e deve prever a gestão da obra, determi-
nando as suas atividades, como construção da obra, saras de início e 
fim, orçamento de serviço e materiais, mão de obra, prazo para execu-
ção, entre outros.
Esse cronograma deve contemplar a avaliação do prazo proposto 
para a execução da obra. Além disso, deve mencionar a distribuição 
dos serviços ao longo do tempo, o porte e o tipo de empreendimento. A 
avaliação da compatibilidade do cronograma será realizada pela equi-
pe de auditoria com a dotação orçamentária da obra e deverá contem-
plar o valor total da construção, incluindo o BDI (BRASIL, 2018).
O documento em que é apresentado o relatório da avaliação do 
cronograma físico-financeiro da obra é de suma importância, pois, por 
ser um documento técnico, por meio dele o fiscal poderá realizar as 
medições previstas para cada etapa da conclusão. Além disso, deve-
rá ser justificada e autorizada toda alteração realizada no cronograma 
pelo ente competente e, consequentemente, será realizado aditivo ao 
contrato. Se houver a prorrogação do prazo, será elaborado um novo 
cronograma com as necessárias alterações (BONATTO, 2018).
Como regra geral, a formulação do cronograma fica a cargo do ór-
gão contratante, para o adequado planejamento da obra, sendo esta-
belecido, nesse momento, os prazos para a execução das parcelas de 
serviços e seus pagamentos respectivos. É possível, ainda, que a con-
tratada tenha o encargo do planejamento adequado, mas com a apro-
vação da Administração (BONATTO, 2018).
Contratos de prestação de serviços e produtos 39
Verifica-se a exigência do cronograma para que as obras ou os servi-
ços sejam licitados, nesse sentido, só poderão ser executadas as obras 
que tiverem os documentos obrigatórios, como o referido cronograma.
Averiguamos no estudo acerca das alterações dos contratos admi-
nistrativos que uma das hipóteses de alteração por acordo das partes 
é quando se faz necessário modificar a forma de pagamento. Esse caso 
poderá acontecer apenas por imposição de circunstâncias supervenien-
tes. Além disso, é “vedada a antecipação do pagamento, com relação ao 
cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contraprestação 
de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço” (BRASIL, 2021).
O TCU afirma que deve ser realizado procedimento de auditoria 
para fiscalizar se os cronogramas físico-financeiros, propostos pelo lici-
tante vencedor, e as demais empresas participantes, são adequados. É 
importante verificarmos, nessa situação de mudança, se há uma mani-
pulação dos preços unitários do contrato. Para tanto, é preciso cotejar 
os preços unitários de serviços iniciais e verificar se há compatibilidade 
com os mercados e as demais empresas licitantes (BRASIL, 2018).
A responsabilidade fiscal na gestão das finanças públicas está previs-
ta na Lei Complementar n. 101/2000. O conceito estabelecido nessa lei:
pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem 
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas 
públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre 
receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que 
tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da 
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, ope-
rações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão 
de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (BRASIL, 2000)
É responsabilidade dos analistas do TCU verificarem improprieda-
des, irregularidades ou ilegalidades detectadas na auditoria. A execu-
ção da auditoria se dará por meio do projeto básico visto que, a partir 
desse momento, são estabelecidas as normas que serão observadas 
durante o processo.
Verifica-se que, na lei complementar de responsabilidade na ges-
tão fiscal de finanças públicas, está previsto que qualquer despesa será 
acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e de 
declaração da despesa, resultando como condição prévia para licitação 
e execução de obras:
Sugerimos a leitura do 
Relatório de Fiscalização 
TC n. 006.111/2016-5 do 
TCU, pois é importante 
observarmos os passos 
adequados até que se 
tenha o contrato admi-
nistrativo, ou seja, a fase 
preliminar e a contratação 
efetiva. Outro ponto 
essencial que devemos 
observar nessa leitura são 
as questões referentes 
à auditoria realizada no 
contrato administrativo.
Disponível em: https://www.
camara.leg.br/internet/comissao/
index/mista/orca/orcamento/
OR2017/Fiscobras2016/anexo/
SINTETICOS/Sintético_2016_33.
pdf. Acesso em: 16 mar. 2023.
Leitura
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2017/Fiscobras2016/anexo/SINTETICOS/Sintético_2016_33.pdf
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2017/Fiscobras2016/anexo/SINTETICOS/Sintético_2016_33.pdf
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2017/Fiscobras2016/anexo/SINTETICOS/Sintético_2016_33.pdf
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2017/Fiscobras2016/anexo/SINTETICOS/Sintético_2016_33.pdf
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2017/Fiscobras2016/anexo/SINTETICOS/Sintético_2016_33.pdf
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2017/Fiscobras2016/anexo/SINTETICOS/Sintético_2016_33.pdf
40 Planejamento e gestão de obras públicas
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação go-
vernamental que acarrete aumento da despesa será acompa-
nhado de:
I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício 
em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem 
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária 
anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de 
diretrizes orçamentárias.
[...]
§ 4º As normas do caput constituem condição prévia para:
I – empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou 
execução de obras. (BRASIL, 2000)
Dessa forma, o controle de gastos com a obra pública durante a lici-
tação deverá ser feito levando em consideração o cronograma físico-fi-
nanceiro do empreendimento. Ou seja, os valores que serão gastos na 
obra pública precisam ser apresentados no cronograma. Há, portanto, 
a promoção da transparência dos gastos públicos, visto que a utilização 
de verba pública deve ser do conhecimento de todos, de modo que a 
obra pública seja conduzida com responsabilidade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Estudamos, neste capítulo, quais são os elementos essenciais para 
um contrato administrativo, o qual é firmado entre a Administração 
Pública e uma empresa privada para a execução de uma obra pública. 
Verificamos que é essencial que a transparência seja mantida durante 
a execução do contrato, uma vez que é utilizado dinheiro público para 
a realização do projeto.
Discorremos sobre as formas de alteração de contrato e os ele-
mentos necessários para que a obra seja realizada por acordo entre 
as partes ou por iniciativa do Poder Público. Concluímos que, apenas 
em situações excepcionais, o contrato poderá ser alterado de maneira 
unilateral, como no caso de alteração do projeto para melhoria da qua-
lificação técnica e modificação dos valores contratuais, visando à quan-
Contratos de prestação de serviços e produtos 41
tidade do objeto. Nas demais situações, qualquer alteração deverá ser 
realizada mediante acordo entre as partes.
Visualizamos os tipos de empreitada, levando em consideração a 
forma de pagamento da obra. Identificamosque, em alguns empreen-
dimentos, é mais vantajoso para os cofres públicos contratarem por 
preço global e, em outros, por preço unitário. Enfim, a maneira mais 
adequada para o ente público depende da espécie de empreendimen-
to que será contratado.
Por fim, analisamos o cronograma físico-financeiro da obra, que 
é o mecanismo pelo qual o empreendimento será fiscalizado. Dessa 
forma, a responsabilidade fiscal da obra é efetivada, uma vez que os 
elementos do cronograma são preestabelecidos no plano de obra. 
Portanto, será responsabilizada a parte que descumprir qualquer 
cláusula do contrato.
ATIVIDADES
Atividade 1
Por que é necessário realizar o procedimento licitatório, antes 
da assinatura do contrato administrativo, entre a Administração 
Pública e a empresa que executará a obra?
Atividade 2
Quais são as vantagens observadas em cada um dos quatro 
regimes de empreitada existentes na Lei de Licitações? Cite um 
exemplo de uso de cada regime.
Atividade 3
Quais são os elementos essenciais para o cronograma 
físico-financeiro da obra pública?
42 Planejamento e gestão de obras públicas
REFERÊNCIAS
BONATTO, H. Governança e gestão de obras públicas: do planejamento à pós-ocupação. 
Belo Horizonte: Fórum, 2018.
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 22 jun. 1993.
BRASIL. Lei n. 14.133, de 1º de abril de 2021. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 1 de abril de 2021.
BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial da União, Poder 
Legislativo, Brasília, DF, 5 maio, 2000.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Roteiro de Auditoria em Obras Públicas. Brasília, 
DF: TCU, 2018. Disponível em: https://www.cjf.jus.br/cjf/unidades/controle-interno/
normatizacao/roteiro-de-auditoria-de-obras-publicas-tcu. Acesso em: 5 abr. 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula 258. Conselho Nacional de Justiça, Brasília, DF, 
9 jun. 2010. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/sumula-258-tcu/. Acesso em: 5 abr. 2023.
https://www.cjf.jus.br/cjf/unidades/controle-interno/normatizacao/roteiro-de-auditoria-de-obras-publicas-tcu
https://www.cjf.jus.br/cjf/unidades/controle-interno/normatizacao/roteiro-de-auditoria-de-obras-publicas-tcu
https://www.cnj.jus.br/sumula-258-tcu/
Procedimento licitatório 43
3
Procedimento licitatório
Neste capítulo veremos alguns critérios objetivos relacionados à licita-
ção e ao seu procedimento. Primeiramente, analisaremos o conceito e as 
modalidades de licitação. Dessa maneira, serão observadas cada forma 
de licitação e seu objeto, prazo e preço. Em seguida, estudaremos a Lei de 
Licitações e cada princípio constitucional aplicável. Por fim, examinaremos 
cada fase do processo licitatório, iniciando pela fase preliminar, passando 
pela fase interna, seguindo para a fase externa, ratificada pela fase con-
tratual, e finalizando com a fase posterior à contratação. Percorreremos, 
portanto, o longo percurso do processo licitatório no Brasil.
Com o estudo deste capítulo, você será capaz de:
• diferenciar as modalidades de licitação e suas características;
• analisar a aplicação da Lei de Licitações e suas competências;
• entender o procedimento licitatório e suas fases.
Objetivos de aprendizagem
3.1 Conceito e modalidade de licitação 
Vídeo
De acordo com Bonatto (2018), existem três possíveis procedimen-
tos que podem ser efetivados pelo Poder Público para a realização de 
obras e serviços públicos: a licitação, a dispensa e a inexigibilidade 1 . 
Geralmente, a contratação é feita por meio de licitação, tendo em vista 
o princípio da impessoalidade, como dispõe o artigo 37 da Constituição 
Federal de 1988. O princípio da impessoalidade estabelece o dever da 
imparcialidade na defesa do interesse público, ou seja, a seleção da 
empresa que irá trabalhar para a Administração deverá ser realizada 
sem discriminação ou privilégios.
A licitação é o procedimento pelo qual a Administração Pública 
seleciona quem será contratado para executar obras públicas ou 
serviços de engenharia. A isonomia deve ser respeitada, permitindo 
a participação de todos os interessados em realizar o serviço ou a 
A inexigibilidade ocorre 
quando não é necessário 
exigir que o processo de 
licitação seja realizado 
antes da contratação.
1
44
construção e levando em conta o contrato mais vantajoso para o 
Estado (BONATTO, 2018).
A Lei n. 14.133/2021 estabelece as seguintes modalidades de licita-
ções existentes no Brasil: concorrência, pregão, leilão, concurso e diá-
logo competitivo. Destacamos que as modalidades tomada de preço e 
convite foram extintas com a nova Lei de Licitações e revogadas em 1º 
de abril de 2023.
A modalidade de licitação é a forma como o procedimento é realiza-
do, portanto trata-se do mecanismo pelo qual se dá a contratação das 
obras públicas. Vejamos, na sequência, as características de cada uma 
das modalidades, incluindo o valor destinado e o prazo mínimo para o 
recebimento da proposta ou a realização do evento.
Planejamento e gestão de obras públicas
Figura 1
Modalidades de licitação
Utilizada para a contratação de bens e serviços especiais e de obras e serviços comuns e 
especiais de engenharia. Segue as fases do artigo 17 da Lei de Licitações.
É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que atendam a todas as condições 
estabelecidas pelo instrumento convocatório. Estabelecido na Lei n. 10.520/2002, diz 
respeito à contratação de bens ou serviços comuns. O Decreto n. 5.450/2005 estabelece que, 
para a aquisição de bens e serviços comuns da União, a modalidade pregão é obrigatória. 
Normalmente, o pregão é realizado na modalidade eletrônica, salvo se comprovada a 
inviabilidade justificada por autoridade competente. A Lei n. 14.133/2021 determina que o 
critério de julgamento será o de menor preço ou de maior desconto.
É a modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e compras em que a 
Administração Pública realiza diálogos com licitantes previamente selecionados mediante 
critérios objetivos, visando desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às suas 
necessidades, devendo os licitantes apresentar proposta final após o encerramento dos diálogos.
É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a escolha de trabalho técnico, 
científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, 
conforme critérios constantes em edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima 
de 45 (quarenta e cinco) dias.
É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis 
inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou 
para a alienação de bens imóveis prevista no artigo 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou 
superior ao valor da avaliação.
Concorrência
Pregão
Diálogo 
competitivo
Concurso
Leilão
Ar
to
s/
Sh
ut
te
rs
to
ck
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 2021.
Procedimento licitatório 45
Além disso, algumas modalidades não estão na Lei de Licitações, as 
quais veremos a seguir.
O pregão eletrônico refere-se à aquisição de bens e à contratação 
de serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia, con-
forme estabelecido na Lei n. 10.520/2002 e no Decreto n. 10.024/2019. 
Esse decreto também dispõe sobre o uso da dispensa eletrônica no 
âmbito da Administração Pública federal. O prazo não será inferior a 
oito dias úteis. Quanto ao valor, é o estimado ou o máximo aceitável 
para a contratação e “se não constar expressamente no edital, possui-
rá caráter sigiloso e será disponibilizado exclusiva e permanentemente 
aos órgãos de controle externo e interno” (BRASIL, 2019).
Destacamos que a nova Lei de Licitações indica que o pregão eletrô-
nico será o futuro das compras públicas, tendo em vista o desenvolvi-
mento dos processos digitais.
Definida na Lei n. 9.472/1997, a consulta é aplicável apenas às 
agências reguladoras. É o mecanismo utilizadopara garantir o acesso 
às telecomunicações de modo amplo e com preço justo. Estão abar-
cadas nessa hipótese as redes de telecomunicações, a utilização dos 
recursos de órbita e o espectro de radiofrequências (BRASIL, 1997). O 
prazo é razoável e não interessa o valor, mas sim a natureza do objeto. 
Essa modalidade não está definida na Lei de Licitações, mas é uma for-
ma de contratação pública.
Conforme determina a Lei n. 12.462/2011, o Regime Diferenciado 
de Contratações Públicas é aplicável apenas em alguns casos estabe-
lecidos (BRASIL, 2011):
 • Para a construção dos locais dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos 
de 2016, que foram estabelecidos na Carteira de Projetos Olímpi-
cos, definida pela Autoridade Pública Olímpica (APO).
 • Durante a Copa das Confederações de 2013 e a Copa do Mundo 
de 2014, sendo que o Comitê Gestor foi instituído para definir, 
aprovar e supervisionar as ações previstas no Plano Estratégico 
das Ações do Governo Brasileiro para a realização da Copa do 
Mundo Fifa 2014. No caso de obras públicas, foram restringidas 
mediante o estabelecido nas responsabilidades celebradas entre 
União, estados, Distrito Federal e municípios.
 • Nas obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os ae-
roportos das capitais dos Estados da Federação distantes até 350 km 
das cidades-sede dos mundiais estabelecidos anteriormente.
No vídeo Saber direito 
– licitações e contratos 
administrativos – Aula 2, 
publicado pelo canal Rádi 
e TV Justiça, é apresentada 
a forma pela qual se dá o 
processo de licitação e a 
elaboração do contrato 
administrativo. Assim, é 
interessante verificar os 
elementos necessários em 
cada etapa do processo e 
o seu caráter essencial.
Disponível em: https://
www.youtube.com/
watch?v=QPqruV0ZTO4. Acesso 
em: 5 abr. 2023.
Vídeo
https://www.youtube.com/watch?v=QPqruV0ZTO4
https://www.youtube.com/watch?v=QPqruV0ZTO4
https://www.youtube.com/watch?v=QPqruV0ZTO4
46 Planejamento e gestão de obras públicas
 • No Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e em suas rela-
ções integrantes; nas hipóteses de obras e serviços de engenha-
ria no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) e para construção, 
ampliação, reforma e administração de estabelecimentos penais 
e de unidades de atendimento socioeducativo.
 • Em todas as ações no âmbito da segurança pública e obras e ser-
viços de engenharia, relacionadas a melhorias na mobilidade ur-
bana ou ampliação de infraestrutura logística.
Para aquisição de bens, os prazos são de cinco dias úteis, quando 
adotados os critérios de julgamento pelo menor preço ou pelo maior 
desconto, e de dez dias úteis, nas hipóteses não abrangidas em lei. 
Para contratação de serviços e obras, os prazos são de 15 dias úteis, 
quando adotados os critérios de julgamento pelo menor preço ou pelo 
maior desconto, e de 30 dias úteis, nas hipóteses não abrangidas em 
lei. Para licitações em que se adote o critério de julgamento pela maior 
oferta, o prazo é de dez dias úteis, e para licitações em que se adote o 
critério de julgamento pela melhor combinação de técnica e preço, pela 
melhor técnica ou em razão do conteúdo artístico, o prazo é de 30 dias 
úteis (BRASIL, 2011).
Em relação ao valor, ele “será calculado com base nos valores pra-
ticados pelo mercado, nos valores pagos pela administração pública 
em serviços e obras similares ou na avaliação do custo global da obra, 
aferida mediante orçamento sintético ou metodologia expedita ou pa-
ramétrica 2 ” (BRASIL, 2011).
Com exceção da modalidade de concurso, as propostas serão julga-
das da seguinte forma: “I – menor preço; II – maior desconto; III – me-
lhor técnica ou conteúdo artístico; IV – técnica e preço; V – maior lance, 
no caso de leilão; VI - maior retorno econômico” (BRASIL, 2021).
Visualiza-se, dessa forma, que o concorrente que apresentar a me-
lhor proposta, de acordo com o que está especificado no edital ou con-
vite, e ofertar o menor preço será o vencedor.
O artigo 28 da Lei de Licitações veda, de maneira expressa, a criação 
de outras modalidades de licitação ou combinação. Vale ressaltar que 
essa proibição é válida para as novas modalidades de licitações criadas 
por atos administrativos, leis estaduais etc. As modalidades criadas por 
meio de lei nacional são autorizadas, visto que é competência da União, 
conforme estipula a Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Metodologia expedita 
ou paramétrica, também 
chamada de avaliação 
de ordem de grandeza, é 
uma estimativa aproxi-
mada, sem dados deta-
lhados de engenharia.
2
Procedimento licitatório 47
A Lei n. 14.133/2021 também prevê dispensa da licitação em alguns 
casos em que o valor é de até R$ 50 mil para serviços e compras e de 
até R$ 100 mil para obras e serviços de engenharia ou de serviços de 
manutenção de veículos automotores.
3.2 Lei de Licitações 
Vídeo A Lei de Licitações se aplica aos órgãos da Administração Pública 
Direta e Indireta, aos fundos especiais, às autarquias, às fundações 
públicas, às empresas públicas e às sociedades de economia mista. O 
objetivo da lei é regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituição 
Federal, como menciona seu primeiro artigo:
I – os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, 
dos Estados e do Distrito Federal e os órgãos do Poder 
Legislativo dos Municípios, quando no desempenho de função 
administrativa;
II – os fundos especiais e as demais entidades controladas direta 
ou indiretamente pela Administração Pública. (BRASIL, 2021)
O artigo 22 da Constituição Federal estabelece que a União possui 
competência privativa para legislar acerca de normas gerais de licitação 
e contratação, como podemos verificar:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...]
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas 
as modalidades, para as administrações públicas diretas, au-
tárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios, [...] e para as empresas públicas e sociedades de 
economia mista. (BRASIL, 1988)
Portanto, a partir da Lei n. 8.666/1993, foram criadas normas gerais 
sobre as contratações e licitações no setor público, que foram incor-
poradas na nova Lei de Licitações. Se não contrariarem a norma geral 
estabelecida em lei, os órgãos citados podem expedir normas espe-
cíficas, desde que sejam relativas aos procedimentos operacionais a 
serem observados nas licitações. Caso os recursos financeiros sejam 
oriundos de agência oficial estrangeira ou organismos financeiros dos 
quais o Brasil seja parte, é admitido que a respectiva licitação tenha 
48 Planejamento e gestão de obras públicas
condições decorrentes de acordos internacionais ou condições peculia-
res. Isso se dará apenas na hipótese de ser declarada a inaplicabilida-
de das normas brasileiras, motivadamente por autoridade superior da 
administração do financiamento, competindo à autoridade brasileira 
motivar a aceitação da condição imposta (BONATTO, 2018).
Cabe aos estados-membros e aos municípios suplementarem, no 
que couber à legislação, a chamada competência concorrente. Essa com-
petência é constituída no seguinte sentido: a União estabelece as nor-
mas gerais, visando uniformizar nacionalmente o tratamento da matéria 
que será objeto de legislação, e o estado legisla normas específicas, em 
seu interesse, desde que não contrarie as normas gerais. Na ausência 
de norma geral da União, compete ao estado legislar as suas próprias 
normas gerais, o que é conhecido como competência concorrente suple-
tiva. No momento em que a União passa a legislar as referidas normas, 
aquelas estabelecidas pelos estados terão sua eficácia suspensa.
Segundo Bonatto (2018), os princípios constitucionais que regem a 
licitação, tanto de modo implícito quanto explícito, são:
Princípio da supremacia e princípio da indisponibilidade do interesse 
público
O primeiro acontece no conflito entre o interesse público e o particular; quando o 
interesse particular vai de encontro ao público, esse último prevalece. O segundo 
aconteceem decorrência do primeiro, tendo em vista que a Administração 
Pública não pode dispor livremente do interesse da coletividade.
Princípio da isonomia ou da igualdade
Todas as partes interessadas precisam ser tratadas de modo justo e isonômico, 
com a devida atenção a todos os seus direitos, deveres, necessidades, interesses 
e expectativas, caracterizando, portanto, a equidade.
Princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração
Deve ser selecionada a proposta mais vantajosa para a Administração, ou seja, 
a que melhor atenda aos interesses descritos no instrumento convocatório, 
atingindo os princípios da boa governança de obras públicas.
Princípio da promoção do desenvolvimento nacional sustentável
As obras executadas pela Administração Pública devem, fundamentalmente, 
estabelecer novos parâmetros de consumo na sociedade. Além da questão 
ambiental, devem ser observadas outras dimensões de sustentabilidade, como 
as sociais, as culturais, as políticas, entre outras.
(Continua)
Procedimento licitatório 49
Princípio da adjudicação compulsória
Significa atribuir ao vencedor da licitação o objeto licitado. Dessa forma, ao ser 
declarada a vitória da licitação, nasce o direito subjetivo de adjudicação.
adjudicação: ato judicial 
de transferir um bem de 
uma pessoa para outra.
Glossário
 
Princípio da economicidade
Devem ser observados os melhores resultados sob o ponto de vista qualitativo 
e quantitativo, levando-se em consideração a melhor qualidade e o menor custo 
ao contratar serviços de obras públicas.
Princípio da legalidade
A lei deve ser observada em todos os procedimentos realizados pela 
Administração, principalmente a gestão de obras públicas, que está vinculada à 
Constituição Federal e às leis infraconstitucionais.
Princípio da impessoalidade
Não pode configurar o subjetivismo da comissão de licitação, levando-se em 
consideração a imparcialidade quanto a todos os participantes.
Princípio da motivação
Os atos da Administração devem ser motivados, apresentando as razões que 
a levaram a determinada decisão. É importante como parte da transparência 
administrativa.
Princípio da publicidade
Os atos da Administração Pública precisam ser de livre acesso a toda a 
população. Isso não se restringe apenas à publicação dos atos na imprensa 
oficial e em jornais de grande circulação, mas também conduz o livre acesso a 
qualquer cidadão sobre os procedimentos licitatórios.
Princípio da moralidade e princípio da probidade administrativa
A atuação da Administração Pública deve estar conectada com a ética e de modo 
algum deve estar contaminada de imoralidade. A probidade é uma forma de 
moralidade administrativa.
Princípio da vinculação ao instrumento convocatório
É exigido o cumprimento das normas e das condições do edital pela 
Administração Pública, conforme dispõe o artigo 41 da antiga Lei de Licitações 
(Lei n. 8.666/1993). Portanto, não são admitidas modificações ou inovações não 
previstas no instrumento convocatório.
(Continua)
50 Planejamento e gestão de obras públicas
Princípio do julgamento objetivo
Deve ser observado o artigo 59 da Lei de Licitações, que afirma que serão 
desclassificadas “as propostas que não atenderem às exigências do ato 
convocatório da licitação” (BRASIL, 2021). Portanto, a Administração deve julgar de 
maneira objetiva, segundo os critérios estabelecidos no instrumento convocatório.
Assim, podemos visualizar que é necessária a aplicação dos princí-
pios constitucionais no planejamento e na execução das obras públi-
cas, sendo, portanto, aplicáveis à Lei de Licitações.
3.3 Procedimento de licitação 
Vídeo O procedimento licitatório é composto de cinco fases: fase de plane-
jamento, fase de apresentação das propostas, fase de habilitação, fase 
de julgamento e classificação das propostas, e fase de homologação e 
contratação. Cada fase só terá início se estiver finalizada e aprovada a 
anterior, conforme estabelece o artigo 45º, § 6o, da Lei de Licitações.
Com base nas determinações da Lei n. 14.133/2021 e no docu-
mento Obras públicas: recomendações básicas para a contratação e 
fiscalização de obras e edificações públicas, elaborado pelo Tribunal 
de Contas da União (BRASIL, 2014), vejamos, a seguir, cada uma des-
sas fases detalhadamente.
Fase de planejamento
Nessa fase ocorre a identificação das necessidades da sociedade 
local para verificar se deve ser realizada a obra. É um momento im-
portante para a obra, tendo em vista que é nele que se dá a estimativa 
dos recursos e verifica-se qual é a melhor alternativa para a sociedade. 
Desta forma, os principais requisitos dessa fase são:
 • Programa de necessidades: as principais necessidades do em-
preendimento são definidas nesse momento, estabelecendo, 
portanto, as ações necessárias, levando-se em consideração o 
estudo de viabilidade da obra.
 • Estudo de viabilidade: são estudos técnicos preliminares que vi-
sam avaliar o custo da obra ou do serviço, assegurar sua viabilidade 
técnica e definir métodos e prazos para sua execução.
 • Anteprojeto: ocorre nos casos de obras de maior porte e não 
pode ser considerado como o projeto básico. Nele devem constar 
Sugerimos a leitura de 
Obras públicas: recomen-
dações básicas para a con-
tratação e fiscalização de 
obras e edificações públicas, 
elaborado pelo Tribunal 
de Contas da União, tendo 
em vista a didática de-
monstrada no documento 
e a apresentação em 
tópicos de cada fase do 
processo licitatório.
Disponível em: 
https://portal.tcu.gov.br/data/ 
files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680 
BF6F18818A8/Obras_publicas_
recomendacoes_basicas_
contratacao_fiscalizacao_obras_
edificacoes_publicas_4_edicao.
PDF. Acesso em: 5 abr. 2023.
Leitura
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
Procedimento licitatório 51
os elementos principais de arquitetura, a estrutura e as instala-
ções em geral. Além disso, deverão estar determinados o padrão 
de acabamento e o custo médio da obra.
 • Projeto básico: é considerado o elemento mais importante na 
execução de uma obra pública. Precisa ser elaborado antes da 
licitação e deve ser aprovado formalmente pela autoridade com-
petente. É necessário que contenha todos os requisitos obriga-
tórios estabelecidos em lei, tais como: licenciamento ambiental, 
projetos, especificações técnicas, orçamento detalhado, custo 
unitário de um serviço, custo direto da obra, taxa de benefício, 
despesas indiretas, orçamento sintético global, cronograma físi-
co-financeiro e responsabilidade do autor do projeto básico (téc-
nica e pela qualidade do produto).
Fase de apresentação das propostas
Após a publicação dos editais de licitação, inicia-se a fase de apresen-
tação das propostas, que diz respeito aos preparativos para iniciar a con-
tratação por meio do processo de licitação. Nesse momento, os licitantes 
apresentam aspropostas contendo as informações necessárias para o 
contrato, como preço e prazos. Na fase de apresentação é necessário:
 • Publicação do edital de licitação: com o objetivo de alcançar um 
número maior de licitantes e de atender ao princípio da publicida-
de, devem ser publicados, no local do órgão interessado, avisos 
que contenham resumos dos editais das concorrências, das toma-
das de preços, dos concursos e dos leilões. Além disso, os avisos 
precisam ser divulgados pelo menos uma vez e com antecedência.
Fase de habilitação
A fase externa da licitação só é iniciada mediante projeto básico 
aprovado, orçamento detalhado e previsão de recursos orçamentá-
rios. Nessa fase se verifica a documentação exigida para a licitação e 
se as empresas estão aptas para a contratação. Assim, os principais 
requisitos são:
 • Comissão de licitação: pode ser permanente ou especial e deve 
ser composta de, no mínimo, três membros, sendo dois deles ser-
vidores qualificados. A participação dos membros será de, no má-
ximo, um ano e não é possível que todos os membros da comissão 
52 Planejamento e gestão de obras públicas
sejam reconduzidos no período sequente. O objetivo é, dessa for-
ma, promover o processo licitatório em todas as suas fases.
 • Recebimento das propostas: são estabelecidos os prazos míni-
mos para a entrega das propostas dos licitantes no artigo 55 da 
Lei de Licitações.
 • Procedimento da licitação: é realizado por meio de habilitação 
das propostas, análise das propostas de preço, inexequibilidade, 
recursos, homologação e adjudicação.
Fase de julgamento e classificação das propostas
É um importante momento no processo de licitação, pois é quando 
a Administração Pública avalia as propostas apresentadas pelos licitan-
tes. Nessa fase é realizada a classificação das propostas de acordo com 
os critérios estabelecidos no edital de licitação.
Fase de homologação e contratação
A fase de homologação e contratação do objeto de licitação ocorre 
quando a Administração Pública confirma o resultado e torna pública 
a decisão; assim, logo após, o contrato administrativo é celebrado. Os 
elementos constituintes dessa fase são:
 • Contrato: o contrato administrativo deve ser definido com cla-
reza e precisão das condições para a execução da obra ou do 
serviço. O artigo 92 da Lei n. 14.133/2021 estabelece as cláusulas 
obrigatórias em todos os contratos. Assim que a licitação for con-
cluída, o contrato será assinado dentro do prazo e das condições 
estabelecidas e, finalmente, o serviço será iniciado. As alterações 
contratuais serão feitas apenas nas hipóteses estabelecidas no 
artigo 124 da Lei de Licitações. Há ainda prazos de tempestivida-
de de aditivos estabelecidos no artigo 95 da mesma lei.
 • Fiscalização da obra: deve ser realizada com o objetivo de ve-
rificar o cumprimento das disposições contratuais, técnicas e 
administrativas. O contratante manterá a equipe de fiscalização 
formada por profissionais habilitados, a fim de controlar os servi-
ços realizados na obra que está sendo executada.
 • Recebimento da obra: após a finalização da execução da obra, 
ela será recebida, provisoriamente, por meio de termo circuns-
tanciado, assinado pelas partes no prazo de até 15 dias da co-
termo circunstanciado: é 
um termo que relata tudo 
o que foi realizado na obra 
e tudo o que está sendo 
recebido ao final dela.
Glossário
Procedimento licitatório 53
municação escrita da contratada. Com o decurso do prazo de 
observação hábil ou a vistoria adequada do objeto, a obra será 
recebida definitivamente. A contratada deverá reparar, corrigir, 
remover, reconstituir ou substituir quaisquer vícios, defeitos ou 
incorreções às suas despesas.
Conclusão das fases
Após a conclusão dessas fases, inicia-se a gestão e fiscalização do 
contrato, ou seja, com a entrega do serviço, a fase de utilização, ou 
operação, é iniciada. A manutenção da obra é essencial, por isso devem 
ser realizadas atividades que possibilitem a conservação das caracterís-
ticas de desempenho técnico de componentes e/ou sistemas.
Na fase posterior, com a entrega do empreendimento, são verifica-
das as irregularidades da obra, as quais podem acontecer por descum-
primento de algum elemento do processo de licitação e execução.
Assim, diante da natureza de cada empreendimento, é necessário 
verificar se o que foi pactuado na contratação foi efetivamente realiza-
do no decorrer da execução do empreendimento.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste capítulo abordamos o conceito de licitação e suas respectivas 
modalidades. Visualizamos que as modalidades licitatórias ultrapassam 
as estabelecidas na Lei de Licitações, embora seja necessário que haja a 
respectiva competência legislativa.
Com isso, podemos concluir que o processo de licitação precisa ser 
realizado com cuidado extremo, tendo em vista que o valor pago para a 
realização do empreendimento decorre de verba pública.
Estudamos, ainda, os princípios constitucionais aplicáveis ao processo 
licitatório, os quais servem como norte para um procedimento claro e 
transparente, de acordo com a legislação brasileira. Assim, é importante 
observar com atenção todos os elementos estabelecidos no contrato ad-
ministrativo em consonância com os princípios constitucionais, a fim de 
que não haja qualquer irregularidade.
Discorremos, por fim, sobre as fases da licitação, com seus procedi-
mentos específicos e suas peculiaridades. Dessa forma, constatamos que 
o processo de licitação é desenvolvido de acordo com a natureza do ob-
jeto que será contratado.
54 Planejamento e gestão de obras públicas
ATIVIDADES
Atividade 1
Quais são as formas de licitação estabelecidas na Lei n. 
14.133/2021? Cite um exemplo de cada.
Atividade 2
Por que há a aplicação dos princípios constitucionais aplicáveis à 
Lei de Licitações? Quais são eles?
Atividade 3
Quais são os procedimentos realizados na fase externa à licitação 
e os seus requisitos necessários?
REFERÊNCIAS
BONATTO, H. Governança e gestão de obras públicas: do planejamento à pós-ocupação. 
Belo Horizonte: Fórum, 2018.
BRASIL. Constituição Federal (1988). Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 
5 out. 1988.
BRASIL. Decreto n. 5.450, de 31 de maio de 2005. Diário Oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 1 jun. 2005.
BRASIL. Decreto n. 10.024, de 20 de setembro de 2019. Diário Oficial da União, Poder 
Executivo, Brasília, DF, 23 set. 2019.
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 22 jun. 1993.
BRASIL. Lei n. 9.472, de 16 de julho de 1997. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 17 jul. 1997.
BRASIL. Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002. Diário Oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 18 jul. 2002.
BRASIL. Lei n. 12.462, de 4 de agosto de 2011. Diário Oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 5 ago. 2011.
BRASIL. Lei n. 14.133, de 1º de abril de 2021. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 1 abr. 2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Obras Públicas: recomendações básicas para a contratação 
e fiscalização de obras e edificações públicas. 4. ed. Brasília, DF: TCU, 2014. Disponível em: 
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_
publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_
edicao.PDF. Acesso em: 5 abr. 2023
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
Fiscalização de contratos 55
4
Fiscalização de contratos
Neste capítulo,analisaremos a fiscalização de contratos adminis-
trativos, ou seja, aqueles entre o ente público e o terceiro interessado. 
Apresentaremos diversos aspectos acerca dos elementos necessários 
para uma fiscalização adequada.
O objetivo da fiscalização é garantir que o contrato administrativo seja 
realizado e executado em conformidade com os princípios fundamentais 
impostos no ordenamento jurídico.
Desenvolveremos as principais atribuições da fiscalização. Desse 
modo, examinaremos de que maneira se estabelece o poder-dever do 
Estado de acompanhar a obra ou o serviço público.
Também desenvolveremos as formas de fiscalização, o controle inter-
no de cada órgão, o controle externo de um órgão em relação ao outro e 
o controle judicial que o Poder Judiciário desempenha sobre um contrato 
administrativo.
Por fim, analisaremos toda a documentação necessária para o pro-
cesso de licitação, como os documentos relativos à qualificação técnica, 
qualificação econômico-financeira, habilitação judicial e regularização fis-
cal e trabalhista.
Com o estudo deste capítulo, você será capaz de:
• identificar as atribuições da fiscalização do procedimento de licitação;
• compreender os controles de fiscalização do processo licitatório;
• analisar os documentos necessários para ingresso de empre-
sas em licitações.
Objetivos de aprendizagem
56
4.1 As principais atribuições da fiscalização 
Vídeo A Lei n. 14.133/2021, ou Lei de Licitações, estabelece normas ge-
rais sobre as licitações e os contratos administrativos realizados entre 
o Poder Público e os particulares. Os órgãos da Administração Pública 
Direta são subordinados ao regime da lei – assim como as Adminis-
trações Públicas Diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos 
estados, do Distrito Federal e dos municípios – e abrange os órgãos 
dos poderes Legislativo e Judiciário da União, dos estados e do Distri-
to Federal e os órgãos do Poder Legislativo dos municípios, quando 
no desempenho de função administrativa; e os fundos especiais e as 
demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Adminis-
tração Pública (BRASIL, 2021).
Sendo assim, todos os serviços realizados entre empresa privada e 
ente público estão sujeitos a contratos nos moldes estabelecidos em lei.
São considerados contrato administrativo todos os ajustes entre 
órgão ou entidades da Administração Pública e seus particulares, des-
de que sejam realizados mediante acordo de vontades. Dessa maneira, 
cria-se um vínculo e as vontades recíprocas são estipuladas com o ob-
jetivo de viabilizar os serviços públicos ou a aquisição de bens e mate-
riais necessários para o seu funcionamento. O contrato é regido por 
normas próprias com a supremacia do interesse público e a vinculação 
ao instrumento convocatório – no caso das obras públicas, a vinculação 
é ao edital. É fundamental conhecermos o caráter formal dos contra-
tos administrativos, o qual é demonstrado no título III do Capítulo I da 
Lei n. 14.133/2021, intitulado Da Formalização dos Contratos.
Visto que as obras públicas utilizam o orçamento público, os con-
tratos administrativos necessitam da devida fiscalização, a qual é con-
siderada um dos momentos mais importantes na execução das obras. 
Na fiscalização é verificado se as obras ou os serviços estão sendo exe-
cutados de acordo com as exigências, as normas e as especificações.
As atribuições principais da fiscalização estão estabelecidas no arti-
go 171 da Lei de Licitações. Entre elas, está a elaboração de relatórios 
fundamentados em evidências. Para Meirelles (2007, p. 235),
Planejamento e gestão de obras públicas
Fiscalização de contratos 57
o resultado da fiscalização deve ser consignado em livro próprio, 
para comprovação das inspeções periódicas e do atendimento 
às recomendações que forem feitas pela Administração. No livro 
devem ser anotadas também as faltas na execução do contrato, 
que inclusive poderão ensejar sua rescisão.
Como é um poder-dever do Estado acompanhar e fiscalizar os con-
tratos administrativos, um representante da Administração deverá ser 
designado para essa função. Conforme estabelece o artigo 177 da Lei 
de Licitações, é permitida a contratação, inclusive, de terceiros para as-
sistir e subsidiar as informações importantes, a fim de que a fiscaliza-
ção seja exercida de maneira adequada.
Posto isso, durante a fiscalização o representante da Administração 
observará e relatará todas as ocorrências, as faltas e os defeitos rela-
cionados à execução do contrato. O agente designado observará se o 
contrato está sendo respeitado, também acompanhará e fiscalizará se 
estão sendo cumpridas a proposta e as regras do instrumento contra-
tual e o que foi estipulado no processo licitatório.
Assim, se houver uma decisão ou providência necessária que não 
esteja na competência do representante, será solicitada a adoção 
de medidas convenientes aos seus superiores em tempo hábil. Para 
isso são levadas em consideração as competências formais de cada 
órgão, atribuídas em lei.
Deverá, ainda, ser mantido um preposto pelo contratado no local da 
obra ou do serviço para representá-lo durante a execução do contrato 
(BRASIL, 2021). Caso haja danos decorrentes da execução ou de ma-
teriais empregados que resultaram em vícios, defeitos ou incorreção, 
“o contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou 
substituir, às suas expensas” (BRASIL, 2021).
Sendo assim, após a assinatura dos contratos, o principal respon-
sável pelos encaminhamentos necessários é o representante estabe-
lecido pela Administração, o qual deve ser consultado em qualquer 
assunto relacionado às suas atribuições.
Conforme estabelece o inciso III, alínea d, artigo 74 da Lei de Licita-
ções, são considerados serviços técnicos especializados a fiscalização e 
a supervisão ou o gerenciamento de obras ou serviços.
Sugerimos a leitura do 
livro Obras públicas: 
licitação, contratação, 
fiscalização e utilização, 
de Cláudio Altounian, 
tendo em vista a didática 
apresentada e o objetivo 
da pesquisa elencado. 
Dessa forma, observe as 
modalidades de licitação 
e contratação a fim de 
desenvolver o estudo do 
presente capítulo.
ALTOUNIAN, C. S. 5. ed. Belo 
Horizonte: Fórum, 2016.
Livro
5757 Planejamento e gestão de obras públicasPlanejamento e gestão de obras públicas
58 Planejamento e gestão de obras públicas
A fim de averiguar qual é o melhor serviço de fiscalização de enge-
nharia consultiva especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscali-
zação, supervisão e gerenciamento de engenharia consultiva em geral 
e, em particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares 
e projetos básicos e executivos, serão realizadas as licitações melhor 
técnica ou técnica e preço (BRASIL, 2021). Esses tipos de licitação são 
exclusivos para serviços de natureza intelectual.
Há diversas normas infralegais que são complementares às nor-
mas estabelecidas na Lei de Licitações. A Resolução n. 1.107/2018, do 
Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (Confea), por exemplo, 
determina as competências que o engenheiro de saúde e de seguran-
ça deve desempenhar, como: a supervisão e a orientação relativas à 
segurança do trabalho; a elaboração e a proposição de programas e 
medidas referentes à proteção e à prevenção de riscos; e o estudo das 
condições dos locais de trabalho (BRASIL, 2018).
Ainda, a Lei de Licitações determina em seu artigo 16 que deve ser 
observada a legislação tributária aplicável pela Administração Pública. 
Destacamos que o contratado é responsável pelo pagamento dos tri-
butos decorrentes da execução do contrato.
Portanto, a principal atribuição da fiscalização é verificar se a contra-
tada está efetivamente cumprindo o contrato administrativo acordado 
com o ente público.
4.2 Fiscalização de contratos administrativos 
Vídeo
A execução correta dos contratos administrativos é uma questão 
delicada, por isso é necessária atenção especial. A fiscalização dos 
contratos administrativos não é uma opção, mas sim umanecessi-
dade, estando prevista na Constituição Federal de 1988 e na Lei n. 
14.133/2021. O artigo 104 da Lei de Licitações atribui à Administração 
o poder-dever, de diversas formas, de fiscalizar a execução do contra-
to administrativo.
A fiscalização pode ser feita de três formas: pelo controle interno, 
pelo controle externo e pelo controle de legalidade.
Fiscalização de contratos 59
4.2.1 Controle interno
O controle interno está observado no artigo 74 da Constituição 
Federal, o qual afirma que os poderes Legislativo, Executivo e Judi-
ciário manterão um sistema de controle interno de modo integrado, 
com o objetivo de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano pluria-
nual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos 
da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à 
eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e 
patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, 
bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de 
direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garan-
tias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão insti-
tucional. (BRASIL, 1988)
Caso haja qualquer irregularidade ou ilegalidade averiguada no con-
trole interno, os responsáveis por esse controle, ao tomarem conheci-
mento, deverão comunicar o Tribunal de Contas da União (TCU), sob 
pena de serem responsabilizados de maneira solidária 1 (BRASIL, 1988).
Nessa perspectiva, o controle interno pode ser definido como “um 
plexo de ações estabelecido pela Administração Pública, de efeito 
interna corporis, para promover a eficiência e a eficácia nas operações 
estatais e verificar o cumprimento das políticas estabelecidas em lei, 
visando o alcance dos objetivos e metas anteriormente programadas” 
(GUERRA, 2011, p. 274).
Além disso, a denúncia de irregularidades ou ilegalidades pode ser 
realizada por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindica-
to perante o TCU.
Todas as normas estabelecidas no artigo 74 da CF serão aplicadas à 
organização, à composição e à fiscalização dos Tribunais de Contas dos 
Estados e do Distrito Federal e dos Tribunais e Conselhos de Contas 
dos Municípios. Em cada estado federativo, as Constituições estaduais 
A responsabilidade 
solidária acontece quando 
a obrigação assumida 
é responsabilidade de 
várias partes, ou seja, 
todos assumem a dívida 
ou outro compromisso 
em condições iguais.
1
interna corporis: no 
âmbito do próprio órgão, 
de maneira interna.
Glossário
60 Planejamento e gestão de obras públicas
disporão sobre os seus respectivos Tribunais de Contas, que terão sete 
Conselheiros integrantes, conforme disposto no parágrafo único do ar-
tigo 75 (BRASIL, 1988).
4.2.2 Controle externo
O controle externo acontece quando o órgão que realizará a fisca-
lização se estabelece em uma administração diversa daquela em que 
o ato se originou. A fiscalização – das questões contábeis, financeiras, 
orçamentárias, operacionais e patrimoniais da União e das entidades 
da Administração Direta e Indireta – será exercida pelo Congresso Na-
cional e pelo sistema de controle interno de cada poder. À vista disso, 
poderão ser fiscalizadas: a legalidade, a legitimidade, a economicidade, 
a aplicação das subvenções e a renúncia de receitas (BRASIL, 1988).
O controle externo funciona como uma medida de harmonia entre 
os poderes, entretanto é relevante salientar que ele deve estar previsto 
na Constituição Federal. Um exemplo de controle externo sobre os atos 
do Poder Executivo e do Poder Judiciário é o Tribunal de Contas.
O artigo 70 da Constituição Federal, no seu parágrafo único, estabe-
lece que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou 
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinhei-
ros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, 
em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária” (BRASIL, 
1988). Ou seja, na hipótese de contratos administrativos, em que o ente 
público contrata uma empresa privada para a execução de obra públi-
ca ou prestação de serviços, deverá ser realizada a prestação de contas 
adequada sempre que a verba pública for utilizada. Assim, ressaltamos 
a importância da fiscalização dos contratos administrativos.
Conforme estabelece o artigo 71 da CF, sob a responsabilidade 
do Congresso Nacional, o controle externo será exercido com o au-
xílio do TCU, com competências legalmente estabelecidas, as quais 
são (BRASIL, 1988):
 • apreciar as contas do Presidente da República, que serão apre-
sentadas anualmente, com parecer prévio que deverá ser elabo-
rado em 60 dias após seu recebimento;
 • julgar todas as contas que deram causa à perda, ao extravio ou à 
irregularidade, com prejuízo do erário público e dinheiro, bens e 
valores públicos da Administração Direta e Indireta – incluídas as 
erário: conjunto de 
recursos financeiros 
públicos, dinheiro e bens 
do Estado.
Glossário
Fiscalização de contratos 61
fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público 
Federal –, dos administradores e demais responsáveis e, ainda, 
de todos que derem causa;
 • apreciar, na Administração Direta e Indireta, a legalidade dos atos 
de admissão de pessoal a qualquer título para fins de registro, in-
cluídas, portanto, as fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em 
comissão, assim como a legalidade das concessões de aposenta-
dorias, reformas e pensões, excluindo as melhorias posteriores 
que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
 • realizar, por iniciativa própria, inspeções e auditorias de natureza 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da 
Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica 
ou de inquérito, nas unidades administrativas dos poderes Le-
gislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades referidas no 
inciso II, do artigo 71 da Constituição;
 • fiscalizar, nos termos do tratado constitutivo, as contas nacionais 
das empresas supranacionais de cujo capital social a União parti-
cipe, mesmo que direta ou indiretamente;
 • fiscalizar a aplicação de qualquer espécie de recursos repassados 
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congê-
neres pela União para o estado, o Distrito Federal ou o município;
 • prestar todas as informações sobre a fiscalização contábil, finan-
ceira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados 
de auditorias e inspeções realizadas para o Congresso Nacional, 
caso seja solicitado por qualquer de suas Casas ou por qualquer 
das respectivas Comissões;
 • aplicar aos responsáveis multa proporcional ao dano causado ao 
erário, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de 
contas, tendo em vista as sanções previstas em lei;
 • assinar, caso seja verificada ilegalidade, prazo conforme esta-
belece a lei para que o órgão ou a entidade adote as providên-
cias necessárias;
 • sustar a execução do ato impugnado, na hipótese de não ser 
atendido, devendo comunicar a decisão à Câmara dos Deputados 
e ao Senado Federal;
 • representar sobre irregularidades ou abusos apurados ao po-
der competente.
62 Planejamento e gestão de obras públicas
Nesse sentido, como dispõe o artigo 120 da Lei de Licitações, qual-
quer dano causado pelo contratado diretamente à Administração ou 
a terceiros, decorrente de culpa ou dolo na execução do contrato, é 
de sua responsabilidade. Vale ressaltarmos que essa responsabilidade 
não é excluída ou reduzida pela fiscalização ou pelo acompanhamento 
feito pelo órgão interessado. Além disso, conforme o artigo 121, “o con-
tratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fis-
cais e comerciais resultantes da execução do contrato” (BRASIL, 2021).
Logo, se houver inadimplência por parte do contratado, a Adminis-
tração Pública não será responsável por seu pagamento e, tampouco,“não poderá onerar o objeto do contrato nem restringir a regularização 
e o uso das obras e das edificações, inclusive perante o registro de imó-
veis” (BRASIL, 2021). Entretanto, a Administração Pública responde so-
lidariamente pelos encargos previdenciários resultantes da execução 
do contrato com o contratado. Diante do exposto, poderá acarretar 
prejuízo ao erário público o não acompanhamento e fiscalização dos 
contratos administrativos.
4.2.3 Controle de legalidade
O controle de legalidade pode ser realizado interna ou externamen-
te. Quando efetivado pelo Poder Judiciário, será de maneira externa, 
por meio do Mandado de Segurança. O Poder Legislativo examina, por 
exemplo, a legalidade na admissão de pessoal pelo Tribunal de Contas, 
como estabelece o artigo 71, inciso III, da Constituição Federal (1988).
O controle realizado internamente é exercido pelo próprio órgão que 
licitou a obra ou o serviço público. Portanto, a Administração Pública que 
contratou a obra deverá realizar o controle de legalidade. Nessa situação, 
a Administração é obrigada a exercitar o seu controle interno nas hipóte-
ses de provocação durante o ato convocatório. Ou seja, pode o particular 
impugnar o ato convocatório e os recursos administrativos e, dessa for-
ma, será analisada a legalidade do ato pelo próprio ente licitante.
O controle legal é realizado pelo Poder Judiciário, nas hipóteses 
em que há o descumprimento da legislação ou a não observância dos 
termos estabelecidos no contrato administrativo. Nesses casos, cada 
parte do contrato é responsável pela sua efetividade. Assim, quando 
uma das partes não cumprir os termos acordados, será responsabili-
zada pela via judicial.
Sugerimos o artigo Fisca-
lização contratual na Lei 
14.133/2021: Governança 
e resultado na execução de 
contratos administrativos, 
de Carlos Wellington Leite 
de Almeida. O artigo foi 
publicado na Revista do 
TCU.
Disponível em: https://revista.
tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/
article/view/1814. Acesso em: 27 
abr. 2023.
Leitura
https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/1814
https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/1814
https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/1814
Fiscalização de contratos 63
A Lei de Licitações estabelece as normas aplicáveis à tute-
la judicial. Desse modo, a recusa injustificada para assinatura do 
contrato no prazo estabelecido, por exemplo, caracteriza o des-
cumprimento total da obrigação assumida e sujeitará aquele que 
recusar as penalidades legalmente estabelecidas e a imediata per-
da da garantia de proposta em favor do órgão ou entidade licitante 
(BRASIL, 2021).
Portanto, verificamos que a Lei de Licitações estabelece diversas 
formas de responsabilidade, tanto na esfera civil quanto na penal, e 
essas estão sujeitas às sanções previstas em lei. Logo, para a devida 
fiscalização, são necessários os controles: interno, dentro do próprio 
órgão licitante; externo, de outro órgão; e judicial, realizado pelo Po-
der Judiciário. Dessa maneira, temos uma efetiva proteção do bem 
público que será desenvolvido no empreendimento.
4.3 Documentação necessária 
Vídeo
De acordo com a etapa e a espécie de licitação, para que uma em-
presa participe de uma licitação são necessários documentos essen-
ciais. As formas de habilitação para uma licitação estão enumeradas na 
Lei de Licitações.
Segundo o artigo 62 dessa lei, é imprescindível que os interessados 
em se habilitar nas licitações apresentem, exclusivamente, documenta-
ção relativa à habilitação: 
 • jurídica;
 • técnica;
 • fiscal, social e trabalhista;
 • econômico-financeira.
O momento de habilitação no processo licitatório é quando os li-
citantes comprovam que podem participar da licitação, pois confir-
mam que todos os requisitos estabelecidos na lei são atendidos. Se 
o concorrente não conseguir se habilitar devidamente, precluirá o 
seu direito de participar das fases subsequentes, conforme o prazo 
estabelecido no edital de licitação.
precluir: perder o direito 
de exercer uma faculda-
de, ou seja, um direito.
Glossário
64 Planejamento e gestão de obras públicas
Nas hipóteses de habilitação jurídica, conforme o caso, serão ne-
cessários os seguintes documentos, como estabelece o artigo 63 da 
Lei de Licitações:
I – poderá ser exigida dos licitantes a declaração de que aten-
dem aos requisitos de habilitação, e o declarante responderá 
pela veracidade das informações prestadas, na forma da lei;
II – será exigida a apresentação dos documentos de habilitação 
apenas pelo licitante vencedor, exceto quando a fase de habili-
tação anteceder a de julgamento;
III – serão exigidos os documentos relativos à regularidade fiscal, 
em qualquer caso, somente em momento posterior ao julgamen-
to das propostas, e apenas do licitante mais bem classificado;
IV – será exigida do licitante declaração de que cumpre as 
exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência 
e para reabilitado da Previdência Social, previstas em lei e em 
outras normas específicas. (BRASIL, 2021)
Relativo à regularidade fiscal e trabalhista, conforme o caso, será 
necessária a documentação listada a seguir:
I – a inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no 
Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ);
II – a inscrição no cadastro de contribuintes estadual e/ou 
municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitan-
te, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o 
objeto contratual;
III – a regularidade perante a Fazenda federal, estadual e/ou 
municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalen-
te, na forma da lei;
IV – a regularidade relativa à Seguridade Social e ao FGTS, que 
demonstre cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;
V – a regularidade perante a Justiça do Trabalho;
VI – o cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da 
Constituição Federal. (BRASIL, 2021)
No que diz respeito à qualificação técnica, será imprescindível a 
seguinte documentação:
Fiscalização de contratos 65
I – apresentação de profissional, devidamente registrado no con-
selho profissional competente, quando for o caso, detentor de 
atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou 
serviço de características semelhantes, para fins de contratação;
II – certidões ou atestados, regularmente emitidos pelo conse-
lho profissional competente, quando for o caso, que demons-
trem capacidade operacional na execução de serviços similares 
de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou 
superior, bem como documentos comprobatórios emitidos na 
forma do § 3º do art. 88 desta Lei;
III – indicação do pessoal técnico, das instalações e do apare-
lhamento adequados e disponíveis para a realização do objeto 
da licitação, bem como da qualificação de cada membro da 
equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;
IV – prova do atendimento de requisitos previstos em lei espe-
cial, quando for o caso;
V – registro ou inscrição na entidade profissional competente, 
quando for o caso;
VI – declaração de que o licitante tomou conhecimento de to-
das as informações e das condições locais para o cumprimento 
das obrigações objeto da licitação. (BRASIL, 2021)
Justen Filho (2014) afirma que a interpretação do artigo 30 da Lei 
de Licitações é de extrema dificuldade, visto que não é possível limitar 
de maneira precisa as exigências que a Administração deverá adotar. 
Portanto, não é possível determinar pela regra qual é a interpretação 
correta e única do dispositivo legal.
Nos casos de licitações pertinentes a obras e serviços, será forne-
cida, por pessoas jurídicas de Direito Público ou Privado, a comprova-
ção de capacidade operacional relativa à qualificação técnica (BRASIL, 
2021). O documento de capacidade operacional ficará registrado nas 
entidades profissionais competentes, por meio de atestados forneci-
dos por pessoas jurídicas de Direito Público ou Privado, com a seguinte 
exigência: “I - apresentação de profissional, devidamenteregistrado no 
conselho profissional competente, quando for o caso, detentor de ates-
tado de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de 
características semelhantes, para fins de contratação” (BRASIL, 2021).
No livro Comentários à lei 
de licitações e contratos ad-
ministrativos há uma aná-
lise detalhada de todos 
os dispositivos referidos 
na antiga Lei de Licitações 
(Lei n. 8.666/1993).
JUSTEN FILHO, M. 16. ed. 
São Paulo: RT, 2014.
Livro
66 Planejamento e gestão de obras públicas
Com relação à qualificação econômico-financeira, que corresponde 
aos valores financeiros disponíveis, será limitada a documentação rela-
tiva a: “I - balanço patrimonial, demonstração de resultado de exercício 
e demais demonstrações contábeis dos 2 (dois) últimos exercícios so-
ciais; II - certidão negativa de feitos sobre falência expedida pelo distri-
buidor da sede do licitante” (BRASIL, 2021).
O conceito de qualificação econômico-financeira corresponde à sa-
tisfação da execução do objeto do contrato mediante o pagamento de 
recursos econômico-financeiros. Quem tiver interesse na licitação de-
verá ter recursos para executar o objeto de sua prestação; dessa for-
ma, não poderá ser titular do direito de licitar aquele que não dispor de 
recursos financeiros próprios (JUSTEN FILHO, 2014).
A exigência de recursos financeiros próprios será no limite da 
demonstração da capacidade financeira do licitante em relação aos 
compromissos assumidos no contrato. Desse modo, é vedada a 
exigência de valores mínimos de faturamento anterior, índices de 
rentabilidade ou lucratividade, como estabelece o parágrafo 1º do 
artigo 96 da Lei de Licitações.
Nesse mesmo sentido, a Administração poderá exigir, no instru-
mento convocatório da licitação, um capital mínimo ou um Patrimônio 
Líquido mínimo nas compras para entrega futura. O capital mínimo 
ou de Patrimônio Líquido mínimo equivale a até 10% (dez por cento) 
do valor estimado da contratação (BRASIL, 2021). Podem, também, ser 
exigidas garantias previstas no parágrafo primeiro do artigo referido 
como objetivo para comprovar a qualificação econômico-financeira 
dos licitantes e como segurança, caso haja o inadimplemento do con-
trato celebrado.
A forma de apresentação das demonstrações contábeis deverá ser 
realizada de modo objetivo, podendo ser o Balanço Patrimonial com 
a demonstração dos resultados e demais demonstrações dos últimos 
dois anos (BRASIL, 2021).
A documentação para a habilitação no processo de licitação poderá 
ser apresentada em original, por cópia ou por qualquer outro meio ex-
pressamente admitido pela Administração (BRASIL, 2021).
Fiscalização de contratos 67
O inciso III do artigo 70 estabelece que a documentação poderá ser
dispensada, total ou parcialmente, nas contratações para en-
trega imediata, nas contratações em valores inferiores a 1/4 
(um quarto) do limite para dispensa de licitação para com-
pras em geral e nas contratações de produto para pesquisa e 
desenvolvimento até o valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil 
reais) (BRASIL, 2021).
O inciso II do artigo 70 da Lei de Licitações afirma a possibilidade de 
substituição dos documentos. Esse certificado é a documentação dos 
requisitos de habilitação jurídica e regularidade fiscal. Contudo, outros 
documentos poderão ser exigidos no caso de pertinência ao objeto 
concretamente licitado.
De acordo com o parágrafo único do artigo 70 (BRASIL, 2021), as em-
presas estrangeiras que não funcionarem no país deverão apresentar 
documentos equivalentes, na forma de regulamento emitido pelo Po-
der Executivo federal. Os documentos deverão ser equivalentes, desde 
que autenticados nos consulados respectivos e será necessária a tradu-
ção realizada por um tradutor juramentado. Posto isso, nas referidas 
licitações, as empresas estrangeiras deverão ter representante legal no 
Brasil, com poderes expressos para receber citação e responder admi-
nistrativa ou judicialmente.
Para que a empresa se habilite ao processo de licitação, dispos-
to no artigo 70, não será exigido o recolhimento prévio de taxas e 
emolumentos, salvo aqueles referentes ao fornecimento do edital.
Nas hipóteses de aquisição de bens e serviços nas licitações inter-
nacionais (cujo pagamento seja feito com o produto de financiamento, 
concedido por um organismo financeiro internacional de que o Brasil 
faça parte ou por uma agência estrangeira de cooperação) não se aplica 
o disposto nas exigências acerca da apresentação de documentos. Ain-
da, não se empregam as exigências no que tange aos documentos, na 
hipótese de contratação com empresa estrangeira, para a compra de 
equipamentos fabricados e entregues no exterior. O que citamos ante-
riormente é aplicado desde que tenha prévia autorização do Chefe do 
Poder Executivo. Também não se aplica a obrigação, exposta nos casos 
emolumentos: podem 
ser cobradas taxas nos 
serviços tanto notariais 
quanto de registro para 
efeitos remuneratórios do 
serviço público.
Glossário
68 Planejamento e gestão de obras públicas
de aquisição de bens e serviços, realizada por unidades administrativas 
com sede no exterior, como dispõe os incisos I, II e III, parágrafo 1º do 
artigo 92 da Lei de Licitações.
Se for autorizada a participação de empresas em consórcio na licita-
ção, serão observados os seguintes critérios:
I – comprovação de compromisso público ou particular de 
constituição de consórcio, subscrito pelos consorciados;
II – indicação da empresa líder do consórcio, que será respon-
sável por sua representação perante a Administração;
III – admissão, para efeito de habilitação técnica, do soma-
tório dos quantitativos de cada consorciado e, para efeito de 
habilitação econômico-financeira, do somatório dos valores 
de cada consorciado;
IV – impedimento de a empresa consorciada participar, na 
mesma licitação, de mais de um consórcio ou de forma isolada;
V – responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos pra-
ticados em consórcio, tanto na fase de licitação quanto na de 
execução do contrato.
§ 1º O edital deverá estabelecer para o consórcio acréscimo 
de 10% (dez por cento) a 30% (trinta por cento) sobre o valor 
exigido de licitante individual para a habilitação econômico-fi-
nanceira, salvo justificação.
§ 2º O acréscimo previsto no § 1º deste artigo não se aplica aos 
consórcios compostos, em sua totalidade, de microempresas e 
pequenas empresas, assim definidas em lei. (BRASIL, 2021)
O consórcio referido é realizado nas hipóteses disciplinadas no ar-
tigo 278 da Lei n. 6.404/1976, o qual afirma que “o consórcio não tem 
personalidade jurídica e as consorciadas somente se obrigam nas con-
dições previstas no respectivo contrato” (BRASIL, 1976). Isso se dá a 
medida que cada uma responde por sua própria obrigação, sem que 
haja solidariedade.
Portanto, no que diz respeito à documentação necessária, é preciso 
observarmos o que dispõe a Lei de Licitações para cada uma das for-
mas de contratação pela Administração Pública.
Fiscalização de contratos 69
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste capítulo, analisamos as disposições estabelecidas acerca da 
fiscalização dos contratos administrativos e estudamos as deliberações 
acerca das principais atribuições da referida fiscalização.
Concluímos que é necessário fiscalizar a formulação e a execução 
dos contratos administrativos, sempre tendo em vista a utilização do 
erário público. Dessa forma, a legislação estabelece diversos mecanis-
mos para o devido controle.
Diferenciamos os tipos de controle, sendo o interno realizado no pró-
prio órgão licitante, o externo realizado por órgão distinto e o judicial 
realizado pelo Poder Judiciário. Assim, efetiva-se de modo adequado o 
contrato administrativo para obras ou serviços públicos.
Além disso, uma das formas estabelecidas em lei para que o contrato 
seja realizado corretamente é a observância da documentação. Desse 
modo, a Lei de Licitações estabelece diversos requisitos essenciais para 
cada momento e espécie de contrato administrativo.ATIVIDADES
Atividade 1
Qual é o poder-dever do Estado no que diz respeito aos contratos 
administrativos?
Atividade 2
Quais são as três formas de controle dos contratos 
administrativos?
Atividade 3
Por que o momento de habilitação é importante para os contratos 
administrativos?
70 Planejamento e gestão de obras públicas
REFERÊNCIAS
BRASIL. Conselho Federal de Engenharia e Agronomia Resolução Confea n. 1.107, de 28 de 
novembro de 2018. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 dez. 2018.
BRASIL. Constituição Federal (1988). Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 
5 out. 1988.
BRASIL. Lei n. 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Diário Oficial da Nação, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 17 dez. 1976.
BRASIL. Lei n. 14.133, de 1º de abril de 2021. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 1 abr. 2021.
GUERRA, E. M. Os controles externo e interno da administração pública. 2. ed. Belo Horizonte: 
Fórum, 2011.
JUSTEN FILHO, M. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 16. ed. São 
Paulo: RT, 2014.
MEIRELLES, H. L. Licitação e contrato administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
Garantias contratuais 71
5
Garantias contratuais
Neste capítulo, analisaremos as garantias contratuais e os seus 
 respectivos impactos. Em um primeiro momento, as garantias serão 
 observadas individualmente, conforme previsto em lei. Assim, também 
verificaremos os requisitos necessários para cada uma das hipóteses. Na 
sequência, estudaremos a avaliação dos resultados das obras públicas, 
além de seus impactos sociais e ambientais. Por fim, elencaremos e ava-
liaremos as principais irregularidades apresentadas nas obras.
Com o estudo deste capítulo, você será capaz de:
• identificar as garantias previstas pela Lei de Licitações e Contratos 
Administrativos nos contratos administrativos;
• avaliar os resultados e os impactos ambientais previstos pela Lei 
de Licitações.
Objetivos de aprendizagem
5.1 As garantias nos contratos administrativos 
Vídeo
Para que os contratos administrativos, firmados entre a Adminis-
tração Pública e o ente privado, sejam assinados, é necessário que 
o contratado apresente, quando exigidas, garantias contratuais que 
visam assegurar a execução do contrato. Ainda, é necessário que 
elas levem em conta a segurança do investimento na obra, o qual 
é feito com verba pública. Logo, de acordo com a Lei de Licitações 
e Contratos Administrativos – Lei n. 14.133/2021 –, as garantias são 
cláusulas essenciais nos contratos administrativos.
Durante o processo de licitação, portanto, o licitante deve ga-
rantir que, ao vencer o pleito, manterá sua proposta, firmando o 
contrato administrativo. Ao ser chamado dentro do prazo de valida-
de da sua oferta, o licitante assinará efetivamente a documentação 
para dar início aos trabalhos. Essa prática é denominada qualificação 
72 Planejamento e gestão e obras públicas
econômico-financeira, conforme dispõe o artigo 58, parágrafo 1º da 
Lei de Licitações: “Poderá ser exigida, no momento da apresentação 
da proposta, a comprovação do recolhimento de quantia a título de 
garantia de proposta, como requisito de pré-habilitação. § 1º A ga-
rantia de proposta não poderá ser superior a 1% (um por cento) do 
valor estimado para a contratação” (BRASIL, 2021).
Convém ressaltarmos que a autoridade competente poderá exigir, 
no seu documento convocatório, a prestação de garantia para a contra-
tação de obras, serviços e compras no processo licitatório. Assim, defi-
nirá os casos em que é necessária a garantia concedida pela contratada 
para assegurar que a obra será efetivamente concluída.
Existem três formas de garantias que poderão ser exigidas pela auto-
ridade competente no processo de licitação, desde que previstas no ins-
trumento convocatório. Sobre isso, o artigo 96 da Lei de Licitações define:
I – caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública emitidos 
sob a forma escritural, mediante registro em sistema centrali-
zado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central 
do Brasil, e avaliados por seus valores econômicos, conforme 
definido pelo Ministério da Economia;
II – seguro-garantia;
III – fiança bancária emitida por banco ou instituição financeira 
devidamente autorizada a operar no País pelo Banco Central 
do Brasil.
No caso de o vencedor se recusar a assinar o contrato de obras ou 
serviços, a garantia apresentada durante o processo de licitação será 
executada. A seguir, são apresentadas as modalidades de garantia que 
podem ser utilizadas.
Na modalidade caução em dinheiro ou em títulos da dívida públi-
ca, quando o caução for em dinheiro ou cheque, o depósito só poderá 
ser realizado no setor financeiro do órgão licitante ou em conta remu-
nerada. Como é condição essencial para a participação da licitação, o 
depósito fará parte do envelope número um e será emitido recibo do 
valor como documento comprobatório de execução de garantia. Se a 
garantia for oferecida em cheque, tendo em vista as suas característi-
cas, deverá ser administrativa.
Na modalidade pregão, 
ressalta-se que é vedada 
a exigência da garantia 
de proposta, como dis-
põe o artigo 5º, inciso I, 
da Lei n. 10.520/2002.
Curiosidade
Garantias contratuais 73
A apresentação das garantias pelo licitante não poderá ser exigida 
antes do prazo legal estabelecido para a licitação. Dessa forma, caso 
haja a exigência referida, será caracterizada como restrição de caráter 
competitivo 1 .
Para que seja prestada a garantia em títulos da dívida pública, de-
verá ser obrigatório o acompanhamento dos documentos que: com-
provem a origem/aquisição, utilizando-se do respectivo documento e 
lançamento contábil em registro no balanço patrimonial do licitante; e 
demonstrem a correção do título cujo valor não seja inferior a 1% do 
valor máximo do objeto a ser contratado.
Só serão aceitos pela comissão de licitação os títulos com vencimento 
até a data correspondente ao prazo de validade da proposta de preços 
passíveis de resgate, incontestável sob nenhum aspecto. Se não for rea-
lizado dessa forma, perderá sua função de garantia (BONATTO, 2018).
Apesar de sua presunção, a autenticidade dos títulos oferecidos 
pelo licitante deverá ser averiguada. Se houver indício de fraude, o Mi-
nistério Público tem a obrigação de oferecer denúncia. Ainda, as vali-
dades da proposta de preços e do seguro-garantia deverão ter prazo 
igual, visto que, assim, o proponente deve manter a garantia da sua 
proposta. Após a assinatura do contrato ou o término da validade, ha-
verá devolução das garantias (BONATTO, 2018).
Na modalidade seguro-garantia não se aplica o disposto nas exi-
gências acerca da apresentação de documentos. Posto isso, a Lei de Li-
citações  conceitua que o  seguro-garantia  é “seguro que garante o fiel 
cumprimento das obrigações assumidas pelo contratado” ( BRASIL, 2021).
Por fim, na modalidade fiança bancária o banco assume a fiança 
apresentada como garantia de contratação. Não poderão ser caucio-
nados títulos de crédito ou promovida garantia pessoal de outra natu-
reza. Acrescenta-se a necessidade de comprovação da idoneidade do 
prestador da garantia fidejussória 2 (JUSTEN FILHO, 2014).
Ainda segundo a Lei de Licitações, essas garantias não poderão ex-
ceder o valor de 5% do objeto do contrato e a atualização será realizada 
nas condições nele descritas. Em situações especiais em que há gran-
des riscos financeiros, o limite da garantia pode ser elevado até 10% do 
valor contratado. Também deverá constar no texto do edital a exigên-
cia da garantia mais elevada, a qual deve ter necessidade comprovada 
por meio de parecer técnico aprovado por autoridade competente.
Nas hipóteses em que há 
restrição de algum dos 
participantes no processo 
licitatório, impedindo que 
sejam tratados em condi-
ções de igualdade.
1
A garantia fidejussória é a 
garantia que alguém con-
cede a outrem a fim de 
garantir o cumprimento 
de obrigação alheia. Além 
disso, temos a chamada 
garantia pessoal,os 
tipos de governança aplicáveis, como dito anteriormente. De acordo 
com Rhodes (1996 apud CARVALHO, 2017), existem, atualmente, seis 
formas principais de governança utilizadas:
Governança 
como Estado 
mínimo
Governança 
como 
governança 
corporativa
Governança 
como nova 
gestão pública
Governança 
como boa 
governança
Governança 
como sistema 
sociocibernético
Governança 
como redes 
auto- 
-organizadas
rik
ky
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hu
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rs
to
ck
1
4
26
35
No vídeo Governança Pú-
blica – o que é?, publicado 
pelo canal do Tribunal de 
Contas da União, é explica-
do o papel do Tribunal no 
setor público e elaborada 
uma análise da governança 
pública no Brasil.
Disponível em: https://www.
youtube.com/watch?v=kGYdT1mJ-
0ce. Acesso em: 5 abr. 2023.
Vídeo
https://www.youtube.com/watch?time_continue=10&v=kGYdT1mJ-0c&feature=emb_title
https://www.youtube.com/watch?time_continue=10&v=kGYdT1mJ-0c&feature=emb_title
https://www.youtube.com/watch?time_continue=10&v=kGYdT1mJ-0c&feature=emb_title
Governança pública 11
1. Governança como Estado mínimo: diminui o valor da despesa 
pública por meio das privatizações e do uso de mecanismos do 
mercado, reduzindo, dessa forma, a dimensão da estrutura do Estado.
2. Governança como governança corporativa: utiliza instrumentos 
institucionais com o objetivo de assegurar a transparência do 
serviço público, garantindo acesso pleno à prestação de contas 
públicas.
3. Governança como nova gestão pública: incorpora um novo 
institucionalismo econômico (agencificação, competição, 
contratualização e oferta de escolhas ao cidadão no acesso aos 
serviços públicos) com a inclusão de novas práticas gestionárias 
que garantem, por exemplo, a gestão por objetivos e a orientação 
para resultados.
4. Governança como boa governança: utiliza os recursos públicos 
de maneira eficiente, aumentando os níveis de probidade 1 e 
transparência e levando em consideração a democracia liberal, 
com o objetivo de responder às necessidades sociais.
5. Governança como sistema sociocibernético: assume crescente 
interdependência e interação de diferentes atores no plano 
social, econômico, político e administrativo, tornando o Estado 
dependente da efetividade da governação e deixando de lado a 
concepção de que um Estado consegue, sozinho, definir e impor, 
efetivamente, um conjunto de políticas públicas.
6. Governança como redes auto-organizadas: pode utilizar as 
redes de interdependência, reciprocidade e confiança como um 
conjunto de interações entre organizações públicas e privadas, 
com ou sem fins lucrativos, indo além da hierarquia ou do mercado 
enquanto mecanismos de coordenação da ação coletiva.
Conforme recomenda o Banco Mundial (1994), os fatores para uma 
governança adequada são: formulação de políticas públicas abertas, 
geradas em um processo transparente; servidores públicos integrantes 
da Administração Pública, que objetivem o interesse público; responsa-
bilidade pelas ações da Administração Pública; sociedade civil organiza-
da; e regras estáveis e legítimas de um estado de direito.
Na década de 1980 surgiu a cartilha da Nova Gestão Pública, que 
consagrou a mudança na matriz organizacional da Administração Pú-
blica. Uma das principais alterações foi no foco dessa gestão, que pas-
sou a ter como objetivo modificar as relações entre a Administração 
Probidade significa a 
integridade moral e ética 
da pessoa; portanto, au-
mentar o nível de probi-
dade tem como objetivo 
aumentar a honestidade 
e transparência.
1
12 Planejamento e gestão de obras públicas
Pública e os outros atos, a fim de provocar mudanças dentro do setor 
público. Dessa forma, o escopo da Nova Gestão Pública refere-se a me-
lhorar a eficácia e a eficiência nas organizações públicas e na prestação 
de serviços públicos.
Diante desse cenário, a nova governança pública inclui o diálogo 
com o mercado e com a sociedade civil. Para Paludo (2010), a finalida-
de desse novo modelo, portanto, é a participação de todos os cidadãos 
nas decisões referentes às políticas públicas, ou seja, às parcerias intra 
e interorganizacionais.
A Constituição Federal de 1988 estabelece no artigo 1º que o Brasil é 
uma República Federativa, constituindo-se em Estado Democrático de 
Direito (BRASIL, 1988). Pode-se concluir, desse modo, que o poder do 
Estado brasileiro decorre do povo, por meio da democracia. Posto isso, 
o país está organizado conforme as condições necessárias de gover-
nança, os direitos e as garantias fundamentais, e a organização política 
e administrativa do Estado e dos Poderes (BRASIL, 2014b).
Após o estabelecimento da Constituição Federal, foram desen-
volvidos diversos instrumentos para a organização e o fortalecimen-
to da governança pública, entre eles: o Código de Ética Profissional 
do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto n. 
1.171/1994); a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 
101/2000); o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocra-
tização (GesPública), instituído em 2005 e revisado em 2009 e em 
2013; a Lei n. 12.813/2013; e os instrumentos de transparência, 
como a Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527/2011). Todos es-
ses instrumentos têm o objetivo de garantir ao cidadão o acesso à 
informação, facilitar o controle dos atos administrativos e assegurar 
a transparência na conduta de agentes públicos.
Nessa perspectiva, o Tribunal de Contas da União publicou, em 
2014, uma cartilha intitulada Referencial básico de governança aplicável 
a órgãos e entidades da administração pública e ações indutoras de me-
lhoria. O objetivo da cartilha é garantir o acesso da população às infor-
mações e às condutas dos agentes públicos, sendo a transparência um 
dos mecanismos utilizados para esse fim.
A transparência é importante quando se trata de Administração 
Pública, pois faz uso do dinheiro arrecadado em taxas e impostos 
Governança pública 13
para a sua manutenção. Dessa forma, a população precisa de in-
formações adequadas sobre onde está sendo investido o dinheiro 
público, de que maneira o Estado está se desenvolvendo e quais são 
os próximos passos do ente público. Assim, a transparência garante 
que a população possa ter acesso às informações.
Considerando que o escopo principal da governança pública é inte-
grar os interesses da sociedade com o interesse público, a cartilha es-
tabelece que a governança no setor público deve estar alinhada entre 
quatro perspectivas, apresentadas na figura a seguir.
Figura 1
Perspectivas de observação da governança no setor público
Sociedade e Estado
Entes federativos, 
esferas de poder e 
políticas públicas
Órgãos 
e entidades
Atividades 
interorganizacionais
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 2014b.
Desse modo, as regras estabelecidas pela governança pública de-
vem estar de acordo com os interesses da sociedade em conjunto com 
o Estado, ser estruturadas em políticas públicas desenvolvidas pelas 
esferas de poder e pelos entes federativos, ter atribuições definidas 
em órgãos e entidades, e estar relacionadas por meio de atividades in-
terorganizacionais. Com isso, essas regras resultam em uma relação de 
interdependência e complementariedade entre as quatro perspectivas 
apresentadas (BRASIL, 2014b).
A gestão pública é realizada pela Administração Pública para a efeti-
vação da governança pública. Tal administração compreende, segundo 
o artigo 4º do Decreto-Lei n. 200/1967, diversos entes que são necessá-
rios para a existência de interligação efetiva, entre eles (BRASIL, 1967):
 • Administração Direta: constitui-se dos serviços integrados na es-
trutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
 • Administração Indireta: compreende categorias de entidades, do-
tadas de personalidade jurídica própria, são elas: autarquias; em-
presas públicas; sociedades de economia mista; fundações públicas.
14 Planejamento e gestão de obras públicas
Visualizamos, então, que a gestão pública engloba entes da Adminis-
tração Direta e Indireta.e alguns 
exemplos utilizados na 
legislação brasileira são: 
aval e fiança.
2
74 Planejamento e gestão e obras públicas
Após o fim da execução do contrato, será liberada ou restituída a 
garantia prestada pelo contratado. Se a garantia for paga em dinhei-
ro, deverá ser atualizada monetariamente, como estabelece o referido 
dispositivo legal (BRASIL, 2021). Caso a Administração Pública necessite 
entregar os bens de que o contratado ficará como depositário, será 
acrescido o valor deles na garantia, como estabelece o artigo 101.
O esquema a seguir resume os limites estabelecidos para as garan-
tias contratuais, conforme a Lei de Licitações.
Figura 1
Limites das garantias contratuais nas licitações
Limite das garantias
Obras de grande vulto, com 
alta complexidade e riscos 
financeiros consideráveis
Se o contratado ficar como 
depositário de bens da 
Administração Pública
Regra geral
Até 5%, autorizada a majoração 
para 10% do valor contratado, 
desde que seja justificada
Até 30% do valor contratado
Acrescenta-se o valor 
dos bens à garantia
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 2021.
Havendo necessidade de rescisão dos contratos administrativos 
firmados entre a Administração Pública e o ente privado, alguns mo-
tivos são aceitáveis, sem que haja culpa do contratado: “V – caso 
fortuito ou força maior, regularmente comprovados, impeditivos da 
execução do contrato; [...] VIII – razões de interesse público, justifica-
das pela autoridade máxima do órgão ou da entidade contratante” 
(BRASIL, 2021).
Nessas hipóteses, o contratado será ressarcido dos prejuízos regular-
mente comprovados e terá direito à devolução da garantia apresentada.
Podemos concluir que, se a rescisão não for executada por força do 
contratado, ou seja, sob o fundamento do seu inadimplemento, o parti-
cular deverá ser indenizado de maneira ampla. Nessa situação, a inde-
Recomenda-se a videoau-
la Saber direito – Nova Lei 
de Licitações e Contratos 
Administrativos, do pro-
fessor Henrique Miranda, 
publicado no canal Rádio 
e TV Justiça, sobre o con-
trato administrativo após 
o procedimento licitatório. 
É interessante verificar os 
elementos necessários 
para realizar a contrata-
ção das obras públicas.
Disponível em: https://
www.youtube.com/
watch?v=CGMzQXhdSMk. Acesso 
em: 11 abr. 2023.
Vídeo
https://www.youtube.com/watch?v=CGMzQXhdSMk
https://www.youtube.com/watch?v=CGMzQXhdSMk
https://www.youtube.com/watch?v=CGMzQXhdSMk
Garantias contratuais 75
nização ocorrerá independentemente da vontade da Administração 
Pública, que não poderá definir se o particular será ou não indenizado. Se 
a Administração se recusar a indenizar após decretar a rescisão de modo 
unilateral, o Poder Judiciário deverá ser acionado (JUSTEN FILHO, 2014).
A indenização não é restrita aos danos emergentes, podendo ser 
indenizados ainda os lucros cessantes. Nesse contexto, o particular 
receberá o valor dos pagamentos devidos até a data da rescisão pela 
execução do contrato (JUSTEN FILHO, 2014).
Convém considerar, também, a possibilidade de que venha a se 
tornar necessária a alteração dos contratos para que sejam cumpri-
dos. Não é o caso de rescindi-los, mas ajustá-los a necessidades que 
porventura surgirem.
De acordo com a Lei de Licitações, o contrato administrativo poderá 
ser alterado por acordo entre as partes, ou seja, entre o Poder Público 
e o particular, desde que se apresentem as devidas justificativas e seja 
conveniente a substituição da garantia de execução.
É necessário verificar que as alterações contratuais necessitam de 
cuidados específicos. Portanto, deve-se observar a forma que é realiza-
da a alteração, como podemos visualizar na figura a seguir.
Figura 2
Observações acerca das alterações contratuais
Observações
Alteração da modalidade de garantia: acordo 
entre as partes (art. 140, inc. II, alínea a).
Após a execução do contrato, a garantia é 
devolvida; se prestada em dinheiro, será 
atualizada monetariamente.
Não confundir com a garantia de propostas. 
Ela é limitada a 1% do valor estimado da 
contratação (art. 58, §1º).
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 2021.
Destaca-se que a garantia prestada será liberada ou restituída após 
a execução do contrato ou caso ocorra a extinção por culpa exclusiva 
da Administração, como dispõe o artigo 100.
76 Planejamento e gestão e obras públicas
Verifica-se que, na hipótese de alteração contratual, é necessário 
observar diversas questões. É importante conferir a forma de alteração 
da modalidade de garantia e o mecanismo utilizado após a execução 
do contrato. Ainda, não se pode confundir com a garantia de proposta, 
cujo objetivo é garantir que seja executável.
5.2 Avaliação dos resultados 
e seu impacto social Vídeo
Para que a avaliação dos resultados seja eficaz, durante a execução 
do contrato, um representante da Administração Pública (designado 
especialmente para a tarefa) deverá acompanhar e fiscalizar o contra-
to, como estabelece a Lei de Licitações, no artigo 117:
A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 
1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administra-
ção especialmente designados conforme requisitos estabelecidos 
no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a 
contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com infor-
mações pertinentes a essa atribuição. (BRASIL, 2021)
Com base nesse artigo, verifica-se que, para a função de assistência, 
é possível contratar terceiros a fim de assistir e subsidiar informações 
pertinentes à atribuição de fiscalização. Inclusive, durante a execução 
do contrato, o contratado poderá subcontratar partes da obra, do ser-
viço ou do fornecimento (BRASIL, 2021). Deve ser observado, na hipó-
tese mencionada, o limite admitido pela Administração em cada caso.
Após a execução do contrato, ainda segundo a Lei de Licitações, o 
seu objeto será recebido da seguinte forma:
I – em se tratando de obras e serviços:
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamen-
to e fiscalização, mediante termo detalhado, quando verificado 
o cumprimento das exigências de caráter técnico;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela 
autoridade competente, mediante termo detalhado que com-
prove o atendimento das exigências contratuais;
(Continua)
Garantias contratuais 77
II – em se tratando de compras:
a) provisoriamente, de forma sumária, pelo responsável por 
seu acompanhamento e fiscalização, com verificação posterior 
da conformidade do material com as exigências contratuais;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela 
autoridade competente, mediante termo detalhado que com-
prove o atendimento das exigências contratuais.
O recebimento provisório, conforme se pode notar no artigo men-
cionado, consiste na transferência simples da posse do bem ou dos re-
sultados do serviço para a Administração. Ressalta-se que não significa 
que a Administração reconheça que o objeto é bom ou que a prestação 
foi executada corretamente (JUSTEN FILHO, 2014).
É durante o período de recebimento provisório que a Administração 
examinará o objeto para verificar se está de acordo com as exigências da 
lei, do contrato e da técnica. O efeito da entrega provisório será realizado 
com a liberação dos riscos da transferência da posse (JUSTEN FILHO, 2014).
Quando se tratar de obra ou serviço, existindo a possibilidade de 
algum defeito, a Administração Pública deverá designar serviço ou co-
missão de obras e serviços, com o objetivo de realizar a vistoria. Con-
siderando a natureza do objeto, se houver necessidade, poderá ser 
exigida qualificação profissional ou técnica dos servidores – no caso 
de compras – e, assim, serão examinadas as especificações técnicas 
necessárias (JUSTEN FILHO, 2014). Após os testes, os exames e as veri-
ficações necessários, na hipótese de a coisa ou serviço apresentar al-
gum defeito, deverão ser rejeitados e devolvidos exatamente na forma 
como se encontram.
Tendoem vista o princípio do contraditório 3 , o particular deve-
rá acompanhar exames e verificações tendo, portanto, acesso aos 
laudos e aos documentos. Se concluído que há defeituosidade 4 no 
 objeto, também será aplicado o princípio da transparência. A empre-
sa contratada poderá requisitar que sejam realizadas as provas outra 
vez, ou novas provas, caso não concorde com o laudo da avaliação 
técnica (JUSTEN FILHO, 2014).
Ressalta-se que, conforme o referido dispositivo legal, “O recebi-
mento provisório ou definitivo não excluirá a responsabilidade civil 
Todo acusado tem direito 
à defesa, ou seja, devem 
ser aceitos todos os tipos 
de defesa admitidos em 
Direito, assegurando, por-
tanto, o direito à resposta.
3
Na hipótese de defeito 
do objeto, é necessária 
a avaliação por respon-
sáveis técnicos, que será 
relatada por meio de 
laudos e documentos.
4
78 Planejamento e gestão e obras públicas
pela solidez e pela segurança da obra ou serviço nem a responsabili-
dade ético-profissional pela perfeita execução do contrato, nos limites 
estabelecidos pela lei ou pelo contrato” (BRASIL, 2021).
Nesse sentido, mesmo no caso de o vício se revelar após o recebi-
mento da coisa, quando é impossível a sua detecção prévia, o particular 
será o responsável pela integridade dela (BRASIL, 2021). O recebimento 
do produto não exclui as regras sobre evicção e vícios ocultos, e devem 
ser também observadas as regras específicas disciplinadoras de casos 
especiais (JUSTEN FILHO, 2014).
Sugere-se a leitura do artigo O desenvolvimento pelo licitante de programa 
de integridade como critério de desempate no projeto de lei Nº 1.292/95, da 
 professora Mirela Ziliotto, para aprofundar o estudo.
Acesso em: 11 abr. 2023.
http://www.novaleilicitacao.com.br/2020/02/12/o-desenvolvimento-pelo-licitante-de-programa-de-
integridade-como-criterio-de-desempate-no-projeto-de-lei-no-1-292-95/
Artigo
O prazo e os métodos para a entrega provisória e definitiva de 
obras e de serviços serão definidos no regulamento ou no contrato. 
 Destaca-se que o recebimento não exclui a responsabilidade civil pela 
solidez e segurança da obra ou serviço (BRASIL, 2021).
Em algumas situações, não há como diferenciar o recebimento pro-
visório do recebimento definitivo. Portanto, nesses casos, o artigo 88 
da Lei de Licitações determina que ambos os recebimentos serão unifi-
cados. Importante destacar que essa unificação não afasta a responsa-
bilidade com a qualidade e conformidade das obras e serviços.
Será de responsabilidade do contratado a boa execução do objeto 
do contrato, ou seja, os custos do controle de qualidade cabem ao 
executor particular. Entretanto, ressalta-se que a Administração 
poderá dispor em contrário, nos editais, nos convites ou nos atos 
normativos os ensaios, testes e demais provas exigidas por normas 
técnicas oficiais, como estabelece o artigo 140, parágrafo §1º da Lei 
n. 14.133/2021.
Se a execução ocorrer em desacordo com o contrato, mesmo que 
em parte, a Administração rejeitará obra, serviço ou fornecimento, con-
forme disposto no artigo 140, §1º da referida lei.
vício: qualquer defeito ou 
imperfeição na coisa.
evicção: perda parcial 
ou total de um bem, por 
decisão judicial ou ato 
administrativo, relaciona-
da à causa preexistente 
ao contrato.
Glossário
http://www.novaleilicitacao.com.br/2020/02/12/o-desenvolvimento-pelo-licitante-de-programa-de-integridade-como-criterio-de-desempate-no-projeto-de-lei-no-1-292-95/
http://www.novaleilicitacao.com.br/2020/02/12/o-desenvolvimento-pelo-licitante-de-programa-de-integridade-como-criterio-de-desempate-no-projeto-de-lei-no-1-292-95/
Garantias contratuais 79
5.3 O impacto ambiental e as 
principais irregularidades Vídeo
Nos estudos de viabilidade, será avaliado o impacto ambiental do 
empreendimento licitatório, como dispõe a Lei n. 14.133/2021, que 
poderá ser requerido no projeto básico. Para a elaboração do projeto 
básico, deve-se verificar, portanto, a necessidade de licenciamento am-
biental. Nesse sentido, verifica-se a viabilidade técnica e o adequado 
tratamento do impacto ambiental.
As Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente n. 001/1986 
e n. 237/1997, em conjunto com a Lei n. 6.938/1981, dispõem sobre 
a necessidade de licenciamento ambiental. A primeira afirma, no seu 
artigo 2º, que dependerão de estudo e elaboração de relatório de im-
pacto ambiental as seguintes atividades:
Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
Ferrovias; Portos e terminais de minério, petróleo e produtos 
químicos; [...]
Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);
Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tó-
xicos ou perigosos;
Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de 
energia primária, acima de 10MW; [...]
Qualquer atividade que utilizar carvão vegetal, derivados ou pro-
dutos similares, em quantidade superior a dez toneladas por dia. 
[...]
Empreendimentos potencialmente lesivos ao patrimônio espe-
leológico nacional. (BRASIL, 1986)
Nessas situações, entre outras que podem ser encontradas no re-
ferido artigo, em que há a exigência do licenciamento ambiental, é ne-
cessário elaborar um relatório e um estudo de impacto ambiental. Esse 
documento deverá ser submetido à aprovação do órgão estatual e, de 
modo complementar, será encaminhado para a Secretaria Especial do 
Meio Ambiente. É importante salientar que esse procedimento será 
realizado para se conceder o licenciamento de atividades modificado-
ras do meio ambiente.
80 Planejamento e gestão e obras públicas
As atividades e os empreendimentos para os quais é obrigatório o 
licenciamento ambiental estão descritos no anexo 1 da Resolução n. 237 
do Conama (BRASIL, 1997), tais como:
Resolução n. 237 
do Conama
Extração e tratamento de minerais Indústria têxtil, de vestuário, de calçados e de 
artefatos de tecidos
Indústria de produtos alimentares e de bebidas
Indústria de fumo
Indústrias diversas
Obras civis
Serviços de utilidade
Transporte, terminais e depósitos
Turismo
Atividades diversas
Atividades agropecuárias
Uso de recursos naturais
Indústria de produtos minerais não metálicos
Indústria metalúrgica
Indústria mecânica
Indústria de material elétrico, 
eletrônico e comunicações
Indústria de material de transporte
Indústria de madeira
Indústria de papel e celulose
Indústria de borracha
Indústria de couros e peles
Indústria química
Indústria de produtos de matéria plástica
Nas situações elencadas, será eleito para o desenvolvimento do em-
preendimento contratado, portanto, o que melhor responda aos as-
pectos técnico, ambiental e socioeconômico (BRASIL, 2014). Para isso, 
antes da implantação do projeto, as alternativas adequadas serão ava-
liadas em seus quesitos técnicos e socioeconômicos, incluindo o exame 
das melhorias e dos malefícios advindos da implantação da obra.
Na análise das alternativas, deve ser observado também seu cus-
to. Uma das formas de avaliá-lo é multiplicar o custo por metro qua-
drado pela estimativa da área equivalente de construção, de acordo 
com a NBR 12.721/2005 da Associação Brasileira de Normas Técnicas 
(ABNT). No que diz respeito às irregularidades, é importante conside-
rar que podem ocorrer no procedimento licitatório, nos contratos, na 
tributação, na execução orçamentária, nas medições, nos pagamen-
tos e no recebimento da obra.
O quadro a seguir apresenta o que se pode considerar irregular no 
procedimento licitatório, segundo o Tribunal de Contas da União.
Garantias contratuais 81
Quadro 1
Irregularidades concernentes ao procedimento licitatório
Exigências desnecessárias de caráter restritivo no edital, especialmente no que diz 
respeito à capacitação técnica dos responsáveis técnicos e técnico-operacional da 
empresa.
Ausência de critério de aceitabilidade de preços global e unitário no edital de licitação.
Projeto básico inadequado ou incompleto, sem os elementos necessários e suficien-
tes para caracterizar a obra, não aprovado pelaautoridade competente, e/ou elabo-
rado posteriormente à licitação.
Modalidade de licitação incompatível.
Obra não dividida em parcelas com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos 
disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade.
Obra dividida em parcelas, porém não respeitando a modalidade de licitação perti-
nente para a execução total do empreendimento.
Tipo inadequado de licitação.
Dispensa de licitação sem justificativa ou com justificativa incompatível.
Inexigibilidade de licitação sem justificativa ou com justificativa incompatível.
Ausência da devida publicidade de todas as etapas da licitação.
Ausência de exame e aprovação preliminar por assessoria jurídica da administração 
das minutas de editais de licitação, contratos, acordos, convênios e ajustes.
Não conformidade da proposta vencedora com os requisitos do edital e, conforme 
o caso, com os preços máximos fixados pelo órgão contratante.
Inadequação do cronograma físico-financeiro proposto pelo vencedor da licitação, 
indicando manipulação dos preços unitários de modo que os serviços iniciais do 
contrato ficam muito caros, e os finais muito baratos, podendo gerar um crescente 
desinteresse do contratado ao longo das etapas finais da obra devido ao baixo preço 
dos serviços remanescentes.
Inadequação do critério de reajuste previsto no edital, sem retratar a variação efe-
tiva do custo de produção.
Não adoção de índices específicos ou setoriais de reajuste, desde a data prevista para 
a apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a 
data do adimplemento de cada parcela.
Participação na licitação, direta ou indiretamente, do autor do projeto básico ou exe-
cutivo, pessoa física ou jurídica, pois a ele só é permitida a participação como consul-
tor ou técnico, nas funções de fiscalização, supervisão ou gerenciamento, exclusiva-
mente a serviço da administração interessada.
Fonte: Elaborado pela autora com base em Brasil, 2014.
Pode-se verificar, nas hipóteses previstas no Quadro 1, que as princi-
pais irregularidades com relação ao processo licitatório são as que estão 
82 Planejamento e gestão e obras públicas
em desacordo com o princípio da isonomia ou não estão atentas à es-
colha da proposta mais vantajosa para a Administração (BRASIL, 2014).
As irregularidades concernentes aos contratos apresentam-se com 
relação à sua celebração e à sua administração (BRASIL, 2014). Pode-se 
 vê-las no quadro a seguir.
Quadro 2
Irregularidades concernentes ao contrato
Divergência entre a descrição do objeto no contrato e a constante do edital de licitação.
Divergências relevantes entre os projetos básico e executivo.
Não vinculação do contrato ao edital de licitação (ou ao termo que a dispensou ou a 
inexigiu) e à proposta do licitante vencedor.
Ausência de aditivos contratuais para contemplar eventuais alterações de projeto ou 
cronograma físico-financeiro.
Não justificativa de acréscimos ou de supressões de serviços.
Extrapolação, quanto aos acréscimos ou às supressões de serviços, dos limites defi-
nidos na Lei n. 8.666/1993.
Alterações, sem justificativas coerentes e consistentes, de quantitativos, reduzindo 
quantidades de serviços cotados a preços muito baixos e/ou aumentando quantida-
des de serviços cotados a preços muito altos, podendo gerar sobrepreço e superfa-
turamento (jogo de planilha).
Acréscimo de serviços contratados por preços unitários diferentes da planilha orça-
mentária apresentada na licitação.
Acréscimo de serviços cujos preços unitários são contemplados na planilha original, 
porém acima dos praticados no mercado.
Execução de serviços não previstos no contrato original e em seus termos aditivos.
Subcontratação não admitida no edital e no contrato.
Contrato encerrado com objeto inconcluso.
Prorrogação de prazo sem justificativa.
Fonte: Elaborado pela autora com base em Brasil, 2014.
Das irregularidades na execução orçamentária, as hipóteses 
 referem-se à não existência de previsão de recursos orçamentários para 
o pagamento da obra ou ao fato de que não houve a inclusão da obra no 
plano plurianual ou em lei. Pode-se conferir detalhes no quadro a seguir.
Quadro 3
Irregularidades concernentes à execução orçamentária
Não inclusão da obra no plano plurianual ou em lei que autorize sua inclusão, no caso 
de sua execução ser superior a um exercício financeiro.
Ausência de previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das 
etapas a serem executadas no exercício financeiro em curso.
Fonte: Elaborado pela autora com base em Brasil, 2014.
Garantias contratuais 83
Nas hipóteses relativas a medições e pagamentos, verificamos o 
pagamento de serviços que não estão regulares, o superfaturamen-
to, entre outros. O quadro a seguir descreve mais claramente essas 
irregularidades.
Quadro 4
Irregularidades concernentes às medições e aos pagamentos
Pagamento de serviços não efetivamente executados.
Pagamento de serviços executados, porém não aprovados pela fiscalização.
Falta de comprovação e de conferência pela fiscalização dos serviços executados.
Divergências entre as medições atestadas e os valores efetivamente pagos.
Medições e pagamentos executados com critérios divergentes dos estipulados no 
edital de licitação e contrato.
Inconsistências e incoerências nos relatórios de fiscalização.
Superfaturamento.
Fonte: Elaborado pela autora com base em Brasil, 2014.
No que diz respeito ao recebimento da obra, pode-se encontrar di-
versas irregularidades, principalmente nas hipóteses em que não são 
observados os elementos essenciais para o seu recebimento. Vejamos 
o quadro a seguir.
Quadro 5
Irregularidades concernentes ao recebimento da obra
Ausência de recebimento provisório da obra pelo responsável por seu acompanha-
mento e fiscalização, mediante termo circunstanciado assinado pelas partes.
Ausência de recebimento definitivo da obra, por servidor ou comissão designada 
por autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, 
após prazo de observação ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos ter-
mos contratuais.
Descumprimento de condições descritas no edital de licitação e no contrato para o 
recebimento da obra.
Descumprimento dos prazos de conclusão, entrega, observação e recebimento defi-
nitivo, conforme o caso, previsto no contrato e em seus termos aditivos.
Recebimento da obra com falhas visíveis de execução.
Omissão da Administração, na hipótese de terem surgido defeitos construtivos du-
rante o período de sua responsabilidade legal.
Não realização de vistorias dos órgãos públicos competentes para a emissão do Ha-
bite-se 5 . 
Fonte: Elaborado pela autora com base em Brasil, 2014.
É possível compreender que, diante das diversas irregularidades 
que a obra pública pode apresentar, a Lei n. 14.133/2021 prevê, ao lon-
go do seu texto, as sanções administrativas e a tutela judicial para as 
Documento emitido pela 
prefeitura afirmando 
que o imóvel seguiu to-
das as regras estabeleci-
das pelo município.
5
84 Planejamento e gestão e obras públicas
hipóteses de atos em desacordo. Isso ocorre, por exemplo, nos casos 
de recusa injustificada para assinar o contrato administrativo, nas hipó-
teses de o agente administrativo praticar atos em desacordo com a Lei 
de Licitações, entre outros.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conhecemos, neste capítulo, as garantias contratuais apresentadas no 
contrato administrativo e analisamos as garantias aceitas por lei, as quais 
deverão estar elencadas no edital da licitação. Verificamos que são aceitas 
para o contrato administrativo apenas as garantias: caução em dinheiro 
ou em títulos da dívida pública, seguro-garantia e fiança bancária.
Vimos as formas de avaliação dos resultados das obras públicas, o im-
pacto gerado na sociedade e os mecanismos elencados na Lei de Licitações.
Finalmente, analisamos o impacto ambiental decorrente das obras 
públicas e as principais irregularidades apresentadas. A inobservância 
do determinado na legislaçãopode, portanto, acarretar sanção adminis-
trativa ou penal.
Dessa forma, é necessário observar que a Lei n. 14.133/2021 apre-
senta as sanções referentes às irregularidades de obras e serviços.
ATIVIDADES
Atividade 1
Quais são as formas de garantia elencadas na Lei n. 14.133/2021? 
Exemplifique.
Atividade 2
Quem deverá acompanhar a execução da obra pública?
Garantias contratuais 85
Atividade 3
O que é necessário observar para a elaboração do projeto básico?
REFERÊNCIAS
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas. Projeto NBR 12721: avaliação de custos 
de construção para incorporação imobiliária e outras disposições para condomínios 
edilícios. Rio de Janeiro, 2005.
BONATTO, H. Governança e gestão de obras públicas: do planejamento à pós-ocupação. 
Belo Horizonte: Fórum, 2018.
BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Diário Oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 2 set. 1981.
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 22 jun. 1993.
BRASIL. Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002. Diário Oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 18 jul. 2002.
BRASIL. Lei n. 14.133, de 1 de abril de 2021. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 1 abr. 2021.
BRASIL. Resolução Conama n. 001, de 23 de janeiro de 1986. Brasília: Conselho Nacional 
do Meio Ambiente, 1986.
BRASIL. Resolução Conama n. 237, de 19 de dezembro de 1997. Brasília: Conselho Nacional 
do Meio Ambiente, 1997.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial básico de governança aplicável a 
órgãos e entidades da administração pública. Brasília: TCU, Secretaria de Planejamento, 
Governança e Gestão, 2014. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/data/files/FA/B6/
EA/85/1CD4671023455957E18818A8/Referencial_basico_governanca_2_edicao.PDF. 
Acesso em: 11 abr. 2023.
JUSTEN FILHO, M. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 16. ed. São 
Paulo: RT, 2014.
https://portal.tcu.gov.br/data/files/FA/B6/EA/85/1CD4671023455957E18818A8/Referencial_basico_governanca_2_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/FA/B6/EA/85/1CD4671023455957E18818A8/Referencial_basico_governanca_2_edicao.PDF
Resolução das atividades
1 Governança pública
1. De que modo as quatro perspectivas devem estar alinhadas para a 
governança no setor público e por que isso é desenvolvido dessa forma?
As quatro perspectivas essenciais devem estar alinhadas de modo que 
atendam às necessidades da população. Para que o alinhamento seja 
desenvolvido de maneira efetiva, é necessário que sejam observadas 
a sociedade e a estrutura organizacional do Estado.
2. O que deve ser observado para um efetivo planejamento das 
obras públicas?
Há a necessidade, nesse momento, de observar quais são as questões 
essenciais apresentadas, estimando os recursos necessários para 
optar pela melhor alternativa para a população local.
3. Quais são os elementos essenciais que devem ser verificados na 
fase de planejamento da obra pública, conforme a Lei de Licitações? 
Por que deve haver essa verificação?
Os elementos essenciais que devem ser verificados na fase de 
planejamento das obras públicas, conforme a Lei de Licitações, são: 
o desenvolvimento da solução escolhida, as soluções técnicas para a 
fase de elaboração do projeto executivo, as informações necessárias 
para o estudo, os subsídios para a montagem do plano e o orçamento 
detalhado do custo global da obra. Nesse sentido, todos devem ser 
observados, visando ao planejamento adequado com o objetivo de 
assegurar o melhor para a população local.
2 Contratos de prestação de serviços e produtos
1. Por que é necessário realizar o procedimento licitatório, antes 
da assinatura do contrato administrativo, entre a Administração 
Pública e a empresa que executará a obra?
O serviço de execução da obra será celebrado por meio de um contrato 
administrativo, que é regulado pela Lei de Licitações. O procedimento 
licitatório é necessário para assegurar a transparência do processo.
86 Planejamento e gestão de obras públicas
2. Quais são as vantagens observadas em cada um dos quatro 
regimes de empreitada existentes na Lei de Licitações? Cite um 
exemplo de uso de cada regime.
Existem quatro importantes maneiras de realizar o contrato 
administrativo:
• Regime de empreitada por preço global: estabelece preços 
fixos ao contrato, como regra geral, e restringe qualquer aditivo, 
facilitando, portanto, a fiscalização do contrato. Exemplo: construção 
de edificações e linhas de transmissão.
• Regime de empreitada por preço unitário: os riscos do construtor 
são minimizados de maneira exponencial. Exemplo: implantação, 
pavimentação, duplicação e restauração de rodovias.
• Regime de tarefa: o pagamento é feito apenas pela mão de obra, 
sendo os materiais fornecidos pelo contratado. É usado apenas 
para serviços de pequena proporção.
• Regime de empreitada integral: o empreendimento é entregue 
pronto para a operação. Exemplo: usinas nucleares, hidroelétricas 
e termoelétricas.
3. Quais são os elementos essenciais para o cronograma físico-financeiro 
da obra pública?
O cronograma físico-financeiro deve contemplar a avaliação do prazo 
proposto para a execução da obra, com a distribuição dos serviços ao 
longo do tempo, o porte e o tipo de empreendimento.
3 Procedimento licitatório
1. Quais são as formas de licitação estabelecidas na Lei n. 14.133/2021? 
Cite um exemplo de cada.
O artigo 28 estabelece que são modalidades de licitação: 
concorrência, por exemplo, compra de imóveis;  concurso, por 
exemplo, contratação de pessoas qualificadas para determinada 
função; pregão, por exemplo, serviços de vigilância ou limpeza; 
diálogo competitivo, por exemplo, um determinado serviço de 
segurança para um órgão em específico no qual haja um diálogo entre 
os licitantes sobre as necessidades características do determinado 
serviço para o determinado órgão; e  leilão, por exemplo, disputa 
pública de determinado bem.
Resolução das atividades 87
2. Por que há a aplicação dos princípios constitucionais aplicáveis à 
Lei de Licitações? Quais são eles?
A aplicação dos princípios constitucionais se dá em razão da 
necessidade de proteção do interesse público. Assim, os que 
regem a licitação, tanto de maneira implícita quanto explícita, 
são: da supremacia e da indisponibilidade do interesse público; da 
isonomia ou da igualdade; da seleção da proposta mais vantajosa 
para a Administração; da promoção do desenvolvimento nacional 
sustentável; da adjudicação compulsória; da economicidade; da 
legalidade; da impessoalidade; da motivação; da publicidade; 
da moralidade e da probidade administrativa; da vinculação aos 
instrumentos convocatórios; do julgamento objetivo.
3. Quais são os procedimentos realizados na fase externa à licitação 
e os seus requisitos necessários?
Publicação do edital de licitação, a fim de alcançar um número maior 
de pessoas e com objetivo de garantir a publicidade; a comissão 
de licitação, com a função de fiscalizar a execução do contrato 
administrativo; o recebimento de propostas, desde que observados 
os prazos mínimos estabelecidos em lei; e o procedimento da licitação, 
mediante habilitação, análise das propostas, inexequibilidade, 
recursos, homologação e adjudicação.
4 Fiscalização de contratos
1. Qual é o poder-dever do Estado no que diz respeito aos contratos 
administrativos?
É poder-dever do Estado fiscalizar os contratos administrativos, 
levando em consideração a contratação com o Poder Público e a 
utilização do orçamento público.
2. Quais são as três formas de controle dos contratos administrativos?
As formas de controle dos contratos administrativos são: o controle 
interno, realizado no próprio órgão licitante; o controle externo, 
realizado por órgão distinto; e o controle judicial, realizado pelo 
Poder Judiciário.
3. Por que o momento de habilitação é importante para os 
contratos administrativos?
O momento de habilitação é importante porque é quando oslicitantes 
comprovam que podem participar da licitação, pois confirmam que 
todos os requisitos estabelecidos na lei são atendidos.
88 Planejamento e gestão de obras públicas
5 Garantias contratuais
1. Quais são as formas de garantia elencadas na Lei n. 14.133/2021? 
Exemplifique.
São formas de garantia elencadas na Lei de Licitações: caução em 
dinheiro ou em títulos da dívida pública, por exemplo, por meio de 
um cheque administrativo;  seguro-garantia, que é realizado por 
seguradoras visando garantir que a obra será executada, realizado, 
por exemplo, por meio de um contrato; ou fiança bancária, que é a 
garantia realizada pelo banco, o qual figura como fiador da obra, que 
é realizada também na assinatura do contrato.
2. Quem deverá acompanhar a execução da obra pública?
O acompanhamento da execução do contrato deverá ser fiscalizado por 
um representante da Administração Pública, designado especialmente 
para o ato. Se houver necessidade, será permitida a contratação 
de terceiros para garantir que a sua atribuição seja desenvolvida 
adequadamente, garantindo a assistência de informações pertinentes, 
como estabelece o artigo 117 da Lei n. 14.133/2021.
3. O que é necessário observar para a elaboração do projeto básico?
Durante a elaboração do projeto básico, é necessário verificar o 
impacto ambiental do empreendimento que será desenvolvido, 
como na Lei n. 14.133/2021. Para tanto, em empreendimentos 
com atividade modificadora do meio ambiente será obrigatória a 
execução do estudo prévio de impacto ambiental a fim de garantir 
que não haja um impacto negativo.
Resolução das atividades 89
Planejamento
e gestão de 
obras 
públicas
Planejamento
e gestão de 
obras 
públicas
Anelize Pantaleão Puccini CaminhaAnelize Pantaleão Puccini Caminha
Planejamento
e gestão de 
obras 
públicas
Planejamento
e gestão de 
obras 
públicas
Anelize Pantaleão Puccini CaminhaAnelize Pantaleão Puccini Caminha
Planejamento e gestão de obras públicas
Anelize Pantaleão Puccini Caminha
ISBN 978-65-5821-240-9
9 786558 212409
Código Logístico
I001042
	Página em branco
	Página em brancoNesse sentido, a gestão pública é realizada por 
meio desses entes e as suas funções são distribuídas de modo que cada 
um tenha sua competência bem definida.
O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) elencou 
quatro princípios básicos que podem ser aplicados à governança de 
obras públicas (IBGC, 2015):
1. Transparência: visa garantir que a população ou qualquer parte 
interessada tenha amplo acesso às informações que julguem 
necessárias.
2. Equidade: todas as partes precisam ser tratadas de maneira 
justa e com igualdade de condições, levando em consideração 
a isonomia entre todos e observando direitos, deveres, 
necessidades, interesses e expectativas.
3. Prestação de contas (accountability): todos os agentes de 
governança precisam apresentar as contas realizadas com o 
dinheiro público, de modo claro e compreensível. É importante, 
ainda, salientar que essas devem ser apresentadas em um 
momento oportuno e que todas as ações e omissões são de 
responsabilidades do próprio agente.
4. Responsabilidade corporativa: deve ser observada, de maneira 
zelada, a viabilidade econômico-financeira das organizações, 
com o objetivo de reduzir as externalidades negativas de seus 
negócios. Deve ser observado o modelo do negócio e os diversos 
capitais apresentados no curto, médio e longo prazo.
À vista disso, os princípios devem ser transportados para a Ad-
ministração Pública para que o planejamento da obra pública seja 
realizado com base em princípios éticos e critérios de boa gover-
nança estabelecidos. Dessa forma, se dará uma gestão ética sobre 
as obras públicas.
1.2 Obras públicas 
Vídeo
Uma das formas de prestação de serviço público é por meio da 
construção de obras públicas. O objetivo principal dessas obras é aten-
der às necessidades da coletividade, com a entrega de prestações im-
portantes para a vida em sociedade.
Governança pública 15
As atividades que acarretam a intervenção no meio ambiente ou 
alteração substancial das características originais de um bem imóvel 
são estabelecidas pela legislação como privativas dos arquitetos e en-
genheiros. Para tanto, é necessário um conjunto harmonioso de ações 
que resultam em inovações no espaço físico da natureza (BRASIL, 
2021). O desenvolvimento de qualquer obra pública necessita de diver-
sos fatores. Sendo assim, é preciso uma série de estudos que devem 
ser realizados pelo ente público para definir a realização de um em-
preendimento público.
Além disso, é necessário saber diferenciar o termo obra de serviço. 
De acordo com a Lei de Licitações (Lei n. 14.133/2021), serviço é “ativi-
dade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utili-
dade, intelectual ou material, de interesse de Administração” (BRASIL, 
2021). Já obra é considerada qualquer construção ou infraestrutura 
realizada pelo Estado ou por seus agentes.
A fim de compreender efetivamente de que forma são estruturadas 
as obras públicas, é importante diferenciar, também, os conceitos de 
compra e alienação. Compra é “toda aquisição remunerada de bens 
para fornecimento de uma só vez ou parceladamente, considerada 
imediata aquela com prazo de entrega de até 30 (trinta) dias da ordem 
de fornecimento” (BRASIL, 2021), e alienação é quando bens são trans-
feridos para o domínio de terceiros.
Outros conceitos, também definidos pela Lei n. 14.133/2021, são 
igualmente importantes para o estudo das obras públicas e licitações. 
Por exemplo, no conceito de obras e serviços de grande vulto, temos 
como parâmetro o valor estabelecido na Lei de Licitações, que consiste 
em valor estimado superior à R$ 200.000.000,00 (duzentos milhões de 
reais) (BRASIL, 2021).
Temos, ainda, a definição de seguro garantia, “seguro que ga-
rante o fiel cumprimento das obrigações assumidas pelo contratado” 
(BRASIL, 2021). Ele é estabelecido na Lei de Licitações, pois uma garan-
tia pelo contratado precisa ser apresentada, visando assegurar que a 
obra ou o serviço público será concluído.
Segundo a Lei n. 8.666/1993 – Lei de Licitações anterior à Lei n. 
14.133/2021 – a execução direta é feita de forma pelos próprios órgãos 
e entidades da Administração conforme os meios disponíveis, enquan-
16 Planejamento e gestão de obras públicas
to a execução indireta é “a que o órgão ou entidade contrata com ter-
ceiros sob qualquer dos [...] regimes” (BRASIL, 1993).
O projeto básico é o instrumento utilizado para desenvolver e carac-
terizar a obra que será licitada. Dessa forma, diversos elementos são 
necessários, como estabelece o inciso XXV do artigo 6º (BRASIL, 2021).
Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficien-
tes, com nível de precisão adequado para definir e dimensionar 
a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços obje-
to da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos 
técnicos preliminares, que assegure a viabilidade técnica e o ade-
quado tratamento do impacto ambiental do empreendimento 
e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos 
métodos e do prazo de execução.
Visualizamos que diversos elementos precisam estar presentes para 
que se evolua ao segundo momento do processo de licitação: a elabo-
ração do projeto executivo. Esse projeto, segundo a Lei n. 14.133/2021, 
é “conjunto de elementos necessários e suficientes à execução com-
pleta da obra, com o detalhamento das soluções previstas no projeto 
básico, a identificação de serviços, de materiais e de equipamentos a 
serem incorporados à obra, bem como suas especificações técnicas, de 
acordo com as normas técnicas pertinentes” (BRASIL, 2021).
A Lei de Licitações estabelece três conceitos importantes: o de 
Administração, o de Administração Pública e o de Sítio Eletrônico 
Oficial. É necessário que haja distinção entre eles, uma vez que a Ad-
ministração é o órgão, ente ou unidade utilizado pela Administra-
ção Pública para exercer as suas atividades, como estabelece a Lei 
de Licitações. Já o Sítio Eletrônico Oficial é o veículo de divulgação 
oficial da Administração Pública.
O contrato administrativo deve ser celebrado entre duas partes, o 
ente público e o privado. Dessa forma, é preciso definir contratante e 
contratado: o primeiro é o responsável pela contratação que integra 
a Administração Pública, já o segundo é a pessoa física ou jurídica, ou 
consórcio de pessoas jurídicas, que assinará o contrato com a Adminis-
tração Pública.
A Lei de Licitações estabelece outros conceitos importantes para o 
estudo sobre o planejamento e a gestão das obras públicas, dispostos 
no artigo 6º, tais como:
Governança pública 17
XXXVII – produto manufaturado nacional - produto manufatura-
do produzido no território nacional de acordo com o processo 
produtivo básico ou com as regras de origem estabelecidas 
pelo Poder Executivo federal; [...]
XXXVI – serviço nacional: serviço prestado em território nacio-
nal, nas condições estabelecidas pelo Poder Executivo federal; 
[...]
L – comissão  de contratação: conjunto de agentes públicos 
indicados pela Administração, em caráter permanente ou es-
pecial, com a função de receber, examinar e julgar documentos 
relativos às licitações e aos procedimentos auxiliares; [...]
LV – produtos para pesquisa e desenvolvimento - bens, 
insumos, serviços e obras necessários para atividade de 
pesquisa científica e tecnológica, desenvolvimento de tec-
nologia ou inovação tecnológica, discriminados em projeto 
de pesquisa. (BRASIL, 2021)
Desse modo, podemos entender que esses conceitos são impor-
tantes porque, com base neles, temos estabelecidos diversos elemen-
tos essenciais para a gestão e o planejamento das obras públicas. Isso 
ocorre tendo em vista o desenvolvimento do processo licitatório, a con-
tratação entre o ente público e o privado, a execução da obra pública e 
a sua entrega final.
Obras públicas e serviços, que antes eram funções exclusivas do 
Estado, atualmente são desenvolvidos pela iniciativa privada. Assim, 
o Estado passou de um modelo intervencionista para um modelo re-
gulador.Nesse novo modelo, o poder estatal fiscaliza e regulamenta 
os serviços concedidos, e também houve a necessidade da criação de 
agências reguladoras como uma figura nova de Direito Público. A fi-
nalidade dessas agências é servir de instrumento estatal na tarefa de 
fiscalizar as obras públicas (MADEIRA, 2010).
Salientamos que o serviço só é prestado de maneira indireta, com 
a delegação de funções, se for realizado de quatro formas diferentes: 
concessão, permissão, autorização e terceirização. Nessas situações, 
as empresas atuam em setores de responsabilidade do Estado, o qual 
também pode transferir a sua responsabilidade a outros por meio da 
Como sugestão, 
recomendamos o docu-
mentário sobre obras 
públicas A escala humana. 
No documentário são 
retratadas cidades com 
soluções criativas como 
Copenhague, Nova York, 
entre outras, demons-
trando como o design 
urbano afeta a qualidade 
de vida das cidades.
Direção: Andreas Dalsgaard. 
Dinamarca: Final Cut For Real, 2013.
Documentário
18 Planejamento e gestão de obras públicas
privatização dos serviços públicos, hipótese em que o Estado se retira 
da prestação de serviço público de modo completo (MADEIRA, 2010).
Posto isso, as obras públicas, geralmente, são realizadas por empre-
sas privadas e fiscalizadas pelo Estado. Dessa maneira, essas empresas 
prestam um serviço estatal. No Brasil, a Lei n. 14.133/2021 tem como 
objetivo regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, 
que estabelece os seguintes termos:
ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, servi-
ços, compras e alienações serão contratados mediante processo 
de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos 
os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de 
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos 
termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualifi-
cação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumpri-
mento das obrigações. (BRASIL, 1988)
O escopo da referida lei é estabelecer normas gerais a respeito das 
licitações e dos contratos administrativos de obras públicas, na esfera 
da União, dos estados e Distrito Federal e dos municípios (BRASIL, 2021).
Logo, ao verificar a necessidade de determinada obra pública, os 
estados precisam cumprir alguns procedimentos específicos. Para tan-
to, deve ser realizado um processo de licitação nos casos em que uma 
obra pública precisa ser executada em determinada região. Dessa for-
ma, o ente público deve realizar estudos e análises preliminares para 
verificar a viabilização da obra. Igualmente, é importante a realização 
do procedimento prévio para garantir que o Poder Público tome as de-
cisões mais convenientes para a sociedade.
Além disso, para desenvolver uma obra pública, é necessária a ob-
servação da sustentabilidade, ou seja, o empreendimento não pode ser 
realizado se gerar impacto negativo ao meio ambiente. Em vista disso, 
em atividades potencialmente degradadoras para o meio ambiente é 
preciso realizar um Estudo de Impacto Ambiental 2 , conforme previsto 
na Constituição Federal.
Ainda, objetivando a preservação ambiental na realização de um 
empreendimento, é imprescindível a obtenção de um licenciamento 
ambiental, que é realizado em três etapas, de acordo com a Resolução 
Conama n. 237/1997:
Estudo de Impacto 
Ambiental é o estudo 
realizado antes do início 
do empreendimento a fim 
de verificar seu impacto no 
meio ambiente, podendo 
ser utilizado para que não 
se desenvolva efetivamente 
o empreendimento quan-
do houver a possibilidade 
de um dano ambiental.
2
Governança pública 19
Art. 8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de 
controle, expedirá as seguintes licenças:
I – Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do pla-
nejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua 
localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e 
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem 
atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II – Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do em-
preendimento ou atividade de acordo com as especificações 
constantes dos planos, programas e projetos aprovados, 
incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicio-
nantes, da qual constituem motivo determinante;
III – Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da ativida-
de ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumpri-
mento do que consta das licenças anteriores, com as medidas 
de controle ambiental e condicionantes determinados para a 
operação. (BRASIL, 1997, p. 646)
Podemos verificar que as formas de licença ambientais são comple-
mentares, mas não alternativas. Ou seja, é necessário que haja uma 
licença específica para cada momento da obra pública, pois uma não 
substitui a outra.
Conforme o conceito de execução indireta, proposto na Lei n. 
14.133/2021, quando a obra é realizada por terceiros por meio de lici-
tação, podem ser realizados os seguintes regimes de contratação:
 • Empreitada por preço global: execução da obra ou serviço por 
preço certo e total.
 • Empreitada por preço unitário: contratação de unidades deter-
minadas por preço certo.
 • Tarefa: contratação por preço certo para pequenos trabalhos, 
com ou sem fornecimento de materiais, por meio de mão de obra.
 • Empreitada integral: compreende a integralidade de um em-
preendimento, com todas as etapas da obra, serviços e instala-
ções necessárias.
Diante dessas regulamentações, algumas etapas são essenciais, 
conforme mostra o fluxograma a seguir.
20 Planejamento e gestão de obras públicas
Figura 2
Fluxograma de procedimentos
Fase preliminar à licitação
 • Programa de necessidades 
 • Estudos de viabilidade 
 • Anteprojeto
I
Fase interna da licitação
 • Projeto básico 
 • Projeto executivo 
 • Recursos orçamentários 
 • Edital de licitação
II
Fase externa da licitação
 • Publicação do edital de licitação 
 • Comissão de licitação 
 • Recebimento de propostas 
 • Procedimento da licitação
III
Fase contratual
 • Contrato 
 • Fiscalização da obra 
 • Recebimento da obra
IV
Fase posterior à contratação
 • Operação 
 • Manutenção
V
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 2014a.
Como podemos observar na Figura 2, o primeiro passo para o pla-
nejamento de uma obra pública é a fase preliminar à licitação, que 
consiste em realizar o programa de necessidades, estudo de viabilida-
de e anteprojeto.
O segundo passo é a fase interna da licitação, que engloba a rea-
lização de um projeto básico, etapa obrigatória no processo licitatório. 
São necessários também um projeto executivo – que consiste no plane-
jamento de recursos orçamentários a serem utilizados na obra – e um 
edital de licitação.
O terceiro passo é a fase externa da licitação, efetivada por meio 
da publicação do edital. Nessa fase, é importante que a comissão de 
Governança pública 21
licitação seja criada para verificar se o processo licitatório está sendo 
realizado em conformidade com a legislação vigente. Após esse pro-
cedimento, serão recebidas as propostas de licitação. Com a definição, 
damos início ao processo licitatório.
A quarta etapa é a fase contratual, na qual o Poder Público firma 
contrato com a empresa vencedora da licitação. O órgão estatal neces-
sita, portanto, fiscalizar a obra e, depois do período de empreendimen-
to, receber a obra finalizada.
O quinto e último passo é a fase posterior à contratação, em que 
é iniciada a operação da obra pública e mantido o seu funcionamento.
Verificamos, portanto, que é necessário para o desenvolvimento 
das obras públicas percorrer as cinco etapas com transparência e efeti-
vidade. Nesse sentido, pudemos observar os conceitos essenciais para 
o planejamento e a gestão das obras públicas, bem como o procedi-
mento realizado em cada etapa do processo.
1.3 Planejamento de obras públicas 
Vídeo
Antes da licitação deve ser realizada uma fase preliminar, que 
é essencial para tomar a decisão de licitar. É imperativo,nessa fase, 
identificar as necessidades, estimar os recursos e escolher a melhor 
alternativa para a população local. Na sequência, devem ser estabeleci-
das as características básicas de cada empreendimento, como finalida-
de, futuros usuários, dimensões, entre outros (BRASIL, 2014a). A figura 
a seguir ilustra as etapas dessa fase.
Identificar as 
necessidades
Estabelecer as 
características básicas
2
1
Figura 3
Etapas da fase preliminar
Fonte: Elaborada pela autora.
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22 Planejamento e gestão de obras públicas
Como afirmado pelo Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2014a), 
o próximo passo é realizar estudos de viabilidade, visando eleger o 
empreendimento adequado para o programa de necessidades, in-
cluindo os aspectos técnicos, ambientais e socioeconômicos. Nesse 
momento, deve ser feita a avaliação dos custos de todas as possíveis 
alternativas para o desenvolvimento da obra pública. Assim, pode-
mos verificar a relação custo/benefício de cada uma e preparar um 
relatório sobre a opção selecionada. Portanto, o estudo de viabilida-
de é um momento indispensável para a obra e deve ser realizado de 
modo aprofundado. Nele, serão estudadas, também, as leis urbanís-
ticas para o projeto da obra e os aspectos positivos e negativos do 
empreendimento.
Um anteprojeto é realizado depois da escolha do empreendimento, 
constando os principais elementos da arquitetura, da estrutura e das 
instalações em geral. Nessa etapa é primordial que se elabore um pro-
jeto arquitetônico com a configuração definitiva da construção da obra 
(E-GESTÃO PÚBLICA, 2023).
Após a realização de todas as etapas da fase preliminar à licitação, 
há a fase interna da licitação. Com a definição do empreendimento, 
devemos iniciar os preparativos da contratação, comumente, por licita-
ção. No Brasil, temos a regulamentação do procedimento por meio da 
Lei n. 14.133/2021.
Assim, abrimos o processo administrativo e todos os documentos, 
as memórias de cálculo e as justificativas serão anexadas a ele. Com 
isso, temos o projeto básico, que é elaborado antes da licitação e deve 
ser aprovado por autoridade competente. Além disso, o projeto precisa 
contemplar os seguintes requisitos, previstos no inciso XXV do artigo 6º 
da Lei de Licitações (BRASIL, 2021):
Quadro 1
Requisitos do projeto básico
I.
Desenvolver adequadamente levantamentos topográficos e cadastrais, son-
dagens e ensaios geotécnicos, ensaios e análises laboratoriais, estudos so-
cioambientais e demais dados e levantamentos necessários para execução 
da solução escolhida.
II.
Apresentar as soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente de-
talhadas, de modo a evitar, por ocasião da elaboração do projeto executivo 
e da realização das obras e montagem, a necessidade de reformulações ou 
variantes quanto à qualidade, ao preço e ao prazo inicialmente definidos.
O documento Obras públi-
cas com as recomendações 
básicas do Tribunal de 
Contas da União é um im-
portante material de apoio 
para o estudo do planeja-
mento de obras públicas. 
Nele, são apresentadas 
de maneira didática as 
regras para contratação e 
fiscalização das obras.
Disponível em: 
https://portal.tcu.gov.br/data/ 
files/1E/26/8A/06/23DEF 
610F5680BF6F18818A8/Obras_ 
publicas_recomendacoes_basicas_ 
contratacao_fiscalizacao_obras_ 
edificacoes_publicas_4_edicao.
PDF. Acesso em: 5 abr. 2023.
Leitura
(Continua)
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
Governança pública 23
III.
Identificar os tipos de serviços a executar e dos materiais e equipamentos a 
incorporar à obra, bem como das suas especificações, de modo a assegurar 
os melhores resultados para o empreendimento e a segurança executiva na 
utilização do objeto, para os fins a que se destina, considerados os riscos e 
os perigos identificáveis, sem frustrar o caráter competitivo para a sua exe-
cução.
IV.
Possuir informações que possibilitem o estudo e a definição de métodos 
construtivos, de instalações provisórias e de condições organizacionais para 
a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução.
V.
Apresentar subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, 
compreendidos a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas 
de fiscalização e outros dados necessários em cada caso.
VI.
Apresentar o orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado 
em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados, obri-
gatório exclusivamente para os regimes de execução previstos nos incisos 
do artigo 46 da referida lei.
Fonte: Elaborado pela autora com base em Brasil, 2021.
Elaborado pelo órgão responsável pela obra pública, o projeto bá-
sico de uma licitação fica sob a responsabilidade de um encarregado 
inscrito no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (Crea) do 
estado ou no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU) estadual. O 
responsável técnico deverá registrar as Anotações de Responsabilida-
de Técnica (ARTs) ou o Registro de Responsabilidade Técnica (RRTs), 
referentes ao projeto.
Verificamos, ainda, se há necessidade de licenciamento ambien-
tal no empreendimento, conforme dispõe as Resoluções Conama 
n. 001/1986 e n. 237/1997.
O objetivo principal dessa etapa de elaboração do projeto básico é 
definir as características básicas do empreendimento, com a análise 
dos custos e prazos para realizar a obra e com a elaboração do orça-
mento. Por meio do projeto básico é possível executar, com transpa-
rência e valores justos, o processo licitatório.
Em suma, a elaboração dos projetos depende de três etapas suces-
sivas: estudo preliminar ou anteprojeto, projeto básico e projeto execu-
tivo. Por fim, deverão ser providenciados, pelo responsável pela autoria 
dos projetos, o alvará para a construção e as aprovações pelos órgãos 
competentes (BRASIL, 2014a).
Nesse sentido, para a execução de obras e prestação de serviços, 
a licitação só poderá ser realizada quando o projeto básico tiver sido 
aprovado pela autoridade competente,  admitido o projeto executivo 
24 Planejamento e gestão de obras públicas
com o orçamento detalhado e a previsão de custos e recursos necessá-
rios para então realizar a execução das obras e serviços.
Ainda, se houver pagamento de obrigações decorrentes de obras 
ou serviços a serem executadas no exercício financeiro do curso, os 
referidos pagamentos devem estar de acordo com o respectivo crono-
grama. Por fim, é preciso verificar se o produto do licenciamento está 
contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, referido no 
artigo 165 da Constituição Federal de 1988.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para um planejamento e uma gestão efetiva de obras públicas, é ne-
cessário que se leve em consideração os princípios básicos da governança, 
como transparência, equidade, prestação de contas e responsabilidade 
corporativa. Devemos sempre ter em vista os interesses da população 
local e as necessidades específicas para a governança fundamentada em 
princípios éticos.
Paraser executada, a obra pública percorre um longo percurso com-
posto de cinco fases. A etapa preliminar é importante para estabelecer os 
critérios básicos da obra – ou seja, os elementos indispensáveis – e para 
realizá-la de acordo com a necessidade da população local. Igualmente re-
levantes são, também, as demais etapas, tais como: fases interna, externa, 
contratual e posterior das obras públicas.
Por fim, os elementos essenciais para o projeto básico de uma obra 
pública são: o desenvolvimento da solução escolhida, as soluções técnicas 
para a fase de elaboração do projeto executivo, as informações necessá-
rias para o estudo, os subsídios para a montagem do plano, e o orçamen-
to detalhado do custo global da obra.
ATIVIDADES
Atividade 1
De que modo as quatro perspectivas devem estar alinhadas 
para a governança no setor público e por que isso é desenvolvi-
do dessa forma?
Governança pública 25
Atividade 2
O que deve ser observado para um efetivo planejamento das 
obras públicas?
Atividade 3
Quais são os elementos essenciais que devem ser verificados na 
fase de planejamento da obra pública, conforme a Lei de Licita-
ções? Por que deve haver essa verificação?
REFERÊNCIAS
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BONATTO, H. Governança e gestão de obras públicas: do planejamento à pós-ocupação. 
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5 out. 1988.
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Executivo, Brasília, DF, 27 mar. 1967.
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Brasília, DF, 22 jun. 1993.
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Brasília, DF, 1 de abril de 2021.
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Brasília, DF, 1986.
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Ambiental, 1997.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Obras Públicas: recomendações básicas para a contratação 
e fiscalização de obras e edificações públicas. 4. ed. Brasília, DF: TCU, 2014a. Disponível em: 
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_
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Acesso em: 5 abr. 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial básico de governança aplicável a órgãos e 
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tcu.gov.br/data/files/FA/B6/EA/85/1CD4671023455957E18818A8/Referencial_basico_
governanca_2_edicao.PDF. Acesso em: 5 abr. 2023.
CARVALHO, E. de. Governança Pública e Desenvolvimento. In: 22º CONGRESSO INTERNACIONAL 
DO CENTRO LATINO AMERICANO PARA EL DESAROLLO (CLAD). Anais [...] Madri: INA, 2017.
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/FA/B6/EA/85/1CD4671023455957E18818A8/Referencial_basico_governanca_2_edicao.PDF
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26 Planejamento e gestão de obras públicas
E-GESTÃO PÚBLICA. Tudo que você precisa saber sobre orçamento de Obras Públicas. 
E-Gestão Pública, 2023. [e-book]. Disponível em: https://d335luupugsy2.cloudfront.net/
cms%2Ffiles%2F4913%2F1520352729ebook-obras-1.pdf. Acesso em: 5 abr. 2023.
IBGC – Instituto Brasileiro de Governança Corporativa. Código das melhores práticas 
de governança corporativa. 5. ed. São Paulo: IBCG, 2015. Disponível em: https://
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CodigodasMelhoresPraticasdeGC-5aEdicao.pdf. Acesso em: 5 abr. 2023.
MADEIRA, J. M. P. Administração pública: tomo II. 11. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
PALUDO, A. V. Administração pública: teoria e questões. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
https://d335luupugsy2.cloudfront.net/cms%2Ffiles%2F4913%2F1520352729ebook-obras-1.pdf
https://d335luupugsy2.cloudfront.net/cms%2Ffiles%2F4913%2F1520352729ebook-obras-1.pdf
https://conhecimento.ibgc.org.br/Lists/Publicacoes/Attachments/21138/Publicacao-IBGCCodigo-CodigodasMelhoresPraticasdeGC-5aEdicao.pdf
https://conhecimento.ibgc.org.br/Lists/Publicacoes/Attachments/21138/Publicacao-IBGCCodigo-CodigodasMelhoresPraticasdeGC-5aEdicao.pdf
https://conhecimento.ibgc.org.br/Lists/Publicacoes/Attachments/21138/Publicacao-IBGCCodigo-CodigodasMelhoresPraticasdeGC-5aEdicao.pdf
Contratos de prestação de serviços e produtos 27
2
Contratos de prestação 
de serviços e produtos
Neste capítulo, trabalharemos as questões relativas aos contratos ad-
ministrativos, ou seja, aqueles realizados entre a Administração Pública e 
os terceiros que executarão as obras públicas. Primeiramente, aborda-
remos o conceito de contrato administrativo, os elementos obrigatórios 
para a sua formulação e as suas consequências jurídicas. Diante disso, 
estudaremos o que é necessário para a formulação do contrato de em-
preitada. Na sequência, analisaremos, de acordo com os quatro regimes 
de empreitada, os benefícios e os custos dos contratos administrativos. 
Finalmente, estudaremos a importância dos cronogramas físico-financei-
ros das obras públicas e discutiremos a responsabilidade fiscal dessas e 
suas consequências.
Com o estudo deste capítulo, você será capaz de:
• aplicar a Lei de Licitações diante de contratos administrativos, 
seus elementos, suas características e suas hipóteses;
• identificar os benefícios e os custos das obras públicas previstos 
pela Lei de Licitações;
• analisar as formas de empreitadas em face à legislação brasileira;
• observar os cronogramas financeiros e os gastos de empreendi-
mentos, obras e serviços.
Objetivos de aprendizagem
2.1 Contratos administrativos e suas 
consequências jurídicas Vídeo
Para a execução de uma obra pública, a Administração Pública pode 
usar seus próprios meios ou contratar terceiros. Quando há a necessi-
dade de terceirizar, a execução é indireta e é realizado um contrato de 
empreitada, ou seja, um contrato administrativo regulado pela Lei de 
28 Planejamento e gestão de obras públicas
Licitações (Lei n. 14.133/2021). Dessa forma, conforme dispõe o artigo 
2º dessa lei, aplica-se a licitação quando houver: alienação e concessão 
de direito real de uso de bens; compra, inclusive por encomenda; loca-
ção; concessão e permissão de uso de bens públicos; prestação de ser-
viços, inclusive os técnico-profissionais especializados; obras e serviços 
de arquitetura e engenharia; contratações de tecnologia da informação 
e de comunicação (BRASIL, 2021).
O contrato pode ser identificado como acordos de vontades rea-
lizados entre a Administração Pública e particulares, que podem ser 
pessoas físicas ou jurídicas. Nesse instrumento são definidas cláusulas 
específicas que geram obrigações entre as partes. Assim, tanto a Admi-
nistração Pública quanto a empresa contratada precisam cumprir as 
obrigações ajustadas no contrato.
Entretanto, verificamos na Lei de Licitações a hipótese de contratação 
direta, ou seja, sem licitação prévia. Isso significa que a regra geral é a 
contratação realizada com licitação prévia. Porém, em alguns casos, é 
possível que a contratação seja direta, ou seja, contrato sem licitação/
inexigibilidade, dispensa e alienação da licitação. As hipóteses de con-
tratação direta estão disciplinadas nos artigos 74, 75 e 76 da referida lei.
Como se tratade uma relação entre uma empresa particular e o ente 
público, é necessário que se apliquem, no contrato administrativo, cláu-
sulas e preceitos de Direito Público. Portanto, diferente do Direito Civil 
Contratual, no qual se aplicam regras entre particulares, quando uma 
pessoa jurídica de Direito Público está envolvida, é necessário que se ob-
serve as regras do Direito Administrativo. Contudo, as regras de Direito 
Civil Contratual podem ser aplicadas de maneira supletiva na falta de re-
gras de Direito Administrativo. À vista disso, concluímos que os contratos 
administrativos são regidos pelas regras de Direito Público.
Os contratos precisam estabelecer condições claras e precisas para 
execução. Nas cláusulas, os direitos, as obrigações e as responsabilida-
des de ambas as partes precisam estar definidas de acordo com os ter-
mos da licitação e da proposta vinculada, como estabelece o parágrafo 
2º do artigo 89 da Lei n. 14.133/2021. Aqueles em que houve dispensa 
da licitação, como estabelece o artigo 75, também precisam “atender aos 
termos do ato que os autorizou e da respectiva proposta” (BRASIL, 2021).
Para tanto, é necessário que todos os contratos estabeleçam as se-
guintes cláusulas, conforme artigo 92 da Lei de Licitações (BRASIL, 2021):
Para conhecer todas as 
hipóteses de contratação 
direta, leia os artigos 74, 
75 e 76 da Lei de Licita-
ções (Lei n. 14.133/2021).
Disponível em: https://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2019-2022/2021/lei/l14133.
htm. Acesso em: 16 mar. 2023.
Leitura
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
Contratos de prestação de serviços e produtos 29
I – o objeto e seus elementos característicos;
II – a vinculação ao edital de licitação e à proposta do licitante 
vencedor ou ao ato que tiver autorizado a contratação direta e 
à respectiva proposta;
III – a legislação aplicável à execução do contrato, inclusive 
quanto aos casos omissos;
IV – o regime de execução ou a forma de fornecimento;
V – o preço e as condições de pagamento, os critérios, a da-
ta-base e a periodicidade do reajustamento de preços e os cri-
térios de atualização monetária entre a data do adimplemento 
das obrigações e a do efetivo pagamento;
VI – os critérios e a periodicidade da medição, quando for o 
caso, e o prazo para liquidação e para pagamento;
VII – os prazos de início das etapas de execução, conclusão, 
entrega, observação e recebimento definitivo, quando for o caso;
VIII – o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da 
classificação funcional programática e da categoria econômica;
IX – a matriz de risco, quando for o caso;
X – o prazo para resposta ao pedido de repactuação de preços, 
quando for o caso;
XI – o prazo para resposta ao pedido de restabelecimento do 
equilíbrio econômico-financeiro, quando for o caso;
XII – as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, 
quando exigidas, inclusive as que forem oferecidas pelo contra-
tado no caso de antecipação de valores a título de pagamento;
XIII – o prazo de garantia mínima do objeto, observados os 
prazos mínimos estabelecidos nesta Lei e nas normas técnicas 
aplicáveis, e as condições de manutenção e assistência técni-
ca, quando for o caso;
XIV – os direitos e as responsabilidades das partes, as penali-
dades cabíveis e os valores das multas e suas bases de cálculo;
XV – as condições de importação e a data e a taxa de câmbio 
para conversão, quando for o caso;
XVI – a obrigação do contratado de manter, durante toda a exe-
cução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por 
ele assumidas, todas as condições exigidas para a habilitação 
na licitação, ou para a qualificação, na contratação direta;
XVII – a obrigação de o contratado cumprir as exigências de 
reserva de cargos prevista em lei, bem como em outras normas 
específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da 
Previdência Social e para aprendiz;
XVIII – o modelo de gestão do contrato, observados os requisi-
tos definidos em regulamento;
XIX – os casos de extinção.
30 Planejamento e gestão de obras públicas
Ao estabelecer essas cláusulas, o contrato administrativo garante 
a segurança da sua execução para ambas as partes, assegurando que 
a empresa contratada receberá o valor acordado e que o ente público 
receberá a obra realizada conforme o estabelecido na licitação.
Nas contratações de obras públicas, a garantia pode ser exigida e 
será prevista a critério da autoridade competente. À escolha do con-
tratado, a garantia poderá ser realizada por caução, em dinheiro ou 
em títulos da dívida pública, seguro-garantia ou fiança bancária, como 
prevê o artigo 96 da Lei de Licitações.
A referida garantia não poderá exceder 5% do valor do contrato. En-
tretanto, nas hipóteses em que obra, serviços e fornecimentos envolve-
rem alta complexidade técnica e riscos consideráveis, o limite da garantia 
será de 10%. Se o contrato estiver como depositário dos bens da Admi-
nistração Pública, será acrescido o valor desses bens (BRASIL, 2021).
Com relação aos contratos administrativos, a Administração Pública 
poderá, conforme o regime jurídico:
I – modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às 
finalidades de interesse público, respeitados os direitos do 
contratado;
II – extingui-los, unilateralmente, nos casos especificados nes-
ta Lei;
III – fiscalizar sua execução;
IV – aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial 
do ajuste;
V – ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pes-
soal e serviços vinculados ao objeto do contrato nas hipóteses 
de: a) risco à prestação de serviços essenciais; b) necessidade 
de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo 
contratado, inclusive após extinção do contrato. (BRASIL, 2021)
Sendo assim, é possível a alteração dos contratos posteriormente 
à sua assinatura, desde que haja justificativa efetiva dentro do pre-
visto em lei. A nulidade declarada do contrato administrativo opera 
de maneira retroativa e impede que se produzam efeitos jurídicos 
nele. Nesses casos de nulidade, desconstituem-se os efeitos jurídicos 
já produzidos pelo contrato, como disposto no artigo 148 da Lei de 
Licitações (BRASIL, 2021).
Recomendamos a 
leitura do livro Nova Lei de 
Licitações e Contratos – Lei 
nº 14.133/2021: debates, 
perspectivas e desafios, que 
reúne artigos sobre as 
alterações nos procedi-
mentos licitatórios e nos 
contratos administrativos.
MATOS, M. C.; ALVES, F. D.; AMORIM, 
R. A. (org.). Brasília: Edições Câmara, 
2023.
Livro
nulidade: ação que im-
pede que o ato realizado 
com vícios insanáveis 
produza efeitos.
Glossário
Contratos de prestação de serviços e produtos 31
Vale ressaltarmos que essa invalidade não poderá exonerar a Ad-
ministração do dever de indenizar o contratado se até a data da de-
claração de nulidade houver executado parte da obra pública (BRASIL, 
2021). São acrescidos ainda os prejuízos, desde que sejam regularmen-
te comprovados, promovendo, portanto, a responsabilidade do causa-
dor, como disposto no artigo 149 da referida legislação.
Logo, é possível concluirmos que existem diversas consequências ju-
rídicas no inadimplemento dos contratos administrativos, o que enseja 
a responsabilidade à parte que deu causa ao não cumprimento.
ensejar: ser a causa ou 
o motivo; possibilitar; 
justificar.
Glossário
2.2 Benefícios e custos 
Vídeo
No que diz respeito aos benefícios e aos custos da obra pública, 
também é necessário observarmos a Lei de Licitações. Salienta-se que, 
nos contratos administrativos, as cláusulas econômico-financeiras e 
monetárias só poderão ser alteradas mediante prévia concordância do 
contratado. Além disso, em alguns casos é necessário que as cláusulas 
econômico-financeiras sejam revistas para se manter o equilíbrio contra-
tual,como dispõem os parágrafos 1º e 2º do artigo 104 (BRASIL, 2021).
Uma das formas de analisar os preços unitários é determinar o BDI 1 
paradigma. É necessário que se estabeleça a referida análise, visto que a 
maioria dos sistemas oficiais de preços apenas apresenta o custo direto 
da execução dos serviços. O BDI deve ser estabelecido tanto no projeto 
básico quanto nas propostas de preços ofertadas pelos licitantes, como 
estabelece a Súmula n. 258/2010 do Tribunal de Contas da União (TCU).
O contrato administrativo realizado entre a Administração Pública 
e o terceiro que executará a empreitada apenas poderá ser alterado 
unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, 
para melhor adequação técnica aos seus objetivos; b) quando 
necessária a modificação do valor contratual em decorrência de 
acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites 
permitidos por esta Lei. (BRASIL, 2021)
Portanto, nessas hipóteses, a Administração Pública poderá alterar 
o contrato sem que haja acordo com a parte contratada.
É necessário haver o acordo entre a Administração Pública e a em-
presa contratada nas seguintes hipóteses:
BDI é a sigla de Budget 
Difference Income (ou, em 
português, benefício e des-
pesas indiretas). Trata-se 
de uma taxa incidente so-
bre o custo da obra para 
cobrir despesas indiretas 
do projeto. Ela é inerente 
à execução do projeto 
e pode ser constituída 
de valores de impostos, 
juros, lucros, entre outros.
1
32 Planejamento e gestão de obras públicas
a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;
b) quando necessária a modificação do regime de execução da 
obra ou serviço, bem como do modo de fornecimento, em face 
de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contra-
tuais originários;
c) quando necessária a modificação da forma de pagamento, 
por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o va-
lor inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento, com 
relação ao cronograma financeiro fixado, sem a corresponden-
te contraprestação de fornecimento de bens ou execução de 
obra ou serviço;
d) para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do 
contrato em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe 
ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de conse-
quências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato 
tal como pactuado, respeitada, em qualquer caso, a repartição 
objetiva de risco estabelecida no contrato. (BRASIL, 2021)
Dessa forma, verifica-se que é essencial o diálogo entre a Admi-
nistração Pública e a empresa contratada, a fim de reajustar a rela-
ção à medida que haja qualquer modificação do cenário pactuado 
anteriormente. A figura a seguir apresenta um resumo das formas de 
alteração dos contratos celebrados entre o setor privado e a Adminis-
tração Pública. Verificamos que pode haver alteração motivada tanto 
uni quanto bilateralmente.
Figura 1
Formas de alteração contratual
Modificação da forma de pagamento
Regime de execução
Substituição da garantia de execução 
Manutenção do equilíbrio 
econômico-financeiro
Modificação do valor contratual
Modificação do projeto
Alteração 
contratual
Unilateral
Bilateral
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 1993.
Contratos de prestação de serviços e produtos 33
Nessas hipóteses, de acordo com o artigo 125 (BRASIL, 2021), o con-
tratado só ficará obrigado a aceitar os acréscimos ou as supressões em 
até 25% do valor inicial atualizado do contrato. Nos casos particulares de 
reforma de edifício ou equipamento, o limite será de 50% de acréscimo.
Importante destacarmos que não poderão transfigurar o objeto do con-
trato as alterações unilaterais, como determina o artigo 126 (BRASIL, 2021).
As alterações de preço poderão acontecer nos casos em que após 
a apresentação da proposta ocorrer criação, alteração ou extinção de 
qualquer tributo ou encargo legal ou a superveniência de disposições 
legais, desde que seja comprovado o impacto nos preços contratados, 
conforme artigo 134 (BRASIL, 2021). Nos contratos de serviços contí-
nuos será repactuado o contrato para a manutenção do equilíbrio eco-
nômico-financeiro, de acordo com o artigo 135 (BRASIL, 2021).
A referida alteração se dá tendo em vista as atualizações, as com-
pensações ou as penalizações financeiras relativas às formas de pa-
gamento previstas.
Uma sugestão interes-
sante é o filme Chinatown, 
que retrata a constru-
ção das barragens da 
Califórnia na década 
de 1930 e os principais 
impactos dos projetos de 
obras públicas nas esferas 
econômica e social.
Direção: Roman Polanski. EUA: 
Paramount Pictures, 1974.
Filme
2.3 Formas de empreitada 
Vídeo
Tendo em vista o que já vimos anteriormente, analisaremos agora 
quatro formas de empreitadas indiretas previstas na legislação brasi-
leira, observando as suas vantagens e as suas desvantagens.
2.3.1 Empreitada por preço global
Ela será realizada quando houver a execução da obra por preço cer-
to. Acontecerá nas hipóteses em que é possível determinar qualitativa 
e quantitativamente a execução do objeto, durante a fase interna da 
licitação. Isto é, deverá ser realizada quando o preço da empreitada for 
presumível com precisão (BONATTO, 2018).
Ainda segundo Bonatto (2018), a regra é que nesse tipo de em-
preitada não poderá ser realizada a revisão das quantidades das 
obras ou dos serviços estabelecidos na execução dos contratos. Des-
sa forma, não poderá ser requerida pela contratada a reivindicação 
de revisão de quantidades e será levado em consideração o que está 
previsto na planilha de serviços e no cronograma físico-financeiro. A 
Administração Pública poderá alterar o contrato, entretanto não por 
mera revisão de quantidade.
34 Planejamento e gestão de obras públicas
Só será alterado o valor pago à contratada na hipótese de modifi-
cação do projeto ou das condições preestabelecidas para o desenvol-
vimento da obra. Portanto, como dispõe o artigo 19 (BRASIL, 2021), os 
órgãos da Administração deverão instituir, com auxílio dos órgãos de 
assessoramento jurídico e de controle interno, modelos de minutas de 
editais, de termos de referência, de contratos padronizados e de outros 
documentos, admitida a adoção das minutas do Poder Executivo fede-
ral por todos os entes federativos. Assim, verifica-se a obrigatorieda-
de do fornecimento de todos os elementos e informações necessárias 
para os licitantes antes da licitação, de modo que todos possam elabo-
rar suas propostas de preços adequados com a obra e os serviços.
Um caso em que é possível contratar empreitada por preço global 
é a hipótese de reforma em uma escola pública. A quantidade e a 
qualidade dos materiais utilizados para a troca do piso e pintura do 
imóvel podem ser facilmente determinadas, assim como a mão de 
obra. Nesse caso, a obra pode ser contratada por um preço certo e 
total (BONATTO, 2018).
As vantagens e desvantagens da empreitada por preço global, assim 
como sua indicação de uso, estão descritas na figura a seguir.
Como sugestão, destaca-
mos o texto Da responsa-
bilidade civil no contrato 
de empreitada, de Selma 
Maria Marques de Souza, 
publicado na revista Revis-
ta Jurídica Luso-brasileira. 
Nesse texto, a autora des-
taca a responsabilidade 
do contrato de empreita-
da frente ao empreiteiro, 
bem como os vícios e 
defeitos de uma obra.
Disponível em: https://www.cidp.
pt/revistas/ridb/2013/06/2013_0
6_05891_05984.pdf. Acesso em: 
27 abr. 2023.
Livro
Figura 2
Empreitada por preço global
Indicação
 • Obras e serviços executados “acima da terra” que apresentam boa precisão na estimativa de 
quantitativos, por exemplo, a construção de edificações e de linhas de transmissão.
 • Contratação de estudos e projetos; emissão de laudos; confecção de pareceres.
!
Vantagens
 • Simplicidade nas medições (por etapa 
concluída).
 • Menor custo para a Administração Pública 
na fiscalização da obra.
 • Valor final do contrato é, em princípio, fixo.• Restrição dos pleitos do construtor e da 
assinatura de aditivos.
 • Dificulta o jogo de planilha.
 • O construtor tem incentivo para concluir a 
obra no menor prazo possível.
 • Maior facilidade para a Administração 
controlar o cumprimento de prazos.
Desvantagens
 • Como o construtor assume os riscos 
associados aos quantitativos de serviços, 
o valor global da proposta tende a ser 
superior se comparado com o regime de 
preços unitários.
 • Tendência de haver maior percentual de 
riscos e imprevistos no BDI do construtor.
 • A licitação e a contratação exigem 
projeto básico com elevado grau de 
detalhamento dos serviços (art. 19. da 
Lei n. 14.133/2021).
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 2018.
https://www.cidp.pt/revistas/ridb/2013/06/2013_06_05891_05984.pdf
https://www.cidp.pt/revistas/ridb/2013/06/2013_06_05891_05984.pdf
https://www.cidp.pt/revistas/ridb/2013/06/2013_06_05891_05984.pdf
Contratos de prestação de serviços e produtos 35
Desse modo, verificamos que a empreitada por preço global é de 
grande vantagem para a Administração, como regra geral, ao estabe-
lecer preços fixos ao contrato e restringir qualquer aditivo, facilitando, 
portanto, a fiscalização do contrato. Entretanto, salientamos que para 
ser realizada essa empreitada é necessário fazer um projeto básico 
com elevado grau de detalhamento em que o percentual de risco do 
contratado é elevado, podendo, dessa forma, elevar o valor da propos-
ta apresentada.
2.3.2 Empreitada por preço unitário
Ela é contratada quando não é possível definir a quantidade e/ou a 
qualidade do objeto a ser contratado. Há a previsão de revisão de quan-
tidades nas hipóteses em que não se pode determinar os elementos ne-
cessários para a obra ou o serviço público de maneira clara e precisa.
Um exemplo de uso dessa empreitada é a terraplanagem. Nesse 
caso, tendo em vista a instabilidade do terreno, não é possível de-
terminar a quantidade de material que será necessária para o em-
preendimento. Portanto, deve ser realizada a contratação por metros 
cúbicos de terra, devendo ser paga exatamente a quantidade utilizada 
(BONATTO, 2018).
As vantagens e as desvantagens da empreitada por preço unitário, 
assim como suas indicações de uso, estão descritas na figura a seguir.
Figura 3
Empreitada por preço unitário
Vantagens
 • Pagamento apenas pelos serviços 
efetivamente executados.
 • Menor risco para o construtor, na 
medida em que ele não assume risco 
quanto aos quantitativos de serviços 
(os riscos geológicos do construtor são 
minimizados).
 • A obra pode ser licitada com um projeto 
com grau de detalhamento inferior ao 
exigido para uma empreitada por preço 
global ou integral.
Desvantagens
 • Rigor nas medições dos serviços.
 • Maior custo da Administração para 
acompanhamento da obra.
 • Favorecimento do jogo de planilha.
 • Necessidade frequente de aditivos para 
inclusão de novos serviços ou alteração dos 
quantitativos dos serviços contratuais.
 • O preço final do contrato é incerto, pois tem 
base na estimativa de quantitativos, que 
podem variar durante a execução da obra.
 • As partes precisam renegociar preços 
unitários quando ocorrem alterações 
relevantes dos quantitativos contratados.
 • O construtor não tem incentivo para 
concluir a obra no menor prazo possível.
 • Há maior dificuldade para a Administração 
Pública controlar o cumprimento de prazos.
(Continua)
36 Planejamento e gestão de obras públicas
Indicação
 • Obras executadas “abaixo da terra” ou que apresentam incertezas intrínsecas nas estimativas 
de quantitativos, como em: execução de fundações, serviços de terraplanagem, desmontes de 
rocha etc.; implantação, pavimentação, duplicação e restauração de rodovias; canais, barragens, 
adutoras, perímetros de irrigação, obras de saneamento; infraestrutura urbana; obras portuárias, 
dragagem e derrocamento; e reforma de edificações.
 • Contratação de serviços de gerenciamento e supervisão de obras.
!
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 2018.
Conforme observamos na Figura 3, há uma grande vantagem ao 
estabelecer a empreitada por preço unitário, uma vez que os riscos 
do construtor são minimizados exponencialmente. Entretanto, para a 
Administração, os custos são incertos, podendo acarretar um aumen-
to do valor, tendo em vista a necessidade de repactuar o contrato em 
diversos momentos.
2.3.3 Tarefa
No regime de tarefa é contratada a mão de obra para a execução 
de pequenos trabalhos, e os materiais geralmente são fornecidos pelo 
contratante, mas podem variar conforme o contrato. A principal dife-
rença em relação à empreitada por preço global e por preço unitário é 
a complexidade e/ou o tamanho da obra ou dos serviços a serem exe-
cutados. O valor a ser pago pode ser em preço tanto unitário quanto 
global (BONATTO, 2018).
As vantagens e as desvantagens da empreitada por tarefa, bem 
como suas indicações de uso, estão descritas na figura a seguir.
Figura 4
Regime de tarefa
Indicação
 • Serviços de pequena proporção, ou seja, pequenos trabalhos.!
Vantagens
 • Pagamento apenas da mão de obra com 
materiais fornecidos pelo contratado.
 • Pagamento realizado por preço unitário 
ou global.
Desvantagens
 • Obras de valores elevados não podem ser 
objetos de tarefa.
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 2018.
Contratos de prestação de serviços e produtos 37
Percebemos, assim, que esse regime pode ser aplicado apenas nas 
hipóteses de realização de pequenos trabalhos.
2.3.4 Empreitada integral
Ela é realizada quando há a necessidade de contratar um empreen-
dimento em sua integralidade. Compreende todas as etapas da obra, 
os serviços e as instalações necessárias que serão realizados até a 
entrega, sob a responsabilidade do contratante (BRASIL, 2021). A con-
tratada deve realizar a obra de maior vulto e complexidade, incluindo 
serviços necessários, materiais e equipamentos, e tem liberdade para 
administrar e executar a obra, desenvolver o projeto executivo, entre 
outros direitos (BONATTO, 2018).
Um exemplo de empreitada integral é a construção de uma usina 
hidroelétrica. Ela é realizada por meio da empreitada integral tendo em 
vista que o empreendimento precisa ser construído de modo que este-
ja apto a funcionar. Portanto, é realizada a obra como um todo, com a 
sua entrega em pleno funcionamento.
As vantagens e as desvantagens da empreitada integral, bem como 
suas indicações de uso, estão descritas na figura a seguir.
Figura 5
Empreitada integral
!
Indicação
 • Via de regra, empreendimentos extremamente complexos, que utilizam tecnologia de ponta ou 
que exigem conhecimentos e tecnologias que não estão disponíveis para uma única empresa, por 
exemplo, subestações de energia; refinarias, plantas petroquímicas; instalações industriais; oleodutos, 
gasodutos; usinas nucleares, hidroelétricas e termoelétricas; e estações de bombeamento.
Vantagens
 • As mesmas da empreitada por preço global.
 • O empreendimento é entregue pronto para 
operação.
 • O proprietário da obra tem garantias sobre 
o desempenho/funcionamento do projeto.
 • O contratante tem maior garantia sobre o 
prazo de entrega da obra.
 • A interface entre projetistas, executores de 
obras civis, fornecedores de equipamentos 
e responsáveis pela montagem é facilitada.
 • O número de litígios entre as partes e os 
pleitos do construtor diminui.
 • Clara definição da responsabilidade pela 
perfeita execução contratual.
Desvantagens
 • As mesmas da empreitada por preço global.
 • O preço final do contrato tende a ser 
mais elevado, pois o construtor assume 
riscos diversos: geológico, hidrológico, de 
performance do empreendimento e de 
desempenho dos equipamentos.
 • O preço final do contrato também é 
mais elevado devido à necessidade de o 
construtor gerenciar o empreendimento 
como um todo.
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 2018.
38 Planejamento e gestão de obras públicas
Podemos observar, portanto, que a empreitada integral é umas das