Caderno de Direito Constitucional II - 195

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Caderno feito por Isadora de Souza Lacerda (195-12) com 
base nas aulas do professor Elival Ramos. 
Obs.: o caderno contém opiniões do professor Elival que 
não necessariamente coincidem com as minhas.
Espero que façam bom proveito, bons estudos :)
DES0223 - Direito Constitucional II: Organização do Estado
1. FEDERALISMO E REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA 
- O Estado é composto por três elementos, o elemento 
pessoal – o povo –, o elemento físico – o território – e o 
elemento jurídico-político – o poder. Alguns autores, como 
Dalmo Dallari, mencionam o quarto elemento, que seria a 
finalidade, isto é, o bem comum. O bem comum é 
composto por bens imateriais, como a liberdade, e 
materiais, como os direitos sociais e econômicos, para que 
as pessoas possam exercer sua autonomia. 
- Kelsen vinculava todos esses elementos ao direito, isto é, 
o povo, o território, o poder e a finalidade são questões 
jurídicas. No caso do povo, a nacionalidade é um vínculo 
jurídico que vincula um indivíduo ao seu Estado. O 
território é definido juridicamente pela Constituição e 
pelos tratados internacionais. O poder é exercido por meio 
de instituições, são os poderes do Estado, legislativo, 
judiciário e executivo. Os fins do Estado estão todos 
presentes na Constituição. 
- O Estado tem um poder diferente das demais instituições 
que têm poder, o Estado tem a soberania, que é um 
qualificativo do poder.
- Do ponto de vista externo, a soberania significa que o 
Estado não se submete às outras nações, a não ser 
voluntariamente, por meio de tratados internacionais 
- Do ponto de vista interno, trata-se do poder 
incontrastável do Estado para lidar com as demais 
instituições internas garantido pela Constituição da 
República, a qual é o símbolo da soberania estatal, estando 
no ápice da pirâmide jurídica, de modo que nenhum outro 
ato pode contrariar a Constituição. 
- Faz sentido falar em soberania estatal tendo em vista as 
crescentes subordinações dos estados à ordem 
internacional? Não há nenhum órgão internacional 
soberano. Por exemplo, nem a União Europeia é senhora 
de suas próprias competências, recebendo por tratados as 
suas competências, podendo haver a qualquer momento 
uma ruptura. Desse modo, a soberania dos Estados 
permanece, mesmo sendo, por vezes, relativizada. 
- Mas como Direito Internacional se relaciona com o Direito 
Nacional? Dualismo moderado – existe uma ordem 
nacional e uma ordem internacional, havendo pontos de 
contato entre elas, ou seja, há pontos de influência de uma 
sobre a outra, mas também há áreas exclusivas. 
- Há três aspectos diferenciados: a celebração dos atos 
internacionais, que é regida pelos direitos nacional e 
internacional; status normativo – se esses atos estão no 
mesmo nível da constituição ou não; forma de 
incorporação. 
- Logo, as normas internacionais penetram o direito 
nacional nos termos em que o direito nacional admite – 
regulação pela CF. 
- Sobre o federalismo: centralização e descentralização
- Todos os Estados têm um grau de descentralização
- A descentralização administrativa é um tema de direito 
administrativo. Já a descentralização política é um tema de 
direito constitucional. 
- A descentralização política envolve competência 
normativa, isto é, descentralização do poder de legislar, ou 
seja, descentralização legislativa
- Tipos de Estado:
 Estado Unitário: Estado politicamente centralizado – 
normas jurídicas criadas por apenas uma esfera. 
Ainda que tenha descentralização administrativa, tem 
centralização política. Só há um centro de produção 
do Direito. Ex.: França. A centralização política não é 
estável, mas fica a critério do poder central, que pode 
delegar funções legislativas, mas também pode 
retirar essa delegação. 
 Estado Federal: Estado politicamente descentralizado 
– normas jurídicas são criadas por várias esferas. 
Forma de Estado vigente no Brasil. 
“CF Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada 
pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do 
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático 
de Direito [...]”.
- O Brasil é qualificado como República e como 
Federação. Então, o Estado brasileiro é federal. Esse 
Estado é politicamente centralizado, mas, 
diferentemente do Estado unitário politicamente 
centralizado, o Estado federal tem uma 
descentralização de nível constitucional, ou seja, 
quem descentraliza não é o poder legislativo 
ordinário, mas o poder constituinte originário. 
- No Brasil, a federação é uma cláusula pétrea da 
Constituição. 
- Há o poder de organização das entidades federadas, 
as quais têm o poder constituinte derivado de auto-
organização, ou seja, têm o poder de criar suas 
próprias normas e constituições. 
- As entidades federadas têm participação no poder 
político central – o senado é composto por 
representantes dos estados
- As competências dos estados federados são iguais
 Estado Regional: Estado politicamente 
descentralizado, sendo que a descentralização é feita 
em nível constitucional. Contudo, não é uma cláusula 
pétrea da Constituição. Desse modo, o poder 
constituinte derivado pode alterar a descentralização. 
Ex.: Espanha e Itália. 
- As regiões não têm o poder constituinte derivado de 
criar suas próprias legislações, ou seja, não possuem 
o poder de auto-organização
- As entidades federadas NÃO têm participação no 
poder político central 
- Federalismo assimétrico: as regiões têm 
competências diferenciadas. 
- No Estado Federal, a repartição de competências é 
essencial, isto é, a organização do exercício da competência 
legislativa. Quem deve legislar sobre direito financeiro, 
penal, civil, tributário, etc. 
- Teoria Geral da Federação – critérios de repartição de 
competências:
 Horizontal: identifica matérias de direito e distribui 
essas matérias entre a União, Estados e Municípios. 
Tais competências são privativas, ou seja, cada qual 
tem competência privativa para legislar sobre 
determinado assunto, gerando uma autonomia 
maior. 
 Vertical: há uma colaboração maior entre os entes 
que compõem o Estado Federal. Em uma mesma 
matéria, como o direito tributário, suas normas gerais 
são editadas pela União, mas as normas específicas 
são repartidas entre União, Estados e Municípios. É 
um critério mais complexo, criando conflitos mais 
frequentemente. 
- Em um Estado Federal, há a autonomia das partes que 
compõem esse Estado Federal 
- Soberania é do Estado Federal como um todo. Autonomia 
é das partes desse Estado Federal. 
- A autonomia se divide em autonomia política – eleição 
dos próprios governantes, legislação própria, auto-
organização –; autonomia administrativa – autoaplicação 
de normas, prestação de serviços públicos próprios –; e 
autonomia financeira – receitas próprias para suportar 
gastos próprios, orçamentos próprios. 
- A autonomia financeira implica em uma repartição de 
renda no Estado Federal. Critérios de repartição de renda:
 Horizontal: Tributos X são da União, tributos Y são 
dos Estados e tributos Z são dos Municípios. Esse 
critério dá maior autonomia para as entidades 
federadas, porém as entidades mais ricas tendem a 
concentrar a renda nesse modelo. 
 Vertical: Criação dos fundos de desenvolvimento ou 
participação, em que parte do imposto de renda vai 
para os estados e municípios, de modo que os 
estados mais desenvolvidos recebem menos 
impostos, a fim de atenuar a desigualdade. Assim, a 
CF especifica diversos preceitos, especialmente sobre 
o poder de tributar (art. 150). 
- A formação do Estado Federal pode ocorrer de duas 
maneiras: Agregação ou Segregação. 
- O primeiro modelo de Estado Federal ocorreu nos EUA – 
as treze colônias. Apóscom a lei. Então, falta 
uma separação entre chefe de Estado e chefe de governo, 
falta um arranjo de funções adequadas. Há um sistema de 
governo inadequado ao modelo do Estado brasileiro e isso 
se reflete na separação dos poderes.
- A teoria clássica de Montesquieu propõe essa separação 
mais rígida, em que o Poder Legislativo tem a primazia 
sobre o poder executivo. O Judiciário é ainda mais 
subalterno, já que repetiria apenas aquilo que está 
presente na lei
 Modelo Contemporâneo de Separação
- Os EUA tentaram incorporar a teoria da separação de 
Montesquieu, mas precisavam se adaptar porque não tinha 
monarquia. Então criaram a figura do Presidente da 
República. Nós vamos eleger alguém que não é vitalício, 
que não tem laços de consanguinidade, o modelo 
republicano. Vou escolher alguém com mandato, mas esse 
alguém terá poderes similares ao do monarca. E nessa 
modelagem nós vamos encontrar o Legislativo. Mas o 
Judiciário tem um papel mais robusto. 
- Os revolucionários franceses procuraram de toda maneira 
conter o Poder Judiciário. Já, nos Estados Unidos, o 
Judiciário foi visto como um poder que podia ajudar o 
povo a fazer com que a Constituição fosse cumprida, não 
apenas pelo Executivo, mas até pelo próprio Legislativo. E 
aí então vem a ideia da supremacia da Constituição e não 
do Parlamento.
- Nós temos que imaginar poderes que que representem 
bem o exercício das funções estatais, que são múltiplas 
numa democracia social.
- O princípio da separação dos poderes nasce junto com o 
funcionalismo e perdura durante toda a sua evolução, 
acompanhando todo o avanço institucional que ocorreu na 
democracia, incorporando novos institutos e persiste, pelo 
menos em sua essência, o princípio da separação como 
técnica de contenção, de limitação. 
- O princípio também contribui para que o Estado funcione 
de maneira mais eficiente.
- O núcleo fundamental da separação dos poderes é que 
existam funções identificadas no Estado. Essas funções 
vão mudando de acordo com o perfil do Estado. As funções 
principais e a atribuição dessas funções a órgãos distintos e 
a forma de atribuir pode ser uma forma mais 
compartilhada, uma forma mais flexível, uma forma menos 
cartesiana. Mas o importante é que haja órgãos 
independentes e que haja funções e que haja uma 
atribuição de funções a órgãos, seguindo uma lógica que 
resulte uma contenção de poder, ao mesmo tempo em 
que não impeça o Estado de ser eficiente. Então, a receita 
é equilibrar limitação do poder com eficiência.
- Hoje, o Estado faz muito mais do que as três funções 
previstas. 
- Função de chefe de Estado: Existe uma função de chefia 
de Estado que é fundamental, que no Brasil faz falta. Não é 
governo, é chefe de Estado. Em primeiro lugar, alguém que 
tenha a visão de estadista, que possa fazer uma 
coordenação que possa ser recebido por todos os grupos 
sociais de maneira respeitosa.
- Função de governo: A função do governo consiste em 
tomar decisões no sentido de movimentar o aparato 
estatal. É uma função que precede a função legislativa. Ao 
contrário do que dizia Montesquieu que tudo começa com 
a elaboração da lei, nesse caso, a elaboração da lei é uma 
etapa subsequente. Antes disso, vem a “policy 
determination”, que seria o direcionamento político. Em 
segundo lugar, vem a “policy execution”, a execução da 
política. Essa policy execution é, na verdade, a função 
legislativa. A lei como instrumento de governo.
- A lei, no modelo liberal, era o início de tudo. No modelo 
do Estado democrático social, a função legislativa é uma 
função a serviço da função de governo. 
- Então, primeiro se determina a política pública e quem faz 
isso é o chefe de governo; depois vem a lei. 
- O chefe de Estado deve ser imparcial e coordenar os 
demais poderes, enquanto o chefe de governo deve ser 
parcial e determinar as políticas públicas. Como, no Brasil, 
essas funções se concentram na mesma pessoa, ocorrem 
muitos conflitos. 
6. SISTEMAS DE GOVERNO 
- Sistemas de governo é o modo pelo qual funciona a 
separação de poderes. 
- Há dois tipos de sistema, através dos quais a separação 
dos poderes se expressa: presidencialismo e 
parlamentarismo. 
- A separação dos poderes é mais rígida no 
presidencialismo e mais flexível no parlamentarismo. OBS.: 
A separação dos poderes não deixa de existir no 
parlamentarismo, apenas é mais flexível. 
- O sistema presidencialista é adequado a um Estado de 
padrão liberal, que privilegia a contenção do poder e não a 
eficiência do sistema. 
- O sistema parlamentarista é mais adequado a um Estado 
Democrático Social, um Estado que se importa com a 
eficiência do aparato estatal tanto quanto com a limitação 
do poder. 
- A crise do sistema de governo do Brasil está ligada a uma 
inadequação do sistema de governo em face do modelo de 
Estado escolhido pela CF. 
Presidencialismo
- Sua origem está na Constituição dos EUA de 1787. Tal 
Constituição pretendia implantar uma democracia sem 
monarca devido à ruptura com o Reino Unido. Criou-se, 
então, um substituto para o monarca, o presidente da 
república. De outro lado, um parlamento completamente 
independente (deputados + senados). O judiciário 
independente também. Em vez da monarquia, tem-se a 
república. Mandatos temporários, sem hereditariedade e 
vitalicidade
- Características jurídicas do presidencialismo:
 Poder executivo unitário: apenas um chefe para o 
poder executivo, o qual exerce três funções básicas de 
qualquer poder executivo – função de chefe de Estado, 
função de governo e função de fixação e escolha das 
políticas públicas. Escolhe qual a prioridade do 
governo. Comanda a administração. 
- Contudo, as funções de chefia de governo e chefia de 
Estado são incompatíveis. Só são compatíveis em um 
Estado em que as funções de governo são minimizadas 
(Estado liberal).
 Sistema de separação rígido dos poderes: Há um 
compartilhamento de funções muito mais reduzido, 
contudo, ainda há, ex.: exercício de função legislativa 
pelo executivo através do veto; exercício de função 
jurisdicional pelo parlamento através do impeachment; 
e a função administrativa realizada por todos os 
poderes. Porém, no geral, os poderes não intervêm um 
no outro. 
- No presidencialismo dos EUA, o presidente não pode 
sequer propor projeto de lei, precisa de um deputado 
ou senador. Enquanto isso, nos países 
parlamentaristas, os chefes de governo são os 
principais propositores de leis. 
 Para a formação, especialmente do parlamento e do 
executivo, há uma total independência: No 
presidencialismo, normalmente, os parlamentares e o 
chefe do executivo são eleitos separadamente, isto é, 
meu voto para prefeito não está ligado ao meu voto 
para vereador. Eu posso votar em um partido para 
vereador e em outro para prefeito. 
- Características políticas do presidencialismo:
 O presidencialismo acentua o traço personalista do 
exercício do poder
Parlamentarismo
- Surgiu da história constitucional da Inglaterra. A partir da 
revolução gloriosa, tem-se a separação dos poderes, mas 
um sistema binário: parlamento e monarca. Depois de 30 a 
40 anos, tem-se o judiciário independente. Trata-se da 
monarquia constitucional. 
- Ao longo do século XVIII, na Inglaterra, surge o 
parlamentarismo dualista (OBS.: não é executivo dual – 
chefe de estado e chefe de governo separados). O 
parlamentarismo dualista é o parlamentarismo da dupla 
confiança, isto é, o gabinete de ministros responde perante 
o monarca e o parlamento. 
- O parlamentarismo hoje é monista, isto é, exige-se 
apenas que o gabinete de ministros responda perante o 
parlamento. 
- O chefe de governo do parlamentarismo não é eleito.Decorre da escolha da maioria parlamentar. Não existe 
eleição indireta do chefe de governo. 
- Características jurídicas do parlamentarismo:
 Executivo dual: há um chefe de Estado, que será ou 
um monarca ou o presidente da república, e um há um 
chefe de governo, o primeiro ministro do gabinete de 
ministros, o qual exerce as funções de governo e 
comanda a administração.
Ex.: Constituição Francesa:
Art. 5º: “O presidente da república zela pelo respeito à 
Constituição. Assegura, através de sua arbitragem, o 
funcionamento regular dos poderes públicos, bem 
como a continuidade do Estado. É o garantidor da 
independência nacional, da integridade territorial e do 
respeito aos tratados.”
Art. 20º: “O Governo determina e conduz a política da 
Nação. Dispõe da administração e das Forças Armadas. 
É responsável perante o Parlamento […].”
 Sistema de separação flexível dos poderes:
- Há um compartilhamento de funções. A pauta das 
reuniões no parlamentarismo, normalmente, é fixada 
pelo primeiro ministro. 
 A composição do parlamento não é fixa como é no 
presidencialismo. O chefe de Estado pode antecipar as 
eleições parlamentares; ele pode dissolver o 
parlamento. O chefe de governo não pode dissolver o 
parlamento, mas pode pedir para que o chefe de 
Estado dissolva. 
- Críticas ao parlamentarismo: “o parlamentarismo é um 
sistema instável se conviver com um sistema pluripartidário 
atomizado, como é o brasileiro”. A verdade é que nenhum 
sistema funciona com 28 partidos com representação 
parlamentar. Para isso, deve haver voto distrital e cláusula 
de barreira.
- O Brasil tem um histórico de prática parlamentar no 
segundo reinado, porque a Constituição de 24 desenhava 
um modelo de monarquia constitucional, ou seja, o poder 
executivo seria unitário – o imperador é o chefe do 
executivo e o chefe do poder moderador. Mas a CF 
permitia a delegação da função executiva e o D. Pedro II fez 
isso durante todo o seu reinado. Então, na prática, tratava-
se de um modelo parlamentar. Porém, com um sistema 
eleitoral todo falho, gerou-se muita corrupção eleitoral, o 
que configurou o “parlamentarismo às avessas” porque o 
governo fazia a maioria parlamentar e não o contrário. 
- Com a República, a experiência parlamentarista foi 
abandonada. Retomou-se o parlamentarismo antes da 
ditadura de 64. Para evitar-se um golpe de Estado, surgiu o 
parlamentarismo, que foi imposto após uma ausência de 
João Goulart. 
- Do ponto de vista político, o sistema parlamentarista é 
menos personalista e mais ideológico. 
- No final do séc. XIX e início do séc. XX, na Europa, houve 
uma crise do parlamentarismo influenciada por diversos 
fatores, dentre eles a quebra da hegemonia liberal, devido 
ao surgimento de ideologias marxistas, pensamentos sobre 
políticas públicas, etc.; devido à falta de regras sobre o 
sistema partidário, tendo como consequência a 
proliferação de partidos; tudo isso gerou uma série de 
governos parlamentaristas instáveis. Surgiu, então, o 
fenômeno de racionalização do poder, que consistiu, 
essencialmente, na racionalização do parlamentarismo 
europeu, com técnicas envolvendo sistema eleitoral, 
sistema partidário, a própria justiça constitucional, de 
modo que os gabinetes não pudessem gerar tanta 
instabilidade. Porém, tudo isso deu uma resposta pequena 
à curto prazo devido ao totalitarismo nazista, ao socialismo 
da URSS, aos governos autoritários de vários países, etc. 
- Após tais ocorrências, a França adotou um modelo de 
parlamentarismo com modificações em relação ao anterior 
e serve de inspiração para um possível futuro sistema 
brasileiro. Alguns autores, como Ferreira Filho, chamam tal 
sistema de semipresidencialismo ou 
semiparlamentarismo, sendo, portanto, um sistema misto. 
Sistema Misto (Semipresidencialismo ou 
Semiparlamentarismo)
- Há uma característica típica do presidencialismo, que é a 
eleição direta do presidente da república. 
- Normalmente, republicano, pois não há mais espaço para 
uma monarquia constitucional, visto que o monarca não é 
eleito e, portanto, não tem legitimidade.
- Houve uma recuperação do parlamentarismo dualista, 
contemporaneamente, em Portugal e na França, por 
exemplo. O chefe de Estado, nesses países, tem um papel 
muito mais importante do que na Inglaterra, por exemplo, 
podendo interferir mais nas funções de governo. 
- O chefe de governo não é eleito, decorre da maioria 
parlamentar, e é convidado a exercer o cargo pelo chefe de 
Estado. Suas propostas legislativas são, na maioria das 
vezes, aprovadas, pois tem maioria parlamentar a seu 
favor. 
- O papel do parlamento, portanto, é de controle político. 
No presidencialismo, o parlamento tem um papel mais 
determinante nas decisões políticas. 
- Assim, para conter a enorme quantidade de poderes que 
o chefe de governo tem, existe um poder forte de controle 
político, que é o parlamento, o qual atribui 
responsabilidade política. O parlamento deve ter 
instrumentos para, eventualmente, afastar o gabinete. O 
impeachment não é o melhor instrumento para isso, mas a 
responsabilidade política. 
- Cria-se, também, uma justiça constitucional forte para 
fazer o controle jurídico do governo, especialmente da 
legislação governamental. Isso é feito através do controle 
de constitucionalidade e da corte constitucional no 
Tribunal Constitucional. 
- Nesse modelo, o STF deveria exercer o monopólio do 
controle de constitucionalidade e fazer apenas isso. Não 
seria um tribunal recursal, como é hoje, mas se 
especializaria na matéria constitucional. 
- Na CF francesa atual, o parlamento exerce funções de 
controle político. A função moderna do parlamento não é 
mais a função legislativa. Esta fica muito mais por conta do 
chefe de governo. O parlamento continua tendo a palavra 
final na aprovação da lei, mas sua função básica é de 
controle político. 
- Para Elival, tal sistema não se trata de um 
semipresidencialismo ou semiparlamentarismo, mas se 
trata de um sistema dual, pois, se há uma separação entre 
chefia de Estado e chefia de governo, isso é, um executivo 
dualista, esta é uma característica específica do 
parlamentarismo. No presidencialismo, tais funções devem 
estar reunidas, mas nem na França e nem em Portugal elas 
estão. A eleição direta não caracteriza o presidencialismo, e 
isso não ocorre nem mesmo nos EUA, que tem eleições 
presidenciais indiretas. Por outro lado, há a 
responsabilidade política, que é característica exclusiva do 
parlamentarismo. 
- Os presidentes brasileiros são muito fortes do ponto de 
vista midiático, mas muito fracos no ponto de vista de 
tomada de decisões.
7. PODER LEGISLATIVO: ORGANIZAÇÃO, GARANTIAS E 
COMPETÊNCIAS
Competências do Poder Legislativo
- Um dos princípios da separação dos poderes é a 
especialização funcional, isto é, cada poder tem a sua 
função – legislativo cria as leis, executivo executa as leis e 
judiciário julga litígios. Contudo, como já foi visto, não há 
um rigor absoluto nessa divisão de atribuições. 
- Para analisar a melhor a função mais crucial do legislativo, 
deve-se entender o que é a lei e o legislar. Há duas formas 
de abordagem:
 Análise da lei em seu aspecto material: a norma 
jurídica é uma prescrição geral e abstrata. Geral 
significa que ela se dirige a um grupo determinado 
de pessoas, exemplo, ao criminoso, ao trabalhador, 
aos pais, ao juíz, etc. A abstração significa que há 
um fato tipo (ex. Matar alguém, abandonar o filho, 
etc.) que gera consequências (não é um caso 
específico que gera consequências, mas a sua 
adequação ao tipo previsto em lei). 
Há, também, uma conexão entre as características 
do ato legislativo e o nívelhierárquico em que ele 
está situado. A lei está em nível primário, logo 
abaixo do nível constitucional. 
Portanto, a definição de lei em sentido matérial é: 
um ato legislativo cujo conteúdo é de normas 
gerais e abstratas em nível primário da hierárquia 
normativa. 
 Análise da lei em seu aspecto formal: há um 
regime jurídico específico para o ato lesgislativo, 
que o conforma formalmente. É o processo 
legislativo. Nesse sentido, lei é o ato produzido 
dentro do processo legislativo. 
- O conceito material não equivale ao conceito formal. 
Assim, existem atos legislativos produzidos pelo processo 
legislativo e, portanto, que seguem o regime da legalidade, 
que não são lei em sentido material. Ex.: Lei que declara de 
utlidade pública um imóvel específico. Essa lei não é nem 
geral e nem abstrata, mas é uma lei formal.
- Também existem leis que são leis em sentido material, 
mas que não são leis no sentido formal. Ou seja, são atos 
legislativos situados no primeiro nível da hierarquia 
normativa, compostos por normas gerais e abstratas que 
não foram produzidos pelo processo legislativo. São os 
regulamentos autônomos.
- CF “Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da 
República: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, 
bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel 
execução; “ - Poder regulamentar → Regulamento de 
execução de lei – está em nível secundário da hierarquia 
normativa. É um regulamento que visa dar execução a um 
ato legislativo.
- CF “Art. 84, VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, 
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou 
extinção de órgãos públicos; → Lei no sentido material, 
mas não é lei no sentido formal. 
- O costume não é lei no sentido formal, pois não é 
produzido no processo legislativo, mas também não é lei 
no sentido material, pois não está no nível primário da 
hierarquia legislativa.
- Emendas à Constituição não estão em nível primário, mas 
em nível constitucional, então não é lei em sentido 
material. Mas é produzido dentro do processo legislativo e, 
portanto, é lei em sentido formal.
- Quando se pensa na separação de poderes e na tipicidade 
de atribuições, logo vem a mente a questão da 
delegabilidade. A resposta do constitucionalismo clássico 
é que quem recebe de um soberano (poder constituinte) 
uma função, deve-se respeitar essa atribuição. Contudo, 
essa visão foi extremamente abalada pelo Estado Social. 
Nos primórdios do liberalismo, a lei tinha um sentido 
declaratório, isto é, declaração de um direito preexistente, 
que seria o direito natural. Isso tudo desaparece com o 
advento do Estado intervencionista (Estado social), Estado 
implementador de políticas públicas. Nesse modelo de 
Estado, a lei é um instrumento de governo, um ato de 
execução de políticas públicas. Nesse modelo, o dogma de 
que ninguém além do soberano podia delegar funções 
também vai cedendo. Isso porque se percebe que o 
legislativo, visto que é uma estrutura colegial, com alta 
representatividade, não consegue tomar decisões rápidas. 
Então, houve um certo deslocamento da função legislativa 
para o poder executivo. O parlamento moderno ganha 
novas atribuições, notadamente de controle político. As 
leis mais importantes do mundo moderno são criadas pelo 
governo, isto é, pelo poder executivo. Náo há código, no 
mundo inteiro, que seja feito pelo poder legislativo, mas há 
sempre uma comissão especializada de juristas da área que 
elaboram o projeto. Depois é levado para aprovação no 
parlamento, mas poucos dispositivos são alterados.
- O poder legislativo hoje está longe de seu poder que é o 
de ser o responsável último pela legislação. Isso por vários 
motivos:
1) O Estado intervencionista precisa de leis de caráter 
muito técnico. Essa expertise técnica existe no poder 
executivo, na administração, por setores especializados; 
não existe no legislativo.
2) Celeridade, rapidez. O número de leis no Estado 
intervencionista é cada vez maior, a economia está sempre 
mudando. O número de leis que precisam ser editas a todo 
momento é muito grande e isso exige rapidez.
3) Há legislações que devem ocorrer em sigilo, exemplo da 
correção moneária.
- Essa transferência de atribuição legislativa para o poder 
executivo se faz não necessariamente por um ato de 
delegação formal.
- CF “Art. 59. O processo legislativo compreende a 
elaboração de: IV - leis delegadas;”
- Há esse dispositivo tratando das leis delegadas, mas a 
própria constituião prevê outras formas de realizar essa 
transferência, como as medidas provisórias, as iniciativas 
para projetos de lei.
- Paralelamente a isso, o legislativo ganha novas funções, 
sendo a principal o controle da execução orçamentária, 
isto é, a fiscalização financeiro-orçamentária. O legislativo 
autoriza os gastos da lei orçamentária e depois fiscaliza 
esses gastos. Para isso, precisa-se de um apoio técnico, o 
qual é exercido pelos Tribunais de Contas, que, apesar de 
se chamarem “tribunais”, não fazem parte do poder 
judiciário.
- CF “Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta, quanto à 
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das 
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo 
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo 
sistema de controle interno de cada Poder. “
- Sistema de controle externo: Congresso Nacional
- Sistema de controle interno: no caso da União é a 
Controladoria Geral da União;
- CF “Art. 71. O controle externo [da fiscalização fenceiro-
orçamentária], a cargo do Congresso Nacional, será 
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União […]”
OBS.: O Tribunal de Contas não é órgão do poder judiciário 
e não exerce funçõa jurisdicional. Não cabe ao Tribunal de 
Contas decidir definitivamente nada. Todas suas decisões 
são impugnáveis ao poder judiciário. Isso porque são 
decisões administrativas e não judiciais. O Tribunal de 
Contas é um órgão administrativo que exerce apoio ao 
poder legislativo. Não integra o poder executivo porque 
participa do controle externo da fiscalização financeiro-
orçamentária. Também não integra propriamente o poder 
legislativo. A CF diz que é um órgão auxiliar, mas não faz 
parte do poder legislativo. Em suma, é um órgão com 
prerrogativa de autonomia, que podia ter sido chamado de 
poder, mas, por o constituinte estar preso à concepção 
arcaica de tripartição dos poderes, não chamou nem o MP 
e nem o TC de poderes. Mas, segundo Elival, são poderes. 
- As funções do Tribunal de Contas estão previstas nos 
incisos do Art. 71 da CF.
- O TC se compõe de 9 ministros, três são nomeados pelo 
Presidente da República, sendo que apenas um é 
totalmente livre; um dos outros três tem que vir do 
Ministério Público de contas e o outro de auditores do 
Tribunal de Contas. Os outros 6 vêm do poder legislativo. 
Mas, na prática, o poder executivo interfere na escolha do 
legislativo.
- Há um TC de para a União, um para cada estado da 
federação e alguns municípios poucos municípios têm TC, a 
capital São Paulo, p. ex.
- Outra função legislativa é a de controle político. Esse 
controle é feito nos discursos parlamentares, quando o 
chefe do executivo comunica quais serão as prioridades do 
ano, isso será discutido no parlamento e é controle político. 
Ademais a CF prevê a convocação de ministros em 
comissões especializadas para discutir certos temas.
- Contudo, no sistema parlamentarista, o controle político é 
muito mais forte pelapossibilidade de afastar o governo. 
Logo, a responsabilidade política é muito mais efetiva.
- Outra função legislativa é o controle de infrações político-
administrativas, que é a questão do impeachment e das 
comissões parlamentares de inquérito.
1. Comissões Parlamentares de Inquérito
- O legislativo funciona, na maioria das vezes, em 
comissões. Muitas pessoas acreditam que o plenário 
é o mais importante do parlamento, mas, na 
verdade, a maior parte do trabalho do dia a dia do 
parlamentar se passa no âmbito das comissões 
temáticas. Ex.: Comissão de Transporte, Comissão de 
Poder Judiciário, etc. 
- Os parlamentares podem chamar especialistas no 
assunto, ministros e secretários de estado para 
darem depoimento, etc.
- Há as comissões permanentes, mas também há as 
comissões transitórias, sendo uma destas a 
Comissão de Parlamentar de Inquérito, prevista na 
CF Art. 58 § 3º:
“Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão 
comissões permanentes e temporárias, constituídas 
na forma e com as atribuições previstas no 
respectivo regimento ou no ato de que resultar sua 
criação. 
§ 3º As comissões parlamentares de inquérito (CPI), 
que terão poderes de investigação próprios das 
autoridades judiciais, além de outros previstos nos 
regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela 
Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em 
conjunto ou separadamente, mediante 
requerimento de um terço de seus membros, para a 
apuração de fato determinado e por prazo certo, 
sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas 
ao Ministério Público, para que promova a 
responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”. 
- A CPI é um comissão investigadora, ela não aplica 
pena, não processa; é similar a um inquérito policial.
2. Impeachment 
- É um processo, uma forma de apurar a 
responsabilidade de autoridades por fatos graves 
que pode ou não caracterizar crime, mas o 
impachment não processo de natureza criminal.
- Quando o instituto do impeachment surge na 
Inglaterra, surge como um processo criminal, mas 
isso muda. 
- A natureza do impeachment, uma vez que não é 
penal, é muito parecida com a do processo 
disciplinar. Porém, este envolve ministros de estado, 
presidente da república, procurador geral da 
república, ministros do STF, e, portanto, altas 
autoridades do Estado, e pune infrações político 
administrativas, que não são crimes tais quais os 
previstos no Código Penal. A CF prevê a infração 
político-administrativa no art. 85:
“CF Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos 
do Presidente da República que atentem contra a 
Constituição Federal e, especialmente, contra:
I - a existência da União;
II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder 
Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes 
constitucionais das unidades da Federação;
III - o exercício dos direitos políticos, individuais e 
sociais;
IV - a segurança interna do País;
V - a probidade na administração;
VI - a lei orçamentária;
VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei 
especial, que estabelecerá as normas de processo e 
julgamento.”
- As previsões dos incisos são muito abertas. Isto é, 
não basta falarem “tal ato do presidente atenta 
contra a existência da União” e inicia o processo de 
impeachment. Por isso, o parágrafo único afirma que 
tais crimes serão definidos em lei especial, que é a 
Lei 1079/50. 
- Por o impeachment gerar sanções tão graves, como 
a perda do cargo político, gera-se a necessidade de 
que os fatos sejam efetivamente graves. Não se debe 
punir atos menores, porque, senão, o país fica em 
crise política o tempo todo. Contudo, o que tem 
ocorrido no Brasil é que o impeachment tem 
ocupado o lugar do instituto “responsabilidade 
política” (que é o afastamento de um governo no 
parlamentarismo). 
- O impeachment tem função jurisdicional e é 
dividido em duas etapas:.
1. A Câmara dos Deputados tem que admitir 
a acusação. Se o plenário da câmara admite a 
acusação por crime de responsabilidade, o 
presidente é afastado por até 180 dias. 
2. Durante esses dias, instaura-se o processo 
no Senado, o qual processa e julga o presidente. O 
Senado, portanto, exerce função jurisdicional. 
Assim, se o Senado absolve, não é possível que o 
presidente seja julgado criminalmente no STF.
3. Se, contudo, o Senado condena, o 
presidente pode sofrer um processo criminal no STF.
- O impeachment tem a função de afastar o detentor 
de mandato do cargo, além da sanção complementar 
de impedir de ocupar cargo público por até 8 anos. 
- CF “Art. 86. Admitida a acusação contra o 
Presidente da República, por dois terços da Câmara 
dos Deputados, será ele submetido a julgamento 
perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações 
penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos 
crimes de responsabilidade.
§ 2º Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o 
julgamento não estiver concluído, cessará o 
afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular 
prosseguimento do processo.”
- Desse modo, o Senado é o principal órgão que 
analisa e julga o impeachment:
“Art. 52. Compete privativamente ao Senado 
Federal: I - processar e julgar o Presidente e o Vice-
Presidente da República nos crimes de 
responsabilidade, bem como os Ministros de Estado 
e os Comandantes da Marinha, do Exército e da 
Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos 
com aqueles;
Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e 
II, funcionará como Presidente o do Supremo 
Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que 
somente será proferida por dois terços dos votos do 
Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, 
por oito anos, para o exercício de função pública, 
sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.”
Organização do Poder Legislativo
- A estrutura do poder legislativo é bicameral:
 Câmara dos Deputados
 Senado Federal 
- Essa divisão existe desde o Império, apesar de que, nessa 
época, o bicameralismo era de moderação: tinha-se a 
Câmara dos Representantes (câmara dos deputados), em 
que os deputados eram eleitos por meio de requisitos de 
renda e o Senado, sendo que os senadores não eram 
eleitos, mas nomeados pelo imperador e eram cargos 
vitalícios. Chama-se bicameralismo de moderação porque 
uma das casas (o Senado) servia para moderar os 
pensamentos renovadores ou progressistas da Câmara dos 
Representantes.
- O bicameralismo também pode ser federativo, em que 
uma das casas (o Senado) representa os estados federados 
e garante seus interesses. Esse bicameralismo federativo 
existe no Brasil desde a 1ª constituição republicana, 
contudo, não desapareceu totalmente o bicameralismo de 
moderação.
- Assim, o bicameralismo brasileiro tem esses dois aspetos, 
de um lado é de moderação e de outro é federativo.
- O Senado representa os estados federados:
CF “Art. 44. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso 
Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do 
Senado Federal.”
CF “Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de 
representantes do povo, eleitos, pelo sistema 
proporcional, em cada Estado, em cada Território e no 
Distrito Federal.”
CF “Art. 46. O Senado Federal compõe-se de 
representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos 
segundo o princípio majoritário. 
§ 1º O número total de Deputados, bem como a 
representação por Estado e pelo Distrito Federal, será 
estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à 
população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano 
anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades 
da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta 
Deputados.“
Esse piso de mínimo de oito e máximode setenta é um 
atentado contra a cidadania, visto que uma pessoa que 
mora em Roraima tem um peso de voto muito maior do 
que uma pessoa que mora em São Paulo, já que, em 
Roraima (população muito baixa) serão eleitos oito e em 
São Paulo (população imensa) serão eleitos apenas 70. 
Esses números não têm nenhuma proporção. Já foram 
feitos estudos que mostram que o estado que mais perde 
com isso é São Paulo. 
- Ainda é um bicameralismo de moderação porque quem 
quiser ser deputado ou senador tem que respeitar as 
condições de elegibilidade do art. 14, parágrafo 3º, da CF. 
Dentre eles, mínimo de 21 anos para deputado federal e 35 
anos para senador da repúbica. Essa mudança de 21 para 
35 anos é devido ao fato de que pessoas acima de 35 
costumam ser mais moderadas.
- Há o bicameralismo aristócrático. No Reino Unido divide-
se entre a câmara dos comuns e a câmara dos lordes.
- As casas do legislativo brasileiro, normalmente, deliberam 
separadamente, mas há exceções:
CF “Art. 57, § 3º Além de outros casos previstos nesta 
Constituição, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal 
reunir-se-ão em sessão conjunta para:
I - inaugurar a sessão legislativa;
II - elaborar o regimento comum e regular a criação de 
serviços comuns às duas Casas;
III - receber o compromisso do Presidente e do Vice 
Presidente da República;
IV - conhecer do veto e sobre ele deliberar.”
- O Art. 58 da CF disciplina as comissões do Congresso, 
visto que, como dito anteriormente, a maior parte dos 
trabalhos do legislativo é feita atrvés de comissões:
CF “Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão 
comissões permanentes e temporárias, constituídas na 
forma e com as atribuições previstas no respectivo 
regimento ou no ato de que resultar sua criação.
§ 1º Na constituição das Mesas [Órgão Diretivo de cada 
Casa] e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto 
possível, a representação proporcional dos partidos ou 
dos blocos parlamentares que participam da respectiva 
Casa.” (Delegação Interna Corporis)
O § 2º trata das competências das comissões e o § 3º trata 
das CPIs. 
- CF Art. 44 “Parágrafo único. Cada legislatura terá a 
duração de quatro anos.” → legislatura é a duração do 
mandato dos deputados e não se confunde com sessão 
legislativa, que é o período de funcionamento anual do 
Congresso.
- CF “Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, 
as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão 
tomadas por maioria dos votos, presente a maioria 
absoluta de seus membros.”
Competências da Câmara e do Senado
- O Senado e a Câmara não têm competências idênticas.
- As comepetências privativas da Câmara estão no Art. 51 
da CF:
“Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos 
Deputados:
I - autorizar, por dois terços de seus membros, a 
instauração de processo contra o Presidente e o Vice-
Presidente da República e os Ministros de Estado;
II - proceder à tomada de contas do Presidente da 
República, quando não apresentadas ao Congresso 
Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão 
legislativa;
III - elaborar seu regimento interno;
IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, 
criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e 
funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação 
da respectiva remuneração, observados os parâmetros 
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
V - eleger membros do Conselho da República, nos termos 
do art. 89, VII.”
- As competências privativas do Senado estão previstas no 
art. 52 da CF, sendo um rol muito maior do que as 
competências privativas da Câmara. Algumas dessas 
competências privativas do Senado são de controle político 
do executivo.
CF “Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: 
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da 
República nos crimes de responsabilidade, bem como os 
Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do 
Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza 
conexos com aqueles;
II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal 
Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do 
Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-
Geral da República e o Advogado-Geral da União nos 
crimes de responsabilidade;
III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição 
pública, a escolha de:
a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição 
(incluindo os do STF); 
b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo 
Presidente da República;
c) Governador de Território;
d) Presidente e diretores do banco central;
e) Procurador-Geral da República;
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de 
interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos 
Territórios e dos Municípios; 
X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei 
declarada inconstitucional por decisão definitiva do 
Supremo Tribunal Federal; (competência ligada ao controle 
de constitucionalidade)
Garantias do Poder Legislativo 
- Abragem, em primeiro lugar, garantias institucionais
- Ex.: Art. 51: III - elaborar seu regimento interno; IV - 
dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, 
criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e 
funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação 
da respectiva remuneração, observados os parâmetros 
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; V - eleger 
membros do Conselho da República, nos termos do art. 
89, VII (eleição dos próprios dirigentes – Mesa Diretora).
- Imunidades Parlamentares:
CF “Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil 
e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e 
votos.
§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do 
diploma, serão submetidos a julgamento perante o 
Supremo Tribunal Federal.
§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do 
Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em 
flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão 
remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, 
para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva 
sobre a prisão.
§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, 
por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal 
Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa 
de partido político nela representado e pelo voto da 
maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, 
sustar o andamento da ação.”
 Imunidade Material: trata-se da inviolabilidade 
prevista no caput do art. 53. Assim, os 
parlamentares não podem ser punidos civil ou 
penalmente por opiniões expressas durante o 
exercício de suas funções, o que não 
necessariamente será no congresso, mas pode ser 
em palestras, eventos, etc. 
 Imunidades Formais: trata-se do foro privilegiado 
previsto no § 1º do art. 53, da impossibilidade de 
serem presos (§ 2º do art. 53) e a previsão do § 3º. 
- As imunidades parlamentares visam proteger os 
parlamentares de processos judiciais ou responsabilização 
civil por suas opiniões, votos e atividades no exercício de 
seu mandato. Isso permite que eles expressem livremente 
suas posições, debatam questões importantes e 
representem os interesses de seus eleitores sem medo de 
retaliação legal. Além disso, as imunidades asseguram aos 
parlamentares independência e autonomia em relação aos 
outros poderes do Estado, fora o estímulo ao debate e à 
diversidade de opiniões e a proteção contra perseguições 
políticas. 
- O Art. 54 da CF prevê as incompatbilidades e 
impedimentos dos parlamentares. A ideia é que os 
deputados e senadores não possam exercer certas funções 
que coloquem em risco a suaindependência no exercício 
do mandato. Ex.: Inciso II, d, impedimento ser titulares de 
mais de um cargo ou mandato público eletivo. Contudo, a 
própria CF traz uma exceção a essa regra no art. 56:
“Art. 56 Não perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de 
Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de 
Território, de Prefeitura de Capital ou chefe de missão 
diplomática temporária;”.
- O Art. 55 prevê as possibilidades de perda de mandato:
“Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no 
artigo anterior;
II - cujo procedimento for declarado incompatível com o 
decoro parlamentar;
III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à 
terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, 
salvo licença ou missão por esta autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;
V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos 
previstos nesta Constituição;
VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada 
em julgado.
§ 2º Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato 
será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado 
Federal, por maioria absoluta, mediante provocação da 
respectiva Mesa ou de partido político representado no 
Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. 
§ 3º Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda será 
declarada pela Mesa da Casa respectiva, de ofício ou 
mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de 
partido político representado no Congresso Nacional, 
assegurada ampla defesa”
OBS.: O STF acrescentou mais uma possibilidade (na visão 
de Elival, ativista): perda de mandato por desfiliação 
partidária. 
8. PROCESSO LEGISLATIVO
- O processo legislativo é o processo de produção das leis.
- Lei é ato legislativo. A norma é o conteúdo desse ato 
legislativo. As normas correspondem a textos normativos 
interpretados.
- CF “Art. 59. O processo legislativo compreende a 
elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis 
complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - 
medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII – 
resoluções. Parágrafo único. Lei complementar disporá 
sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das 
leis.”
- Pode haver processo legislativo sem função legislativa, ou 
seja, leis que são meros atos administrativos, por exemplo. 
E também pode haver função legislativa fora do processo 
legislativo.
- Lei em sentido formal: o ato legislativo elaborado pelo 
processo legislativo.
- Lei em sentido material: atos que têm conteúdo de 
legislação, isto é, conteúdos substanciais de lei, mas que 
são produzidos fora do processo legislativo.
- Classificação de Normas
 Normas Gerais: se dirige a categorias de pessoas
 Normas Individuais: se dirige a uma única pessoa
- Outra classificação de Normas:
 Normas Abstratas: tem em vista situações 
abstratas. 
 Normas Concretas: tem em vista uma situação 
específica.
- A lei, em sua essência, é uma prescrição geral e abstrata. 
Além disso, a lei se caracteriza por ser uma disposição 
localizada no nível primário da categoria normativa. 
OBS.: Primeiro vem o nível constitucional + emendas; 
depois o nível primário (leis); e depois o nível secundário. 
- Mas a lei em questão não é a presente no art. 59 da CF, 
mas é a lei em sentido amplo, isto é, todas as 
modalidades de atos legislativos elaborados de acordo 
com o processo legislativo. Ex.: leis complementares, leis 
delegadas, medidas provisórias, resoluções, decretos, etc. 
são leis em sentido formal.
- Assim, a lei em sentido material compreende prescrições 
gerais e abstratas localizadas no nível primário da categoria 
normativa.
- No processo legislativo, por vezes, tem-se a criação de 
atos que não são nem gerais, nem abstratos, embora sejam 
situados no nível primário da hierarquia. Ex.: lei ordinária 
que declara inutilidade pública um imóvel para fins de 
desapropriação. Nesse caso, não é lei em sentido material, 
mas apenas em sentido formal.
- Há decretos muito específicos, por exemplo, decretos de 
estado de sítio são produzidos para situações individuais e 
concretas. Por isso, não são lei em sentido material, mas 
apenas em sentido formal.
- CF Art. 84. “Compete privativamente ao Presidente da 
República: VI - dispor, mediante decreto, sobre: a) 
organização e funcionamento da administração federal, 
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou 
extinção de órgãos públicos;” → Tais decretos têm 
conteúdo legislativo geral e abstrato e estão situados em 
nível primário da hierarquia normativa, mas não são 
produzidos pelo processo legislativo. Logo, são leis em 
sentido material, mas não são leis em sentido formal.
- Técnicas utilizadas para dar celeridade ao processo 
legislativo:
 Delegação legislativa expressa: feita expressamente 
através das leis delegadas. O Congresso edita uma 
resolução e delega competência para o executivo 
legislar sobre determinada matéria.
 Delegação legislativa implícita: feita em atos 
normativos que não precisam de delegação do 
Congresso, mas se trata de uma delegação 
constitucional, ou seja, o constituinte outorgou ao 
executivo o poder de elaborar a lei no caso das 
medidas provisórias com força de lei. Trata-se da 
legislação de urgência.
 Procedimento legislativo abreviado ou de urgência: 
fixa um prazo para a elaboração da lei. Previsto na CF 
no art. 64, § 1º e § 2º. Trata-se de um regime de 
urgência.
 Delegação Interna Corporis: CF Art. 58 – Comissão 
de Constituição e Justiça recebe um poder para 
examinar uma tese sob o ponto de vista da 
constitucionalidade e legalidade.
 Iniciativa legislativa do executivo
- O Art. 59 da CF regula a legislação em sentido formal.
- O Art. 59 da CF comete um grande equívoco ao elencar, 
no iniciso primeiro, as Emendas à Constituição como 
produção de atos legislativos, pois estas são produção de 
atos de natureza constitucional.
Procedimento de Elaboração das Leis Ordinárias
1. Fase Introdutória 
1.1 Fase de Iniciativa: Proposta de direito novo, isto é, de 
projeto de lei. Tem-se a propositura legislativa, isto é, a 
apresentação do projeto de lei. 
Há duas modalidades de iniciativa: a geral e a reservada:
 Iniciativa Geral: CF “Art. 61. A iniciativa das leis 
complementares e ordinárias cabe a qualquer 
membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do 
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao 
Presidente da República, ao Supremo Tribunal 
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral 
da República e aos cidadãos, na forma e nos casos 
previstos nesta Constituição.”
 Iniciativa Reservada ou Privativa: CF Art. 61 “§ 1º São 
de iniciativa privativa do Presidente da República as 
leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das 
Forças Armadas; II - disponham sobre: a) criação de 
cargos, funções ou empregos públicos na 
administração direta e autárquica ou aumento de sua 
remuneração; […]”
Os tribunais também tem iniciativa privada para criar 
suas próprias leis. A magistratura tem o Estatuto 
Nacional da Magistratura que é uma matéria exclusiva 
do STF. 
 Iniciativa Popular: CF Art. 61 “§ 2º A iniciativa popular 
pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos 
Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, 
um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo 
menos por cinco Estados, com não menos de três 
décimos por cento dos eleitores de cada um deles.”
 Iniciativa Vinculada: se dá em matéria orçamentária. 
O presidente tem obrigação de apresentar o projeto.
1.2 Fase de Apresentação de Emendas: após a fase de 
iniciativa, tem-se as emendas que os deputadose 
senadores apresentam a essa propositura. Competência 
exclusiva dos parlamentares. Tipos de emendas:
 Emendas Aditivas: acrescentam dispositivos;
 Emendas Supressivas: suprimem dispositivos;
 Emendas Modificativas: modificam a redação de 
dispositivos. 
O problema das emendas se dá em projetos de iniciativa 
reservada: “Art. 63. Não será admitido aumento da 
despesa prevista: I - nos projetos de iniciativa exclusiva 
do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 
166, § 3º e § 4º; II - nos projetos sobre organização dos 
serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do 
Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério 
Público.” → restrições ao poder de emenda. 
2. Fase Constitutiva: discussões através das comissões 
temáticas. O regimento interno de cada casa do legislativo 
define quais comissões devem discutir a propositura 
(comissão do meio ambiente, orçamentária, da saúde, da 
educação, etc.). As comissões finalizam seus trabalhos 
através de um parecer, ou seja, uma manifestação 
opinativa e não deliberativa a não ser no caso da 
Delegação Interna Corporis, a qual vota os projetos de lei. 
- Delegação Interna Corporis: CF Art. 58. “O Congresso 
Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e 
temporárias, constituídas na forma e com as atribuições 
previstas no respectivo regimento ou no ato de que 
resultar sua criação. § 2º Às comissões, em razão da 
matéria de sua competência, cabe: I - discutir e votar 
projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a 
competência do Plenário, salvo se houver recurso de um 
décimo dos membros da Casa;”.
Fases:
 Fase Instrutória: discussão sobre o projeto nas 
comissões, juntada de documentos, discurso de 
técnicos no assunto, realização de estudos. 
 Fase de Discussão no Plenário: discursos sobre a 
proposta, encaminhamentos a favor ou contra a 
propositura, etc. 
 Fase de Deliberação no Plenário: o Congresso 
(Câmara dos Deputados e Senado) vota a favor ou 
contra a aprovação do projeto de lei. O projeto é 
aprovado primeiro pela Câmara. Depois vai para o 
Senado, que pode rejeitar o projeto ou aceitá-lo com 
algumas emendas. Assim, tais emendas voltam para a 
Câmara para serem apreciadas. 
- Todos os projetos de iniciativa do presidente da 
república, de iniciativa popular, dos tribunais, do MP 
começam na câmara dos deputados. O senado atua, 
então, como uma instância revisora, a não ser nos 
casos de propostas legislativas dos senadores. Desse 
modo, a Câmara tem uma importância ligeiramente 
maior do que o Senado porque ela examina primeiro, 
sendo que ela pode rejeitar o projeto e ele sequer 
chega ao senado:
“CF Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei 
de iniciativa do Presidente da República, do Supremo 
Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início 
na Câmara dos Deputados.”
- Há dois ritos: o rito comum (que não tem prazo) e o 
rito abreviado, previsto pelo Art. 64 § 1º: “O 
Presidente da República poderá solicitar urgência para 
apreciação de projetos de sua iniciativa.” e § 2º: “Se, 
no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado 
Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada 
qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, 
sobrestar-se-ão todas as demais deliberações 
legislativas da respectiva Casa, com exceção das que 
tenham prazo constitucional determinado, até que se 
ultime a votação.”
 Fase de ida do projeto ao executivo para sanção ou 
veto pelo presidente da república. OBS.: Há atos de 
competência privativa do congresso em que essa fase 
não existe. 
- Art. 65. “O projeto de lei aprovado por uma Casa será 
revisto pela outra, em um só turno de discussão e 
votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a 
Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.”
- “Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a 
votação enviará o projeto de lei ao Presidente da 
República, que, aquiescendo, o sancionará.”
- Possibilidades de veto: 
 1. Inconstitucionalidade
 2. Contrariedade ao interesse público
Art. 66 “§ 1º Se o Presidente da República considerar o 
projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou 
contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou 
parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados 
da data do recebimento, e comunicará, dentro de 
quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado 
Federal os motivos do veto.”
“§ 2º O veto parcial somente abrangerá texto integral 
de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.”
“§ 3º Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do 
Presidente da República importará sanção.” - sanção 
tácita. 
“§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, 
dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só 
podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta 
dos Deputados e Senadores.”
- O veto pode ser derrubado. 
 Se o projeto for vetado, há uma 5ª subfase para a 
apreciação do veto pelo Congresso. 
- Art. 65. Parágrafo único. “Sendo o projeto 
emendado, voltará à Casa iniciadora.”
3. Fase Complementar: Promulgação da nova lei. 
- Com o veto parcial, uma vez que parte do projeto foi 
sancionado, é possível promulgar o projeto desde logo, 
ressalvando as partes vetadas. Contudo, isso causa uma 
insegurança jurídica, pois o veto pode ser derrubado. O 
ideal seria que a deliberação sobre o veto. 
- Quando uma proposta se torna lei no Direito brasileiro? 
Se o Congresso aprova e o presidente sanciona, no 
momento da sanção tem-se uma junção de vontades e, 
portanto, uma vez sancionado pelo presidente, o projeto já 
é lei. Os demais atos são meramente eficaciais. 
Em outro caso, se o Congresso aprova, o presidente veta e 
o veto é derrubado, neste momento, o projeto se torna lei. 
- Há matérias que são vedadas à lei ordinária, como as 
matérias de lei complementar. Os atos privativos do 
Congresso Nacional, veiculados por meio de decretos ou 
resolução, também não podem ser matérias de lei 
ordinária.
- Por outro lado, há matérias reservadas às leis ordinárias, 
como as matérias em que não se admite medida 
provisória, nem lei delegada, etc. Ex.: nacionalidade, 
partido político.
- A sanção do presidente da república em um projeto de lei 
viciado por vício de iniciativa, ou seja, o parlamento 
apresentou um projeto de lei de iniciativa reservada ao 
presidente, se o presidente vetar e o veto for derrubado, 
não há dúvida quanto à inconstitucionalidade pelo vício de 
iniciativa. Mas, e se o presidente da república sancionar o 
projeto de lei? O STF chegou a convalidar o projeto de lei, 
ou seja, a sanção do presidente convalidaria o vício de 
iniciativa. Posteriormente, essa súmula veio a ser revogada 
e hoje a decisão do STF é de que não há convalidação, pois 
há uma lesão à CF.
- Um projeto de lei aprovado pelo Congresso pode ser 
vetado, total ou parcialmente. Se o veto for parcial em 
relação a três dispositivos, o congresso pode acatar um 
veto e rejeitar outros dois. Mas, e se o veto for total, 
admitir-se-ia a derrubada parcial do veto? Sim. 
Procedimento de elaboração das Leis Complementares 
- A única diferença em relação à promulgação das leis 
ordinárias é o quórum de aprovação.
- Quórum das leis ordinárias: CF “Art. 47. Salvo disposição 
constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e 
de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, 
presente a maioria absoluta de seus membros.” - maioria 
simples.
- Quórum das leis complementares: CF “Art. 69. As leis 
complementares serão aprovadas por maioria absoluta.”
- Não há hierarquia entre leis ordinárias e leis 
complementares porque são tipos de leis com espaços 
regulatórios diferentes, istoé, matérias diferentes. A 
hierarquia só é importante quando as matérias são as 
mesmas. 
- Só há lei complementar onde a CF disser que há. Quando 
ela não diz nada, é lei ordinária.
- Lei complementar trata de matérias mais específicas, 
enquanto lei ordinária trata de matérias gerais.
- Porém, em algumas situações, a CF prevê lei 
complementar para veicular normas gerais.
Ex.: “Art. 146. Cabe à lei complementar: III - estabelecer 
normas gerais em matéria de legislação tributária”. Nesse 
caso, a Lei complementar (Código Tributário Nacional) 
estabelece as matérias gerais de direito tributário. 
Medidas Provisórias
- Apesar de o nome “Medida Provisória” não existir antes 
da CF de 1988, havia o Decreto Lei na ditadura militar, que 
era bem parecido com a medida provisória atual. Houve, 
no Brasil, um período de grandes abusos do uso de 
medidas provisórias, como a medida provisória do plano 
real que perdurou por dez anos reeditada, então, era uma 
legislação provisória que virava permanente. Uma emenda 
constitucional tentou resolver isso, o que permanece 
atualmente. 
- CF “Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o 
Presidente da República poderá adotar medidas 
provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de 
imediato ao Congresso Nacional.” - procedimento simples
- Relevância é difícil definir: tudo pode ser relevante. 
Urgência pode ser melhor definido, pois, se não é possível 
esperar sequer os 90 dias do processo abreviado, então é 
um caso de urgência.
- “Art. 62. § 1º É vedada a edição de medidas provisórias 
sobre matéria: 
I - relativa a: 
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos 
políticos e direito eleitoral; (direito constitucional material: 
é matéria constitucional, embora a forma seja de lei 
infraconstitucional)
b) direito penal, processual penal e processual civil; 
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, 
a carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento 
e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o 
previsto no art. 167, § 3º;
II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança 
popular ou qualquer outro ativo financeiro; → Esse 
dispositivo não faz o menor sentido. Foi pensado devido ao 
governo Collor ter congelado as contas bancárias das 
pessoas. Porém, o STF já declarou tal ação inconstitucional. 
III - reservada a lei complementar;
IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo 
Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do 
Presidente da República. → Outro dispositivo que não faz 
sentido, pois, uma vez que falta apenas a aprovação do 
presidente, não faz sentido ele editar uma medida 
provisória. Nesse caso, faltaria o caráter de urgência para 
empregar medida provisória. 
- CF “Art. 62. § 2º Medida provisória que implique 
instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos 
nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no 
exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em 
lei até o último dia daquele em que foi editada.”
- “§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos 
§§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem 
convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, 
nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o 
Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as 
relações jurídicas delas decorrentes.”
- “§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o 
§ 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia 
de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e 
decorrentes de atos praticados durante sua vigência 
conservar-se-ão por ela regidas.”
- “§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da 
publicação da medida provisória, suspendendo-se durante 
os períodos de recesso do Congresso Nacional.”
- “§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso 
Nacional sobre o mérito das medidas provisórias 
dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus 
pressupostos constitucionais.”
- “§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em até 
quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará 
em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma 
das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até 
que se ultime a votação, todas as demais deliberações 
legislativas da Casa em que estiver tramitando.”
- “§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a 
vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta 
dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação 
encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.”
- “§ 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na 
Câmara dos Deputados.”
- “§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores 
examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir 
parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, 
pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso 
Nacional.”
- “§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, 
de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que 
tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.”
Decretos Legislativos
- Decreto legislativo é de matéria exclusiva do Congresso 
Nacional. 
- O Decreto legislativo tem um procedimento muito 
parecido com as leis ordinárias. A única diferença é que ele 
é de iniciativa da casa que o está propondo.
- O Decreto legislativo dispõe sobre as matérias previstas 
no art. 49 da CF.
- Não há veto do presidente nos Decretos legislativos, pois 
ele não participa do processo legislativo.
Resoluções 
- As resoluções são usadas, normalmente, nas matérias dos 
arts. 51 e 52, isto é, matérias de competência exclusiva da 
Câmara ou do Senado, p. ex. regimentos internos.
- A rigor, não há uma diferença ontológica entre decretos 
legislativos e resoluções. São, normalmente, atos 
legislativos apenas formais, pois não dispõem sobre 
normas gerais e abstratas. Nenhum dos dois comportam a 
fase de sanção ou veto do presidente.
9. PODER EXECUTIVO: ORGANIZAÇÃO E COMPETÊNCIAS
- Na nova formulação da separação dos poderes, com o 
estado intervencionista, é o poder executivo que concentra 
o maior número de mudanças.
- Antes, o poder executivo era colocado em uma posição 
subalterna pois a ideia era reafirmar a soberania popular, a 
qual estava centrada no poder legislativo, visto que este 
era o poder mais representativo, isto é, que permitia maior 
participação política.
- O poder executivo, em um primeiro momento, ficou preso 
ao monarca, o qual tem menor ligação com as aspirações 
da sociedade.
- Assim, no pensamento clássico de Montesquieu, há uma 
valorização do legislativo e uma desvalorização do 
executivo.
- O poder executivo sofre, então, grandes transformações 
na sua organização e, principalmente, nas suas novas 
funções.
- Um Estado que vai intervir no domínio econômico e social 
exige rapidez na intervenção e qualidade técnica no seu 
trabalho, que no modelo clássico não tinha;
- Então, há um crescimento da administração pública, que 
vai contar com a expertise técnica. As relações 
internacionais também se tornam mais complexas, há 
profissionalização de pessoas, concursos para cargos, etc.
- A chefia de estado também se engrandece nesse novo 
modelo. Em um mundo globalizado, as importações e 
exportações são muito importantes, o que acarreta em 
uma participação forte do poder executivo nesse setor.
- A maioria dos países não usa mais a nomenclatura “poder 
executivo”, mas “governo”.
- O que mais simboliza o novo poder executivo é a função 
de governo, é o planejamento e a tomada de decisões em 
relação a respeito das principais políticas públicas, isto é, 
da intervenção do Estado nos domínios social e econômico.
- Passa-se a utilizar até mesmo o ato legislativo como forma 
de promover políticas públicas.
- Essenovo poder executivo é o poder que assume a 
primazia no arranjo dos poderes.
- Cabe ao poder executivo o planejamento governamental, 
a tomada das decisões de governo, executar essas decisões 
através de atos legislativos – os quais são iniciados na 
maioria das vezes no poder executivo – e os atos da 
administração, isto é, a execução da legislação.
- Enquanto isso, o poder legislativo fica muito mais com a 
função de controle político para controlar politicamente as 
decisões do poder executivo.
- O poder judiciário fica com o controle de 
constitucionalidade e de legalidade, ou seja, controlar 
juridicamente as decisões do poder executivo.
Estruturação do Poder Executivo
- Na CF, o poder executivo é presidencialista e, como tal, 
ele reúne chefia de estado e chefia de governo.
- Então, o chefe do executivo brasileiro, o presidente da 
república, tem três funções primordiais:
 Chefe de Estado: cabe ao presidente o comando 
supremo das forças armadas, as decisões finais sobre 
a política externa do país; 
 Chefe de Governo: o presidente que formula as 
políticas públicas e participa de uma série de atos 
delas decorrentes, como seus atos na função 
legislativa. A chefia de governo é o primeiro escalão, o 
comando dos ministérios e secretarias (os ministros 
são subordinados ao presidente). 
 Chefia da Administração: A administração é o 
conjunto de órgãos técnicos com milhares de 
servidores concursados ou que ocupam cargos de 
confiança. Esses órgãos sempre estão ligados a algum 
ministério. É o presidente que comanda a 
administração. 
 Exercício compartilhado da função legislativa, 
principalmente na iniciativa da produção de leis. 
- A administração federal é dividida em grandes 
departamentos, que são os ministérios
- Os Ministros de Estado constituem auxiliares do 
presidente que têm previsão constitucional: “Art. 87. Os 
Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros 
maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos 
políticos. 
Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de 
outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:
I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos 
órgãos e entidades da administração federal na área de sua 
competência e referendar os atos e decretos assinados 
pelo Presidente da República; 
II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e 
regulamentos; *
III - apresentar ao Presidente da República relatório anual 
de sua gestão no Ministério;
IV - praticar os atos pertinentes às atribuições que lhe 
forem outorgadas ou delegadas pelo Presidente da 
República.”
- *A lei é ato normativo primário. O ato normativo 
secundário é o decreto de regulamentação das leis. Os atos 
normativos terciários são as instruções ministeriais, que 
são veiculadas pelas portarias ministeriais, as quais se 
destinam a cumprir os decretos regulamentares, que, por 
sua vez, se destinam a cumprir as leis.
- As funções do Presidente da República estão listadas no 
art. 84 da CF, o qual possui 27 incisos:
“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da 
República: 
I - nomear e exonerar os Ministros de Estado; → função de 
chefia de governo 
II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção 
superior da administração federal; → função de chefia da 
administração 
III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos 
previstos nesta Constituição; → função legislativa 
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis [função 
legislativa], bem como expedir decretos e regulamentos 
para sua fiel execução [função administrativa e função de 
governo];
V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente; → função 
legislativa 
VI - dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração federal, 
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou 
extinção de órgãos públicos; → função administrativa 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; 
→ função administrativa 
VII - manter relações com Estados estrangeiros e acreditar 
seus representantes diplomáticos; → função de chefia de 
Estado
VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, 
sujeitos a referendo do Congresso Nacional; → chefe de 
Estado
IX - decretar o estado de defesa e o estado de sítio; → 
chefe de Estado
X - decretar e executar a intervenção federal; → chefe de 
Estado 
XI - remeter mensagem e plano de governo ao Congresso 
Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, 
expondo a situação do País e solicitando as providências 
que julgar necessárias; → função de chefia de governo
XII - conceder indulto e comutar penas, com audiência, se 
necessário, dos órgãos instituídos em lei; → função de 
governo e de Estado
XIII - exercer o comando supremo das Forças Armadas, 
nomear os Comandantes da Marinha, do Exército e da 
Aeronáutica, promover seus oficiais-generais e nomeá-los 
para os cargos que lhes são privativos; → chefia de Estado
XIV - nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os 
Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais 
Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-
Geral da República, o presidente e os diretores do banco 
central e outros servidores, quando determinado em lei; → 
chefia de Estado
XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII → chefia de Estado
XXIII, XXIV → chefia de governo 
XXV → chefia da administração 
XXVI → função administrativa
- Visto que o poder executivo brasileiro é presidencialista, 
tem-se, então, a estrutura de um poder executivo 
monocrático; é assim desde o império; apenas tivemos um 
momento parlamentarista durante o segundo reinado e 
outro pequeno momento na década de 60 na crise que 
precedeu o regime militar.
- CF “Art. 77. A eleição do Presidente e do Vice-Presidente 
da República realizar-se-á, simultaneamente, no primeiro 
domingo de outubro, em primeiro turno, e no último 
domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano 
anterior ao do término do mandato presidencial vigente.
§ 1º A eleição do Presidente da República importará a do 
Vice-Presidente com ele registrado.
§ 2º Será considerado eleito Presidente o candidato que, 
registrado por partido político, obtiver a maioria absoluta 
de votos, não computados os em branco e os nulos.”
- CF “Art. 78. O Presidente e o Vice-Presidente da 
República tomarão posse em sessão do Congresso 
Nacional, prestando o compromisso de manter, defender e 
cumprir a Constituição, observar as leis, promover o bem 
geral do povo brasileiro, sustentar a união, a integridade e 
a independência do Brasil.
Parágrafo único. Se, decorridos dez dias da data fixada para 
a posse, o Presidente ou o Vice-Presidente, salvo motivo de 
força maior, não tiver assumido o cargo, este será 
declarado vago.” (Tancredo Neves)
Impedimento e Vacância do cargo Presidente 
- Impedimento: se caracteriza por uma circunstância que 
ocasionalmente impede o exercício do cargo. Ex.: licença, 
início do impeachment. Causa a substituição do cargo. 
Quem substitui não exerce o cargo definitivamente, mas 
apenas temporariamente. O primeiro substituto natural é 
o vice-presidente. 
- Vacância: é a desocupação do cargo definitivamente. Ex.: 
morte, renúncia, decretação do impeachment. Causa a 
sucessão do cargo. Quem sucede exerce o cargo de forma 
definitiva.
- CF “Art. 79. Substituirá o Presidente, no caso de 
impedimento, e suceder-lhe-á, no de vaga, o Vice-
Presidente.”
- CF “Art. 80. Em caso de impedimento do Presidente e do 
Vice-Presidente, ou vacância dos respectivos cargos, serão 
sucessivamente chamados ao exercício da Presidência o 
Presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal 
e o do Supremo Tribunal Federal.”
- O Presidente da Câmarados Deputados, o do Senado 
Federal e o do Supremo Tribunal Federal JAMAIS sucedem 
o presidente e o vice; eles apenas substituem até que 
novas eleições sejam convocadas.
- CF “Art. 81. Vagando os cargos de Presidente e Vice-
Presidente da República, far-se-á eleição noventa dias 
depois de aberta a última vaga.
§ 1º Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do 
período presidencial, a eleição para ambos os cargos será 
feita trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso 
Nacional, na forma da lei. → única hipótese de eleição 
indireta para presidente prevista pela CF 
§ 2º Em qualquer dos casos, os eleitos deverão completar o 
período de seus antecessores.
- CF “Art. 82. O mandato do Presidente da República é de 4 
(quatro) anos e terá início em 5 de janeiro do ano seguinte 
ao de sua eleição.”
Administração Civil
- A CF de 1988 deu muita ênfase na necessidade de 
profissionalizar a administração pública. Sem uma 
administração profissional não há condições de manter 
uma democracia estável no país.
- A administraão civil serve, em primeiro lugar, para ajudar 
no planejamento governalmental. Em segundo lugar, serve 
para preparar as decisões de governo, isto é, o governo 
deve decidir qual decisão tomar com base nas opções 
trazidas pela administração. A administração mostra o que, 
dentro da lei, pode ser feito.
- A administração pública nem sempre foi profissional. Essa 
ideia surgiu com Max Weber, que falava da importância da 
democracia em um momento em que o Estado estava se 
racionalizando.
- Antes, os cargos públicos ficavam à disposição de quem 
vencesse as eleições. Esse é um sistema terrível do ponto 
de vista de um Estado eficiente porque quem ocupa os 
cargos, normalmente, não são os mais competentes.
- Burocracia vs. Tecnocracia:
 Burocracia no sentido negativo significa todos os 
percalços de uma administração pesada. São 
servidores que seguem a lei de maneira muito literal 
sem interpretá-la, têm medo de realizar ações por 
medo de punição, fazem um trabalho tímido. É uma 
administração covarde que se escuda no formalismo, 
extremamente burocrática, realiza ações 
desnecessárias, a fim de retardar o cumprimento de 
uma decisão, já que isso pode acarretar 
responsabilização.
 Tecnocracia é o contrário da burocracia. É o servidor 
burocrático-administrativo assumindo a função 
decisória. O problema é que esses servidores não têm 
competência para isso. Isso dá um caráter pseudo-
técnico a algo que, na verdade, é político. 
- Na administração civil prevalecem dois grandes princípios 
de organização:
 Legalidade: o servidor deve agir dentro da lei, dos 
regulamentos e das instruções ministeriais, ou seja, 
debe seguir normas. 
 Hierarquia: cumprir ordem do seu superior, a não ser 
que sejam manifestamente ilegais. 
Normas e Princípios de Organização da Administração 
Civil
- CF “Art. 37. A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte:
II - a investidura em cargo (regime estatutário) ou emprego 
(regime seletista) público depende de aprovação prévia 
em concurso público de provas ou de provas e títulos, de 
acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou 
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as 
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de 
livre nomeação e exoneração; → Regra da Primeira 
Investidura em Cargo Público: é feito concurso para todos 
os cargos públicos, menos aqueles de confiança. 
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por 
servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em 
comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira 
nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em 
lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e 
assessoramento; → limitação constitucional ao poder do 
legislador de estruturar os cargos da administração pública 
e de dar cargos de confiança ou em comissão sem que o 
funcionário preste concurso público. 
- Garantia da Estabilidade – Art. 41 CF:
“Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício 
os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo 
em virtude de concurso público.
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: 
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; 
II - mediante processo administrativo em que lhe seja 
assegurada ampla defesa; 
III - mediante procedimento de avaliação periódica de 
desempenho, na forma de lei complementar, assegurada 
ampla defesa.”
- A garantia dá a estabilidade de o servidor público não ser 
demitido porque desagradou o chefe. Assim, o servidor 
público exerce seu cargo com mais autonomia. O ponto 
negativo é que pode haver um acomodamento, já que, 
como só vou perder o cargo dependendo de um processo, 
eu posso não ser tão eficiente.
- Aposentadoria compulsória: quando se atinge o limite 
de idade, hoje fixado em 75 anos de idade;
- Aposentadoria por invalidez;
- Aposentadoria voluntária: após determinado tempo de 
serviço; tem idade mínima de 62 anos para mulheres e 65 
para homens.
- Promoção de servidores se dá por concurso dentro da 
carreira. Esse concurso tem como critérios o merecimento 
e a antiguidade.
- O servidor público tem três tipos de responsabilidade:
 Responsabilização penal: previsões do código 
penal; ex.: corrupção passiva, peculato;
 Responsabilidade administrativa: ex. mais faltas 
do que o permitido;
 Responsabilidade civil ou patrimonial: ex.: 
prejuízos ao estado ou à União, improbidade 
administrativa.
- CF “Art. 37 § 6º As pessoas jurídicas de direito público e 
as de direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.” 
→ Responsabilidade Objetiva do Estado
Poder Regulamentar 
- Trata-se da emissão de atos normativos
- “Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da 
República: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, 
bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel 
execução;”
- Decreto: é o nome in juris do ato administrativo, é um ato 
do chefe de poder. Entidades subalternas não fazem 
decretos, apenas prefeito, governador e presidente. Pode 
ser normativo ou não normativo. Ex.: um decreto que 
autorize a assinatura de um convênio não é normativo; um 
decreto que demite um funcionário também não é 
normativo. No geral, decretos para casos específicos não 
são normativos. Já um decreto que regulamenta a lei do 
imposto de propriedade dos veículos automotores é um 
decreto normativo.
- Quando o decreto é geral e abstrato ele é um 
regulamento. Mas nem todo decreto é regulamentar. Todo 
regulamento é editado por decreto, mas nem todo decreto 
veicula um regulamento. O decreto enquanto ato 
normativo veicula um regulamento. Essa é a ideia do poder 
normativo secundário na forma dos decretos de chefes do 
poder executivo.
- O decreto dá detalhes à lei e está sujeito ao princípio da 
legalidade, ou seja, ninguém é obrigado a fazer alguma 
coisa se não em virtude de lei. Então, o decreto não serve 
para impor obrigações ex novo, mas pode estabelecer 
aspectos acessórios à obrigação. Ex.: um decreto não pode 
instituir a cobrança do IPVA, a qual deve ser objeto de lei, 
mas pode estabelecer um calendário de pagamento.
- O decreto não pode instituir obrigações, mas pode criar 
direitos? Sim. Ex.: um regulamento que cria uma forma de 
participação da administração pública que não existe lei 
alguma sobre, mas que não é proibido.
- Decreto que cria obrigações é inconstitucional.a independência, as 13 colônias 
celebraram o Tratado de Confederação Estadunidense para 
mantê-las unidas. Esse tratado evoluiu para uma 
Constituição de um único Estado – os Estados Unidos, que 
se unem através de uma CF. A soberania passa a ser de um 
Estado só. No Estado Federal, há um só território, um só 
povo e um só poder. Esse é um modelo de federalismo por 
agregação.
- O Brasil, como colônia de Portugal, pertencia ao Estado 
Unitário Português, completamente centralizado. As 
capitanias hereditárias eram formas de exploração privada 
do território nacional, mas que mantinham o Brasil como 
pertencente a Portugal. Assim, com a independência, há a 
segregação entre o território, o povo e o poder brasileiro e 
o português. Esse, então, é um modelo de federalismo por 
segregação.
- Como consequência, os EUA têm uma tendência a efetuar 
mais medidas de descentralização do que o Brasil, onde até 
mesmo o STF emprega medidas antifederalistas. O Brasil 
tende a centralizar os poderes na União. 
- Federalismo Dual e Federalismo Cooperativo:
 Federalismo Dual: Modelo de Estado federal em que 
prevalece a técnica de repartição horizontal. Modelo 
Clássico. Implantado pelos EUA. Modelo típico de um 
Estado Federal com feições liberais, em que se 
privilegia a independência em detrimento da 
cooperação. 
“CF Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se 
pelas Constituições e leis que adotarem, observados 
os princípios desta Constituição.
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que 
não lhes sejam vedadas por esta Constituição.”
 Federalismo Cooperativo: Modelo de Estado federal 
em que prevalece a técnica de repartição vertical. 
Ex.: direito tributário no Brasil. Típico de Estados 
Federais de conformação democrático-social. No 
Brasil, esse modelo surge na CF de 1934, nossa 
primeira constituição democrático social. 
- No Brasil, as entidades federadas são a União, os Estados, 
o DF e os Municípios. 
- A União não se confunde com o Estado Federal. 
Externamente e internacionalmente, apenas o Estado 
Federal é visto. Quem se manifesta em nome do Estado 
Brasileiro é a União, mas esta não se confunde com o 
Estado Federal. Assim, se o Estado Brasileiro adquire 
dívidas externas, não é a União que assume essa dívida, 
mas todo os Estado Brasileiro. Então, as unidades 
federadas têm a sua personalidade jurídica própria, mas 
apenas na esfera interna. Perante o direito internacional há 
apenas uma pessoa jurídica, que é o Estado Federal. As 
entidades federadas contam com autonomia, enquanto o 
Estado Federal conta com soberania. 
Estado Federal no Brasil
- O Brasil tem um passado de centralização política por ter 
sido uma colônia portuguesa. Assim, estabeleceu-se o 
Governo Geral do Brasil para Portugal controlar a colônia 
de longe. Assim, o primeiro modelo adotado pelo Brasil foi 
o Estado Unitário. O Primeiro Reinado de Don Pedro I não 
altera o modelo de Estado Unitário. Durante a regência, a 
vocação federalista brasileira começa a se manifestar, pois 
havia o exemplo dos EUA, além de que as províncias 
começaram a reivindicar o federalismo, as quais pela CF de 
1824 não tinham poder legislativo, portanto o Estado 
seguia um modelo unitário simples, não havendo 
descentralização política. Essa descentralização se inicia no 
Brasil com o Ato Adicional de 1834, que era, na verdade, 
uma Emenda Constitucional criada para atribuir às 
províncias competência legislativa. Durante o segundo 
império, em que se sucederam os partidos liberal e 
conservador no poder, a luta federalista cresceu muito a 
partir de 1875 dentro do partido liberal e ganhou o apoio 
de figuras notáveis, como Ruy Barbosa. Durante todo o 
império, houve grande recusa por parte do imperador em 
aderir ao federalismo. A reivindicação dos republicanos era 
também pelo federalismo, de modo que quando a 
República foi implantada o federalismo veio junto, 
momento em que as províncias foram convertidas em 
estados. 
- A primeira Constituição Republicana e também federalista 
tinha três níveis, isto é, três categorias de entidades 
federativas: 
1. Competência normativa geral: leis editadas que têm 
âmbito de aplicação em todo o território nacional 
feitas pela União.
2. Entidades de nível regional: estados membros, que 
editam leis para o território de seus estados
3. Entidades de nível local ou municipal: leis editadas 
apenas para os municípios
- Em 1891, com a proclamação da República, o federalismo 
se tornou uma cláusula pétrea da CF e assim permaneceu 
durante todo o período republicano – primeira república, 
período getulista, segunda república, golpe de 64 e a nova 
república (atual). 
- “CF Art. 60 § 4º Não será objeto de deliberação a 
proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;”
- No art. 21 da CF encontram-se as competências 
administrativas privativas da União e o art. 22 apresenta as 
competências legislativas privativas da União (percebe-se 
que a União tem um rol imenso de assuntos sobre os quais 
legisla).
- A CF combina as duas técnicas de repartição horizontal e 
vertical de competências. Em se tratando de repartição 
horizontal, a CF estabelece competências privativas da 
União, dos Estados e DF e dos municípios. 
- As competências privativas dos estados estão no art. 25 
da CF, § 1º – cláusula geral residual. 
- Os municípios têm sua cláusula de competência privativas 
prevista no art. 30 da CF. 
- Porém, a CF utiliza também da técnica de repartição 
vertical de competências administrativas, como no art. 23.
- A matéria legislativa é tratada de forma vertical no art. 
24. A organização dessa função é tratada pelos parágrafos 
1º ao 4º do art. 24: 
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência 
da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas 
gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
2. AS ENTIDADES FEDERAIS: AUTONOMIA E 
COMPETÊNCIA
- Competências privativas x Competências 
complementares, suplementares ou concorrentes
 Competências privativas: as competências da União 
e dos Municípios são as expressas, enumeradas e 
discriminadas no texto constitucional. Já os Estados 
têm as competências restantes: “Art. 25 § 1º São 
reservadas aos Estados as competências que não 
lhes sejam vedadas por esta Constituição.”.
Cláusula do interesse preponderantemente local - CF art. 
30: define as competências dos municípios 
 Competências complementares, concorrentes ou 
suplementares: a União trata dos aspectos gerais e os 
demais entes, incluindo a União, tratam dos aspectos 
específicos ou suplementares. 
Art. 23: competências concorrentes administrativas 
Art. 24: competências concorrentes legislativas 
As competências administrativas podem se sobrepor 
sem grandes problemas legais (talvez hajam problemas 
orçamentários). Contudo, as competências legislativas 
devem ser muito bem divididas e organizadas para não 
haver problemas. Uma lei estadual não pode ser 
contrária à lei federal, por exemplo. Assim, os 
parágrafos do art. 24 estabelecem as condições para a 
legislação concorrente:
“§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a 
competência da União limitar-se-á a estabelecer 
normas gerais.” – A União edita e legisla sobre normas 
gerais, mas não pode estabelecer um regulamento que 
abarque toda a matéria, isto é, não pode legislar sobre 
tudo. Logo, ao mesmo tempo que há uma 
competência, há um limite. 
“§ 2º A competência da União para legislar sobre 
normas gerais não exclui a competência suplementar 
dos Estados.” 
Quanto aos municípios: “Art. 30. Compete aos 
Municípios: II - suplementar a legislação federal e a 
estadual no que couber;”
“§ 3º InexistindoDecreto 
que contraria lei é ilegal.
- CF “Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso 
Nacional: V - sustar os atos normativos do Poder Executivo 
que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de 
delegação legislativa;”
- O fundamento do poder regulamentar é, em primeiro 
lugar, a função administrativa acometida ao executivo, 
pois cabe ao executivo executar a lei e uma forma de 
executar a lei é estabelecer normas para a sua 
implementação, normas de detalhe, normas que 
complementam. Ex.: a lei diz que edificações que coloquem 
em risco a incolumidade pública → o executivo detalha 
quais são essas construções para executar a lei.
- Outro fundamento do poder regulamentar do executivo 
é o poder hierárquico. Isso significa o comandante da 
administração pública dando uma ordem para os 
comandados e isso tem consequências práticas. O decreto 
tem consequências no âmbito do executivo O legislativo e 
o judiciário não são obrigados a observar o decreto do 
executivo. O particular pode ser afetado pelo decreto 
indiretamente.
- Nós poderíamos regulamentar a constituição sem lei? 
Sim. Há decretos de governadores que regulamentam 
situações de vícios de iniciativa.
- Existem certas matérias que escapam do âmbito 
regulamentar, como o direito civil, no qual as partes estão 
em pé de igualdade e, portanto, não há supremacia do 
poder público (há a exceção das locações, também o 
direito do trabalho e o direito penal não podem ser 
regulamentados por decretos. Os direitos regulamentáveis 
são o direito administrativo e direito tributário.
- Modalidades de regulamento:
 Regulamento de Execução: art. 84, inciso IV;
 Regulamento Autônomo: art. 84, inciso VI. 
 Regulamento Delegado: quando não há lei 
delegada. 
- OBS.: O controle de constitucionalidade tem por objeto 
atos formalmente legislativos. Entretanto, não cabe ação 
direta de controle abstrato de normas em relação a um 
regulamento, visto que este incide em ilegalidade e não em 
inconstitucionalidade, a não ser que o regulamento se 
reporte diretamente à CF.
10. PODER JUDICIÁRIO: ORGANIZAÇÃO, GARANTIAS E 
COMPETÊNCIAS
Natureza da Função Jurisdicional
- À luz da teoria clássica, há três poderes: um que cria as 
leis (legislativo) e dois que a executam (executivo e 
judiciário). Mas qual a diferença entre a execução da lei 
pelo poder dito executivo e a execução da lei pelo poder 
judiciário?
- A preocupação da administração pública em relação ao 
cumprimento da lei é uma preocupação de natureza 
instrumental. A atividade fim da administração, em 
primeiro lugar, é a prestação de serviços públicos, que 
consiste em proporcionar utilidades materiais às pessoas, 
ex. educação, saúde, transporte, etc. Nesses casos, a 
aplicação da lei está presente, mas ela é meramente 
instrumental para atingir o fim. Por outro lado, o exercício 
das liberdades públicas tem que ser controlado pelo poder 
público em nome do interesse coletivo. Ex.: pandemia em 
que a houve a restrição da liberdade de ir e vir, a obrigação 
da vacinação, tudo em nome do interesse coletivo. A 
administração também tem ela própria que obter insumos 
para as suas atividades (contratar pessoas, serviços, 
comprar bens, etc.). Assim, há um conjunto de atividades 
em que a aplicação da lei é instrumental. 
- O poder judiciário aplica a lei também, mas ele aplica a 
lei para resolver conflitos individuais. A função do 
judiciário é resolver controvérsias, ou seja, aplicar a lei 
contenciosamente, em lides. Nesse caso, não se pode dizer 
que a finalidade é resolver o litígio e, instrumentalmente, 
aplicar a lei, mas aplicar a lei para resolver o litígio. Assim a 
aplicação da lei é finalística. É função do judiciário aplicar 
a lei.
- Em razão disso, o judiciário está mais preocupado com a 
aplicação da lei em si. Já a administração está preocupada 
em proporcionar utilidades às pessoas e, para isso, aplica a 
lei instrumentalmente. Essa diferença vai se refletir no 
regime jurídico das funções administrativa e jurisdicional.
Diferenças entre a natureza das funções jurisdicional e 
administrativa
1. Inércia
- A jurisdição tem o princípio báscio da Inércia da 
Jurisdição, segundo o qual a jurisdição só se movimenta 
quando provocada.
- Já a administração pública pode realizar atos sem a 
provocação das partes. Ex.: se a administração pública 
verificar que uma pessoa jogou irregularmente na rua um 
bicho, ela pode lavrar um auto de infração de ofício. Além 
disso, a administração pública dá início a quase todas 
atividades públicas, é uma atividade de inicialização, em 
que ela escolhe as políticas públicas, diretrizes, etc.
2. Princípio da Substitutividade
- A jurisdição tem o princípio da substitutividade, o qual 
não existe na administração.
- A administração instaura processo administrativo e edita 
uma portaria acusando um servidor público e este será 
julgado pela própria administração.
- No judiciário, há um estado juiz que se substitui a um 
estado administrador. Se nós temos um processo que tem 
o poder público de um lado (estado, município ou União) e 
de outro lado um administrado, o Estado enquanto 
administrador é uma parte do processo e o Estado juiz é 
uma terceira parte do processo que não toma parte. Então 
o Estado se subdivide em Estado administrador e Estado 
juiz. O Estado juiz quer apenas aplicar a lei e fazer justiça. 
Tal divisão não ocorre na administração.
3. Definitividade das Decisões
- As decisões da administração não são definitivas. As 
decisões do Tribunal de Contas, por exemplo, que é um 
órgão administrativo, podem ser revistas pelo judiciário.
- Já as decisões jurisdicionais são definitivas.
OBS.: Algumas pessoas diriam que o contraditório seria 
uma quarta diferença, mas hoje o contraditório está 
previsto em vários procedimentos administrativos. No 
processo jurisdicional o contraditório é obrigatório, já no 
processo administrativo não. 
Natureza da Função Jurisdicional
- O judiciário é visto, essencialmente, como um poder 
controlador de políticas públicas sob o ponto de vista da 
legalidade. Enquanto isso, o poder legislativo controla 
essas mesmas políticas públicas do ponto de vista da 
conveniência e da política. Então o controle político cabe 
ao legislativo e o controle jurídico cabe ao judiciário.
- Há um princípio que determina toda a atuação 
jurisdicional que é o Princípio da Inafastabilidade do 
Controle Jurisdicional, o qual está ligado à ideia de Estado 
de Direito. O Estado de Direito tem como um de seus 
critérios de existência o controle jurisdicional.
- Então, o judiciário controla a aplicação da lei. 
- Segundo o princípio da inafastabilidade, qualquer lesão 
ou ameaça a direito não pode ser afastada do poder 
judiciário.
- O controle jurisdicional tem aumentado em termos de 
intensidade e instrumentos de amparo para a sua 
prestação → judicialização.
- Mas não é só a judicialização – o volume de processos –; o 
judiciário tem instrumentos também no campo teórico do 
direito material para controlar mais de perto.
- Há algum tempo, muitos atos foram afastados do poder 
judiciário, mas hoje esses instrumentos teóricos do direito 
material aumentaram. Ex.: hoje, quando eu tenho um ato 
que, ao invés de atender ao interesse público, visa o direito 
privado do administrador, é um ato viciado por desvio de 
poder.
- Criaram-se categorias como abuso de poder, excesso de 
poder, desvio de finalidade e isso que compõe a chamda 
moralidade administrativa.
- Se soma a essa ideia fazer o controle aplicando 
diretamente princípios constitucionais. A exemplo, 
utilizam-se os princípios gerais da administração do art. 37 
da CF. Então, muitas vezeso administrador não feriu um 
dispositivo legal específico, mas feriu um princípio, como 
da legalidade e da isonomia. Contudo, por vezes, os 
tribunais, sob o argumento de estar aplicando um 
princípio, está, na realidade, substituindo um 
administrador numa escolha.
Organização do Poder Judiciário
- O Brasil é uma federação. Assim, a grande divisão, a suma 
divisio da organização judiciária brasileira é entre Justiça 
Federal e Justiça Estadual. Há, então, dois aparatos de 
organização: um mantido pela União e um mantido pelos 
estados.
- Outra divisão diz respeito à especialização. Há certos 
órgãos, especialmente na Justiça Federal (mas também há 
na Justiça Estadual), que são especializados em razão da 
matéria. São competências que dizem respeito à uma 
matéria da mesma natureza. Ex.: Direito do Trabalho, 
Direito Eleitoral e Direito Militar.
Dentro dessa estrutura do poder judiciário, parte 
desse aparato jurisidiconal cuida de matérias variadas, que 
não têm tanta correlação entre si → Competência Comum. 
Então, separa-se a Competência Comum da 
Competência Especializada. 
A Justiça Comum se divide em:
 Justiça Estadual Comum Genérica: tem atribuição 
para matérias genericamente determinadas. É a 
justiça que fica com tudo aquilo que não está 
determinado para outro seguimento. 
 Justiça Federal Comum: tem competências comuns 
enumeradas, ou seja, são matérias díspares 
(matéria criminal e civil, por exemplo), mas que 
têm em vista um rol determinado 
constitucionalmente. 
Justiça Federal
- Existe, no Brasil, desde o nascimento da República (CF 
1891). Depois a justiça federal ganhou novos segmentos. A 
Justiça do Trabalho foi criada em 1934, depois veio a Justiça 
Militar e Eleitoral.
- A Justiça Federal deixou de existir em 1937, com a 
ditadura getulista. Depois, a Justiça Federal foi recriada 
com a ditadura militar e em 1988 ela foi consagrada no 
texto constitucional.
- É dividida em dois segmentos:
 Justiça Federal Comum: competências discriminadas 
na CF.
 Justiça Federal Especializada: composta pela Justiça 
do Trbalho, Justiça Eleitoral e Justiça Militar. 
Justiça Federal Comum:
- A Justiça Federal Comum é composta por dois níveis:
 Primeiro Grau: composto pelos juizes federais. A 
função dos juizes federais está prevista no art. 109 da 
CF:
“Art. 109. Aos juízes federais compete processar e 
julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou 
empresa pública federal forem interessadas na 
condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, 
exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as 
sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
II - as causas entre Estado estrangeiro ou organismo 
internacional e Município ou pessoa domiciliada ou 
residente no País; 
III - as causas fundadas em tratado ou contrato da 
União com Estado estrangeiro ou organismo 
internacional; 
IV - os crimes políticos e as infrações penais praticadas 
em detrimento de bens, serviços ou interesse da 
União ou de suas entidades autárquicas ou empresas 
públicas, excluídas as contravenções e ressalvada a 
competência da Justiça Militar e da Justiça Eleitoral;
V - os crimes previstos em tratado ou convenção 
internacional, quando, iniciada a execução no País, o 
resultado tenha ou devesse ter ocorrido no 
estrangeiro, ou reciprocamente; 
V-A as causas relativas a direitos humanos a que se 
refere o § 5º deste artigo;
§ 5º Nas hipóteses de grave violação de direitos 
humanos, o Procurador-Geral da República, com a 
finalidade de assegurar o cumprimento de obrigações 
decorrentes de tratados internacionais de direitos 
humanos dos quais o Brasil seja parte, poderá suscitar, 
perante o Superior Tribunal de Justiça, em qualquer 
fase do inquérito ou processo, incidente de 
deslocamento de competência para a Justiça Federal. 
→ a finalidade é que o caso não seja julgado pela 
Justiça Estadual. 
 Segundo Grau: composto pelos Tribunais Regionais 
Federais. Entre estes não há uma correspondência 
exata com os estados federados. Cada estado não tem 
um TRF. Por exemplo, o TRF da 3ª Região, com sede 
em SP, tem competência para julgar causas da justiça 
federal do segundo grau dos estados de São Paulo e 
Mato Grosso do Sul. O TRF do RS também julga as 
causas de SC. 
Justiça do Trabalho: federal e especializada
 Primeiro Grau: juizes do trabalho.
 Segundo Grau: Tribunais Regionais do Trabalho; em 
praticamente todos os estados tem um TRT; em SP 
tem dois;
 Terceiro Grau: Tribunal Superior do Trabalho
 Quarto nível seria que, na justiça do trabalho, o 
processo pode chegar ao STF (não ao STJ). Na justiça 
comum, o STJ ou STF é o terceiro grau. Ocorre quando 
envolve matéria constitucional. 
- As competências da justiça do trabalho estão previstas no 
art. 114 da CF:
“Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar: 
I as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os 
entes de direito público externo e da administração pública 
direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios; 
II as ações que envolvam exercício do direito de greve; 
III as ações sobre representação sindical, entre sindicatos, 
entre sindicatos e trabalhadores, e entre sindicatos e 
empregadores; 
IV os mandados de segurança, habeas corpus e habeas 
data, quando o ato questionado envolver matéria sujeita à 
sua jurisdição; 
VI as ações de indenização por dano moral ou patrimonial, 
decorrentes da relação de trabalho;”
- A justiça do trabalho julga qualquer ação que tem relação 
com o contrato de trabalho, podendo este ser indivudal ou 
coletivo.
- Em quase todos os Tribunais Regionais Federais, quer 
especializados, quer da justiça comum federal, há juízes de 
carreira que são promovidos, mas existem também aqueles 
que vêm pelo quinto constitucional, quer representando os 
advogados ou o MP. Nem sempre é um quinto, às vezes é 
até um pouco mais. No STJ, por exemplo, um terço das 
vagas fica para os advogados e membros do MP. O único 
tribunal superior que não tem essa característica é o STF.
- CF “Art. 111-A. O Tribunal Superior do Trabalho compõe-
se de vinte e sete Ministros, escolhidos dentre brasileiros 
com mais de trinta e cinco e menos de setenta anos de 
idade, de notável saber jurídico e reputação ilibada, 
nomeados pelo Presidente da República após aprovação 
pela maioria absoluta do Senado Federal, sendo:
I um quinto dentre advogados com mais de dez anos de 
efetiva atividade profissional e membros do Ministério 
Público do Trabalho com mais de dez anos de efetivo 
exercício, observado o disposto no art. 94; 
II os demais dentre juízes dos Tribunais Regionais do 
Trabalho, oriundos da magistratura da carreira, indicados 
pelo próprio Tribunal Superior.”
Justiça Militar Federal: 
- Existe justiça militar federal e estadual; 
- CF Art. 122. São órgãos da Justiça Militar:
I - o Superior Tribunal Militar; 
II - os Tribunais e Juízes Militares instituídos por lei.”
- Primeiro Grau: Juízes Militares – são as chamadas 
auditorias militares;
- Segundo Grau: Superior Tribunal Militar
- “Art. 123. O Superior Tribunal Militar compor-se-á de 
quinze Ministros vitalícios, nomeados pelo Presidente da 
República, depois de aprovada a indicação pelo Senado 
Federal, sendo três dentre oficiais-generais da Marinha, 
quatro dentre oficiais-generais do Exército, três dentre 
oficiais-generais da Aeronáutica, todos da ativa e do posto 
mais elevado da carreira, e cinco dentre civis.
Parágrafo único. Os Ministros civis serão escolhidos pelo 
Presidente da República dentre brasileiros com mais de 
trinta e cinco e menos de setenta anos de idade, sendo: 
I - três dentre advogados de notório saber jurídico e 
condutailibada, com mais de dez anos de efetiva atividade 
profissional;
II - dois, por escolha paritária, dentre juízes auditores e 
membros do Ministério Público da Justiça Militar.”
- CF “Art. 124. À Justiça Militar compete processar e julgar 
os crimes militares definidos em lei.” → É uma justiça 
especializada em matéria penal militar, aplicando-se o 
Código Penal Militar ao integrantes das forças armadas – 
exército, marinha e aeronáutica (os policiais militares 
respondem às justiças estaduais)
Justiça Eleitoral: 
- Criada, após a Revolução de 30, pelo Código Eleitoral de 
1932 e teve consequências positivas e muito importantes 
para o combate à corrupção eleitoral no Brasil. Graças à 
justiça eleitoral o Brasil tem hoje eleições apuradas 
severamente e limpas.
- A justiça eleitoral organiza o pleito, realiza as eleições e 
apura os votos. Assim, a justiça eleitoral tem 
competências administrativo-eleitorais e competências 
jurisdicionais-eleitorais. Então, ao mesmo tempo em que 
ela julga crimes eleitorais, por exemplo, ela pratica atos 
meramente administrativos, como aplicar multa eleitoral e 
designar mesários para as eleições.
- CF “Art. 118. São órgãos da Justiça Eleitoral:
I - o Tribunal Superior Eleitoral; → Terceiro Grau
II - os Tribunais Regionais Eleitorais; → Segundo Grau
III - os Juízes Eleitorais; → Primeiro Grau
IV - as Juntas Eleitorais.”
- Tem quatro instâncias, assim como a justiça do trabalho;
- É uma justiça sazonal tradicionalmente. Hoje, ela tem 
uma estrutura permanente, mas ela se vale muito do apoio 
administrativo em questão de recursos humanos 
(funcionários e servidores) municipais e estaduais que são 
cedidos à justiça eleitoral. Os juizes estaduais têm um 
papel na justiça eleitoral. Quase todos juizes eleitorais são 
juizes estaduais. 
- “Art. 120. Haverá um Tribunal Regional Eleitoral na 
Capital de cada Estado e no Distrito Federal.
§ 1º - Os Tribunais Regionais Eleitorais compor-se-ão:
I - mediante eleição, pelo voto secreto:
a) de dois juízes dentre os desembargadores do Tribunal de 
Justiça;
b) de dois juízes, dentre juízes de direito, escolhidos pelo 
Tribunal de Justiça;
II - de um juiz do Tribunal Regional Federal com sede na 
Capital do Estado ou no Distrito Federal, ou, não havendo, 
de juiz federal, escolhido, em qualquer caso, pelo Tribunal 
Regional Federal respectivo;
III - por nomeação, pelo Presidente da República, de dois 
juízes dentre seis advogados de notável saber jurídico e 
idoneidade moral, indicados pelo Tribunal de Justiça.
§ 2º - O Tribunal Regional Eleitoral elegerá seu Presidente e 
o Vice-Presidente- dentre os desembargadores.”
- CF “Art. 121. Lei complementar disporá sobre a 
organização e competência dos tribunais, dos juízes de 
direito e das juntas eleitorais.” → Porém, algumas 
competências dos tribunais eleitorais já estão na CF, como 
o registro de estatuto dos partidos políticos;
Justiça Estadual Comum 
- É uma justiça residual, isto é, o que não for de 
competência da justiça comum federal, da justiça 
especializada federal e da justiça especializada estadual 
(justiça militar estadual) é de competência da justiça 
estadual comum.
- Essa justiça, apesar de ser estadual, aplica muito mais 
direito federal do que direito estadual. Ex.: Códigos civil, 
penal, comercial, etc.
- A justiça estadual aplica o direito municipal, afinal o 
município não tem justiça.
- É composta pelos juízes de direito, havendo a divisão dos 
estados em comarcas. Comarcas são uma divisão estadual, 
mas muitas correspondem ao município, enquanto outras 
abarcam mais de um município.
- Instâncias:
 Primeiro Grau: juízes de direito
 Segundo Grau: Tribunal de Justiça 
Justiça Militar Estadual (especializada)
- CF “Art. 125 § 3º A lei estadual poderá criar, mediante 
proposta do Tribunal de Justiça, a Justiça Militar estadual, 
constituída, em primeiro grau, pelos juízes de direito e 
pelos Conselhos de Justiça e, em segundo grau, pelo 
próprio Tribunal de Justiça, ou por Tribunal de Justiça 
Militar nos Estados em que o efetivo militar seja superior a 
vinte mil integrantes.
§ 4º Compete à Justiça Militar estadual processar e julgar 
os militares dos Estados [policiais militares], nos crimes 
militares definidos em lei e as ações judiciais contra atos 
disciplinares militares, ressalvada a competência do júri 
quando a vítima for civil, cabendo ao tribunal competente 
decidir sobre a perda do posto e da patente dos oficiais e 
da graduação das praças.” → competência para julgar 
crimes militares praticados por policiais militares. 
- A justiça militar estadual tem dois tipos de competência:
 Competência jurisdicional-disciplinar: não se trata 
de julgamentos de matérias penais, mas matérias 
disciplinares;
 Competência jurisdicional criminal: trata dos 
crimes militares praticados por policiais militares
Garantias do Poder Judiciário
- Há dois tipos: garantias institucionais e garantias da 
magistratura.
Garantias Institucionais 
- Garantias institucionais são garantias outorgadas ao 
poder judiciário como um todo, isto é, aos órgãos que 
compõem o poder judiciário, assegurando um poder à sua 
condição de autonomia. Assim, são garantias de 
independência do poder judiciário.
- Previstas no art. 96 da CF:
“Art. 96. Compete privativamente:
I - aos tribunais:
a) eleger seus órgãos diretivos [trata da competência de 
auto-gestão] e elaborar seus regimentos internos 
[competência de auto-organização], com observância das 
normas de processo e das garantias processuais das partes, 
dispondo sobre a competência e o funcionamento dos 
respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos; 
b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos 
juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da 
atividade correicional respectiva; 
c) prover, na forma prevista nesta Constituição, os cargos 
de juiz de carreira da respectiva jurisdição;
d) propor a criação de novas varas judiciárias;
e) prover, por concurso público de provas, ou de provas e 
títulos, obedecido o disposto no art. 169, parágrafo único, 
os cargos necessários à administração da Justiça, exceto os 
de confiança assim definidos em lei;
f) conceder licença, férias e outros afastamentos a seus 
membros e aos juízes e servidores que lhes forem 
imediatamente vinculados; (trata da competência de 
autonomia administrativa)
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e 
aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo 
respectivo [competência legislativa], observado o disposto 
no art. 169: 
a) a alteração do número de membros dos tribunais 
inferiores; 
b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos 
seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem 
vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus 
membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, 
onde houver;
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;
d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;
Garantias da Magistratura
- Garantias dos juízes como agentes do poder judiciário que 
vão praticar atos jurisdicionais e que têm sua autonomia 
funcional assegurada pelas garantias.
- Previstas no art. 95 da CF:
“Art. 95. Os juízes gozam das seguintes garantias:
I - vitaliciedade, que, no primeiro grau, só será adquirida 
após dois anos de exercício, dependendo a perda do cargo, 
nesse período, de deliberação do tribunal a que o juiz 
estiver vinculado, e, nos demais casos, de sentença judicial 
transitada em julgado; [cargo vitalício]
II - inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público, 
na forma do art. 93, VIII; [o juíz não pode ser deslocado do 
seu cargo]
III - irredutibilidade de subsídio [salário], ressalvado o 
disposto nos arts.37, X e XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, 
§ 2º, I. [irredutibilidade nominal]”
- As garantias pretendem assegurar independência à 
atuação dos magistrados, não são privilégios, mas 
prerrogativas institucionais para o juíz bem exercer suas 
atribuições.
- “Art. 95. Parágrafo único. Aos juízes é vedado:
I - exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou 
função, salvo uma de magistério;
II - receber, a qualquer título ou pretexto, custas ou 
participação em processo;
III - dedicar-se à atividade político-partidária.
IV - receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou 
contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou 
privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei;
V - exercer a advocacia no juízo ou tribunal do qual se 
afastou, antes de decorridos três anos do afastamento do 
cargo por aposentadoria ou exoneração.”
- As vedações não são garantias dos magistrados, mas dos 
jurisdicionados. 
- A vedação às atividades político-partidárias tem a ver com 
a relação entre a magistratura e o STE.
Estatuto da Magistratura 
- A CF adianta alguns requisitos constitucionais do Estatuto 
da Magistratura. Os demais requisitos estão na LC referida 
no art. 93. 
- CF “Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo 
Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura, 
observados os seguintes princípios:
I - ingresso na carreira, cujo cargo inicial será o de juiz 
substituto, mediante concurso público de provas e títulos, 
com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em 
todas as fases, exigindo-se do bacharel em direito, no 
mínimo, três anos de atividade jurídica e obedecendo-se, 
nas nomeações, à ordem de classificação;
II - promoção de entrância para entrância, alternadamente, 
por antiguidade e merecimento, atendidas as seguintes 
normas:
a) é obrigatória a promoção do juiz que figure por três 
vezes consecutivas ou cinco alternadas em lista de 
merecimento;
b) a promoção por merecimento pressupõe dois anos de 
exercício na respectiva entrância e integrar o juiz a primeira 
quinta parte da lista de antiguidade desta, salvo se não 
houver com tais requisitos quem aceite o lugar vago; → 
corporativismo da magistratura: querem tratar as pessoas 
como se fossem dedicadas igualmente, contudo não são e 
algumas pessoas continuam sendo promovidas apenas por 
serem mais antigas na carreira; 
[...]
III o acesso aos tribunais de segundo grau far-se-á por 
antigüidade e merecimento, alternadamente, apurados na 
última ou única entrância;
IX todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário 
serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob 
pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em 
determinados atos, às próprias partes e a seus advogados, 
ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do 
direito à intimidade do interessado no sigilo não 
prejudique o interesse público à informação; 
X as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas 
e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo 
voto da maioria absoluta de seus membros;
XI nos tribunais com número superior a vinte e cinco 
julgadores, poderá ser constituído órgão especial, com o 
mínimo de onze e o máximo de vinte e cinco membros, 
para o exercício das atribuições administrativas e 
jurisdicionais delegadas da competência do tribunal pleno, 
provendo-se metade das vagas por antigüidade e a outra 
metade por eleição pelo tribunal pleno; […]”
11. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: COMPOSIÇÃO, 
ORGANIZAÇÃO E COMPETÊNCIAS
- Histórico: O STF é uma criação republicana. Havia o 
Supremo Tribunal de Justiça na época do império, mas que 
não tinha a conotação que tem hoje o STF. A magistratura 
como um todo, na época do império, não tinha os aparatos 
institucionais, a condição de autonomia que tem hoje. Com 
a CF republicana de 1891, surgiu o STF, inspirado na 
Suprema Corte dos EUA. O controle de constitucionalidade 
também foi inspirado nos EUA. O STF nasce como o 
segundo grau da justiça federal. Não existiam os tribunais 
regionais federais.
- O STF surge como um órgão jurisdicional de cúpula, mas 
com uma corte com características recursais; 
Composição do STF
- CF “Art. 101. O Supremo Tribunal Federal compõe-se de 
onze Ministros, escolhidos dentre cidadãos com mais de 
trinta e cinco e menos de setenta anos de idade, de 
notável saber jurídico e reputação ilibada.
Parágrafo único. Os Ministros do Supremo Tribunal Federal 
serão nomeados pelo Presidente da República, depois de 
aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado 
Federal.”
- Antes eram 15 ministros para muito menos processos que 
chegam ao supremo; hoje são poucos, que carregam 
muitos poderes; 
- Reputação ilibada: não ter antecedentes criminais;
- Notável saber jurídico: Elival indica haver uma comissão 
técnica para analisar as opções; perguntar aos candidatos 
quais as suas opiniões acerca do ativismo judicial, da 
judicialização da saúde, etc.;
Problemas do STF
- O STF é um órgão de natureza recursal. O principal 
recurso que chega ao STF é o recurso extraordinário. 
Preenchidos os pressupostos de admissibilidade do 
recurso, o STF conhece e julga o mérito da questão.
- A questão que se coloca é se o STF deve continuar sendo 
um órgão recursal ou se devemos transformá-lo numa 
autêntica corte constitucional, em que a função de 
guardião da constituição seria a função primordial do STF.
- As cortes constitucionais no estilo europeu não julgam o 
mérito do caso concreto, mas apenas definem a 
constitucionalidade ou não, que é um pressuposto do 
julgamento do caso. Assim, apenas questões 
constitucionais são analisadas e, depois, os processos são 
devolvidos para o julgamento pelas cortes ordinárias.
- O STF tem se concentrado notadamente em matéria 
penal, sendo visto como “guardião da liberdade individual”. 
Ora, é o judiciário que é o guardião da liberdade individual, 
não necessariamente o STF, mas todos os juízes e tribunais. 
Metade dos casos do STF são de matéria penal, infinitos 
casos de habbeas corpus. É um absurdo que o STF analise 
esses casos, inclusive de matéria factual.
- Um dos problemas do STF é o excesso de processos. Isso 
só se resolverá com uma reorientação constitucional acerca 
de suas competências, reduzindo-as.
- Outro problema do STF é a falta de especialização. Como 
o STF julga o mérito, ele tem que julgar todo tipo de 
processo. Mas se fosse uma corte constitucional no sentido 
europeu, o STF julgaria apenas matéria constitucional. Os 
ministros seriam, então, pessoas especializadas em matéria 
constitucional, o que elevaria o nível das discussões do STF. 
Mas, hoje, cada ministro é de uma área. 
- Outro problema do STF é o ativismo judicial.
Competências do STF
- CF “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, 
precipuamente, a guarda da Constituição […]” → função 
de guardião da Constituição.
- Essa função de guardião da Constituição se desdobra em 
várias atribuições:
 Competências Originárias: São aquelas incumbidas 
inicialmente ao STF, de modo que o processo não 
passa por nenhuma outra instância, mas vai direto no 
STF. Ex.: ações diretas de inconstitucionalidade 
(controle abstrato de constitucionalidade → o STF julga 
a norma, não julga caso concreto); 
- Previstas no Art. 102, inc. I, da CF:
- “Compete ao Supremo Tribunal Federal, 
precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-
lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a Ação Direta de Inconstitucionalidade de lei ou ato 
normativo federal ou estadual e a ação declaratória de 
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;
b) nas infrações penais comuns, o Presidente da 
República, o Vice-Presidente, os membros do 
Congresso Nacional, seus própriosMinistros e o 
Procurador-Geral da República; (foro privilegiado ou 
foro por prerrogativa de função)
d) o habeas corpus, sendo paciente qualquer das 
pessoas referidas nas alíneas anteriores; o mandado 
de segurança e o habeas data contra atos do 
Presidente da República, das Mesas da Câmara dos 
Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas 
da União, do Procurador-Geral da República e do 
próprio Supremo Tribunal Federal;
e) o litígio entre Estado estrangeiro ou organismo 
internacional e a União, o Estado, o Distrito Federal ou 
o Território; 
f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a 
União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, 
inclusive as respectivas entidades da administração 
indireta; (jurisprudência: apenas casos que tenham 
pacto federativo)
g) a extradição solicitada por Estado estrangeiro; 
j) a revisão criminal e a ação rescisória de seus 
julgados;
l) a reclamação para a preservação de sua 
competência e garantia da autoridade de suas 
decisões; 
OBS.: reclamação é uma ação judicial que pede que se 
preserve a competência do STF, que teria sido 
desrespeitada por uma autoridade administrativa ou 
judiciária.
q) o mandado de injunção [...]
 Competências Recursais: 
- Previstas no Art. 102, inc. II e inc. III, da CF:
- “Compete ao Supremo Tribunal Federal, 
precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-
lhe:
II - julgar, em recurso ordinário:
a) o habeas corpus , o mandado de segurança, o 
habeas data e o mandado de injunção decididos em 
única instância pelos Tribunais Superiores, se 
denegatória a decisão;
b) o crime político;
III - julgar, mediante recurso extraordinário [controle 
incidental], as causas decididas em única ou última 
instância, quando a decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei 
federal;
c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado 
em face desta Constituição.
d) julgar válida lei local contestada em face de lei 
federal. 
- Uma vez que todos esses recursos atolariam o STF, criou-
se, com a Emenda 45, o requisito da repercussão geral:
“Art. 102 § 3º No recurso extraordinário o recorrente 
deverá demonstrar a repercussão geral das questões 
constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim 
de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente 
podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de 
seus membros.”
Papel Uniformizador de Jurisprudência do STF 
Efeito Erga Omnes e Efeito Vinculante (Art. 102, § 2º)
- CF “Art. 102. § 2º As decisões definitivas de mérito, 
proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações 
diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias 
de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e 
efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do 
Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, 
nas esferas federal, estadual e municipal.”
- Efeito vinculante (conceito seguido por Elival): aplicar uma 
medida disciplinar contra um magistrado que se recusa a 
cumprir uma decisão do STF no controle abstrato de 
normas;
- Muitos defendem que o efeito vinculante diz respeito aos 
motivos determinantes da decisão, ou seja, não só seria 
obrigatório cumprir o dispositivo da decisão, mas também 
os seus motivos determinantes. Contudo, se os própios 
dispositivos não são claros, menos ainda serão os motivos 
determinantes.
Repercussão Geral (Art. 120. § 3º)
- CF “Art. 120. § 3º No recurso extraordinário o recorrente 
deverá demonstrar a repercussão geral das questões 
constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim 
de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente 
podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de 
seus membros.”
- A repercussão geral é um requisito/pressuposto de 
conhecimento ou admissibilidade do recurso, ou seja, se 
não tiver repercussão geral não é julgado o mérito do 
recurso. A repercussão geral, que pode ser ampla, jurídica, 
social, econômica, etc., tem que ser reconhecida por, pelo 
menos, quatro ministros. Assim, no recurso, deve haver 
uma sessão que demonstre a repercussão geral, deve ser 
mostrado que aquele não é um caso que vai ficar limitado a 
um interesse pessoal, mas que tem um impacto maior na 
sociedade, no direito, etc.
- Porém, o STF tem regulado a aplicação da repercussão 
geral. Quando o STF identifica que há repercussão geral, o 
STF paralisa os outros processos, isto é, as outras instâncias 
paralisam o julgamento, o STF comunica que tem um 
processo de repercussão geral sendo examinado e a 
decisão tomada naquele caso servirá de modelo.
- Então, a repercussão geral surgiu como um pressuposto 
de cabimento, a fim de diminuir o número de recursos 
extraordinários, e hoje é uma técnica de uniformização.
Súmula Vinculante (Art. 103-A)
- Funcionou junto com a repercussão geral durante um 
tempo. Hoje a repercussão geral tem mais autonomia, até 
para a regulação infraconstitucional, notadamente do CPC 
e do regimento interno do STF.
- A súmula vinculante tem origem no direito português, 
que, durante o Brasil colônia, fixava entendimentos 
vinculativos para as demais autoridades judiciárias. 
Tratava-se da figura dos “assentos”, uma consolidação de 
jurisprudências.
- Trata-se do exercício de competência normativa pelo 
poder judiciário.
- Natureza da súmula vinculante: ato normativo. Não é 
uma decisão judicial, não é um ato jurisdicional; não 
significa o julgamento de um caso, mas julgamentos 
reiterados de casos constituem pressuposto da Súmula.
- Súmula de Orientação Jurisprudencial: não é vinculante, 
ou seja, não é obrigatória, visto que é de orientação. Hoje, 
o STF praticamente não faz mais súmulas de orientação, 
mas foca nas súmulas vinculantes ou nos temas de 
repercussão geral. 
- CF “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de 
ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços 
dos seus membros, após reiteradas decisões sobre 
matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de 
sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante 
em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à 
administração pública direta e indireta, nas esferas federal, 
estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou 
cancelamento, na forma estabelecida em lei.”
- Poder ser editada de ofício, prova que a Súmula 
vinculante é ato normativo e não-jurisdicional, visto que 
exercícios jurisdicionais não ocorrem de ofício. 
- Outra novidade é que, enquanto as súmulas de 
orientação são voltadas para o poder judiciário, as súmulas 
vinculantes se voltam também à administração pública.
- A súmula é um ato normativo de segundo grau. Não é um 
decreto regulamentar, mas a súmula não está em nível 
constitucional e não está em nível primário, pois não cria 
direitos e obrigações, mas a súmula interpreta a lei ou a 
constituição, define validade de um ato legislativo;
- A ideia da súmula é uniformizar a jurisprudência de 
maneira compulsória, vinculante.
- CF “Art. 103-A. § 1º A súmula terá por objetivo a 
validade, a interpretação e a eficácia de normas 
determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual 
entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração 
pública que acarrete grave insegurança jurídica e 
relevante multiplicação de processos sobre questão 
idêntica.”
- Validade de um ato normativo em face da CF. Discussão 
sobre a constitucionalidade ou não de uma disposição legal 
ou regulamentar;
- A eficácia diz respeito à própria Constituição. Ou seja, a 
Súmula vai definir os efeitos de uma norma constitucional. 
Ex.: definir se uma norma constitucional tem eficáciaplena 
ou limitada. Definir se uma norma tem eficácia plena ou 
limitada com base na CF. Definir se um dispositivo legal foi 
ou não revogado pela CF. Contudo, definir se uma lei foi 
revogada por outra não é matéria constitucional e, 
portanto, não cabe súmula vinculante.
- A interpretação segue a mesma lógica. A interpretação 
pura e simples de uma lei ordinária não é matéria de 
súmula vinculante. Pode ser interpretação de um 
dispositivo da CF ou então a interpretação de um 
dispositivo legal para verificar se é ou não constitucional.
- CF “Art. 103-A. § 2º Sem prejuízo do que vier a ser 
estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento 
de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem 
propor a ação direta de inconstitucionalidade.”
- CF “Art. 103-A § 3º Do ato administrativo ou decisão 
judicial que contrariar a súmula aplicável ou que 
indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo 
Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato 
administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e 
determinará que outra seja proferida com ou sem a 
aplicação da súmula, conforme o caso.” → Além disso, hoje 
a lei que dispõe sobre súmulas vinculantes prevê a 
responsabilidade disciplinar de magistrados ou membros 
da administração que descumpram a súmula vinculante.
- O problema das súmulas vinculantes é que, se o STF as 
edita em grande quantidade, haverá um grande número de 
reclamações porque, como todo ato normativo, a própria 
súmula será interpretada.
Conselho Nacional de Justiça
- Controle do poder judiciário.
- O judiciário tem uma estrutura escalonar em níveis entre 
as várias justiças que já propriciam o controle pelo seu 
próprio funcionamento normal (em tudo cabe recurso). 
Isso mostra que, na função jurisdicional, não há 
necessidade de outros controles. Contudo, a ideia de 
criação do CNJ não foi de melhorar o controle em matéria 
jurisdicional, mas de melhorar o controle político-
administrativo do judiciário.
- O judiciário tem a sua própria administração e conta com 
orçamentos autônomos e expressivos. É necessário saber 
se o dinheiro público está sendo bem usado. Isso caberia 
aos Tribunais de Contas, ao poder legislativo, examinar a 
regularidade, mas não o fazem. Então, criou-se o CNJ, 
órgão para fazer o controle financeiro e administrativo do 
judiciário.
- CF “Art. 103-B § 4º Compete ao Conselho o controle da 
atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e 
do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, 
cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem 
conferidas pelo Estatuto da Magistratura:
II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou 
mediante provocação, a legalidade dos atos 
administrativos praticados por membros ou órgãos do 
Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou 
fixar prazo para que se adotem as providências necessárias 
ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência 
do Tribunal de Contas da União;
III - receber e conhecer das reclamações contra membros 
ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus 
serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de 
serviços notariais e de registro que atuem por delegação 
do poder público ou oficializados, sem prejuízo da 
competência disciplinar e correicional dos tribunais, 
podendo avocar processos disciplinares em curso, 
determinar a remoção ou a disponibilidade e aplicar 
outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa; 
→ O CNJ tem competência disciplinar e pode aplicar 
sanção disciplinar, sem prejuízo das corregedorias, pois o 
CNJ não substitui as corregedorias, mas atua quando elas 
não funcionam. 
VI - elaborar semestralmente relatório estatístico sobre 
processos e sentenças prolatadas, por unidade da 
Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário;”
- Os atos do CNJ são passíveis de controle pelo STF.
- O CNJ não é um órgão de controle externo, mas interno:
CF “Art. 92. São órgãos do Poder Judiciário: I-A o Conselho 
Nacional de Justiça;”
- A composição do CNJ (fixada no art. 103-B) é 
majoritariamente de magistrados.
- CNJ tem competências administrativas e não 
jurisdicionais. 
- O CNJ trata de transparência e democratização da gestão 
administrativo-financeira.
Superior Tribunal de Justiça
- Antes da CF de 88, o STF exercia dois papeis: função de 
guardião da Constituição e guardião do direito federal. Isso 
vinha da origem do STF como segunda instância da justiça 
federal. Tudo isso inchava o STF.
- Com a CF de 88, o STF abriu mão da função de guardião 
da justiça federal, sendo necessário criar um novo tribunal, 
que seria o Superior Tribunal de Justiça (STJ).
- O STJ tem, então, o papel de guardião do direito federal, 
fazendo-o por meio do recurso especial.
- CF “Art. 104. O Superior Tribunal de Justiça compõe-se de, 
no mínimo, trinta e três Ministros.
Parágrafo único. Os Ministros do Superior Tribunal de 
Justiça serão nomeados pelo Presidente da República, 
dentre brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de 
setenta anos de idade, de notável saber jurídico e 
reputação ilibada, depois de aprovada a escolha pela 
maioria absoluta do Senado Federal, sendo: 
I - um terço dentre juízes dos Tribunais Regionais Federais e 
um terço dentre desembargadores dos Tribunais de Justiça, 
indicados em lista tríplice elaborada pelo próprio Tribunal;
II - um terço, em partes iguais, dentre advogados e 
membros do Ministério Público Federal, Estadual, do 
Distrito Federal e Territórios, alternadamente, indicados na 
forma do art. 94.
- A estrutura de competências é muito parecida com a do 
STF, ou seja, tem-se as competências originárias e as 
competências recursais:
- CF “Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
I - processar e julgar, originariamente:
a) nos crimes comuns, os Governadores dos Estados e do 
Distrito Federal, e, nestes e nos de responsabilidade, os 
desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do 
Distrito Federal, os membros dos Tribunais de Contas dos 
Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais 
Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, 
os membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos 
Municípios e os do Ministério Público da União que oficiem 
perante tribunais; 
b) os mandados de segurança e os habeas data contra ato 
de Ministro de Estado, dos Comandantes da Marinha, do 
Exército e da Aeronáutica ou do próprio Tribunal; [...]
II - julgar, em recurso ordinário:
a) os habeas corpus decididos em única ou última instância 
pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos 
Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão 
for denegatória; […]
III - julgar, em recurso especial, as causas decididas, em 
única ou última instância, pelos Tribunais Regionais 
Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito 
Federal e Territórios, quando a decisão recorrida:
a) contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes vigência;
b) julgar válido ato de governo local contestado em face de 
lei federal; 
c) der a lei federal interpretação divergente da que lhe haja 
atribuído outro tribunal.”
- Cabe, então, ao STJ uniformizar a interpretação e 
aplicação do direito federal.
- Desse modo, a possibilidade de recursos ao STJ é limitada. 
Só chegam ao STJ questões envolvendo lei federal 
(contrariações e interpretações diversas). Assim como só 
chegam ao STF questões constitucionais. Se a questão 
envolver lei federal e a CF, primeiro o STJ julga e, por 
último, o STF. O recurso extraordinário fica, então, 
aguardando a resolução do rescurso especial.
Ativismo do Supremo Tribunal Federal 
- Politização da justiça: irregularidade ou anormalidade 
institucional;- Judicialização da política: No controle de 
constitucionalidade, as decisões tomadas pelo STF têm um 
impacto no sistema político, especialmente aquelas 
envolvendo a justiça eleitoral → Controle jurídico: função 
do poder judiciário; 
- A judicialização da política vem em razão do controle de 
constitucionalidade;
- Com o aumento dos instrumentos de controle de 
legalidade e de constitucionalidade, há mais judicialização 
e, consequentemente, um maior número de processos.
- Indicação de leitura: “Juízes legisladores” de Mauro 
Cappelleti (trata da judicialização, não do ativismo)
- Outra coisa muito diferente da judicialização, é o ativismo 
judicial.
- Ativismo judicial: Intervenção judicial passando por cima 
dos parâmetros que o direito nos fornece. Em um Estado 
de Direito, ninguém pode fazer o que quer, mas a CF deve 
ser sempre seguida. O ativismo é uma judicialização 
qualificada. Pode haver, também, o ativismo mesmo que 
não haja judicialização, isto é, mesmo que o judiciário 
esteja julgando poucos casos, quando julga, o faz de 
maneira equivocada. 
- Quem corrige o STF? A doutrina, a crítica pública, as 
críticas do parlamento, as propostas de reformação 
institucional, etc. 
- O ativismo judicial desenfreado, como tem ocorrido no 
Brasil, mostra que temos problemas institucionais graves.
- Essencialmente, o ativismo é julgar fora da sua 
competência constitucional.
- O STF começa a não mais aplicar a Constituição nos casos, 
mas a formatá-la, a escrevê-la.
- Ex.: crimes hediondos: Havia um dispositivo na lei dos 
crimes hediondos que proibia a progressão do 
cumprimento da pena. O STF dizia que esse dispositivo era 
inconstitucional, mas decidia apenas em casos concretos, 
isto é, não tinha efeitos erga omnes. Num caso, depois do 
STF ter decidido sobre essa matéria várias vezes, um juíz 
não concordou com o STF e, sob a perpectiva de que o STF 
decidiu sobre os casos incidentalmente (não erga omnes), 
o juíz não concedeu progressão de pena naquele caso. 
Quando o caso chegou ao STF, os ministros Gilmar Mendes 
e Eros Grau entenderam que o controle incidental já havia 
evoluído para o efeito erga omnes por uma interpretação 
do texto constitucional. O ministro Eros Grau disse, em um 
simpósio, que não se tratava de interpretar a CF, mas de 
reescrevê-la. A CF não diz que uma decisão incidental do 
STF se torna erga omnes devido à quantidade de vezes que 
ella foi aplicada. Por qualquer elemento do método jurídico 
de interpretação, não se chega a essa conclusão. Ora, mas 
o judiciário não gostar do texto constitucional e inventar 
um texto é ativismo. Países em que há ativismo judicial são 
países em que a democracia funciona bem não têm 
ativismo judicial. 
- No ativismo, as normas são criadas de acordo com os 
padrões morais do juíz.
- Causas do ativismo judicial:
 Fator estrutural sistêmico: Os juízes decidem 
porque o Congresso se omite. Ou seja, o ativismo 
como resultado da fragilidade da representação 
política, a qual, por sua vez, é resultado da 
proliferação de partidos políticos no Congresso. O 
judiciário tem assumido um papel político, quase 
uma partidarização. A conduta dos ministros tem 
sido mais parecida com a de um político e de um 
legislador do que com a de um juíz. Desse modo, 
os partidos devem ser fortalecidos, o que é 
conseguido com um sistema eleitoral majoritário, 
diminuir o número de partidos, deve-se fazer com 
que os governos tenham maioria sólida no 
parlamento. 
 Fator ideológico: O positivismo é a ciência do 
direito, mas o que tem predominado no STF é o 
moralismo jurídico, capitaneado por figuras como o 
ministro Roberto Barroso, adepto do 
neoconstitucionalismo (substituição dos padrões 
da norma pela moral). Em vez do critério do 
legislador, que é o mais objetivo possível, ocorre o 
subjetivismo do julgador. Entre uma regra e um 
princípio, fiquemos com um princípio. 
12. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: NATUREZA E 
MODALIDADES
Relação entre a Supremacia da Constituição e o Controle 
de Constitucionalidade
- O controle de constitucionalidade é uma decorrência do 
princípio da Supremacia da Constituição, o que permite a 
distinção entre constituições rígidas e flexíveis, sendo estas 
aquelas constituições alteráveis pelos mesmos 
procedimentos do direito comum, portanto não há uma 
distinção formal entre a Constituição flexível e as leis 
ordinárias.
- A distinção formal entre a Constituição rígida e as leis 
ordinárias pressupõe um procedimento diferente de 
alteração da CF.
- O poder constituinte originário tem algumas 
características associadas à soberania estatal e uma delas é 
o fato de se tratar de um poder supremo, isto é, o poder 
máximo dentro do Estado, não havendo nenhum poder 
acima dele. A partir disso, ele vai estruturar as instituições 
do ordenamento jurídico elaborando uma Constituição.
- Segundo o constitucionalismo, nós precisamos reduzir o 
pacto social a termo. Precisamos ter normas fundamentais 
sobre as instituições do Estado que fiquem livres de 
alterações muito frequentes, sendo necessária a 
estabilidade do jogo político e a Constituição serve muito 
bem a isso.
- O poder constituinte originário elabora, então, a 
Constituição e esta, por sua vez, herda do poder 
constituinte a supremacia, tratando-se, portanto, da lei 
suprema, a lei que está no ápice da pirâmide jurídica.
- Portanto, a supremacia começa no plano político e, 
depois, passa ao plano jurídico. O direito é um fenômeno 
político, ele nasce da política. Depois, o próprio direito se 
debruça sobre a política ordinária e vai regulá-la.
- Surge a necessidade de atualização das normas 
constitucionais. É quando nasce o poder constituinte 
derivado de revisão, um poder de reforma. Tal poder 
utiliza um procedimento especial de alteração da 
Constituição. Na verdade, quem altera a CF não é o poder 
legislativo ordinário, mas o poder incumbido pelo poder 
constituinte originário de fazer a revisão. Ainda que o 
poder legislativo receba essa incumbência, ele estaria 
atuando em outro papel, que não o poder legislativo 
ordinário, mas o poder constituinte derivado de revisão.
- Desse modo, é evidente que a rigidez decorre da 
supremacia e não o contrário, ou seja, a Constituição não é 
suprema porque é rígida, mas é rígida porque é suprema. 
Assim, as normas constitucionais não podem ser alteradas 
por procedimentos comuns.
- Assim, o controle de constitucionalidade surge como um 
remédio para sanar as infrações que sejam cometidas em 
face da rigidez constitucional. O controle age quando não 
são observados os procedimentos de mudança ou quando 
é editada uma norma contrária à CF.
- O controle de constitucionalidade é um mecanismo de 
preservação da CF.
- Tanto a rigidez quanto o controle de constitucionalidade 
são consequências da supremacia da CF.
Vício de Inconstitucionalidade, Sanção de 
Inconstitucionalidade e Controle de Constitucionalidade
- Vício de Inconstitucionalidade: todos os atos legislativos 
passam por uma verificação acerca de sua 
constitucionalidade – se tem a forma correta, o conteúdo 
correto, se foi editado por entidade competente no caso do 
Estado federal. Tratam-se de modalidades de vício.
- Sanção de Inconstitucionalidade: É a consequência do 
vício. E, em função de cada sistema constitucional e dos 
mecanismos de controle, podemos ter a sanção de 
nulidade ou de anulabilidade.
- Tese de doutorado do Elival: mostrar que há uma 
correlação entre a estrutura do sistema de controle e o 
vício de inconstitucionalidade. No contexto brasileiro, a 
sanção é essencialmente de nulidade, não sendo possível 
haver sanção de anulabilidade.
- Controle de Constitucionalidade: é a evoluçãodo vício 
em relação à sua “cura”.
- Os negócios jurídicos se projetam em três planos: 
existência, validade e eficácia: 
 Existência: aquilo é ou não é uma lei;
 Validade: a lei é válida? Requisitos de validade; 
 Eficácia: a lei está no período de vacacio legis? 
- Quando tratamos do vício de constitucionalidade, 
estamos no plano da validade do ato legislativo.
Categorias de Vícios de Inconstitucionalidade 
 Vício Formal: lei que contraria o processo legislativo; 
 Vício Material: quando o conteúdo da lei não observa 
o que está na CF; 
 Vício Orgânico: lei que não foi legislada por entidade 
competente em um Estado federal; 
 Vício finalístico: trata da ideia de que toda lei existe 
para um determinado fim e o ato legislativo deve ser 
apto a promover esse fim; há o vício finalístico 
quando a lei é inapta para atingir os seus fins. É onde 
entra o teste de proporcionalidade. Ex.: leis que 
restringem liberdades exorbitantemente, sendo que 
os mesmos objetivos poderiam ser atingidos de outra 
forma mais suave.
Sanções
- Uma vez constatado o vício, vai depender do sistema de 
controle identificar qual a sanção adequada.
- No caso do Brasil, indubitavelmente o nosso sistema é de 
nulidade, ou seja, o ato inconstitucional é nulo, a chamada 
nulidade absoluta ou nulidade ab initio – desde o 
nascimento o ato é nulo e não produz efeitos.
- Essa nulidade não depende de ser identificada em ato 
judicial, mas o ato já é nulo. A decisão judicial vai apenas 
constatar essa nulidade.
- Nulidade ab initio e pleno iure (desde o início e de pleno 
direito)
- Nos sistemas europeus, trabalha-se com a anulabilidade, 
ou seja, o ato não é inválido desde o início, ele tem uma 
validade condicional. A decisão judicial deve desconstituir o 
ato para que este se torne inválido.
Controle de Constitucionalidade
- Procedimento no qual se aplica a sanção por 
inconstitucionalidade ou se declara a lei pleno iure. Então, 
o procedimento pelo qual se efetiva uma sanção de 
inconstitucionalidade é o controle de constitucionalidade.
- Origem histórica: o judicial review é um legado do 
constitucionalismo estadunidense, tal qual o federalismo e 
o presidencialismo.
- Esse controle surge nos EUA sem previsão expressa na CF, 
mas a CF se declarava a lei suprema – Law of The Land – e 
há o poder judiciário incumbido de aplicar a lei, inclusive a 
CF. Então, houve uma construção pretoriana que 
identificou essa possibilidade clara, explicitou algo que 
incorria no sistema.
- Houve o famoso caso do Marbury vs. Madison, em que a 
Suprem Corte tomou uma decisão, em 1803, invalidando 
uma lei federal. Nesse caso, era uma lei que regulamentava 
a disciplina processual da Suprema Corte, sendo que a CF 
era clara ao afirmar que apenas a própria CF fazia a 
regulamentação processual da Suprema Corte.
- O controle de constitucionalidade surge, então, como 
uma atribuição ordinária do judiciário. Ao contrário do 
sistema europeu, em que se cria um modelo em que a 
Corte Constitucional vai receber competência explícita para 
realizar o controle – é exigida previsão constitucional –, 
assim o judiciário vai realizar uma função extraordinária.
- O sistema europeu é também chamado de sistema 
kelseniano e sistema austríaco.
Classificações do Controle de Constitucionalidade
Controle Preventivo vs. Controle Repressivo
- Critério: momento em que se realiza o controle
- Quando o controle é feito na elaboração do ato legislativo 
controlado, momento em que o ato legislativo ainda não 
está pronto, trata-se de um controle preventivo.
- Quando o controle é feito posteriormente à realização do 
ato legislativo, trata-se de um controle repressivo.
- O momento determinante para saber se o controle é 
preventivo ou repressivo, na maior parte dos sistemas de 
controle, é a publicação do ato de promulgação de uma 
lei.
- Uma lei que passou pelo legislativo e pelo executivo, mas 
ainda não foi publicada, se sofre controle, trata-se de 
controle preventivo. Isso porque a lei já existe, mas não é 
do conhecimento de ninguém.
Controle Jurisdicional vs. Controle Político
- Critério: natureza do controle de constitucionalidade. 
- O controle político é o controle não jurisdicional, é tudo 
que não é jurisdicional.
- O controle é feito no exercício de uma função estatal. Se a 
função que realiza o controle é a função jurisdicional, 
temos um controle jurisdicional. Se a função que realiza o 
controle é qualquer outra função do Estado, trata-se de 
controle político.
- O controle não é político porque realizado por órgão 
político e jurisdicional porque realizado por órgão do 
judiciário. Não se trata da titularidade do controle, mas da 
natureza objetiva da atividade.
- Além disso, quando se fala em controle político, não se 
trata de um controle que leva em conta, necessariamente, 
elementos de conveniência e oportunidade. É verdade que 
no controle político a avaliação do ato controlado sob o 
ponto de vista do mérito acaba sendo mais presente do 
que no caso do controle jurisdicional, o qual é um controle 
técnico (ou, pelo menos, deveria ser) fundado em aspectos 
jurídicos.
- Por vezes, podemos ter um controle político fundado em 
um critério jurídico. Ex.: sistema francês: a França, desde 
2008, com a reforma da Constituição, tem um sistema 
complexo porque possui o controle preventivo e o 
repressivo; o controle repressivo segue o padrão europeu, 
mas só existe em matéria de lesão aos direitos 
fundamentais; fora isso, o controle é apenas preventivo, 
sendo que este se vale de critérios técnicos e jurídicos, 
verificando a adequação da lei à Constituição. Na França, 
também há, por vezes, o controle político, permado por 
questões de conveniência e oportunidade, então é político 
no sentido de análise do mérito. 
- O Brasil contempla as duas modalidades de controle, o 
político e o jurisdicional.
Controle Difuso vs. Controle Concentrado
- Critério: orgânico/subjetivo
- Se dentro do aparato jurisdicional, nós temos apenas um 
tribunal que faz o controle de constitucionalidade, trata-se 
de controle concentrado.
- Se todo e qualquer juízo ou tribunal tem competência de 
controle de constitucionalidade, trata-se de controle 
difuso.
- Não é possível aquí um sistema misto porque eu não 
posso concentrar e ser difuso ao mesmo tempo.
- No Brasil, todos os juízes e tribunais, de alguma maneira, 
podem fazer controle de constitucionalidade, então, o 
nosso sistema é difuso.
- O CPC faz referência a um possível controle concentrado, 
que não existe no Brasil.
Controle Principal vs. Controle Incidental 
- Critério: modal/procedimental
- Controle Principal ou Abstrato: É aquele em que o objeto 
principal do processo de controle é a questão de 
constitucionalidade. Ex.: Ação direta de 
inconstitucionalidade que tem por objeto um dispositivo 
do CC (ex.: união estável homoafetiva é constitucional?) → 
Nesse caso, tem-se apenas uma questão em abstrato 
sendo discutida. Não é um caso em que se examina a união 
homoafetiva de Antônio e Joaquim. Trata-se da verificação 
de um dispositivo legal. 
- Controle Concreto ou Incidental: É aquele em que há um 
processo concreto sendo julgado. A questão de 
constitucionalidade não é o objeto principal do processo. 
Ex.: município quer cobrar taxa de recolhimento de lixo e 
cobra mais de uma casa que é maior; o contribuinte entra 
com uma ação de controle incidental. O objeto principal 
desse processo é uma obrigação de pagar. O município 
entende que o contribuinte é obrigado a pagar. O 
contribuinte entende que não. Resolver se a taxa pode ser 
cobrada é uma questão prejudicial, isso quer dizer que ela 
debe ser revolvida antes da análise do mérito.
- Essa classificação admite um controle misto. Eu posso ter 
um sistema em que existainstrumentos de controle 
principal ao lado de instrumentos de controle incidental. 
No Brasil existe: ações diretas → controle principal/ 
abstrato; recurso extraordinário → controle incidental. O 
sistema brasileiro é, então, misto nesse aspecto.
Decisão Inter partes vs. Decisão Erga omnes
- Critério: aspecto subjetivo – quem é afetado pela decisão.
- Decisão com efeitos inter partes (entre as partes)
- Decisão com efeitos erga omnes (para todos)
Sistema Sancionatório de Nulidade vs. Sistema 
Sancionatório de Anulabilidade (Decisão Retroativa vs. 
Decisão Irretroativa)
- Critério: temporal – as decisões são retroativas ou 
irretroativas.
- Essa decisão depende do sistema sancionatório. Se o 
sistema sancionatório é de nulidade, há uma declaração de 
nulidade e, por isso, qualquer evento ocorrido por conta de 
uma sanção nula já nasceu nulo. Então, diz-se que há 
retroatividade, mas o que há é uma constatação da 
nulidade e, por conseguinte, da retroatividade, mas a 
nulidade de atos derivados de ações nulas é imposta pelo 
ordenamento jurídico desde o início do ato, não havendo 
retroavidade, portanto, quando o sistema sancionatório é 
de nulidade. Assim, as decisões, quando o sistema 
sancionatório é a nulidade, são aparentemente 
retroativas, mas, na verdade, não o são.
- Nas sações de anulabilidade, há uma validade 
temporária; o ato nasce válido, mas com defeito, podendo 
ser invalidado, isto é, anulado. Há uma modulação dos 
efeitos da decisão. A decisão que anula é uma decisão 
desconstitutiva negativa. Nesses casos, deve ser 
estabelecido como se dará a invalidação: Ela se dá da 
decisão judicial adiante? Decisão judicial irretroativa. Ela 
se dá apagando os efeitos pretéritos do ato? Decisão 
retroativa. A retroação pode ser total, chegando até a 
apagar o efeito revogatório do ato, ou parcial, como 
quando se preserva o efeito revogatório. Há, também, a 
possibilidade de anulação pro-futuro: mantém-se o ato 
legislativo e projeta-se a sua anulação para daqui a um 
tempo.
- A CF brasileira não prevê anulação, uma vez que o nosso 
sistema é de nulidade. Atualmente, há uma lei ordinária 
que estabelece a anulação, a Lei 9868/99, que disciplina as 
ações diretas em seu art. 27:
“Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato 
normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica 
ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo 
Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus 
membros, restringir os efeitos daquela declaração ou 
decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em 
julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.” → 
Há uma ação da OAB contra esse dispositivo e a doutrina 
também entende que o STF deveria primeiro julgar a ação 
direta. 
Comparação entre os Sistemas Modelares de Controle: 
Sistema Estadunidense vs. Sistema Europeu
Sistema Estadunidense
- Surge dentro da ideia de que cabe ao poder judiciário 
fazer o controle de constitucionalidade dentro do uso de 
suas atribuições ordinárias. O controle é ínsito ao trabalho 
judicial comum.
- É um sistema repressivo. Há uma preocupação em 
preservar as decisões interna corporis, isto é, os trabalhos 
do legislativo.
- É um sistema jurisdicional. A atuação do poder judiciário, 
notadamente da Suprema Corte, é uma função 
jurisdicional. Trata-se do exercício da jurisdição.
- É um sistema difuso. Todo juízo ou tribunal faz controle, 
respeitada a sua competência processual.
- É um sistema incidental. Não há controle principal; não 
há ações diretas de inconstitucionalidade nos EUA. Não 
existe, portanto, controle abstrato. O controle é sempre 
concreto.
- As decisões têm efeitos inter partes. Porém, nos EUA, 
vigora a regra do precedente: a decisão de um 
determinado órgão jurisdicional é vinculante para os 
órgãos inferiores da mesma jurisdição.
- O sistema sancionatório é o sistema da nulidade 
absoluta. Uma lei inconstitucional é nula e sem efeitos. As 
leis inconstitucionais são nulas ad inicio, 
independentemente de decisão judicial, que apenas 
constata a invalidade. Essas decisões são apenas 
declaratórias de nulidade, havendo apenas uma aparência 
de retroatividade.
Sistema Europeu
- Na Europa, durante todo o século XIX, não havia controle 
de constitucionalidade porque vigorava o Princípio da 
Soberania do Legislador. Havia a ideia de que o controle de 
constitucionalidade era o judiciário se colocando acima do 
legislador. Mas, na verdade, o poder soberano é a 
Constituição e o controle de constitucionalidade é o 
judiciário aplicando a Constituição. Isso perdurou até que 
surgiu um grande jurista, Hans Kelsen, que propõe o 
controle de Constitucionalidade em sua feição abstrata, 
não como uma função ordinária do poder judiciário, mas 
como uma função especial não do poder judiciário, mas 
de um poder autônomo em relação ao judiciário, que 
exerceria a jurisdição. Teria uma função mais de aplicação 
do que de elaboração de normas. O juíz teria, então, uma 
liberdade de criação muito menor do que a do legislador, 
que tem uma discricionariedade maior. 
- Kelsen fala da função do legislador negativo: existe o 
legislador comum, que é positivo, estabelece novos direitos 
e obrigações, e a função do legislador negativo, que 
invalida esses atos normativos ou que os revoga de uma 
maneira especial → Primeiros passos na criação de um 
novo modelo, até porque não se trata de revogação, mas 
sim de invalidação; a função, por sua vez, é jurisdicional e 
não legislativa.
- O controle é repressivo (contudo, há algumas atuações 
preventivas) e jurisdicional.
- É um controle concentrado (grande diferença para o 
modelo estadunidense). Apenas um tribunal tem 
competência para fazer controle, a Corte Constitucional, é 
um tribunal especializado que tem o monopólio do 
controle de constitucionalidade, daí o maior apuro técnico 
da jurisprudência constitucional.
Surgindo uma questão de constitucionalidade em 
um processo de um tribunal comum, o que faz o juíz, uma 
vez que ele não pode julgar o mérito sem resolver a 
questão constitucional? O juiz suscita o incidente de 
inconstitucionalidade. A Corte Constitucional julga, então, 
apenas a questão constitucional, sem julgar o mérito. 
OBS.: O incidente de inconstitucionalidade brasileiro tem 
outra lógica. 
- No aspecto modal, é um sistema misto, isto é, admite o 
controle abstrato (ações diretas de inconstitucionalidade) 
e o controle concreto (incidentes de 
inconstitucionalidade).
- Todas as decisões, sejam as decisões dos incidentes de 
inconstitucionalidade, sejam as de ações diretas de 
inconstitucionalidade, são erga omnes.
- O sistema sancionatório é, em geral, a anulabilidade. 
Assim, a decisão que anula uma lei por anulabilidade é 
desconstitutiva e projeta os efeitos temporais 
(retroatividade parcial ou total, irretroatividade ou pró-
futuro), trata-se da modulação dos efeitos temporais da 
decisão.
- É, portanto, um modelo de jurisdição constitucional 
especializada (característica fundamental que difere o 
modelo europeu do modelo estadunidense). Trata-se de 
um modelo muito mais compatível com o Estado Social de 
Direito. Enquanto o sistema estadunidense é muito mais 
compatível com um modelo de Democracia Liberal.
Controle de Constitucionalidade no Brasil 
- O sistema brasileiro de controle se filia ao sistema-tipo 
estadunidense, essencialmente, porque o nosso sistema é 
difuso e aplica sanção de nulidade.
- O sistema sancionatório brasileiro aceito por esmagadora 
maioria da doutrina é o de nulidade. Sendo assim, as 
decisões são declaratórias de inconstitucionalidade (ADI – 
Ação-Direta Declaratóriade Inconstitucionalidade).
- Quanto ao aspecto orgânico (controle concentrado e 
difuso), o sistema brasileiro não é misto. Não existe 
sistema misto nessa categoria, apesar de que iremos 
encontrar essa nomenclatura na doutrina, na 
jurisprudência e no CPC. No Brasil, o controle é difuso.
- Há, contudo, uma tendência do sistema brasileiro à 
europeização. Isso porque nós temos, em relação ao 
sistema modal, a adoção do controle abstrato, que é típico 
do modelo europeu.
- CF “Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: 
X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei 
declarada inconstitucional por decisão definitiva do 
Supremo Tribunal Federal;”
- Ministério Público x Advocacia Pública:
 Advocacia Pública em nível federal hoje é chefiada 
pelo Advogado Geral da União (representa o 
governo federal na Justiça e na esfera 
administrativa). 
 Ministério Público é chefiado pelo Procurador 
Geral da República 
- A partir da CF de 1988, adotou-se o caráter misto no 
aspecto modal (controle concreto/incidental e 
abstrato/principal). No controle principal, todas as decisões 
têm efeito erga omnes. Nós adotamos institutos que 
procuram dar efeitos gerais a decisões com efeitos inter 
partes (súmula vinculante, repercussão geral). A tendência 
do modelo brasileiro é atribuir às decisões de controle 
efeitos gerais, efeitos erga omnes, portanto, europeização.
- No tocante à sanção de nulidade, a partir da Lei 9868/99, 
que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta 
de inconstitucionalidade e da ação declaratória de 
constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, o 
art. 27 prevê:
“Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato 
normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica 
ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo 
Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus 
membros, restringir os efeitos daquela declaração ou 
decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito 
em julgado [portanto, atribuindo a ela o caráter 
irretroativo] ou de outro momento que venha a ser 
fixado.” Alguns autores chamam isso, equivocadamente, 
de modulação de efeitos, sendo que não se trata disso, 
pois, por razões excepcionais de segurança jurídica, 
interesse social, etc., o STF é autorizado a emprestar efeitos 
mais restritos à declaração de inconstitucionalidade. Para 
Elival, trata-se de uma convalidação parcial, pois trata-se de 
controle abstrato. O STF decide que a declaração de 
inconstitucionalidade só vale da decisão adiante, para trás 
não vale, isso significa que estamos convalidando uma série 
de situações passadas. Essas situações, pelo nosso sistema, 
de pleno direito, eram nulas e inválidas. A partir da decisão 
do STF elas são convalidadas. Isso não se trata de uma 
modulação de efeitos, pois esta ocorre quando a lei é 
válida e, a partir de certo momento, ela é invalidada. Ora, 
mas a sanção de nulidade decorre da CF, como por lei 
ordinária nós podemos convalidar os efeitos do ato nulo? 
Por isso o art. 27 é inconstitucional. 
Características do Sistema de Controle de 
Constitucionalidade Brasileiro 
- Quanto ao aspecto da natureza do sistema de controle, o 
nosso modelo é essencialmente de função jurisdicional, 
mas existe também a função política (controle exercido 
pelo legislativo e executivo).
- Quanto ao momento em que se realiza o controle, o 
controle jurisdicional brasileiro é exclusivamente 
repressivo. Já o controle político pode ser preventivo ou 
repressivo. É preventivo, por exemplo, no veto do 
presidente da república por razões de 
inconstitucionalidade. É repressivo, por exemplo, na 
intervenção federal; na resolução suspensiva da execução 
de lei ou ato normativo declarado, no todo ou em parte, 
inconstitucional em decisão definitiva do STF; e na medida 
provisória. 
- Quanto ao critério orgânico/subjetivo, o controle 
brasileiro é difuso, pois todos os órgãos jurisdicionais do 
Brasil fazem controle. Não tem controle concentrado no 
Brasil.
- Quanto ao modo, o Brasil faz controle incidental/concreto 
e controle principal/abstrato, sendo portanto um controle 
modal misto. Quando o STF julga um recurso 
extraordinário, quando faz um habeas corpus está fazendo 
controle incidental, quando faz um mandado de segurança 
pode fazer controle incidental. Por outro lado, nas ações 
diretas declaratórias de inconstitucionalidade (ADI) e nas 
ações declaratórias de constitucionalidade (ADC) há 
controle principal/abstrato.
- No controle principal, as decisões têm caráter erga 
omnes. Já no controle incidental, as decisões têm caráter 
inter partes, mas há instrumentos em paralelo para atribuir 
a essas decisões efeitos gerais.
- Em relação aos efeitos, a sanção de inconstitucionalidade 
é a nulidade.
O Controle Abstrato no Brasil
- O controle abstrato no Brasil éfeito, essencialmente, pelas 
Ações Diretas.
- CF “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, 
precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato 
normativo federal ou estadual e a ação declaratória de 
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;”
- Então não há controle abstrato em relação a leis e atos 
normativos municipais? Lei municipal em confronto com a 
CF não há controle abstrato.
- CF “Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, 
observados os princípios estabelecidos nesta Constituição.
§ 2º Cabe aos Estados a instituição de representação [Ação 
Direta] de inconstitucionalidadede leis ou atos normativos 
estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, 
vedada a atribuição da legitimação para agir a um único 
órgão.”
- Desse modo, se uma lei ou ato normativo municipal ou 
estadual contrariar a Constituição Estadual, há a 
possibilidade de controle abstrato, desde que a 
Constituição do respectivo estado preveja o instrumento. 
Têm-se, então, as Ações Diretas Estaduais.
- Os proponentes do controle abstrato:
“CF Art. 103. Podem propor a ação direta de 
inconstitucionalidade e a ação declaratória de 
constitucionalidade: I - o Presidente da República; II - a 
Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos 
Deputados; IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da 
Câmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de 
Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da 
República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos 
Advogados do Brasil; VIII - partido político com 
representação no Congresso Nacional; IX - confederação 
sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.” → Com 
a CF de 88, passou-se de uma restrição muito grande na 
legitimação ativa para uma abertura inconsequente. 
- As ações declaratórias de constitucionalidade são feitas 
em função de decisões concretas específicas em processos 
judiciais em sentido contrário (controvérsia judicial 
fundada). Para Elival, esse tipo de ação vai na contramão 
do sistema de controle. OBS.: Não há ADC nos estados. 
- ADPF (Ação de Descumprimento de Preceito 
Fundamental): espécie de ADI subsidiária, isto é, quando 
não cabe ADI, cabe a ADPF. Situações importantes de 
cabimento da ADPF:
 Problemas de não-recepção, que não se confunde 
com inconstitucionalidade. A não-recepção é uma 
contrariedade à CF que decorre do fato de haver 
uma lei precedente à CF. Problema de revogação. 
Essa lei não foi recepcionada pela nova ordem 
constitucional e, portanto, ella foi revogada. A 
constatação dessa revogação será feita por meio de 
ADPF. 
 Se há contrariedade de uma lei municipal com a 
Constituição Federal e não com a Constituição 
Estadual, cabe ADPF.lei federal sobre normas gerais, os 
Estados [municípios também] exercerão a 
competência legislativa plena, para atender a suas 
peculiaridades.”
“§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas 
gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe 
for contrário.”
- Sistema tributário brasileiro:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela 
utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos 
específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos 
a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras 
públicas.
- Impostos: cobranças que dizem respeito aos recursos 
básicos para a manutenção da máquina pública;
- Taxas: vinculadas a uma finalidade específica. Ex.: para ter 
um veículo, preciso pagar uma taxa para o poder de policia 
fiscalizar o trânsito. Ex.: taxa para o uso de serviços 
públicos, como a água, a energia, etc.;
- Contribuição de melhoria: em obras públicas que 
valorizam imóveis, o poder público pode cobrar por aquilo 
que foi apropriado pelo proprietário do imóvel. Não é tão 
comum no Brasil.
- Empréstimo compulsório: ao contrário dos demais 
empréstimos, eu não escolho se concordo ou não com ele, 
ou seja, eu sou obrigado a ceder aqueles recursos, mas eles 
são devolvidos posteriormente. Só há possibilidade de 
empréstimo compulsório nas condições estabelecidas pela 
Constituição:
“Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá 
instituir empréstimos compulsórios:
I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de 
calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;
II - no caso de investimento público de caráter urgente e de 
relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 
150, III, "b".
Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de 
empréstimo compulsório será vinculada à despesa que 
fundamentou sua instituição.”
- A CF utiliza a técnica horizontal para estabelecer quais 
impostos serão cobrados. 
- A CF não institui imposto algum (quem institui são os 
entes federados), ou seja, ela não cria impostos, mas prevê 
a possibilidade da cobrança de impostos e reparte a 
competência tributária. 
- O Art. 153 estabelece os impostos que a União pode 
instituir.
- Impostos residuais, isto é, impostos não previstos pela CF, 
só podem ser criados pela União. 
- O Art. 155 estabelece os impostos que os Estados e o DF 
podem instituir.
- O Art. 156 estabelece os impostos que os Municípios 
podem instituir.
- Os municípios que têm imóveis mais valorizados 
arrecadam muito com IPTU, mas os municípios mais pobres 
arrecadam bem menos, já que os imóveis não são tão 
valorizados. Ademais, há municípios com elevado setor de 
serviços, como escritórios médicos, de advocacia, 
imobiliárias, etc., que pagam IPTU, mas há municípios que 
o setor de serviços é muito fraco. Desse modo, para 
compensar essa desigualdade de arrecadação, utiliza-se um 
mecanismo análogo à técnica de repartição vertical. Essa 
técnica consiste na participação de uma entidade na 
arrecadação de outra. Ex.: imposto sobre a propriedade 
territorial rural (tributo federal) – metade do valor 
arrecadado fica com o município ao qual pertence a área 
rural. Essa repartição é feita para assegurar a autonomia 
financeira de todas as entidades federais.
- Limitações ao poder de tributar – art. 150: 
“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao 
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito 
Federal e aos Municípios:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; 
(Princípio da Legalidade Tributária)
II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se 
encontrem em situação equivalente, proibida qualquer 
distinção em razão de ocupação profissional ou função por 
eles exercida, independentemente da denominação 
jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos; (Princípio da 
Igualdade em matéria tributária)
III - cobrar tributos:
a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da 
vigência da lei que os houver instituído ou aumentado; 
(Princípio da Irretroatividade da Lei Tributária)
b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido 
publicada a lei que os instituiu ou aumentou; (Princípio da 
Anterioridade)
c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja 
sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, 
observado o disposto na alínea b; (Princípio da 
Anterioridade Nonagesimal) 
IV - utilizar tributo com efeito de confisco; (Discussão 
importante para a reforma da previdência, pois muitas 
pessoas acreditam que o aumento da idade da 
aposentadoria de certos grupos caracterizaria a 
transformação do tributo em confisco)
V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, 
por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, 
ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias 
conservadas pelo Poder Público; (OBS.: o pedágio não é 
considerado tributo, mas preço público, pois sempre 
haverá uma segunda via para se chegar no local, mesmo 
que mais distante)
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
b) templos de qualquer culto;
c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, 
inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos 
trabalhadores, das instituições de educação e de 
assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os 
requisitos da lei;
d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua 
impressão.
e) fonogramas e videofonogramas musicais produzidos no 
Brasil contendo obras musicais ou literomusicais de autores 
brasileiros e/ou obras em geral interpretadas por artistas 
brasileiros bem como os suportes materiais ou arquivos 
digitais que os contenham, salvo na etapa de replicação 
industrial de mídias ópticas de leitura a laser.”
- O art. 150 trata de imunidades tributárias, não de 
isenções. A isenção é a dispensa do pagamento do tributo 
por meio de lei. Nos casos do art. 150, a própria CF impede 
que tais situações sejam tributadas. 
- Além dessas tributações gerais, voltadas à União, Estados 
e municípios, há as tributações específicas, voltadas ou 
apenas à União ou apenas aos Estados e municípios. As 
tributações específicas estão nos artigos 151 (União) e 152 
(Estados, DF e municípios). 
“Art. 151. É vedado à União:
I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o 
território nacional ou que implique distinção ou 
preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a 
Município, em detrimento de outro, admitida a concessão 
de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do 
desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes 
regiões do País;
II - tributar a renda das obrigações da dívida pública dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como a 
remuneração e os proventos dos respectivos agentes 
públicos, em níveis superiores aos que fixar para suas 
obrigações e para seus agentes;
III - instituir isenções de tributos da competência dos 
Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.”
“Art. 152. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e 
serviços, de qualquer natureza, em razão de sua 
procedência ou destino”
Intervenção Federal
- Exceção à autonomia dos Estados federados, 
estabelecendo a possibilidade de a União intervir nos 
Estados ou municípios em situações excepcionais 
estabelecidas pela CF
- A intervenção tem o objetivo de assegurar a soberania 
nacional, a integridade territorial, o funcionamento dos 
poderes, a manutenção da lei e da ordem, a saúdeControle Concreto no Brasil
- Havia o problema das oscilações jurisprudenciais, isto é, 
uma decisão em um caso concreto não necessariamente 
seria tomada de forma equitativa em outro caso concreto.
- Para amenizar essa situação, foram criados instrumentos 
para tentar dar efeitos gerais à decisões do controle 
incidental:
 Resolução do Senado: Suspende a execução de leis 
declaradas, em casos concretos, inconstitucionais 
pelo STF. 
 Súmula Vinculante: Ato normativo obrigatório do 
STF. Quando há um dissenso na Administração ou 
no Poder Judiciário sobre uma questão de 
constitucionalidade e isso gera uma Súmula 
Vinculante que vem pacificar a questão. 
 Repercussão Geral: Interesse geral. 
Controle da Omissão Inconstitucional 
- A não elaboração de uma lei ou ato normativo pode 
ofender a Constituição também, mas, para isso, a 
caracterização é totalmente diferente.
- Trata-se de uma omissão normativa. Omissão em face do 
dever de legislar.
- Característica obrigatória para caracterizar a omissão 
inconstitucional:
 Dever de legislar: não basta dizer que compete à 
União legislar sobre isso para caracterizar uma 
omissão, deve haver um prazo constitucional. 
- O combate à omissão conhece no ordenamento brasileiro 
dois instrumentos:
 Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão 
(ADO). 
 Mandado de Injunção (apenas nas hipóteses de 
normas de eficácia limitada preceptivas).financeira da federação, o cumprimento de decisões 
judiciais, etc. 
- “Art. 60 § 1º A Constituição não poderá ser emendada na 
vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de 
estado de sítio.”
- Art. 34 – hipóteses de intervenção da União nos Estados 
(intervenção federal)
- Art. 35 – hipóteses de intervenção do Estado nos 
Municípios (intervenção estadual)
- A União não intervém em municípios. Quem intervém em 
municípios são os Estados.
O DF também não intervém em municípios, já que não há 
municípios no DF.
- “Art. 36. § 1º O decreto de intervenção, que especificará 
a amplitude, o prazo e as condições de execução e que, se 
couber, nomeará o interventor, será submetido à 
apreciação do Congresso Nacional ou da Assembleia 
Legislativa do Estado, no prazo de vinte e quatro horas.”
Intervenção Federal Normativa
- “Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no 
Distrito Federal, exceto para:
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios 
constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime 
democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e 
indireta;
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de 
impostos estaduais, compreendida a proveniente de 
transferências, na manutenção e desenvolvimento do 
ensino e nas ações e serviços públicos de saúde”
- Esses são Princípios Constitucionais Sensíveis, pois 
autorizam a intervenção federal 
- “Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:
III - de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de 
representação do Procurador-Geral da República, na 
hipótese do art. 34, VII, e no caso de recusa à execução de 
lei federal.”
- “Art. 36. § 3º Nos casos do art. 34, VI e VII, ou do art. 35, 
IV, dispensada a apreciação pelo Congresso Nacional ou 
pela Assembleia Legislativa, o decreto limitar-se-á a 
suspender a execução do ato impugnado [do ato que feriu 
os princípios constitucionais], se essa medida bastar ao 
restabelecimento da normalidade.”
- A intervenção normativa gerou a representação de 
inconstitucionalidade, isto é, a representação do 
Procurador-Geral da República ao STF para que o STF 
autorize a intervenção por descumprimento de princípio 
constitucional sensível. Essa mecânica foi um antecedente 
das Ações Diretas de Inconstitucionalidade no Brasil. 
Autonomia dos Estados e DF 
- Autonomia: não é soberania, visto que está limitada à 
Constituição, enquanto esta é produto do poder soberano 
- Estados, DF e municípios têm autonomia política, 
administrativa e financeira
- Autonomia política: auto-legislação, com a possibilidade 
de editar normas próprias, e auto-governo, isto é, a eleição 
de seus próprios governantes; 
 Auto-legislação:
 De nível constitucional: auto-organização 
 Legislação ordinária: auto-legislação ordinária
- “Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas 
Constituições e leis que adotarem, observados os 
princípios desta Constituição.” – capacidade de auto-
organização 
- Do art. 25 ao 28 há várias limitações à auto-organização 
dos Estados. Ex.: unicameralismo do poder legislativo 
estadual (não há um senado municipal). 
- Há, além dessas limitações diretamente impostas, 
limitações indiretamente impostas, como os princípios da 
liberdade de expressão, art. 93, etc. 
- A competência administrativa também existe, haja vista 
ser decorrente da competência legislativa.
- Também há competência financeira, como já foi visto. 
- Nos momentos de maior autoritarismo no Brasil, o DF 
perdia a sua autonomia perante os Estados federados. 
Porém, fora esses momentos, o DF sempre teve um 
tratamento e autonomia muito parecidos com os recebidos 
pelos Estados. 
- “Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em 
Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois 
turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por 
dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, 
atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.” 
OBS.: O DF não tem municípios, apenas cidades-satélites. 
Município é um conceito jurídico, enquanto cidade é um 
conceito geográfico. 
“§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências 
legislativas reservadas aos Estados e Municípios.”
- O DF elege deputados, senadores, tendo, portanto, um 
regime muito parecido com o regime dos estados 
federados 
Autonomia dos Municípios
- Os municípios têm autonomia política, administrativa e 
financeira
- Quanto à autonomia financeira, os municípios têm seus 
próprios impostos e tributos 
- No plano da autonomia política, os municípios elegem 
seus próprios governantes (vereadores e prefeitos), não 
havendo poder judiciário nos municípios. 
- Assim, os municípios possuem o auto-governo e a auto-
organização, mas a partir da CF de 1988. 
- “Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada 
em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e 
aprovada por dois terços dos membros da Câmara 
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios 
estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do 
respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...].”
- O Art. 35 prevê as possibilidades de intervenção dos 
Estados nos municípios:
“Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a 
União nos Municípios localizados em Território Federal, 
exceto quando:
IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação 
para assegurar a observância de princípios indicados na 
Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de 
ordem ou de decisão judicial.” (Intervenção normativa)
- Os municípios têm também o poder de auto-legislação 
ordinária, isto é, de legislar infra-constitucionalmente 
- “Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local; (ex.: coleta de 
lixo urbano)
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que 
couber; (competência concorrente)
II - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, 
bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da 
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes 
nos prazos fixados em lei;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse 
local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter 
essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da 
União e do Estado, programas de educação infantil e de 
ensino fundamental; [...]”
Organização Político-Administrativa do Estado
- “Art. 18. A organização político-administrativa da 
República Federativa do Brasil compreende a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se 
ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou 
formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante 
aprovação da população diretamente interessada, através 
de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei 
complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o 
desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei 
estadual, dentro do período determinado por Lei 
Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, 
mediante plebiscito, às populações dos Municípios 
envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade 
Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal 
e aos Municípios:
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-
los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles 
ou seus representantes relações de dependência ou 
aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de 
interesse público;
II - recusar fé aosdocumentos públicos;
III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre 
si.
- O Estado não é hostil à religião no Brasil, mas trata a 
religião como assunto não-estatal. 
Territórios
- O Brasil não possui mais territórios, os seus últimos, 
Estados do Amapá, Rondônia e Roraima foram 
transformados em Estados, e a ilha Fernando de Noronha 
foi incorporada ao Estado do Pernambuco 
- O território não faz parte do pacto federativo (não é 
mencionado no art. 18) 
- Território não tem autonomia política pela CF
- “Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa 
e judiciária dos Territórios.
§ 1º Os Territórios poderão ser divididos em Municípios, 
aos quais se aplicará, no que couber, o disposto no Capítulo 
IV deste Título.
§ 2º As contas do Governo do Território serão submetidas 
ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de 
Contas da União.
§ 3º Nos Territórios Federais com mais de cem mil 
habitantes, além do Governador nomeado na forma desta 
Constituição, haverá órgãos judiciários de primeira e 
segunda instância, membros do Ministério Público e 
defensores públicos federais; a lei disporá sobre as eleições 
para a Câmara Territorial e sua competência deliberativa.”
- Os territórios são autarquias territoriais, isto é, são 
entidades de descentralização administrativo-territorial. 
Se equivalem a autarquias, mas de base geográficas. 
- “Art. 18. § 2º Os Territórios Federais integram a União, e 
sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao 
Estado de origem serão reguladas em lei complementar.”
Regiões Metropolitanas
- “Art. 25 § 3º Os Estados poderão, mediante lei 
complementar [estadual], instituir regiões metropolitanas, 
aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por 
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a 
organização, o planejamento e a execução de funções 
públicas de interesse comum.”
- Em grandes municípios, com o seu crescimento, ocorre o 
fenômeno da conurbação
- Essa conurbação tem impacto em matéria de serviços 
públicos (ex.: transportes, lixo urbano). Então, a região 
metropolitana serve para esse planejamento urbano. 
- Em São Paulo, a região metropolitana é uma autarquia 
estadual 
Regiões de Desenvolvimento
- SUDENE e SUDAM
- A SUDENE e a SUDAM são autarquias federais que visam 
cumprir o previsto pelo art. 43 da CF
- Não são entidades políticas, mas administrativas; 
- “Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá 
articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico 
e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das 
desigualdades regionais.”
- A SUDENE, por exemplo, é feita para resolver o problema 
da seca no polímero da seca 
- A SUDAM é voltada à região norte, à Amazônia legal, etc.
Conclusão
- O Estado federal atende ao critério de repartição do 
poder por divisão territorial, a fim de não o concentrar na 
União. 
- Assim, tem-se os direitos fundamentais, a separação dos 
poderes e o federalismo como garantias do Estado 
Democrático de Direito 
- Ademais, há a questão da eficiência governamental 
devido à vasta extensão do território brasileiro 
- “Art. 22. Parágrafo único. Lei complementar poderá 
autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas 
das matérias relacionadas neste artigo.”  isso geraria um 
federalismo assimétrico, já que alguns Estados teriam 
competências que outros não;
3. DEMOCRACIA E REPRESENTAÇÃO POLÍTICA
Democracia
- “Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela 
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito 
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e 
tem como fundamentos: [...]”
- Quais as implicações de o Brasil ser um Estado 
Democrático de Direito? São diversas, mas as principais 
são: separação de poderes, direitos fundamentais e 
federalismo. 
- Mas para correlacionar democracia a essas 
consequências, é preciso entender suas origens históricas e 
comparativas. 
- Terminologia clássica (seguida até hoje por autores, como 
Ferreira Filho): 
 “Forma de governo”: As formações mais abstratas e 
valorativas a respeito da organização do poder. Tema 
da filosofia política. 
 “Sistema de governo”: É a projeção dos valores 
democráticos em normas jurídicas. É um assunto de 
direito constitucional.
 “Regime de governo”: É a realidade fática do sistema, 
isto é, como ele funciona de fato. Ex.: o racismo – os 
valores declarados das pessoas não são condizentes 
com o racismo e a CF não prevê o racismo, mas ele 
existe na realidade. O regime de governo é um 
problema da sociologia política. 
- Classificação das formas de governo:
 Segundo Aristóteles (utiliza-se de um aspecto 
quantitativo – quantos exercem o poder – e um 
aspecto qualitativo – relação da forma de governo 
com o interesse de todos e com o bem comum): 
o Monarquia: poder exercido por apenas um 
indivíduo para o bem comum.
o Aristocracia: poder exercido por poucos para o 
bem comum.
o República, Poliarquia ou Democracia: poder 
exercido por muitos para o bem comum. 
Formas de governo deturpadas: 
o Tirania: poder exercido por apenas um indivíduo 
em benefício particular.
o Oligarquia: poder exercido por poucos para o 
interesse desses poucos. 
o Demagogia: poder exercido por muitos para 
benefício de todos, através da manipulação da 
população. 
Essa classificação perdurou durante toda a 
antiguidade clássica e durante a idade média. A 
crítica feita à classificação de Aristóteles é que a 
classificação acima é muito simplificada, isto é, há 
muitos outros fatores a serem levados em conta 
além da quantidade de pessoas no poder e da 
satisfação ou não do bem comum. 
 Segundo Maquiavel: 
o Monarquias: governo de um só, que é 
transmitido por meio das relações 
consanguíneas. 
o Repúblicas: transitoriedade dos mandatos. 
 Democráticas: poder exercido por muitos.
 Aristocráticas: poder exercido por poucos. 
- Classificação dos sistemas políticos:
 Sistemas Democráticos: baseado em três elementos 
fundamentais: 
 Estado de Direito (compromisso com a 
estabilidade institucional, a segurança jurídica, a 
previsibilidade constitucional). Elementos do 
Estado de Direito:
 Princípio da Legalidade: ninguém será 
obrigado a fazer algo se não em virtude de 
lei. 
 Isonomia: impessoalidade
 Separação dos Poderes: os poderes devem 
funcionar de forma equilibrada entre si, a fim 
de evitar o abuso do poder. Há um poder 
incumbido de aplicar a lei – Princípio da 
Proteção Judiciária. 
 Participação política: formação de vários grupos 
(partidos), com propostas diferentes, disputando o 
poder. A democracia constitui uma disputa 
pacífica pelo poder. A participação política pode se 
dar através de vários níveis, dando uma opinião, o 
exercício do voto nas eleições e exercendo a 
elegibilidade (representantes políticos).
 Respeito aos Direitos Fundamentais da Pessoa 
Humana: sistema de proteção aos direitos 
fundamentais. 
- A democracia e o totalitarismo são sistemas 
ideológicos. Já os sistemas autoritários têm menos 
densidade ideológica, são mais pragmáticos. 
- O fundamento ideológico e sociocultural mais 
remoto da democracia é o cristianismo. O cristianismo 
surge na história da humanidade para, pela primeira 
vez na história, afirmar a igualdade intrínseca entre 
os seres-humanos, a qual não era nem aceita e nem 
praticada na antiguidade. Além disso, o cristianismo 
afirma pela primeira vez na história a ideia de livre-
arbítrio, isto é, a ideia de que o homem é livre e 
senhor do seu destino. A ideia da antiguidade era 
determinista, isto é, ideia de que o destino já está 
traçado. Essa ideia não constrói democracias, mas 
totalitarismos.- Grande participação política e uso pleno dos direitos 
fundamentais. 
 Sistemas Autoritários: Estado de Direito escasso, por 
vezes segue-se o princípio da legalidade, mas o 
princípio do controle jurisdicional é sempre afetado. 
Ex.: Ditadura Militar – AI-5. Não há isonomia. Alguns 
direitos fundamentais são mantidos. Há alguma 
participação política, mas sempre sob controle. Pode 
haver mais de um partido, desde que eles sigam o 
que manda a autoridade. 
 Sistemas Totalitários: No totalitarismo não se 
acredita na igualdade e nem, tampouco, na liberdade. 
Três grandes sistemas totalitários do século XX: 
 Nazismo: ideia de desigualdade étnica entre as 
pessoas. Determinismo étnico. 
 Fascismo: Ideia de refundar o império romano. 
Determinismo histórico. 
 Marxismo-leninista: Transformações nos meios 
de produção necessariamente conduzirão à 
transformação da sociedade. Do sistema feudal 
para o sistema capitalista comercial e mercantil, 
para o capitalismo financeiro, para o socialismo e 
por fim comunismo. Determinismo econômico. 
- Utiliza-se o princípio da legalidade para oprimir. A 
lei é utilizada como forma de controle e não para 
garantir a liberdade das pessoas. Os direitos 
fundamentais estão sempre a serviço do Estado e 
não o contrário.
- Partido único – controle absoluto da política. 
- Os direitos fundamentais estão abaixo do Estado. 
- Terminologia atual:
 Forma de Governo: É a estrutura do poder executivo, 
dividida em: Monarquia e República. 
 Formas de Estado: Discussão sobre o federalismo, a 
estrutura do Estado e a repartição territorial interna 
do poder. 
 Sistema de Governo: Hoje é sinônimo de regime de 
governo. Significa a dinâmica de funcionamento dos 
poderes, dividido em: presidencialismo e 
parlamentarismo. Trata-se do relacionamento entre 
executivo e legislativo. Funcionamento dos poderes 
representativos. 
- “ADCT Art. 2º. No dia 7 de setembro de 1993, o 
eleitorado definirá, através de plebiscito, a forma 
(república ou monarquia constitucional) e o sistema de 
governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que 
devem vigorar no País.” 
Representação Política
- A democracia pode ser direta ou indireta e alguns autores 
também falam em democracia semidireta. Essa 
classificação tem uma importância muito menor 
atualmente. A democracia direta é uma ilusão, jamais 
existiu e não há indício algum de que ela pode vir a existir. 
Assim a democracia é sempre indireta, por meio de 
representantes, trata-se da Democracia Representativa. 
- Contudo, mandatos de representação e democracia não 
coincidem do ponto de vista cronológico. Mandatos 
representativos são anteriores às democracias. 
- Nas Assembleias feudais, os senhores feudais praticavam 
mandatos representativos que seguiam os padrões do 
direito privado, isto é, os contratos, pelo qual alguém 
representa a outrem segundo instruções e presta contas a 
essa pessoa (atualmente, denomina-se assim a 
“Procuração” advocatícia). 
- Isso muda com o tempo. Os liberais das Revoluções 
Francesa e Americana não eram exatamente democratas 
na concepção atual, estavam mais para aristocratas liberais. 
Haviam alguns democratas, mas eram poucos. Assim, 
surgem os partidos políticos. Haviam os liberal-democratas 
e os aristocráticos-conservadores. Nesse contexto, o 
mandato passa a ser de direito público e não de direito 
privado. Não há mais a ideia de contrato na representação 
política. Passa a tratar da ideia de investidura (investir 
alguém em algo), isto é, atribuir poderes através de uma 
eleição ou indicação. 
- Nesse momento, os democratas passaram a perceber 
que, mesmo na democracia, haverá pessoas em posições 
desiguais em relação à participação no poder. Mas que 
nem todo mundo teria também a capacidade de 
representar as pessoas no poder. Algumas pessoas teriam 
capacidade apenas de votar para escolher os 
representantes. Exemplo de Montesquieu (trata-se de um 
democrata de viés aristocrático). 
- Uma vez eleito, esse representante não tem mais nenhum 
vínculo com o eleitor, não tem que prestar contas para o 
eleitor. 
- O mandado nessa época também não podia ser 
encerrado. 
- Assim sendo, o mandato surge com um viés aristocrático. 
- Mas a democracia também não surge como um sistema 
pronto e acabado. O voto era censitário. A CF de 1824 
adotava o voto censitário. 
- Para ser deputado e senador também havia o requisito de 
renda durante o Império. Isso acaba com a Lei Saraiva. 
- A República institui o voto universal. 
- Hoje, há previsão constitucional pétrea sobre o assunto:
“Art. 60 § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de 
emenda tendente a abolir: II - o voto direto, secreto, 
universal e periódico;”
- O mandato de direito público dos primórdios da 
democracia significava inicialmente uma mera relação de 
imputação, isto é, o eleitor escolhe um representante que 
terá ampla liberdade de ação. 
- O contexto muda com o surgimento dos partidos 
políticos. 
- Os partidos políticos surgem para organizar o processo 
eleitoral (necessidade prática). 
- Os partidos políticos são úteis para escolher os 
candidatos, os quais surgiram das relações de poder da 
sociedade. Assim, candidatos que não têm dinheiro o 
suficiente para bancar a sua própria candidatura se juntam 
para bancar a de um candidato que vai representar seus 
interesses. Assim, o partido serve para recrutar candidatos.
- Os partidos também organizam a maneira pela esses 
candidatos depois de eleitos vão atuar. Daí a organização 
parlamentar do partido. O partido dá orientações e cria 
programas de ação. 
- Então, o partido executa programas, recruta candidatos 
para executar esses programas e acompanha e presta 
suporte a essa execução. 
- Desse modo, o novo mandato de representação tem a 
característica do vínculo entre eleitor e representante 
através do partido político. 
- A disputa democrática ocorre entre partidos. Nenhum 
candidato teria qualquer chance sem o apoio de seu 
respectivo partido. 
- Além dos partidos políticos representando esse vínculo 
entre eleitor e representante, tem-se os grupos de 
pressão, compostos pelos sindicatos, as agremiações 
estudantis, etc. 
- Diferença entre grupo de pressão e partido político: O 
partido político tem por objetivo fundamental assumir o 
poder; os grupos de pressão têm por finalidade pressionar 
quem exerce o poder. Ademais, os partidos são mais 
ideológicos, isto é, defendem ideias, enquanto os grupos 
de pressão defendem interesses. Os partidos também 
devem ter soluções universais (transportes, pobreza, fome, 
higiene básica, educação, etc.), já os grupos de pressão 
lidam com problemas localizados, pontuais. Quando se 
percebe que alguns grupos de pressão estão exercendo um 
poder fora do normal quer dizer que os partidos são fracos. 
Não há uma legislação sobre isso. 
- Uma questão vital para a democracia brasileira é a 
diminuição do número de partidos. Um pluripartidarismo 
super extenso como o do Brasil não funciona em nenhum 
lugar do mundo. Isso deveria ser resolvido pelos próprios 
eleitores – “votar em quem tem chance” – ideia do sistema 
majoritário. Pesquisas mostram que em locais onde se 
adotou o sistema majoritário os números de partidos 
diminuíram. 
- Problemas dos partidos políticos: 
 Vaguez e ambiguidade das propostas
 Caráter oligárquico das estruturas partidárias: a 
proposta de resolução desse problema apresentada 
por Elival é a criação do Estatuto de Proteção ao 
Filiado do Partido Político, a fim de estimular a 
participação, para acabar com esse jogo de escolha 
oligárquica das candidaturas. 
 Propaganda eleitoral em massa: essa propaganda 
não é feitacom base na discussão de ideias e 
projetos, mas utilizando de defeitos dos adversários, 
elogio aos candidatos do partido da propaganda, 
virtudes emocionais, o candidato beijando crianças, 
etc. 
 Fidelidade partidária: muitos candidatos não seguem 
os programas do partido. 
- Sobre o tipo da “democracia semidireta”, trata-se de uma 
concepção equivocada, pois não há uma democracia que 
mistura democracia direta e indireta em iguais proporções, 
o que há é uma democracia indireta com alguns 
instrumentos de participação direta. 
- “CF Art. 1º. Parágrafo único. Todo o poder emana do 
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou 
diretamente, nos termos desta Constituição.”
- Instrumentos de participação direta:
“Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio 
universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para 
todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito; (consulta sobre princípios; precede a 
legislação)
II - referendo; (pós-legislação, para confirmar se haverá a 
aplicação da lei)
III - iniciativa popular. (iniciativa de projetos de lei)”.
4. PARTIDOS POLÍTICOS
- Não haviam partidos da forma como conhecemos hoje na 
Antiguidade e nem na Idade Média. Pode-se falar em 
facções, em grupos de pessoas, mas, o partido, enquanto 
instituição, isto é, enquanto uma entidade organizada, com 
estatuto e normas jurídicas, com reconhecimento 
legislativo, com atuação dentro do aparto estatal, não 
existia. 
- Os partidos da forma como conhecemos hoje são 
contemporâneos à implantação democracia. 
- A democracia começou a ser implementada de acordo 
com um modelo liberal – a “democracia liberal” – que dura 
até os anos 30 do século XX. Depois disso, tem-se o modelo 
atual do Estado intervencionista, seja com maior ou menor 
nível de intervenção – o “Estado democrático social”.
- Na democracia liberal, os partidos, de início, não eram 
bem vistos. Segundo Rousseau, para que houvesse 
democracia, era necessária a livre expressão da vontade 
geral, a qual só é possível se a representação não existir. 
Rousseau não aceitava a ideia de democracia 
representativa ou indireta. Assim, os partidos políticos, os 
sindicatos, as associações, os grupos de pressão e todos os 
grupos intermediários deveriam ser combatidos. 
- Desse modo, no início da Revolução Francesa, em 1791, a 
França editou a Lei Chatelier, a qual proibia os sindicatos. 
- Apesar disso, os partidos surgiram através dos comitês 
eleitorais da época da Revolução Francesa. Esse comitê era 
responsável por financiar os recursos financeiros. Esses 
comitês visavam eleger um candidato (e não eleger um 
partido). Esses comitês geraram os partidos de quadros. 
Tais partidos não tinham o papel de divulgar as campanhas 
políticas, mas apenas de atuar no financiamento.
- Isso começa a mudar com o surgimento dos partidos de 
esquerda, os partidos socialistas do séc. XIX. Esses partidos 
se beneficiaram muito com a extensão do voto, que deixou 
de ser censitário. Esses partidos eram compostos por 
pessoas com poucos recursos financeiros, fazendo com que 
surgisse a pequena contribuição feita por várias pessoas. 
Esses partidos passaram a ser chamados de “partidos de 
massa”, não só porque possuíam um grande número de 
filiados, mas também porque lançam mais candidatos e 
porque fazem proselitismo político, isto é, visam doutrinar 
os eleitores, ou seja, não querem apenas que o eleitorado 
vote em seus candidatos, mas que compre suas ideias. 
São partidos de cunho ideológico. Isso deu tão certo que 
hoje nem existe mais os partidos de quadros, apenas 
partidos de massa. 
- Funções primordiais do partido:
1. Selecionar os candidatos
2. Elaborar o plano de governo desses candidatos
- Isso que muda o caráter da representação, passando de 
clássica, em que o eleito é livre para decidir e fazer o que 
bem entender, para o modelo em que há algum tipo de 
instrução ao eleito através do programa partidário. 
- Nova função do partido:
3. Proselitismo – formar uma adesão social para as 
ideias do partido
4. Politização da sociedade – para que as pessoas 
possam distinguir entre as várias ideologias 
representadas pelos partidos
- Assim, os partidos passam a ter uma atuação permanente 
e não apenas episódica por ocasião das eleições. 
- A democracia, nessa época, significava “democracia 
liberal”. Os socialistas eram contra a democracia. 
- A democracia, então, começa contra os partidos, até que 
estes se impõem, de modo que a democracia tem que 
conviver com os partidos – “A democracia apesar dos 
partidos” (Prof. Ferreira Filho). Depois vem a democracia 
que aceita os partidos, mas que não gosta dessa realidade 
– essa era a visão liberal durante o séc. XIX: partidos como 
mal necessário; eles existiam, não havia o que os liberais 
pudessem fazer, então os partidos ficaram 
desregulamentados pela lei (ignorados). 
- Somente no séc. XX, década de 20, quando ocorre a 
transição da democracia liberal para a democracia social, 
tem-se no constitucionalismo a racionalização do poder, a 
exigência de atuação do Estado fazendo políticas públicas. 
Desse modo, Estado forte significa partidos políticos fortes. 
- Assim, a democracia se divide em duas correntes: a social 
democracia e o liberalismo. Essa ainda é a grande divisão 
de ideologias em países onde a democracia está mais 
consolidada. Isso não acontece no Brasil, em que a disputa 
é entre a esquerda e a direita. 
- Os partidos políticos passam a ser usados, então, para 
definir se as políticas públicas serão mais liberais ou mais 
social-democratas, mais de esquerda ou mais de direita. E 
isso passa a ser feito por meio da escolha partidária  
“Democracia por meio dos partidos”. 
- Os candidatos, necessariamente vinculados a um partido, 
vão exercer, a partir de eleitos, mandatos partidários, com 
programas de ação expostos ao eleitor.
- As constituições passaram, então, a disciplinar os partidos 
políticos. A primeira foi a da Alemanha – Lei Federal de 
Bonn (1949), a qual diz que todos os partidos devem ser 
essencialmente democráticos, ou serão extintos. 
- Há duas vertentes:
 Relativismo democrático – defendido por Kelsen –, 
segundo a qual a democracia deveria conviver com 
partidos antidemocráticos. Isso é uma hipocrisia, pois, 
se esse partido vencer, a democracia será extinta.
 Democracia combatente: tolera todas as vertentes, 
exceto as antidemocráticas. 
- CF 1946 – Art. 41, § 13: democracia combatente (e assim 
permanece na CF de 1988). Foi com base nessa regra que, 
em 1947, a justiça eleitoral cassou o registro partidário do 
Partido Comunista Brasileiro, pois este tinha um Estatuto 
de gaveta que propunha um sistema de ditadura de partido 
único, que é o modelo marxista-leninista. 
- Ditadura militar: bipartidarismo forçado – oposição 
tolerada para ninguém dizer que o sistema não era 
democrático, mas que nunca poderia ganhar as eleições. 
Caso estivesse para ganhar, as regras do jogo eram 
modificadas. 
- Com a redemocratização, a CF de 1988 estabelece um 
Estatuto dos Partidos. 
- Argumentos que comprovam que a CF de 1988 segue o 
modelo da “Democracia por meio dos partidos”:
1. Monopólio das candidaturas partidárias: “CF Art. 14 § 
3º São condições de elegibilidade, na forma da lei: V - a 
filiação partidária;”
2. Estatuto dos Partidos Políticos (Art. 17 CF)
Estatuto Nacional dos Partidos Políticos
- “CF Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e 
extinção de partidos políticos, resguardados a soberania 
nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os 
direitos fundamentais da pessoa humana e observados os 
seguintes preceitos:
I - caráter nacional;
II - proibição de recebimento de recursos financeiros de 
entidade ou governo estrangeiros ou desubordinação a 
estes;
III - prestação de contas à Justiça Eleitoral;
IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei.”
- Note que não há o requisito de que no partido haja 
representação parlamentar, podendo o partido não ter 
nenhum candidato eleito.
- Elival não é contra a existência de partidos sem 
representação parlamentar, mas é contra justamente ao 
contrário, isto é, a vários partidos terem essa 
representação, pois, em sua visão, isso gera a 
disfuncionalidade do parlamento. 
- Modelo da democracia combatente
- Caráter nacional: não pode o partido querer representar 
apenas uma região do país. Propostas nacionais. Para 
assegurar esse caráter, a Lei 9.096/95 estabelece que, para 
o partido ter Estatuto perante a Justiça Eleitoral, ele deve 
ter um certo número de votos em cada estado da 
federação. 
OBS.: Na república velha, os partidos eram regionais. 
- Proibição do financiamento externo: isso seria um 
atentado contra a soberania nacional; também visa impedir 
o internacionalismo proletário (proposta marxista-leninista 
de financiar partidos do mundo todo para realizar a 
revolução comunista – durante muito tempo o PCB 
recebeu financiamento da antiga URSS). 
- Prestação de contas à Justiça Eleitoral: antes da operação 
lava-jato, as contas eram aprovadas por comitês partidários 
(que aprovavam todas as contas de todos os partidos). 
Atualmente, há mecanismos mais modernos, utilizando 
meios eletrônicos, permitindo maior transparência. 
- CF Art. 17 § 4º “É vedada a utilização pelos partidos 
políticos de organização paramilitar.” – visa evitar o uso das 
milícias, principalmente as fascistas e nazistas. 
- CF Art. 17 § 1º “É assegurada aos partidos políticos 
autonomia para definir sua estrutura interna e estabelecer 
regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos 
permanentes e provisórios e sobre sua organização e 
funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o 
regime de suas coligações nas eleições majoritárias, 
vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, sem 
obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em 
âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo 
seus estatutos estabelecer normas de disciplina e 
fidelidade partidária.” – Liberdade de organização interna 
dos partidos. Elival acha que essa liberdade exagerada 
favorece a oligarquização dos partidos. Para o prof., deve 
haver um grau de intervenção legislativa na organização 
interna dos partidos, a fim de assegurar os direitos das 
minorias partidárias, isto é, pessoas que estão dentro dos 
partidos, mas que não concordam com as decisões da 
maioria. Sua tese é o Estatuto dos Filiados aos Partidos 
Políticos. 
Personalidade Jurídica dos Partidos Políticos
- Durante a ditadura militar, os partidos eram considerados 
pessoas jurídicas de direito público. Considerar os partidos 
como partes do Estado era uma visão muito autoritária 
acerca dos partidos, visto que estes são entidades 
intermediárias entre o povo e o governo, não constituindo 
instituições governamentais. 
- CF Art. 17 § 2º “Os partidos políticos, após adquirirem 
personalidade jurídica, na forma da lei civil, registrarão 
seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.” 
- Partidos políticos são associações de fins políticos. 
Cláusula de desempenho
- A CF previa que, nos termos da lei, a lei podia condicionar 
o acesso ao fundo partidário, isto é, aos recursos 
financeiros de manutenção do partido, e o acesso à 
propaganda eleitoral gratuita com base no desempenho do 
partido. A atuação do partido também poderia ser 
minimizada em relação ao parlamento com base em seu 
desempenho. 
- Trata-se do enfrentamento à proliferação dos partidos. 
- Porém, o STF declarou inconstitucional a lei orgânica dos 
partidos que regulamentava essa cláusula de desempenho. 
Assim, os partidos, que estavam começando a se aglutinar, 
voltaram a se proliferar. 
- Com isso, o parlamento fica fraco, já que o sistema 
partidário é fraco e, portanto, o governo enfraquece 
também. 
- Em 2017, houve uma EC que reabilita a cláusula de 
desempenho: 
CF Art. 17 § 3º “Somente terão direito a recursos do fundo 
partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma 
da lei, os partidos políticos que alternativamente: 
I - obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, 
no mínimo, 3% (três por cento) dos votos válidos, 
distribuídos em pelo menos um terço das unidades da 
Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos 
votos válidos em cada uma delas; ou 
II - tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais 
distribuídos em pelo menos um terço das unidades da 
Federação.”
- Porém, essas regras só serão implantadas a partir de 
2030. 
Problemas dos Mandatos Partidários de Direito Público
1. O programa dos partidos – A tendência são os 
programas amplos, pois, desse modo, mais eleitores são 
atraídos. 
2. Infidelidade partidária – Havendo um universo de 
partidos muito grande, as pessoas trocam de partidos 
quando elas bem entendem, vão testando os partidos e 
não seguem ao certo os programas dos partidos. 
3. Oligarquização partidária – é uma característica 
brasileira o individualismo, então a participação política é 
muito baixa, o que facilita a oligarquização. 
4. Número exagerado de partidos – o problema é quando 
existem vários partidos comandando o país. Um dos 
problemas gerados é a corrupção, já que, uma vez que os 
partidos nunca têm a maioria dos votos, eles vivem 
comprando esses votos do parlamento. 
5. Meios de comunicação – as redes sociais tornam os 
debates mais pobres com imagens que transmitem 
emoções, mas não a realidade. 
Antídotos para os problemas
1. Redução do número de partidos com representação 
parlamentar – mudança eleitoral: sistema majoritário – 
cada partido deve eleger um deputado – voto distrital. 
2. O partido deve ser receptivo às demandas sociais – o 
candidato deve saber que ele corre riscos caso ele não siga 
o programa partidário, não preste contas, etc., ele não 
deve se reeleger. 
5. SEPARAÇÃO DOS PODERES 
- A separação dos poderes trata-se de uma cláusula pétrea 
prevista na CF: “Art. 60. § 4º Não será objeto de 
deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: III - a 
separação dos Poderes;”
- A separação dos poderes está prevista desde a primeira 
constituição do Brasil
- Uma preocupação do constitucionalismo democrático é a 
limitação do poder do Estado 
- Instrumentos jurídicos de limitação do poder no regime 
democrático:
 Sistema de direitos e garantias fundamentais – as 
liberdades individuais ou públicas: são esferas de 
autonomia do cidadão em face do poder público, ou 
seja, do Estado. 
 Federalismo: divisão territorial do poder – na 
verdade, o poder é uno, trata-se da divisão na 
manifestação desse poder. É a repartição territorial 
das funções do Estado, isto é, do exercício do poder. 
 Separação dos poderes – trata-se de uma divisão 
funcional do exercício do poder (não do Poder, que é 
uno). É uma divisão que se dá entre órgãos do Estado, 
tendo em vista funções. Repartição funcional do 
poder. 
- Órgãos: São centros de competência abstratamente 
previstos na legislação. Ex.: câmara dos vereadores, 
prefeitura municipal, secretarias municipais, unidades 
escolares; 
- Função: Atividades administrativas do Estado. 
- Poder: Os órgãos realizam determinadas funções com 
certa independência, o que garante a eles certo Poder. 
Desse modo, Poder é um órgão com prerrogativa de 
independência. No Estado, há milhares de órgãos, mas 
nem todo órgão tem poder. Ex.: um cartório é um órgãosem poder. 
- poderes (p minúsculo) = competências, funções, 
atribuições. 
- Poderes (P maiúsculo) = órgãos com prerrogativas de 
independência. 
- Há diversos Acórdãos do STF afirmando que não há um 
princípio abstrato da separação dos poderes na 
Constituição, esta se refere, na verdade, a um modelo 
específico de separação dos poderes. Há elementos 
essenciais ao princípio da separação dos poderes previsto 
na CF e que se repetem em todas as constituições 
democráticas. Mas também há elementos acidentais. 
Desse modo, o modelo da separação dos poderes no Brasil 
é diferente dos demais países e do Brasil de anos atrás. 
Porém, o núcleo da separação dos poderes sempre 
permanece. 
- O princípio da separação dos poderes foi construído 
através da:
1. Identificação das funções do Estado – a forma de 
identificação dessas funções se modificou ao longo do 
tempo. Para Montesquieu, há três funções: legislativa 
(elaboração da lei), executiva (função administrativa) e 
jurisdicional (resolução de litígios). 
2. Identificar Poderes dentro do Estado, ou seja, órgãos 
com prerrogativas de autonomia. Desse modo, há três 
Poderes dentro do Estado. Não basta identificar 
funções e órgãos, é preciso combinar essas duas coisas 
num arranjo institucional, ou seja, é preciso distribuir 
as funções entre os órgãos de modo que haja o sistema 
de freios e contrapesos. Distribuir o poder tendo em 
vista a limitação do poder. 
Teorias da Separação de Poderes
- O princípio da separação sofreu uma evolução no tempo, 
de maneira que o seu aspecto nuclear se manteve e se 
mantém incorporado ao funcionalismo até hoje. Mas há 
aspectos periféricos, aspectos complementares que sofrem 
as oscilações do tempo, do modelo de Estado, do número 
de funções, o número de órgãos, etc.
- Não existe uma teoria da tripartição dos poderes, existe 
uma teoria da separação de poderes. Os poderes não são 
necessariamente três. Ter três poderes é um aspecto 
específico da Constituição brasileira, que tem três poderes, 
mas tem órgãos com prerrogativas de independência que 
não são chamados de poderes, mas que funcionam como 
se fossem. É o caso do Ministério Público e do Tribunal de 
Contas na CF, que são órgãos com prerrogativas de 
autonomia, órgãos de natureza constitucional e que são 
tratados pela Constituinte como se fossem poderes. Mas 
por uma espécie de preconceito, o nosso constituinte mais 
recente se manteve apegado à ideia de tripartição, que não 
compõe a teoria da separação dos poderes no seu aspecto 
nuclear. Eu posso ter três, quatro, cinco, dez poderes e isto 
não muda nada. Não é o aspecto essencial da teoria.
 Teoria Ácida da Separação
- Separação clássica 
- Separação dos poderes à moda de Montesquieu – 
separação do espírito das leis.
- Modelo voltado ao Estado liberal do século XIX.
- Ao longo de séculos, a nobreza britânica rivalizou com o 
poder dos monarcas. Se sai da Revolução Gloriosa com 
uma ideia de que nós temos que ter pelo menos dois 
poderes no Estado e cada qual respeitando o seu campo de 
atuação. De um lado, a monarquia constitucional e do 
outro lado o Parlamento, que representa de fato o povo. 
Dentro do Parlamento nós vamos ter a Câmara dos Lordes 
e a Câmara dos Comuns. 
- É nesse cenário que Montesquieu se inspira para escrever 
a sua teoria da separação. Montesquieu parte da função 
legislativa. Para ele, a função maior do Estado. A 
elaboração da lei. Então, a ideia rousseauniana da lei como 
manifestação da vontade geral, a lei como sendo o que há 
de mais importante no Estado democrático. Quem faz a lei 
detém o poder maior do Estado e esse é o Poder 
Legislativo.
- De outro lado, nós vamos encontrar funções executivas 
de execução da lei. Mas Montesquieu separa a função de 
execução da lei envolvendo prestação de serviços públicos, 
poder de polícia e segurança. Esse poder fica com o 
monarca e toda a administração a ele subordinada.
- E de outra parte, nós vamos encontrar o Poder Judiciário, 
a magistratura especialmente importante em matéria 
penal, para aplicar as penas, julgar os processos criminais e 
resolver o litígio entre pessoas privadas, também em 
questões patrimoniais.
- A expressão “poder executivo”, na teoria de Montesquieu, 
significa uma subalternidade. Ou seja, o executivo é menos 
do que o Legislativo, porque ele executa decisões do Poder 
Legislativo. Nós sabemos que a realidade hoje é 
completamente diferente. O poder Executivo é visto, mais 
das vezes, pelas pessoas como sendo muito mais 
importante do que o Poder Legislativo. Isso se passa dessa 
forma pelo conjunto de atribuições que, no Estado Social, 
no Estado Democrático Social, o Poder Executivo assume. 
Tanto é que não se usa mais as modernas constituições, a 
expressão poder Executivo e sim governo. O governo aqui 
não como conjunto de instituições de poder no Estado, 
mas governo, no sentido de exercício da função de 
iniciativa política.
- Nunca se praticou uma ideia radical de que uma 
determinada função pertencia apenas ao órgão e esse 
órgão só exerce aquela função. Um órgão exerce mais de 
uma função e uma função pode ser partilhada por mais um 
órgão. Isso acontece hoje, já acontecia na proposta de 
Montesquieu. Tanto é assim que Montesquieu propõe que 
o monarca tem o poder de veto sobre as propostas 
aprovadas no Legislativo.
- A CF de 88 prevê: “Art. 2º São Poderes da União, 
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o 
Executivo e o Judiciário.”. Contudo, são necessários 
mecanismos para haver harmonia entre os poderes. E na 
separação clássica, esses mecanismos não existem. A 
preocupação maior é com a limitação dos Poderes. Para os 
liberais, isso não tem importância nenhuma. Eles acham 
que o Estado mais atrapalha do que ajuda. 
- Passa-se, então, da visão liberal negativa do papel do 
Estado para um Estado democrático social que enxerga o 
Estado sob uma visão positiva. Tal visão entende que a 
intervenção estatal é necessária, ainda que com limites, 
como se faz hoje.
- Essa visão positiva da intervenção, da participação do 
Estado na economia e na sociedade vai impor um outro 
modelo de separação, porque nós precisaremos ter mais 
funções, precisaremos ter mais órgãos e precisaremos ter 
critérios mais flexíveis de atribuição de funções a órgãos, a 
poderes.
- Então nós vamos encontrar um modelo contemporâneo 
de separação, principalmente desenhado em função do 
sistema de governo parlamentarista.
- Crítica ao modelo presidencialista: O presidencialismo 
reflete um modelo de Estado que não existe mais. É o 
modelo de separação típico de um Estado liberal clássico. O 
parlamentarismo, que surgiu historicamente, não foi 
idealizado. Ele foi surgindo, foi sendo praticado. E 
exatamente por ter correlação com necessidades 
históricas, ele é mais flexível, ele é mais maleável e pode se 
adaptar às circunstâncias do tempo. É assim que o 
parlamentarismo, hoje, num Estado democrático social de 
Direito, tem um significado, uma configuração diferente da 
que tinha no século XVII na Inglaterra. O presidencialismo, 
por sua vez, é muito rígido. Ele foi previsto na Convenção 
de Filadélfia, nos Estados Unidos, e segue um padrão 
extremamente rígido de atribuição de funções. O 
presidente da República tem um mandato fixo, não 
depende da confiança parlamentar. Tudo isso facilita a 
contenção do poder, mas dificulta a harmonia do exercício 
do poder, dificulta a solução de crises, dificulta uma 
atuação harmoniosa entre os poderes, como nós vemos no 
presidencialismo brasileiro. O poder judiciário também não 
é o adequado para fazer essa harmonização, porque o que 
ele tem que fazer é julgar de acordo