Administrativo-13ed-Conecta-Quadros-06

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Responsabilidade do Estado 1
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RESPONSABILIDADE DO ESTADO
RESPONSABILIDADE DO ESTADO
O Estado responde pelos prejuízos patrimoniais causados pelos agentes públicos a particulares, em decorrência do exercício 
da função administrativa. Trata-se de responsabilidade civil (em vista da natureza patrimonial dos prejuízos ensejadores da 
reparação) e extracontratual (danos decorrentes de relação jurídica de sujeição geral). Assim quando o agente público atua, 
considera-se que o Estado agiu.
DICA: essa noção de imputação é reforçada também pelo princípio da impessoalidade, que assevera ser a função administrativa 
exercida por agentes públicos “sem rosto”, por conta da direta atribuição à Administração Pública das condutas por eles praticadas.
EVOLUÇÃO HISTÓRICA
TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE
TEORIA DA RESPONSABILIDADE 
SUBJETIVA
TEORIA DA RESPONSABILIDADE 
OBJETIVA
Também chamada de teoria feudal, rega-
lista ou regaliana, a teoria da irresponsa-
bilidade do Estado era própria dos Esta-
dos Absolutistas, nos quais a vontade do 
Rei tinha força de lei. Os governantes 
eram considerados “representantes de 
Deus na terra”, escolhidos e investidos 
diretamente pela própria divindade. Por 
isso, eventuais prejuízos causados pelo 
Estado deveriam ser atribuídos à provi-
dência divina.
Exige a comprovação de culpa ou dolo. (ato + dano + nexo causal)
Também chamada de teoria da respon-
sabilidade sem culpa ou publicista, traz 
como fundamento do dever de indenizar 
o RISCO administrativo, conforme o art. 
927, parágrafo único, CC.
RESPONSABILIDADE NA CF/88: art. 37, § 6º, CF – As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras 
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
AS CINCO TEORIAS DECORRENTES DO ART. 37, § 6º, DA CF
a) teoria da responsabilidade objetiva do Estado: na referência aos termos “agentes”, “danos” e “causarem” residem os três 
requisitos da teoria objetiva que fundamenta a responsabilidade estatal, respectivamente: ato, dano e nexo causal;
b) teoria da imputação volitiva de Otto Gierke: ao dizer que as pessoas jurídicas responderão pelos danos que seus agentes 
“nessa qualidade” causarem a terceiros, o dispositivo adota expressamente a teoria de Gierke;
c) teoria do risco administrativo: a Constituição de 1988 optou pela adoção de uma variante moderada da responsabilidade 
estatal, a teoria do risco administrativo. Tal teoria reconhece excludentes do dever de indenizar, como culpa exclusiva da vítima, 
força maior e culpa de terceiros;
d) teoria da responsabilidade subjetiva do agente: a responsabilidade pessoal do agente público, apurada na ação regressiva, 
pressupõe a comprovação de culpa ou dolo, sendo por isso subjetiva e não objetiva;
e) teoria da ação regressiva como dupla garantia: surgida no âmbito da jurisprudência do STF (RE 327.904/SP), tal teoria 
afirma que a ação regressiva (Estado × agente) representa garantia em favor: 1) do particular: possibilitando--lhe ação indenizatória 
contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público; 2) do próprio agente público: que 
somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. O STF não admite 
que o agente seja diretamente acionado pela vítima (vide item 6.12).
A Constituição Federal adotou como regra: TEORIA OBJETIVA na modalidade RISCO ADMINISTRATIVO.
FUNDAMENTOS DO DEVER DE INDENIZAR
• ATO LESIVO LÍCITO: igual repartição dos encargos sociais, ideia derivada do princípio da ISONOMIA.
• ATO LESIVO ILÍCITO: princípio da legalidade
2 Manual de Direito Tributário2 Manual de Direito Administrativo
EXCLUDENTES DO DEVER DE INDENIZAR
A responsabilidade objetiva se desdobra em duas teorias: teoria do risco integral e teoria do risco administrativo.
A teoria do risco integral é uma variação radical da responsabilidade objetiva, que sustenta ser devida a indenização sempre que 
o Estado causar prejuízo a particulares, sem qualquer excludente. No Brasil é adotada apenas em raras situações excepcionais, como 
por exemplo, em casos de atentados terroristas em aeronaves, seguro DPVAT e acidentes de trabalho nas relações de emprego 
público.
DICA: no caso de dano nuclear, apesar de alguns administrativistas sustentarem a aplicação da teoria do risco integral, consi-
derando a Lei n. 6.453/77, que prevê diversas excludentes, impõe-se a conclusão de que a reparação por prejuízos nucleares, 
na verdade, sujeita-se à teoria do risco administrativo.
A teoria do risco administrativo, por sua vez, é adotada como regra no Brasil e admite três hipóteses que excluem o dever de 
indenizar: culpa exclusiva da vítima (prejuízo causado pela ação deliberada do próprio prejudicado), força maior (acontecimen-
to involuntário, imprevisível e incontrolável que rompe o nexo causal) e culpa de terceiros (quando o prejuízo é atribuído a 
pessoa estranha aos quadros da Administração Pública).
RISCO INTEGRAL RISCO ADMINISTRATIVO
• Variante radical da teoria objetiva.
• Corrente mais vantajosa para a vítima.
• Não reconhece excludentes.
• Adotada em casos raros, como acidentes de trabalho, 
seguro obrigatório (DPVAT) e atentados em aeronave.
• Variante moderada da teoria objetiva.
• Corrente menos vantajosa para a vítima.
• Possui três excludentes: culpa exclusiva da vítima, força 
maior e fato de terceiro.
• Adotada como regra geral no Direito brasileiro.
CARACTERÍSTICAS DO DANO INDENIZÁVEL
• DANO ANORMAL: ultrapassa os inconvenientes naturais e esperados da vida em sociedade.
• DANO ESPECÍFICO: alcança a vítima de forma diferenciada.
DICA: para a configuração da responsabilidade estatal é irrelevante a licitude ou ilicitude do ato lesivo, bastando que haja 
um prejuízo anormal e específico decorrente de ação ou omissão do agente público.
DANOS POR OMISSÃO
A doutrina tradicional sempre entendeu pela aplicação da teoria objetiva, mas há vários anos Celso Antônio Bandeira de Mello 
vem sustentando que os danos por omissão submetem-se à teoria subjetiva.
A posição majoritária do STJ é no sentido de que a responsabilidade seria subjetiva (REsp 1.345.620/RS).
Já para o STF a responsabilidade seria objetiva, desde que demonstrado o nexo causal entre o dano e a omissão específica do 
Poder Público (ARE 897.890 e RE 677.283).
Em linhas gerais, sustenta-se que o Estado só pode ser condenado a ressarcir prejuízos atribuídos à sua omissão quando a le-
gislação considera obrigatória a prática da conduta omitida. É a chamada “omissão específica”.
RESERVA DO POSSÍVEL
A jurisprudência do STF admite sua utilização excepcional, desde que haja um justo motivo, objetivamente comprovável, caben-
do ao Estado demonstrar que não teve como concretizar a pretensão solicitada.
RELAÇÕES DE CUSTÓDIA
A responsabilidade do Estado é mais acentuada do que nas relações de sujeição geral, à medida que o ente público tem o dever 
de garantir a integridade das pessoas e bens custodiados. Por isso, a responsabilidade estatal é objetiva inclusive quanto a atos 
de terceiros.
DICA 1: quanto à questão de suicídio do preso dentro da cadeia, situação antes considerada como culpa exclusiva da vítima – o 
que afastava a responsabilidade –, hoje, de acordo com o STF e com o STJ, enseja responsabilidade objetiva do Estado, em razão 
de violação do dever estatal de zelar pela integridade física e moral do preso sob sua custódia (STF: ARE 700.927).
DICA 2: ATENÇÃO! Em caso de inobservância do seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da Constitui-
ção Federal, o Estado é responsável pela morte do detento” (RE 841.526/RS – 3-3-2016, repercussão geral).
AÇÃO INDENIZATÓRIA
Proposta pela vítima contra a pessoa jurídica à qual o agente público causador do dano pertence. Após o julgamento do RE 
327.904/SP, o STF passou a rejeitar a propositura de ação per saltum diretamente contra o agente público. 
• PRAZO PRESCRICIONAL:de acordo com o disposto no art. 206, § 3º, V, do CC, o prazo prescricional para a propositura 
de ação indenizatória é de três anos contados da ocorrência do evento danoso. No mesmo sentido vinha se manifestando 
o STJ (REsp 698.195/DF). Entretanto, em radical mudança de orientação, o STJ passou a sustentar (desde 23-5-2012) a 
aplicação do prazo de 5 anos para ações indenizatórias propostas contra o Estado, previsto no Decreto n. 20.910/32, ao 
argumento de que, sendo o Código Civil uma lei de direito privado, não poderia ser aplicada a relações jurídicas de direito 
público (AGRG/EREsp 1.200.764/AC).
Responsabilidade do Estado 3Responsabilidade do Estado 3
AÇÃO REGRESSIVA
É a ação proposta pelo Estado contra o agente público causador do dano, nos casos de culpa ou dolo (art. 37, § 6º, CF), tendo 
como finalidade apurar a reponsabilidade pessoal do agente público. A ação regressiva possui quatro requisitos para propositura:
a) já ter sido o Estado condenado na ação indenizatória proposta pela vítima;
b) decisão condenatória transitada em julgado;
c) comprovação de culpa ou dolo do agente;
d) ausência de denunciação da lide na ação indenizatória.
RESPONSABILIDADE DOS CONCESSIONÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS
A responsabilidade é direta (responsabilidade primária do concessionário e subsidiária do Estado) e objetiva (o pagamento da 
indenização não depende da comprovação de culpa ou dolo).
RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS, REGULAMENTARES E JURISDICIONAIS
• LEGISLATIVOS: a responsabilidade estatal por danos causados por leis inconstitucionais foi admitida pelo STF (RE 153.464) 
desde que a vítima demonstre especial e anormal prejuízo decorrente da norma inválida, bem como desde que haja decla-
ração formal de inconstitucionalidade da lei pelo próprio STF.
• REGULAMENTARES: raciocínio similar pode ser aplicado aos atos regulamentares e normativos expedidos pelo Poder 
Executivo, quando eivados de vício de ilegalidade ou se forem declarados inconstitucionais pelas autoridades competentes. 
Quanto às leis de efeitos concretos (que possuem destinatário determinado), a responsabilidade estatal independe de de-
claração de inconstitucionalidade.
• JURISDICIONAIS: atos tipicamente jurisdicionais em princípio não produzem direito à indenização 
RESPONSABILIDADE DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES
• Em 27-2-2019 o STF reafirmou que: “O Estado responde objetivamente pelos atos dos tabeliães registradores oficiais que, 
no exercício de suas funções, causem danos a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de 
dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa”.