Globalização financeira, abertura e balanço de pagamentos-Paulo Ricardo Prates Boitrago

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Resenha e perguntas.
Paulo Ricardo Prates Boitrago 
BIANCARELI, A. “A abertura financeira no Brasil: um balanço crítico”. In Carneiro, R. & Marcolino, L. C. Sistema financeiro e desenvolvimento no Brasil: do Plano Real à crise financeira. São Paulo: Publisher Brasil e Editora Gráfica Atitude, 2010.
1. Introdução
Objetivo: analisar o processo de abertura financeira, uma das frentes mais importantes das reformas liberalizantes levadas a cabo pelo Brasil durante os anos 1990 e aprofundadas nos anos 2000. O autor entende que o grau de discussão sobre o processo de abertura financeira foi muito inferior a sua importância.
2. Definições, características e contexto histórico
Abertura financeira: eliminação progressiva das restrições à livre movimentação dos fluxos financeiros por entre as fronteiras nacionais.
Liberalização financeira: pode conter um forte componente doméstico de ampliação da liberdade de atuação dos mercados nas relações financeiras. Mobilidade internacional de capital: resultado global do processo de alterações no plano nacional.
A abertura financeira pode ser segmentada em três níveis institucionais: (i) inward transactions – ingresso de recursos externos no país; (ii) outward transactions – saída de recursos externos do país; e (iii) conversibilidade da moeda – relativo à posse e às relações de débito e crédito em moeda estrangeira entre residentes no país.
Indicadores de integração financeira: (i) índices relativos à legislação específica de cada país (indicadores de jure); índices relativos à quantidade efetiva que os países recebem, enviam e conservam riqueza financeira nas relações internacionais (indicadores de facto).
A mobilidade de capitais tem historicamente um formato de “U”: alta no período do padrão- ouro (meados do século XIX-1914), baixa (1914-1971), alta (1980-). Explicação do período recente (pós 1980): (i) visão convencional: (a) recuperação dos investidores internacionais,
(b) concorrência entre grandes instituições financeiras e (c) na evolução tecnológica (i.g., setor de tecnologia da informação); (ii) visão sugerida pelo autor: (a) atuação dos Estados- nacionais mais importantes para a “re-emergência das finanças globais”, (b) “guinada liberal” dos países centrais, o conflito de interesses, e (c) a hegemonia do dólar americano em novas bases (flexível, financeiro, e fiduciário), implicando em maior liberdade a sua política doméstica.
3. Algumas considerações teóricas
Literatura tradicional: considera benéfica a abertura financeira e de um mundo com alta mobilidade de capitais, sobretudo aos países em desenvolvimento. Argumenta-se que a redução das barreiras entre as transações financeiras com o exterior ampliaria as opções para compartilhamento e diversificação de riscos; financiaria os desequilíbrios passageiros do BP; acesso à poupança externa para o financiamento do investimento; imporia disciplina à política econômica.
Autores vêm questionando o poder desses argumentos. Postula-se que haveria “benefícios colaterais”, mais importantes que os canais diretos. O FMI passou a defender o uso de controles de capital em determinadas circunstância. Autores defendem que as economias em desenvolvimento têm limites muito mais baixos de “tolerância ao endividamento externo” por conta de sua debilidades institucionais e de política econômica; têm tendência crônica ao “descasamento de moedas” em seus ativos e passivos, tornando suas empresas, famílias e Estado nacionais muito vulneráveis a flutuações na taxa de câmbio.
O autor aponta que os estudos sobre os benefícios da abertura financeira têm sido muito frustrantes. E.g., relação entre abertura financeira e crescimento econômico. Ainda, não se
comprova de nenhuma maneira a hipótese de tendência natural do capital fluir de onde ele é abundante para onde é escasso.
“Visão crítica” da experiência brasileira sobre a abertura financeira (BIANCARELI, 2008b):
(i) “histórico”: raízes políticas e sociais da globalização financeira; (ii) “estrutural”: implicações das finanças liberalizadas num plano global (i.e., instabilidade e especulação);
(iii) “específico”2: limitações decorrentes da posição ocupada pelas economias em desenvolvimento neste quadro.
Observam-se dois grandes ciclos de liquidez: (i) 1990-2002: onde-se viu entre 1990-97 a fase de “cheia”, e entre 1998-2002 a de “seca”; (ii) 2003-2007: onde se atinge um ápice histórico. Quais os determinantes desses ciclos? O autor aponta os pull e push factors (fatores externos e internos). Contudo, acredita que são as condições vigentes nas economias com moedas conversíveis que pautam o ciclo (maior peso aos fatores externos).
4. O processo de abertura financeira no Brasil
A seção descreve o processo enfatizando as mudanças na legislação, sob os três níveis institucionais (inward transactions, outward transactions e conversibilidade da moeda).
No governo Collor, sob o nível inward transactions, há um nítido movimento de liberalização das possibilidades e condições de endividamento externo.3 O movimento se acentua ao longo da década, com a ampliação para o setor agropecuário das possibilidades de repasse das captações regidas pela Resolução 63 (“63 caipira”), estendida mais tarde também ao setor imobiliário. Avança-se decisivamente em direção à abertura total com a Resolução 2770 (de
30/08/2000), que revoga todos os instrumentos normativos que disciplinavam as emissões de títulos de renda fixa no exterior, e elimina a distinção entre investidor residente e não residente.
Ainda sob o nível das inward transactions, considerando a entrada dos investidores estrangeiros no mercado financeiro nacional, observou-se a partir do governo Collor o estabelecimento das Carteiras de Investidores Institucionais Estrangeiros, onde se permitia a aplicação no mercado nacional a partir de carteiras próprias, eliminava as exigências de prazos de permanência e não continha critérios de diversificação das aplicações, além de ser isento de tributação sobre os ganhos de capital. Finalmente, em 06 de agosto de 1999, a Resolução 2689 (26/01/2000) extingue as diferentes modalidades de aplicação, mantendo apenas as particularidades do Anexo III, de fundos fechados. Os investimentos no país passam a ser permitidos também para pessoas físicas, e os estrangeiros passam a ter acesso às mesmas opções de aplicação disponíveis aos residentes. Completa a liberalização do primeiro nível, preservou-se o espaço para manipulações conjunturais nos controles indiretos, principalmente pela via da tributação dos recursos ingressantes.
Sob o segundo nível, outward transactions, observou-se até o final da década de 1990 um progresso mais rápido e mais limitado; é nesse campo que o governo Lula vai implementar medidas mais significativas a partir de 2005. No governo Sarney implementou-se o mercado de taxas flutuantes para viagens internacionais. No governo Collor, ampliou-se esse mercado. Além disso, as remessas de divisas ao exterior foram incentivadas, primeiro pela redução de impostos e outras facilidades burocráticas sobre a remessa de lucros e dividendos entre matrizes e filiais; segundo, pelo incentivo ao investimento brasileiro no exterior. Finalmente, no governo Lula, as pessoas físicas e jurídicas passam a poder comprar e vender moeda estrangeira para fins de aplicação no exterior, sem limitação de valor, diretamente da rede bancária.
As autoridades oficiais argumentam que o sentido dessas mudanças de entrada e saída de recursos é neutralizar parte da pressão de entrada de divisas sobre a taxa de câmbio, intensa durante quase todo o governo Lula e que corresponde ao segundo ciclo de liquidez para países em desenvolvimento. Esse argumento é questionado pelo autor, uma vez que não haveria estímulos internos para que as divisas saíssem do país, de modo a reduzir a pressão sobre a taxa de câmbio.
Em relação ao terceiro nível, conversibilidade da moeda4, as mudanças no Brasil continuam sendo bastante tímidas em relação a outras experiências em países em desenvolvimento.
O desenvolvimentodos três níveis descritos tem sido marcado pela concentração das discussões e decisões em uma parte muito restrita da burocracia estatal, a falta de maior debate sobre as mudanças e seus impactos, e a falta de consolidação jurídica do rumo adotado.
As visões sobre a abertura financeira pode ser descritas sob dois pontos, os quais vão mudando ao longo do tempo. (1) Visão “liberal”: ressaltava as possibilidades de uma nova era nas relações financeiras internacionais, que diminuía a importância da dívida externa, prometia dinamizar os mercados de crédito e de capitais, e colocava em um horizonte próximo a possibilidade de se implementar um programa de estabilização sustentado por essa entrada de divisas. Em resposta as dificuldades do movimento de capitais insustentáveis nos anos que sucederam o Plano Real, o argumento baseou-se na defesa de mecanismos de proteção contra as crises, de modo a garantir o financiamento contínuo (ressalta-se a repulsa aos instrumentos de controle que pudessem moderar o influxo nos momentos de abundância). As dificuldades persistentes observadas no II FHC são explicadas pela incompletude das reformas.
(2) Visão “crítica”: uma parte encara com subestimação e desconfiança as possibilidades e promessas do novo financiamento externo no início dos anos 1990. Um caminho alternativo esboçado elege os controles de capital como instrumento primordial para recuar na liberalização financeira e abrir espaço para outra política econômica.
5. Os resultados da abertura financeira
Deve-se reconhecer que uma primeira implicação positiva da abertura financeira foi ter permitido o êxito do Plano Real, por meio do (re)acesso ao mercado internacional de capitais.
Deve-se, também, observar as diferenças que marcaram a inserção de países do leste asiático com os da América Latina. Nos primeiros, a abertura se deu muito mais gradualmente, sujeita a pré-condições e direcionamento, mantendo um aparato significativo de controles de capital e defesa das taxas de câmbio competitiva. Carneiro (2007) denominou um padrão “produtivista” de inserção, em contraste com o latino-americano, “financeirizado”. Trade account versus capital account (DOOLEY et al., 2003).
O grau de integração financeira (aqui medido como os ativos e passivos externos totais pelo PIB). Países de elevado PIB (como o Brasil, China etc.) apresentam como pouco integradas.
Quando a conta é feita apenas em relação à parte comercializável do PIB resultado indica de maneira mais precisa a “via preferencial” de integração na globalização; nesse caso, o Brasil e quase toda a América Latina aparecem muito integrados, ao contrário dos países do leste asiático.
Outro impacto da abertura financeira no Brasil é a vinculação das contas externas (e também de parte considerável das finanças domésticas) aos ciclos de liquidez típicos da época da globalização. Os impactos domésticos da presença oscilantes dos fluxos livres de capital internacionais são de duas ordens: (i) variáveis macroeconômicas chave para as possibilidades de crescimento sustentável5; (ii) condições de operação do sistema financeiro doméstico (particularmente o mercado de capitais).
O autor conclui (i) que a alta mobilidade de capital é a expressão de uma época histórica, em um quadro de supremacia dos interesses do mercado financeiro sobre outras forças da sociedade; (ii) que não apenas os argumentos convencionais a favor da abertura encontram enorme dificuldade de comprovação empírica, mas também que há um forte movimento dentro do mainstream para rever as posturas favoráveis a ela; (iii) que a partir de uma visão crítica da globalização financeira, chega-se a um entendimento negativo sobre os fluxos internacionais de capital privado contemporâneos, marcados pelo caráter especulativo e pelas oscilações cíclicas na disponibilidade para países em desenvolvimento.
O autor recomenda algum tipo de mais efetivo de controle da ampla liberdade de movimentação dos capitais atualmente existentes, de modo a ter (i) um maior grau de liberdade no manejo das variáveis macroeconômicas fundamentais para o crescimento sustentado; (ii) um funcionamento mais estável do sistema financeiro, condizente com as necessidades estruturais de financiamento do país; (ii) um perfil mais soberano e seguro de inserção internacional.
Gustavo H. B. Franco & Demosthenes M. Pinho Neto. A desregulamentação da conta de capitais: limitações macroeconômicas e regulatórias
1. Estabilização e desenvolvimento
O autor descreve os planos de estabilização fracassados da década 1980 como “anestesias sem cirurgia”. Considera que à medida que os fundamentos fiscais e monetários vão se consolidando é natural que a agenda da estabilização se confunda com a agenda do desenvolvimento.
Franco (1998) alega que a crítica à estabilização baseou-se na acusação de que a austeridade era o anti-desenvolvimento. “Constitui óbvia tolice imaginar o desenvolvimento econômico, ainda mais quando pensado como processo amplo que incorpore necessariamente o progresso na dimensão social, deva ter como pré-requisito um imposto sobre o pobre.” (p. 2).
Outro ponto de ataque, segundo o autor, baseia-se na crítica da abertura: “A abertura, na mente dos críticos, leva necessariamente à crise cambial, ou nos condena ao crescimento medíocre, o único compatível com o equilíbrio cambial na presença da abertura e taxas de câmbio consistentes com inflação baixa.” (p. 2).
A hipótese do autor no ensaio se baseia no argumento “[...] que será justamente o processo de abertura, através de seus efeitos sobre o dinamismo tecnológico do país, que definirá os contornos básicos do novo ciclo de crescimento.” (p. 2).
2. A globalização: efeitos sobre o Brasil
O que é tal coisa ? “É um crescimento da "propensão a exportar (e a importar)", ou do grau de abertura, para o conjunto das principais economias do planeta, processo do qual resulta uma mudança qualitativa no caráter da produção manufatureira.” (p. 3).Como se dá tal coisa? Em três eixos fundamentais: (i) o fenomenal crescimento das redes de filiais de Empresas Transnacionais (ETNs) [agentes principais]; (ii) A proliferação de estratégias de ajustamento e racionalização compreendendo desintegração vertical, outsourcing e relocalização no exterior; (iii) “novas formas” de investimento internacional (miríade de vínculos financeiros e, principalmente, tecnológico).
Quais são seus efeitos precisos sobre o Brasil? O autor reconhece o papel primordial das empresas estrangeiras no desenvolvimento dos setores mais dinâmicos da economia brasileira. Entende que a globalização chega ao Brasil através das filiais estrangeiras, e se desenvolve a margem de qualquer incentivo ou política específica do governo apontando nessa direção. Contudo, essa inserção se dá apenas pelo canal das exportações. “As [1] restrições às importações são a causa desse constrangimento [baixa propensão a importar], que certamente é crucial para explicar, juntamente com a [2] instabilidade macroeconômica, a extraordinária perda de importância do Brasil como receptor de investimento direto estrangeiro em um momento particularmente rico neste domínio.” (p. 7). Portanto, os fatores internos foram à causa da perda de “valiosas oportunidades” [fluxos de investimento direto internacional] nos anos 1980.
Do que foi dito, o autor chega às conclusões sobre o investimento direto estrangeiro: (i) há razões exógenas determinantes do crescimento das exportações brasileiras; (ii) o crescimento fenomenal do investimento direto estrangeiro depende da consolidação da estabilidade macroeconômica; (iii) além da forma greenfield padrão, “novas formas” de associação financeira e tecnológica serão feitas; (iv) um parte dos investimentos será feita por aquisição de ativos existentes – strategic asset seeking FDI.
3. A produtividade e os novos caminhos do desenvolvimento
O autor argumenta que a “década perdida” representa “[...] o marco de um processo mais amplo de exaustão do modelo de crescimento por substituição de importações (SI).” (p.11). Considera como uma das principais razões: “[...] o fenômeno da estagnação da taxa de crescimento de produtividade.” (p. 11). A desigualdade social seria própria à mecânica do modelo de crescimento através da SI.
3.1 Os números
Reconhecem-se as dificuldades conceituais e computacionais de medida da produtividade, sobretudo quanto ao cálculo de valores absolutos. Destaca-se a produtividade total dos fatores (PTF). Contudo, o autor vê o uso de abstrações subjacentes naturais à atividade científica, tal como na atividade cartográfica.
As estimativas sobre o crescimento da PTF após 1945 sugerem, segundo o autor: (i) tendências declinante da taxa de crescimento da produtividade, favorecimento de estruturas de mercado cada vez menos contestáveis e consequente redução progressiva dos incentivos do dinamismo tecnológico; (ii) presença da lei de Verdoorn2; (iii) características ligadas à estrutura industrial teriam pouca relevância (ou negativa) sobre a produtividade; (iv) variáveis (i.e., propensão a exportar, penetração das importações) relativas ao setor externo, “documentado na literatura relevante”, teriam influência positiva e significativa sobre a produtividade, isto é, explicaria a progressiva estagnação da década de 1980; (v) significativa diferença do crescimento da produtividade entre as empresas nacionais e estrangeiras (mais eficientes) de características semelhantes.
A redução drástica da produtividade nos anos 1980 aguça as contradições básicas da SI: “[...] a crescente concentração da renda e sua paradoxal tendência ao desequilíbrio externo.” (p. 14).
Na tabela 6, o autor busca mostrar a queda da produtividade do trabalho como expressão do atraso brasileiro na década de 1980. Na tabela 7, faz-se um comparativo dos níveis de produtividade antes e depois de 1989: o baixo crescimento precedente a 1989 e contrastado com o crescimento de 6,6% entre 1989-1994. O autor ressalta que as diferenças metodológicas expressas em diferentes taxas calculadas para os períodos não falsifica as claras mudanças na tendência após 1989. Esse argumento está na direção de mostrar uma estreita ligação entre crescimento e produtividade. Segundo o autor, a abertura seria suportada, inclusive, pela teoria da estrutura-conduta-desempenho.
3.2 Algumas implicações 
Franco (1998) argumenta que a política industrial em direção a abertura patenteou-se na aplicação de políticas horizontais, “[...] cujo objetivo básico é modificar as estruturas de mercado e os padrões sistêmicos de competitividade, geralmente agrupados sob a rubrica
„custo Brasil‟”. (p. 16).
Para a política seguir na direção correta, o autor argumenta que se deve superar a “teoria do bolo” [baseada no trade-off entre crescer, distribuir renda e manter competitividade ao longo do tempo], a qual seria válida apenas em uma economia fechada. “A resposta a partir do Real e da abertura é a única que faz sentido [...] A experiência do Real é emblemática: verificaram- se, simultaneamente uma inequívoca melhoria nos salários e na distribuição de renda, crescimento (que só não foi maior por influência da política monetária restritiva e do desequilíbrio fiscal residual) e manutenção do crescimento das exportações ao tempo que a inflação manteve-se em queda.” (p. 17).
Franco (1998) entende que o crescimento recente naquele período da produtividade iria se manter. As diferenças em relação ao modelo SI se expressam: (i) indução do crescimento pelo lado da oferta, ao invés do investimento público e na crença de escassez de capital; (ii) a indução implica em apropriação de parte da produtividade pelos salários, ao invés da “poupança forçada”; (iii) a indução tem viés deflacionista.
4. O balanço de pagamentos e a taxa de câmbio
Franco (1998) critica as alegações sobre uma crise do BP oriunda da política cambial (“defasagem cambial”) e abertura econômica.
O autor considera o termo “defasagem” (“atraso” ou “sobrevalorização”) como “fora do equilíbrio” [relaciona-se ao nível]; “apreciação” como real mais caro que o dólar [relaciona-se a variação]. Este último seria como “[...] o corte de cabelo se apreciou relativamente ao preço da banana ou do cimento”. Feito isso, busca desqualificar o argumento da “defasagem”, uma vez que considera os efeitos pós Real relativos à “apreciação”. Acrescenta que “[...] os “fundamentos” do setor externo podem ter se alterado de tal forma que as taxas de câmbio que eram “corretas” ou “de equilíbrio” numa determinada configuração macroeconômica deixam de sê-lo diante de novas condições presentes numa outra configuração, num momento posterior.” (p. 20). Esse último argumento é discutido a seguir.
Padrões monetários e taxas de câmbio: lições da História
Consolidou-se ao longo do século XIX, vigorando até 1914, o chamado padrão-ouro. “[...] sistema onde a oferta mundial de moeda está amarrada a uma dádiva da natureza (ou, no máximo, ao progresso tecnológico na mineração) ia terminar mais dia menos dia e só durou esse tempo todo porque o espantoso crescimento da moeda fiduciária (bancária) eliminou, em grande parte, o forte viés deflacionista implícito ao sistema.” (p. 21). A partir de 1914-1944: abandono do padrão-ouro e indeterminação (incertezas). Após o Acordo de Breton Woods (1944), optou-se pelo retorno do padrão ouro.
Contudo, o retorno ao padrão-ouro envolveu debates em torno do nível de taxa de câmbio no qual seria declarada a conversibilidade. Alternativas disponíveis: paridade de mercado (paridade do poder de compra – “padrão cesta”). Crítica do autor à PPP: não representar a taxa de mercado, uma vez que mudanças de curto prazo e, principalmente, de “fundamentos macroeconômicos” podem alterar em termos de nível (e em termos relativos) a PPP. O autor acrescenta que os “fundamentos” refletem mudanças na competitividade da economia; mudanças nas produtividades relativas expressam mudanças proporcionais na PPP. Assim, o forte crescimento recente da produtividade do Brasil [primeira metade da década de 1990] em relação ao dos EUA suporta a redução da taxa de câmbio real brasileira. 
Câmbio e competitividade: uma visão estrutural
“[...] a continuidade do processo de crescimento através da SI levaria o país a progressivamente basear sua competitividade cada vez mais em baixos salários e taxas de câmbio sub-valorizadas, e cada vez menores níveis de produtividade. [... ] com a abertura e as transformações dela decorrentes, o país caminha para níveis maiores de produtividade [expressando a maior competitividade e implicando inevitável apreciação cambial]” (p. 26).
Aspectos macroeconômicos
O autor argumenta que a apreciação cambial é natural em experiências pós-estabilização monetária; assim, geram-se realocações de recursos e alterações significativas nos preços relativos. Isso se expressa na queda da razão dos preços tradeables por non-tradeables, a qual é a melhor medida para a taxa de câmbio real.
Na presença de inflação elevada, o autor argumenta que é típica a existência de subvalorização cambial: a inflação elevada reduz a demanda por moeda sob currency substitution (“dolarização”) aumenta fuga de capitais (déficits na conta capital) depreciação real da taxa de cambial. A linha de seu raciocínio é descrever que há um mergulho à subvalorização cambial após inflação continuada em qualquer economia. Assim, após o plano de estabilização, a apreciação que se segue apenas corrige as defasagens do período inflacionário. No gráfico 3, o autor busca mostrar que a taxa de câmbio real pode ter diferentes valores em função de diferentes níveis de inflação; sendo a primeira positivamente relacionada à segunda.
5. O paradoxo da vulnerabilidade externa sob autossuficiência
Franco (1998) inicia desqualificando o argumento do modelo SI de autossuficiência (implicando economia fechada) de modo a reduzir a vulnerabilidade externa. Descreve que esse projeto levou a resultados opostos. Como ilustração, compara as estatísticasdo setor externo de Brasil e Coreia. Verifica que diante da ruptura do mercado interacional de capital, tornou-se muito mais custoso macroeconomicamente e socialmente para o Brasil fazer o ajuste, pois seu baixo grau de abertura exigia que o governo fizesse elevadas maxidesvalorizações reais.
6. Poupança externa e crescimento
Franco (1998) argumenta que a redução da poupança (T – G) e investimento do governo (Ig) ao longo do tempo é de caráter permanente. A Constituição de 1988 obriga o Estado arcar com diversos gastos sociais; assim, a responsabilidade pelo crescimento nos anos a seguir deverá recair predominantemente sobre o setor privadoonde o déficit em conta não podesuperar 3% do PIB para manter a sustentabilidade.
“Modelos” e “projetos” como pertencentes aos historiadores: identificação de traços fundamentais de um fenômeno que se busca explicar. “Deve-se, evidentemente, evitar a armadilha de elevar um expediente retórico à categoria de roteiro preciso do processo de desenvolvimento, retirando deste qualquer aspecto de processo histórico.” (p. 38). Em seguida, o autor sugere que os dois mais importantes pilares da retórica do modelo SI são: relação desenvolvimento-gasto público; relação autodeterminação (e soberania) - autossuficiência (autarquia).
Perguntas:
1- Observa-se que, apesar das medidas liberalizantes ao longo da década de 1990 e início dos anos 2000, sucedeu-se uma mudança relativa no perfil das entradas de fluxos de capital, com aumento considerável da parcela dos investimentos externos em detrimento dos investimentos em carteira. Aqui pergunto, houve algum benefício permanente da abertura financeira no Brasil?
2- Ao analisar a experiência de ajuste econômico da América Latina nos anos 80 e inícios dos anos 90. Os programas de ajuste aplicados pelas instituições financeiras internacionais corrigiram alguns problemas, mas criaram novos. A grande maioria dos países apresenta crescimento mais lento e inflação mais elevada do que nos anos 60 e 70. Houve grande aumento na incidência da pobreza e a distribuição de renda se agravou. Deste modo, o que podemos atribuir a agenda de ajuste defendida pelo chamado "Consenso de Washington"?