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EBSERH
Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares
Assistente Administrativo
Noções de Administração 
Pública e Direito 
Administrativo
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Obra
EBSERH – Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares
Assistente Administrativo
Autores
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITO ADMINISTRATIVO • Alexandre Amui, Aline Costa, Ana 
Carolina Severino, Ana Philippini, Andreia Lina, Bruno Lira, Caroline Matos, Fernando Zantedeschi, 
Isadora Terra, Maríllia Cunha, Ramiro Howes, Ricardo Reis e Ricardo Reis
Edição: Dezembro/2024
ISBN: 978-65-5451-435-4
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SUMÁRIO
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITO ADMINISTRATIVO ....5
NOÇÕES DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ............................................................................... 5
CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO.......................................................................................................7
CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO .....................................................................................................14
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA ..........................................................................................................20
AUTARQUIAS ....................................................................................................................................................26
FUNDAÇÕES ......................................................................................................................................................30
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA .....................................................................35
LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .............................................................. 44
LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021 E SUAS ALTERAÇÕES E ATUALIZAÇÕES .....................................44
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ..................................................................................................143
LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992 E SUAS ALTERAÇÕES E ATUALIZAÇÕES .....................................143
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ..............................................................................................174
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000 E SUAS ALTERAÇÕES E ATUALIZAÇÕES ............174
PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL ......................................................................................222
LEI Nº 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999 E SUAS ALTERAÇÕES E ATUALIZAÇÕES ................................222
NOÇÕES DE ORÇAMENTO PÚBLICO ..............................................................................................242
PLANO PLURIANUAL (PPA) E LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ............................................243
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) ...............................................................................................................244
CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS DO TRABALHO ...................................................................................249
DECRETO-LEI Nº 5.452, DE 1º DE MAIO DE 1943 E SUAS ALTERAÇÕES E ATUALIZAÇÕES ....................249
LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO ....................................................................................................280
LEI Nº 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011 E SUAS ALTERAÇÕES E ATUALIZAÇÕES ........................280
LEI GERAL DE PROTEÇÃO DE DADOS ............................................................................................318
LEI Nº 13.709, DE 14 DE AGOSTO DE 2018 E SUAS ALTERAÇÕES E ATUALIZAÇÕES ..............................318
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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E 
DIREITO ADMINISTRATIVO
NOÇÕES DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Estudaremos a organização administrativa do Estado brasileiro. Serão apresentadas as 
principais características da Administração direta e indireta, bem como os institutos da cen-
tralização, descentralização, concentração e desconcentração.
A organização administrativa envolve o estudo da estrutura interna da Administração 
Pública, ou seja, os órgãos e pessoas jurídicas (PJs) que a compõem. Trata-se de assunto rele-
vante para a compreensão da “máquina pública” e seus possíveis mecanismos de planeja-
mento, gestão e controle.
Esse tema é visto com maior profundidade na disciplina de direito administrativo. Saben-
do disso, nosso objetivo não é esgotar todo o assunto, e sim trazer os principais pontos que 
são cobrados pelos examinadores na disciplina de Administração Pública.
O tema em tela é positivado na Constituição Federal, de 1988, mais especificamente no 
famoso art. 37, o qual nos informa os princípios da Administração Pública que todos os entes 
públicos (de todas as esferas) devem seguir: legalidade, impessoalidade, moralidade, publici-
dade e eficiência.
Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoali-
dade, moralidade, publicidade e eficiência.
Dica
As iniciais dos princípios da Administração Pública formam o famoso mnemônico: LIMPE.
Na esfera federal, esse assunto é disciplinado pelo Decreto nº 200, de 1967, que dispõe 
sobre a organização da Administração federal trazendo conceitos inerentes à ciência da 
administração, além de estabelecer diretrizes para a reforma administrativa.
Segundo afirma o próprio Hely Lopes Meirelles (2016, p. 67), 
[...] após a organização soberana do Estado, com a instituição constitucional dos três Poderes 
que compõem o Governo, e a divisão política do território nacional, temos a organização da 
Administração.
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Ou seja, além da divisão em União, estado, Distrito Federal e município e dos Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário, temos a estruturação legal das entidades e órgãos que 
irão desempenhar funções através dos agentes públicos (pessoas físicas).
Em geral, essa organização acontece por leià responsabilização civil e criminal.
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 z Fundacionais: são as fundações públicas, entidades que arrecadam patrimônio para o 
cumprimento de um objetivo específico. Exemplos: Funai (Fundação Nacional dos Povos 
Indígenas), Procon (Programa de Proteção e Defesa do Consumidor), Funasa (Fundação 
Nacional de Saúde);
 z Territoriais: autarquias de controle da União, também denominadas territórios federais 
(art. 33, da CF, de 1988). A atual Constituição aboliu os territórios federais remanescentes;
 z Associativas: são as autarquias criadas pelo resultado de uma celebração de consórcio 
público, também denominadas associações públicas. Se o contrato de consórcio público 
envolver múltiplos entes da Federação, tais autarquias podem ser transfederativas. Exem-
plo: associação criada entre União, estados e municípios para a construção de um teatro.
Importante!
Curioso é o caso da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). A OAB sempre foi considerada 
uma autarquia de regime comum. Todavia, durante o julgamento da ADI nº 3.026, o STF 
decidiu mudar seu entendimento ao decidir que a OAB é um serviço independente e de 
natureza especial e que, por isso mesmo, não pode sofrer controle específico das autar-
quias. Assim, a OAB seria considerada uma entidade própria sui generis, não sendo mais 
uma autarquia.
De acordo com Hely Lopes Meirelles (2016), as autarquias contam com certa liberdade 
para atuar e decidir seus próprios atos; contudo, a elas não é permitido agir com total libera-
lidade e discricionariedade. 
Por serem entes descentralizados do Estado, devem agir como se Estado fossem, ou seja, 
respeitando a legalidade.
É possível que existam autarquias em todos os níveis federativos, ou seja, podem ser cria-
das em todos os âmbitos, quais sejam: federal (União), estadual (estados), municipal (municí-
pios) e distrital (Distrito Federal). 
Nas autarquias, quanto ao regime de pessoal: são regidas por regime estatutário, ou seja, 
o regime será orientado pela Lei nº 8.112, de 1990 (Estatuto do Servidor Público). 
Dessa forma, para integrar os quadros de uma autarquia é necessário o ingresso por con-
curso público, o qual resultará em servidores públicos com cargos efetivos. 
Quanto à natureza das autarquias, podemos defini-las em dois grupos: 
 z Autarquias comuns: também denominadas autarquias ordinárias. Não têm maiores 
especificidades. Um exemplo seria o INSS;
 z Autarquias especiais: são as entidades que necessitam de alguma prerrogativa, o que 
as faz serem diferentes das autarquias ordinárias. Não há nenhuma normativa que pre-
veja quais poderes ou prerrogativas poderão ser concedidos a essas autarquias, contudo, 
sua principal característica é contar com uma maior autonomia com relação às autar-
quias comuns. Um exemplo de autarquia especial é o Banco Central, conforme apontado 
anteriormente.
Outro ponto peculiar que precisa ser abordado é o fato de autarquias receberem alguns 
“privilégios processuais”. Ora, como representam o próprio Estado, são vistas como Fazenda 
Pública; assim, são concedidos prazos processuais em dobro. 
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Além disso, suas ações têm duplo grau de jurisdição, ou seja, deverão ser confirmadas por 
órgãos superiores antes que possam gerar efeitos contra a Administração Pública. 
Por fim, há também a desnecessidade de depósito prévio das custas processuais. Contudo, 
tenha muito cuidado, pois as custas processuais não deixam de ser obrigatórias: apenas há a 
possibilidade de serem pagas ao final do processo. 
Sobre o prazo prescricional: de acordo com os professores Pablo Stolze Gagliano e Rodol-
fo Pamplona Filho (2011), a prescrição pode ser entendida como:
A extinção da pretensão à prestação devida – direito esse que continua existindo na relação 
jurídica de direito material – em função de um descumprimento (que gerou a ação).
Em outras palavras, e de maneira mais didática, podemos entender o prazo prescricional 
como o lapso de tempo para que o particular ajuíze a ação em face da Administração Públi-
ca. Dessa forma, a peculiaridade das autarquias é o prazo quinquenal para a prescrição. Ou 
seja, lapso temporal de cinco anos para a propositura da ação. 
Já o foro processual diz respeito ao local em que será proposta a ação processual. No caso 
das autarquias, aplica-se a regra da organização judiciária. Se for uma autarquia federal, ou 
seja, de âmbito da União, a ação deverá ser proposta na Justiça Federal. 
Contudo, se a autarquia for de âmbito estadual, o foro competente é a justiça comum.
Quanto à imunidade tributária, as autarquias gozam de imunidade tributária de todos os 
entes federativos. Terão as mesmas prerrogativas do ente criador. 
Portanto, a imunidade tributária está limitada a patrimônio, renda e serviços que forem 
essenciais à finalidade para que foi criada. Gozam também das mesmas prerrogativas pro-
cessuais do ente criador. São obrigadas à licitação, ressalvadas as hipóteses legais. 
FUNDAÇÕES
As fundações foram definidas pela professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2020) da 
seguinte forma: 
As fundações, os institutos, os estabelecimentos são, ao contrário, estruturas destinadas a ser-
vir a certos fins de religião ou de beneficência ou de ciência ou arte etc., não são pessoas, mas 
coisas personificadas, não são fins para si, adquirem direitos e exercem-nos em proveito de 
certa classe de pessoas indeterminadas, ou de quaisquer pessoas indistintamente. São patri-
mônios administrados; a personalidade deles pode considerar-se uma abstração […].
E complementa: 
[...] como o patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de 
direito público ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na 
ordem social, com capacidade de autoadministração e mediante controle da Administração 
Pública, nos limites da lei.
Dessa forma, a fundação pública é criada quando os entes políticos transformam um patri-
mônio em pessoa jurídica com o objetivo de realizar atividades de interesse social. 
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Há de se mencionar, no entanto, que as fundações, embora públicas, podem adotar regime 
jurídico de direito público ou de direito privado. Isso ocorre porque o ente político, ao des-
tacar um bem de seu patrimônio para criar por meio de lei (complementar) uma fundação, 
atribui a ela personalidade de direito público e natureza de autarquia. 
Um exemplo disso é a Fundação Universidade de Brasília (FUB). Ao destacar parte de seu 
patrimônio e autorizar, por meio de lei complementar, a criação de uma fundação, esta terá 
personalidade de direito privado, sendo administrada nos mesmos moldes das fundações 
privadas.
Ressaltamos, todavia, que, mesmo que a fundação pública adote personalidade jurídica de 
direito privado, nunca irá se submeter inteiramente às regras do regime privado, uma vez 
que o regime será misto (híbrido). Como exemplo, tem-se a Fundação de Previdência Comple-
mentar do Servidor Público (Funpresp).
Como já é de conhecimento, as fundações são instituições pertencentes à Administração 
indireta. Diferentemente das demais entidades, as fundações são orientadas pelo CódigoCivil. No referido diploma, há a disposição quanto ao seu regime e formação, entre outras 
características cruciais para o entendimento desse instituto. 
Nessa esteira, as fundações públicas são consideradas espécies de autarquias, contando 
com diversas características similares. São instituídas por lei específica mediante a afetação 
de um acervo patrimonial do Estado a uma dada finalidade pública. Fundação pública é, nos 
termos do inciso IV, art. 5º, do Decreto-Lei nº 200, de 1967: 
Art. 5º […]
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimen-
to de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e 
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.
Pelo conceito disposto na legislação, vemos que as fundações públicas podem exercer todas 
as atividades típicas do Estado, como prestar serviços públicos e exercer o poder de polícia. 
Além disso, é importante atentarmos à regra do Código Civil:
Art. 62 Para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por escritura pública ou testamento, 
dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a 
maneira de administrá-la.
[...]
Também conforme o Código Civil, o ministério público terá a função de fiscalizar seu 
funcionamento.
Art. 66 Velará pelas fundações o Ministério Público do Estado onde situadas.
[...]
Ato contínuo, a fundação pública poderá ser de direito privado ou de direito público, de 
acordo com a forma pela qual foi criada.
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 z Fundação pública de direito público (por lei específica): conhecidas também por fun-
dações autárquicas, terão, além da atividade voltada a interesse social, as características 
associadas às autarquias;
 z Fundação pública de direito privado: autorizada por lei e criada pelo registro dos atos 
constitutivos no cartório de registro civil de pessoas jurídicas. Neste caso, sua personali-
dade será de direito privado.
Dessa forma, conclui-se que as fundações podem ser tanto de direito público como de 
direito privado, dependendo do que a lei instituidora da fundação delimitar quanto às suas 
competências. 
Todavia, é importante frisar que mesmo as fundações de regime jurídico privado devem 
obediência às normas públicas, e não à legislação civil. Como exemplo de fundações públicas 
temos a Funai, a Funasa e o IBGE.
Pode parecer confuso, mas, apesar de a fundação ser de direito privado, ela ainda repre-
senta o Estado e, por isso, mantém um caráter público. Como afirma Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro (2020):
Todas as fundações governamentais, ainda que não integrando a Administração Pública, sub-
metem-se, sob um ou outro aspecto, ao direito público; isto se verifica, em especial, no que se 
refere à fiscalização financeira e orçamentária (controle externo) e ao controle interno pelo 
Poder Executivo.
Logo, as atividades das fundações — sejam elas públicas ou privadas — deverão ser sub-
metidas à fiscalização estatal, seja no seu aspecto orçamentário, seja no financeiro ou interno. 
Isso demonstra que, apesar de terem autonomia de suas ações, assim como as autarquias, 
devem valer-se da legalidade e da observância das finalidades que foram designadas em sua 
criação/autorização. 
Sobre esse tema, cabe diferenciar o regime pessoal das fundações públicas de direito 
público e privado. No âmbito das fundações públicas de direito privado, o regime trabalhista 
será regido pela CLT (Consolidação das Leis do Trabalho). Já nos casos de fundações de direi-
to público, deverá ser aplicado o regime jurídico único (estatutário). 
As fundações de direito privado, para sua criação, precisam de autorização por lei. São 
diferentes de uma autarquia, criada por lei. Aqui, a fundação já existe, mas, para atuar no 
mercado privado, deve, além de ter autorização legislativa, obter registro dos atos consti-
tutivos em cartório para adquirir sua personalidade jurídica, como se fosse uma empresa.
Quanto ao patrimônio, quando se tratar de fundações públicas de direito público, os bens 
serão caracterizados como bens públicos. Por conseguinte, quanto às fundações públicas de 
direito privado, seu patrimônio consiste em bens privados, que não gozam das garantias de 
inalienabilidade e impenhorabilidade presentes nos bens públicos.
Como o patrimônio se destaca do seu instituidor, o controle desse referido patrimônio é 
feito por órgão especial, denominado curadoria das fundações. No caso das fundações de 
direito público, o controle fiscal é exercido pelo ministério público.
É importante destacar, também, que as fundações privadas podem celebrar contratos 
privados, os instrumentos contratuais típicos da esfera privada, como compra e venda, loca-
ção de imóvel etc.
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Quanto à competência para julgar as causas que envolvem as fundações, devemos ter 
ciência de que as fundações públicas de direito público, quando na esfera federal, subme-
tem-se à Justiça Federal. 
Por outro lado, embora isso seja alvo de controvérsia na doutrina, entende-se que as fun-
dações públicas de direito privado, nas causas comuns (inclusive de âmbito federal), subme-
tem-se à Justiça Estadual. 
Em suma, a responsabilidade civil das fundações públicas é de ordem objetiva. Respon-
dem objetivamente pelos prejuízos causados por seus agentes a terceiros.
Para facilitar seus estudos, veja, na tabela a seguir, as principais informações e caracterís-
ticas das fundações:
FUNDAÇÕES DE DIREITO PÚBLICO FUNDAÇÕES DE DIREITO PRIVADO
São criadas por lei específica São autorizadas por lei específica
Adquirem personalidade jurídica desde a 
criação
Necessitam de registro para que possam 
adquirir personalidade jurídica
Regime de direito público Regime híbrido (público e privado)
Bens públicos Bens privados
Têm prerrogativas processuais Não têm prerrogativas processuais
Por fim, as fundações públicas têm as seguintes características:
 z a atividade prestada deve ser de interesse social, como, por exemplo, saúde, educação, 
atividade cultural, pesquisa, entre outras. Além disso, exercem atividades atípicas, ou seja, 
não exclusivas do ente político;
 z as duas modalidades de fundações instituídas pelo poder público também fazem jus à 
imunidade tributária;
 z aplica-se o mesmo regime celetista;
 z o foro dos litígios será a Justiça Estadual, se a fundação for de direito privado. Em contra-
partida, se de regime público, o foro dependerá do nível federativo do ente político. Exem-
plo: fundação federal tem como foro a Justiça Federal, enquanto a municipal e a estadual, 
a Justiça Estadual;
 z a responsabilidade civil será objetiva, na forma do § 6º, art. 37, da CF, de 1988.
Agências Reguladoras: Características e Classificação
O surgimento das agências reguladoras tem fortes relações com a época das privatizações 
na segunda metade dos anos 1990. Nesse contexto, as agências reguladoras foram introdu-
zidas, sobretudo, pelas Emendas Constitucionais (ECs) nº 8 e 9, ambas de 1995, para atuar 
como órgãos reguladores, fiscalizadores e controladores da iniciativa privada, passando a 
desenvolver as tarefasoriginalmente atribuídas ao Estado. 
Alguns exemplos de agências reguladoras: ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), 
Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações), ANCINE (Agência Nacional do Cinema), ANP 
(Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis), entre outras.
As agências reguladoras também são autarquias sob um regime especial, diferenciando-se 
das autarquias comuns em dois aspectos:
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 z Estabilidade: os dirigentes das agências reguladoras não podem ser exonerados por qual-
quer motivo, ao contrário do que acontece nas autarquias, nas quais seus dirigentes atuam 
em cargos de comissão. Assim, os dirigentes das agências têm maior proteção contra o des-
ligamento forçado, o que promove maior estabilidade no exercício de seu cargo;
 z Mandato fixo: os dirigentes não contam com cargo vitalício. Entretanto, a existência de 
mandato fixo garante também maior estabilidade no cargo, visto que tem prazo determi-
nado para encerrar. A duração dos mandatos pode variar dependendo de cada agência, 
podendo ser de três anos, como na Anvisa, de quatro anos, como na ANEEL, ou de até cinco 
anos, como na Anatel.
As agências reguladoras podem ser classificadas de diversas formas. Vejamos a seguir. 
 z Quanto à sua origem:
 � agências federais; 
 � agências estaduais; 
 � agências municipais; 
 � agências distritais.
 z Quanto à atividade preponderante: 
 � agências de serviço, que exercem as funções típicas;
 � agências de polícia, que exercem fiscalização das atividades econômicas; 
 � agências de fomento, que ajudam a desenvolver o setor privado; 
 � agências de uso de bens públicos.
 z Quanto à previsão constitucional:
 � agências com referência constitucional (a Anatel tem previsão no inciso XI, art. 21, da 
CF, de 1988);
 � agências sem referência constitucional — são a grande maioria.
 z Quanto ao momento de sua criação:
 � agências de primeira geração (1996 a 1999), na época das privatizações; 
 � agências de segunda geração, de 2000 a 2004;
 � agências de terceira geração, que advieram com as agências pluripotenciárias (2005 em 
diante), exercendo múltiplas funções simultaneamente.
Associações Públicas: a Criação de Consórcio
A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios são os entes responsáveis pela 
regulamentação dos consórcios públicos e dos convênios de cooperação, autorizando a ges-
tão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, 
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serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos (art. 241, da CF, 
de 1988).
Essas pessoas jurídicas autônomas, criadas pelos entes federados e que têm por objeto 
medidas de mútua cooperação, são denominadas consórcios públicos. 
Os consórcios públicos são disciplinados pela Lei nº 11.107, de 2005. Uma das característi-
cas mais distintas dos consórcios é a possibilidade de eles terem natureza de direito público 
ou de direito privado. 
Consórcios de direito privado obedecem às normas da legislação civil. Contam com regi-
me celetista, embora não possam ter fins lucrativos. Por isso, não integram a Administração 
Pública.
Já os consórcios de direito público são as associações públicas propriamente ditas, poden-
do ser transfederativas se integrarem todas as esferas das pessoas consorciadas (federal, 
estadual, municipal).
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Passemos à análise do grupo de pessoas jurídicas denominado empresas do Estado (ou 
empresas estatais). 
São as pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à Administração indireta e com-
portam duas espécies: as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Preliminarmente, não se pode confundir o conceito de empresa estatal com o conceito de 
empresa pública. Empresa estatal é o gênero que comporta as espécies: empresa pública e 
sociedade de economia mista.
EMPRESA ESTATAL
Empresa Pública
Sociedade de
Economia Mista
Assim, devemos imaginar as empresas estatais como sendo gênero. Nele, há as espécies: 
sociedade de economia mista e empresas públicas. As duas são entidades pertencentes à 
Administração Pública, porém estão mais voltadas ao direito privado. 
De acordo com o art. 3º, da Lei nº 13.303, temos que:
Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com 
criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente deti-
do pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
[...]
Tanto as empresas públicas quanto as sociedades de economia mista são instituídas para 
prestar serviço público ou explorar atividade econômica em nome da Administração Pública. 
Diferentemente do que ocorre com as autarquias, no caso das empresas públicas a perso-
nalidade jurídica não ocorre desde o seu nascimento. Elas são autorizadas por lei, ou seja, 
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a confecção de uma normativa não cria automaticamente uma empresa pública. Logo, elas 
requerem registro para obter personalidade.
Ambas as entidades podem ser divididas pela sua área de atuação, sendo certo que podem 
ser: prestadoras de serviço público e atuantes na atividade econômica.
Essa diferenciação é importante, uma vez que as atividades econômicas desenvolvidas 
pelas empresas estatais se encontram regidas pelo art. 173, da Constituição, e têm personali-
dade jurídica de direito privado. 
Já as empresas estatais que desenvolvem atividades de prestação de serviço público estão 
regidas pelo art. 175 do diploma constitucional, sendo certo que têm personalidade jurídica 
de direito público. 
Empresas estatais + exploração de 
atividades econômicas = personalidade 
jurídica de direito privado 
Empresas estatais + prestação de 
serviços públicos = personalidade jurídica 
de direito público
Assim, muitas das características apresentadas pelas fundações privadas se aplicam às 
empresas estatais, isto é:
 z sua criação depende de autorização legislativa além do registro em cartório; 
 z seu patrimônio se constitui de bens privados; 
 z sua atividade principal consiste em exercer uma atividade econômica; e 
 z há a aptidão para celebrar contratos privados. 
As empresas públicas e as sociedades de economia mista apresentam características em 
comum:
 z Atuação na prestação de serviços públicos ou no desenvolvimento de atividade eco-
nômica: as empresas exploradoras de atividade econômica geralmente recebem menor 
controle pela Administração, embora também contem com certas desvantagens, como não 
ter imunidade a impostos e o fato de seus bens não terem natureza pública, podendo ser 
penhorados;
 z Sofrem controle pelo Tribunal de Contas da União: também podem sofrer controle pelo 
Poder Judiciário, no que couber;
 z Contratação de bens e serviços mediante prévia licitação: a licitação é o processo utili-
zado a fim de promover uma competição justa com as empresas privadas do mesmo setor. 
Tal imposição não é exigida para as empresas públicas e sociedadesde economia mista 
exploradoras de atividade econômica;
 z Obrigatoriedade de realização de concurso público: trata-se de uma forma de avaliar 
os melhores funcionários dentro de um grupo seleto de candidatos;
 z Contratação de pessoal pelo regime celetista: seus membros são denominados empre-
gados públicos, salvo nas hipóteses de contratação para cargo comissionado. Todas as con-
trovérsias envolvendo o regime laboral dos empregados públicos devem ser resolvidas 
com base na CLT. Apesar disso, a vedação de acumular dois cargos públicos também se 
estende aos empregos públicos;
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 z Impossibilidade de decretar sua falência: no caso das estatais prestadoras de serviços 
públicos, nos termos do inciso I, art. 2º, da Lei nº 11.101, de 2005.
As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado cuja criação depende de 
autorização legal. Sua personalidade é concedida pelo registro de seus atos constitutivos em 
cartório, com a totalidade de seu capital público e regime organizacional livre, conforme dis-
põe o Decreto nº 200, de 1967:
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
[…]
II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com 
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade 
econômica que o Govêrno seja levado a exercer por fôrça de contingência ou de conveniência 
administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. 
[…] 
Assim, são empresas públicas: o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 
(BNDES), a Caixa Econômica Federal e a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária 
(Infraero).
Dica
O capital das empresas públicas é inteiramente público (100%), ou seja, não existe dinhei-
ro privado integrando o capital social.
A Constituição Federal traz as hipóteses em que poderão atuar as empresas públicas no 
caso de exploração de atividade econômica.
Art. 173 Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança 
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
[...]
É importante saber que as empresas públicas e sociedades de economia mista não pode-
rão gozar de privilégios não extensivos ao setor privado (§ 2º, art. 173, CF, de 1988).
Assim, pelo fato de o capital ser 100% público, a empresa pública teria apenas um único 
dono? A resposta é não. Não há exigência de que seja de um único ente público. É possível 
criar uma empresa pública com a participação conjunta de dois ou mais entes públicos no 
capital.
Nesse sentido, a empresa pública pode ser classificada como unipessoal se o capital per-
tencer a uma única entidade pública. Nas situações em que duas ou mais pessoas políti-
cas ou administrativas detiverem o seu capital, estaremos diante de uma empresa pública 
pluripessoal.
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Unipessoal
EMPRESA PÚBLICA Capital: uma única entidade pública 
Exemplo: ECT (Correios) = 100% (União)
Capital: duas ou mais entidades públicas 
Exemplos: Terracap — Companhia Imobiliária de Brasília 
(51% de recursos do Distrito Federal e 49% de recursos da 
União)
Pluripessoal
Em relação às demandas judiciais, o foro competente para julgar as causas em que seja 
parte a empresa pública federal é a Justiça Federal. 
Atenção! As empresas públicas podem assumir qualquer forma empresarial admitida 
em direito, tais como: sociedade civil, sociedade comercial, sociedade anônima ou qualquer 
outra forma empresarial.
Já as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado cuja criação 
também depende de autorização legal e de registro em cartório. 
Têm a maioria de seu capital público e devem ser obrigatoriamente organizadas como 
sociedades anônimas. São sociedades de economia mista: Petrobras (Petróleo Brasileiro S.A.), 
Banco do Brasil e Eletrobras (Centrais Elétricas Brasileiras S.A.).
Vejamos o conceito trazido pelo Decreto-Lei nº 200, de 1967:
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
[…]
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade 
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da 
Administração Indireta.
[…]
Percebemos algumas diferenças entre empresas públicas e sociedades de economia mista. 
As primeiras estão no capital constitutivo: enquanto nas empresas públicas todo o capital 
deve ser público (o Decreto-Lei nº 200, de 1967, estabelece que o capital deve vir integral-
mente “da União”, embora também seja permitido o capital de origem estadual e municipal), 
as sociedades de economia mista permitem a presença de capital privado, desde que pelo 
menos 50% mais uma de suas ações com direito a voto pertençam ao Estado.
Além disso, outra diferença relevante é em relação à forma de sua organização: as socie-
dades de economia mista devem obrigatoriamente ter a estrutura de sociedade anônima; 
trata-se de disposição legal do próprio Decreto-Lei nº 200, de 1967. As empresas públicas, por 
sua vez, não sofrem essa imposição, podendo adotar a estrutura que desejarem.
No quadro a seguir, sintetizamos as diferenças mais importantes entre a empresa pública 
e a sociedade de economia mista: 
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EMPRESA PÚBLICA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Aspectos gerais
Personalidade jurídica de direito 
privado, cuja autorização para 
criação se dá por meio de lei
Personalidade jurídica de direito 
privado, cuja autorização para 
criação se dá por meio de lei
Composição do 
capital 100% capital público Capital público e privado (maioria do 
capital votante é do poder público)
Formação 
societária
Qualquer forma de organização 
empresarial admitida pelo 
direito empresarial (forma de 
organização livre)
Obrigatoriamente devem ter a 
estrutura de sociedade anônima 
(S.A.)
Foro de julgamento Justiça Federal Justiça Comum estadual
Exemplos
Caixa Econômica Federal
Infraero
Casa da Moeda
Correios
Banco do Brasil
Petrobras
Eletrobras
Banco do Nordeste
Outro ponto importante a ser levantado diz respeito às empresas subsidiárias de empre-
sa pública e sociedade de economia mista. Isso ocorre quando as EPs ou SEMs, visando melho-
rar a organização das suas operações, criam outras empresas, conhecidas como subsidiárias.
As empresas subsidiárias integram a Administração indireta e têm personalidade jurídica 
própria. De acordo com o Decreto nº 8.945, de 2016, as subsidiárias contam com a maioria das 
ações com direito a voto pertencente direta ou indiretamente à EP ou SEM.
Cabe destacar, também, a diferença entre as empresas subsidiárias e as sociedades empre-
sárias que têm participação do Estado. A primeira diferença está no fato de que as empresas 
subsidiáriasde EP e SEM integram a Administração indireta, diferentemente das sociedades 
por participação. 
Outro ponto importante: o Estado não exerce controle sobre a entidade em que conta 
com participação minoritária. Por fim, vale destacar que é possível a participação estatal em 
sociedades privadas, com capital minoritário e sob o regime de direito privado.
Quanto ao regime jurídico aplicável às EPs e SEMs, é necessário ter uma atenção especial. 
Em regra, o regime aplicável é o de direito privado, porém esse regime mudará a depender 
da atividade a ser desenvolvida. 
Para tanto, quando a EP ou SEM exercerem atividade econômica em sentido estrito, esta-
rão sujeitas a normas do direito privado. Já se prestarem serviços públicos, será aplicado o 
regime jurídico de direito público. 
Para facilitar seu estudo, veja o esquema a seguir:
EMPRESA 
PÚBLICA OU 
SOCIEDADE 
DE ECONOMIA 
MISTA
Atuando em
 atividade 
econômica 
Regime jurídico 
de direito 
privado
Prestando
 serviços públicos
Regime jurídico 
de direito 
público
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Quanto à imunidade tributária, cabe ressaltar que, quando a EP ou SEM explorarem 
atividade econômica em sentido estrito, não farão jus à imunidade tributária recíproca ou 
a privilégios fiscais. Por outro lado, caso prestem serviços públicos, sem cunho econômico, 
farão jus às imunidades e aos privilégios mencionados.
Outro ponto importantíssimo diz respeito à responsabilidade civil por danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. A responsabilidade será objetiva quando a 
EM ou a SEM forem prestadoras de serviços públicos. 
Já caso a estatal seja exploradora de atividade econômica, a responsabilidade será subjeti-
va, ou seja, ela só será obrigada a indenizar os danos causados por culpa ou dolo.
O juízo competente será a Justiça Estadual quando se tratar de EP ou SEM de níveis esta-
dual ou municipal. Em contrapartida, quando se tratar de estatais da esfera federal, devemos 
separá-las: EPs federais serão julgadas pela Justiça Federal; SEMs federais serão julgadas pela 
Justiça Estadual.
Para sistematizar as informações vistas, acompanhe os esquemas a seguir: 
EMPRESA 
PÚBLICA
Pode adotar qualquer 
forma admitida
Capital social 
integralmente público
Responsabilidade civil 
Objetiva, quando 
prestadora de serviço 
público
Subjetiva, quando 
explorar atividade 
econômica
Juízo competente
EP estadual ou 
municipal: Justiça 
Estadual
EP Federal: Justiça 
Federal
 z Características Comuns
Para o ingresso nos quadros dessas entidades, há a necessidade de concurso público. Con-
tudo, serão empregados públicos regidos pelas normas da CLT e não contarão com regime 
estatutário.
O STF entende que empregados públicos só podem ser dispensados motivadamente, de 
acordo com o Informativo nº 699: 
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Informativo nº 699 (STF) Servidores de empresas públicas e sociedades de economia mista, 
admitidos por concurso público, não gozam de estabilidade (art. 41 da CF/88), mas sua demis-
são deve ser sempre motivada.
Outra característica peculiar das empresas públicas é o fato de que, diferentemente das 
demais entidades, elas não se encontram subordinadas ao teto constitucional. 
Ocorre que, geralmente, os agentes pertencentes à Administração direta e indireta devem 
ter seus subsídios (pagamento) restritos ao valor recebido pelos ministros do Supremo Tri-
bunal Federal. Contudo, tais empresas não recebem auxílio público para o subsídio de seus 
integrantes. 
Mas atenção: a exceção dessa situação fica a encargo das empresas públicas que recebem 
auxílio público; neste caso, encontram-se subordinadas ao teto constitucional. 
EMPRESAS ESTATAIS 
(EMPRESA PÚBLICA 
E SOCIEDADE DE 
ECONOMIA MISTA)
Recebem auxílio público 
para custear o subsídio 
dos agentes 
Vinculadas ao teto 
constitucional 
(subsídio dos 
ministros do STF)
Não recebem auxílio 
público para custear o 
subsídio dos agentes 
Não vinculadas ao 
teto constitucional 
A responsabilidade civil será classificada a depender das atividades realizadas pelas 
empresas. Ora, caso as empresas estatais (empresa pública e sociedade de economia mista) 
prestem atividades correspondentes a serviços públicos, sua responsabilidade será objetiva. 
Ou seja, não é necessário que a vítima comprove dolo ou culpa, mas que houve transgressão 
a direito. 
Lado outro, se as empresas forem de natureza econômica, ou seja, explorarem atividades 
econômicas, a responsabilidade será subjetiva, ou seja, será necessária a comprovação de 
dolo e culpa por parte da vítima.
A responsabilidade é sempre direta. Dessa forma, o ente criador terá responsabilidade 
subsidiária. O ente só será acionado quando a estatal não tiver fundos.
Diferentemente do que ocorre com as autarquias, as empresas estatais não gozam de prer-
rogativas processuais. Dessa forma, sua atuação nas vias processuais seguirá o rito ordinató-
rio, sem concessão de prazos maiores ou de qualquer outro “benefício”. 
Empresa Pública x Sociedade de Economia Mista
Para uma melhor compreensão acerca das empresas públicas e das sociedades de eco-
nomia mista, também chamadas de estatais, é essencial, primeiro, abordar os pontos em 
comum, para, em seguida, tratar das diferenças.
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Pontos comuns entre as estatais:
 z a natureza jurídica das estatais é de direito privado. No entanto, apesar de a personalida-
de ser de direito privado, o regime jurídico é híbrido (ou misto), porque o direito privado 
é parcialmente afastado pelas normas de direito público;
 z a finalidade é desempenhar serviço público e/ou atividade econômica. Neste ponto, 
preste muita atenção, pois somente em duas hipóteses é possível a exploração direta de 
atividade econômica pelo Estado: 
 � quando necessária aos imperativos da segurança nacional;
 � para relevante interesse coletivo, conforme definido em lei.
É preciso ter em mente que, quando o ente político cria EP e/ou SEM para a exploração de 
atividade econômica, estará exercendo uma intervenção direta na atividade comercial, visto 
que passará a concorrer com as demais empresas do setor, como, por exemplo, em atividade 
bancária, comercialização de petróleo etc.
No que se refere às diferenças, as empresas públicas são entidades públicas pertencentes 
à Administração indireta, de direito privado, criadas mediante autorização legislativa. Têm 
capital integralmente público. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2020), o objetivo da 
criação das empresas públicas é:
A exploração de atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de presta-
ção de serviços, ainda que a atividade econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da 
União ou preste serviço público. 
Além disso, não é qualquer atividade econômica que permite a criação da entidade, sen-
do necessário que esteja expresso qual interesse coletivo ou imperativo será abarcado pela 
empresa pública. 
Outra característica importante é que não houve definição por parte do legislador quanto 
à formaque as empresas públicas devem adotar. Sendo assim, há uma certa liberdade na 
forma dessa entidade, que será definida na própria normativa que a constitui.
Já as sociedades de economia mista são entidades públicas, de direito privado, criadas a 
partir da autorização legislativa; o capital é misto, sendo certo que, em sua maioria, é público. 
Ademais, tem a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertencem, 
em sua maioria, à União, estados, Distrito Federal, municípios ou entidades da Administração 
indireta. 
Além disso, a sociedade de economia mista tem como finalidade a exploração de ativi-
dades econômicas. A lei que autorizar sua criação deve deixar expressas quais atividades 
devem ser desempenhadas por essa entidade. 
Os pontos fundamentais que diferenciam as empresas públicas das sociedades de econo-
mia mista dizem respeito à forma de constituição e ao capital de cada empresa. 
Quanto à forma de constituição, temos que as empresas públicas têm maior liberdade em 
sua constituição, sendo certo que podem adotar qualquer forma admitida no ordenamento 
jurídico. 
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Como exemplo, temos as sociedades limitadas (LTDA) e sociedade anônima (S.A.). Dessa 
forma, dependendo da forma que for constituída, deverá ter seu registro na junta comercial 
ou no cartório de registro de pessoas jurídicas. 
No caso das sociedades de economia mista, o legislador restringiu sua constituição às 
sociedades anônimas. Logo, seu registro sempre irá acontecer na junta comercial. 
Com relação ao capital social de cada uma, as empresas públicas contam com o capital 
totalmente público. Já as sociedades de economia mista têm capital misto, ou seja, com par-
ticipações de outras empresas privadas. Contudo, majoritariamente, seu capital deve ser 
público, tendo em vista que fazem parte da Administração indireta. 
São exemplos de EP: 
 z BNDES — Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; 
 z EBCT — Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos; 
 z Serpro — Serviço Federal de Processamento de Dados; 
 z CEF — Caixa Econômica Federal; 
 z Infraero — Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária; 
 z Casa da Moeda do Brasil; 
 z Radiobrás — Empresa Brasileira de Radiodifusão; 
 z Embrapa — Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária; 
 z Dataprev — Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência.
São exemplos de SEM: 
 z Banco do Brasil;
 z Petrobras;
 z Companhia Energética de Brasília.
SOCIEDADE DE ECONOMIA 
MISTA
Somente poderá ser constituída 
na forma de Sociedade Anônima 
(S.A.)
Capital social misto
Responsabilidade civil 
Objetiva, quando prestadora de 
serviço público
Subjetiva, quando explorar 
atividade econômica
Juízo competente
SEM estadual ou municipal: 
Justiça Estadual
SEM federal: Justiça Estadual
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LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021 E SUAS ALTERAÇÕES E ATUALIZAÇÕES
A Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, é uma lei que trata de normas gerais sobre Licita-
ções e Contratos Administrativos. Ela foi editada pela União, mas sua aplicação é de caráter 
nacional, ou seja, ela se aplica a todos os entes federados: União, estados, Distrito Federal e 
municípios. Isso ocorre porque a competência para legislar sobre normas gerais de licitações 
e contratos administrativos é privativa da União, de acordo com o inciso XXVII, do art. 22, da 
Constituição Federal:
Art. 22 Compete privativamente à União legislar sobre:
[...] 
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as admi-
nistrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de 
economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;
Assim, como a União possui a competência para legislar sobre normas gerais, os entes 
federados podem legislar sobre questões específicas relativas à licitação e aos contratos 
administrativos, independentemente da delegação disposta no parágrafo único, do art. 22, da 
Constituição Federal. No entanto, ao legislarem sobre questões específicas, os entes federados 
não podem contrariar as normas gerais editadas pela União.
ABRANGÊNCIA, APLICAÇÃO E VIGÊNCIA DA LEI Nº 14.133, DE 2021
Abrangência
Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações 
Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, e abrange:
I - os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, dos Estados e do Distrito Federal e os 
órgãos do Poder Legislativo dos Municípios, quando no desempenho de função administrativa;
II - os fundos especiais e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Admi-
nistração Pública.
§ 1º Não são abrangidas por esta Lei as empresas públicas, as sociedades de economia mista e 
as suas subsidiárias, regidas pela Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016, ressalvado o disposto 
no art. 178 desta Lei. [...]
A abrangência da Lei nº 14.133, de 2021, está definida em seu art. 1º, conforme esquema-
tizado a seguir:
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ABRANGÊNCIA DA LEI N° 14.133, DE 2021
Administrações 
públicas
Todos os 
entes
Função 
administrativa
Fundos 
especiais
Entidades 
controlado-
ras
Diretas União
Poder Legislativo
Estados
Autárquicas
Distrito 
Federal Poder Judiciário
Fundacionais
Municípios
Perceba que as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as suas subsidiá-
rias não foram abrangidas pela Lei nº 14.133, de 2021, pois elas são regidas pela Lei nº 13.303, 
de 30 de junho de 2016.
No entanto, as disposições previstas no art. 178, da Lei nº 14.133, de 2021, referentes aos 
crimes em licitações e contratos administrativos, aplicam-se a elas.
Situações Especiais
Temos três situações especiais nas quais não será aplicada a lei em estudo, elas serão 
apresentadas a seguir.
 z As contratações realizadas no âmbito das repartições públicas sediadas no exterior obe-
decerão ao regulamento próprio, pois terão que observar as peculiaridades locais, ou seja, 
nesse caso, serão observados apenas os princípios gerais da Lei nº 14.133, de 2021 (§ 2º, do 
art. 1º);
 z Tratando-se de licitações e contratações que envolvam recursos provenientes de emprés-
timo ou doação, oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou de organismo 
financeiro de que o Brasil seja parte, podem ser admitidas, nos termos do § 3º do art. 1º:
[…]
I - condições decorrentes de acordos internacionais aprovados pelo Congresso Nacional e rati-
ficados pelo Presidente da República;
II - condições peculiares à seleção e à contratação constantes de normas e procedimentos das 
agências ou dos organismos, desde que:
a) sejam exigidas para a obtenção do empréstimo ou doação;
b) não conflitem com os princípios constitucionaisem vigor;
c) sejam indicadas no respectivo contrato de empréstimo ou doação e tenham sido objeto de 
parecer favorável do órgão jurídico do contratante do financiamento previamente à celebra-
ção do referido contrato;
 z Em relação às contratações relativas à gestão direta e indireta, das reservas internacionais 
do país, serão utilizados por meio de ato normativo editado pelo Banco Central do Brasil, 
observando os princípios estabelecidos no caput do art. 37 da Constituição Federal (§ 5º, 
art. 1º, da lei em estudo).
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Aplicação
No art. 2º, estão previstos os casos de aplicação primária e subsidiária da Lei nº 14.133, de 
2021; já no art. 3º, tem-se os casos nos quais ela não será aplicada. Acompanhe:
APLICAÇÃO PRIMÁRIA DA LEI Nº 14.133, DE 2021 (ART. 2º)
Alienação e concessão de direito real de uso de bens
Compra, inclusive por encomenda
Locação
Concessão e permissão de uso de bens públicos
Prestação de serviços, inclusive os técnico-profissionais especializados
Obras e serviços de arquitetura e engenharia
Contratações de tecnologia da informação e de comunicação
APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DA LEI Nº 14.133, DE 2021
Concessão e permissão de serviços públicos
Parcerias públicas privadas
Serviços de publicidade com agências de propaganda
NÃO APLICAÇÃO DA LEI Nº 14.133, DE 2021 
(ART. 3º)
Contratos que tenham por objeto operação de crédito, interno ou externo, e gestão de dívida 
pública, incluídas as contratações de agente financeiro e a concessão de garantia relacionada a 
esses contratos
Contratações sujeitas a normas previstas em legislação própria
Vigência
A Lei nº 14.133, de 2021, desde a data de sua publicação, teve vigência imediata. No entan-
to, após o período de dois anos, contados da sua publicação, a Lei nº 8.666, de 1993, a Lei nº 
10.520, de 2002 e a Lei nº 12.462, de 2011 (RDC) serão revogadas, com exceção das disposições 
penais previstas na Lei nº 8.666, de 1993, que já foram imediatamente revogadas.
Visto isso, surge-nos o seguinte questionamento: qual legislação deverá ser aplicada? A 
resposta seria: qualquer uma delas poderá ser aplicada. Caberá à autoridade pública decidir, 
de forma expressa no edital, qual legislação será utilizada. A lei escolhida regerá o contrato 
que decorrer da licitação. Além disso, não poderá haver combinação de leis.
Dica
Para provas de concursos públicos, o candidato deverá observar qual lei o edital está 
exigindo.
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Aplicação da Lei Complementar nº 123, de 2006, nas Licitações e nos Contratos Disciplinados 
pela Lei nº 14.133, de 2021
De acordo com o art. 4º da Lei nº 14.133, de 2021, aplicam-se às licitações e aos contratos 
as disposições constantes dos arts. 42 a 49 da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro 
de 2006. Os referidos artigos tratam das preferências que devem ser concedidas às microem-
presas (ME) e empresas de pequeno porte (EPP). São elas:
 z comprovação da regularidade fiscal e trabalhista somente para assinatura do contrato;
 z preferência, como critério de desempate, que consiste na possibilidade de ofertar nova 
proposta, inferior à do licitante que seria o vencedor. Considera-se “empatada” a proposta 
da ME ou EPP: igual ou até 10% superior à do licitante melhor classificado ou no pregão — 
o limite é de até 5%;
 z licitação exclusiva para ME e EPP, para os itens até o valor de R$ 80 mil;
 z poderá exigir subcontratação de ME e EPP em obras e serviços;
 z deverá estabelecer cota de até 25%, para ME e EPP, na aquisição de bens divisíveis;
 z possibilidade de instituir prioridade de contratação de ME e EPP, localizada local ou regio-
nalmente, até 10% do melhor preço válido;
 z direito de preferência — permite que a empresa beneficiada pelo direito de preferência 
possa “cobrir” a oferta anterior para ser considerada vencedora.
PRINCÍPIOS
Os princípios são orientações que auxiliam na interpretação da norma, bem como ajudam 
a preencher as eventuais lacunas legislativas. A Lei nº 14.133, de 2021, trouxe 22 princípios 
em seu art. 5º, princípios esses que deverão ser aplicados na sua interpretação da lei:
Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoali-
dade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade 
administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segre-
gação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da 
segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da 
celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como 
as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas 
do Direito Brasileiro).
Atenção: a banca examinadora pode trocar o nome dos princípios, portanto, atenção!
Dentre os princípios listados no art. 5º, merecem destaque os seguintes:
 z Princípio do julgamento objetivo: a Administração Pública deve conduzir a licitação de 
forma objetiva. Com isso, este princípio visa diminuir a subjetividade dentro da licitação e 
está diretamente ligado aos princípios da legalidade e da vinculação ao edital;
 z Princípio da vinculação ao edital: o edital constitui a lei interna da licitação, ou seja, é o 
edital que define as regras;
 z Princípio da segregação de funções: entende-se que um único agente público não 
pode ser encarregado por diversas funções dentro da licitação. Esse princípio visa evitar 
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concentrar várias funções em um único agente, de forma que ele não possa esconder as 
irregularidades praticadas por ele próprio;
 z Princípio da economicidade: visa-se a redução dos custos sem comprometer os padrões 
de qualidade;
 z Princípio da competitividade: não aplicar favorecimentos ou restrições indevidas, para 
que haja um maior número de participantes na licitação. Esse princípio está relacionado 
ao princípio da igualdade;
 z Princípio do planejamento: as contratações devem ser planejadas;
 z Princípio do desenvolvimento nacional sustentável: as licitações devem adotar tanto os 
critérios ambientais quanto os critérios de desenvolvimento econômico.
DEFINIÇÕES
O art. 6º da Lei nº 14.133, de 2021, traz uma lista extensa de conceitos e definições que 
auxiliam na compreensão dos assuntos tratados no decorrer de seu texto:
Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão: unidade de atuação integrante da estrutura da Administração Pública;
II - entidade: unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
III - Administração Pública: administração direta e indireta da União, dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municípios, inclusive as entidades com personalidade jurídica de direito 
privado sob controle do poder público e as fundações por ele instituídas ou mantidas;
IV - Administração: órgão ou entidade por meio do qual a Administração Pública atua;
V - agente público: indivíduo que, em virtude de eleição, nomeação, designação, contratação 
ou qualquer outra formade investidura ou vínculo, exerce mandato, cargo, emprego ou 
função em pessoa jurídica integrante da Administração Pública;
VI - autoridade: agente público dotado de poder de decisão;
VII - contratante: pessoa jurídica integrante da Administração Pública responsável pela 
contratação;
VIII - contratado: pessoa física ou jurídica, ou consórcio de pessoas jurídicas, signatária de 
contrato com a Administração;
IX - licitante: pessoa física ou jurídica, ou consórcio de pessoas jurídicas, que participa ou 
manifesta a intenção de participar de processo licitatório, sendo-lhe equiparável, para 
os fins desta Lei, o fornecedor ou o prestador de serviço que, em atendimento à solicitação da 
Administração, oferece proposta;
X - compra: aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parcelada-
mente, considerada imediata aquela com prazo de entrega de até 30 (trinta) dias da ordem de 
fornecimento;
XI - serviço: atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, 
intelectual ou material, de interesse da Administração;
XII - obra: toda atividade estabelecida, por força de lei, como privativa das profissões de 
arquiteto e engenheiro que implica intervenção no meio ambiente por meio de um conjunto 
harmônico de ações que, agregadas, formam um todo que inova o espaço físico da natureza ou 
acarreta alteração substancial das características originais de bem imóvel;
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Fornecimento de uma só vez ou parceladamente
Aquisição remunerada de bens
COMPRA
Destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou 
material
Atividade ou conjunto de atividades 
SERVIÇO
Inova o espaço físico da natureza ou acarreta alterações 
substanciais das características originais de bem imóvel 
Ocorre intervenção no meio ambiente
Privativa das profissões de arquiteto e engenheiro 
OBRA
XIII - bens e serviços comuns: aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser 
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado;
XIV - bens e serviços especiais: aqueles que, por sua alta heterogeneidade ou complexidade, 
não podem ser descritos na forma do inciso XIII do caput deste artigo, exigida justificativa 
prévia do contratante;
XV - serviços e fornecimentos contínuos: serviços contratados e compras realizadas pela 
Administração Pública para a manutenção da atividade administrativa, decorrentes de neces-
sidades permanentes ou prolongadas;
XVI - serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra: aqueles cujo 
modelo de execução contratual exige, entre outros requisitos, que:
a) os empregados do contratado fiquem à disposição nas dependências do contratante para a 
prestação dos serviços;
b) o contratado não compartilhe os recursos humanos e materiais disponíveis de uma contra-
tação para execução simultânea de outros contratos;
c) o contratado possibilite a fiscalização pelo contratante quanto à distribuição, controle e 
supervisão dos recursos humanos alocados aos seus contratos;
XVII - serviços não contínuos ou contratados por escopo: aqueles que impõem ao contratado 
o dever de realizar a prestação de um serviço específico em período predeterminado, podendo 
ser prorrogado, desde que justificadamente, pelo prazo necessário à conclusão do objeto;
XVIII - serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual: aqueles 
realizados em trabalhos relativos a:
a) estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos e projetos executivos;
b) pareceres, perícias e avaliações em geral;
c) assessorias e consultorias técnicas e auditorias financeiras e tributárias;
d) fiscalização, supervisão e gerenciamento de obras e serviços;
e) patrocínio ou defesa de causas judiciais e administrativas;
f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
g) restauração de obras de arte e de bens de valor histórico;
h) controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e laboratoriais, 
instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do meio ambiente e 
demais serviços de engenharia que se enquadrem na definição deste inciso;
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XIX - notória especialização: qualidade de profissional ou de empresa cujo conceito, no 
campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiência, publi-
cações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com 
suas atividades, permite inferir que o seu trabalho é essencial e reconhecidamente ade-
quado à plena satisfação do objeto do contrato;
XX - estudo técnico preliminar: documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de 
uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá 
base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se 
conclua pela viabilidade da contratação;
XXI - serviço de engenharia: toda atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter 
determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse para a Administração e que, não 
enquadradas no conceito de obra a que se refere o inciso XII do caput deste artigo, são 
estabelecidas, por força de lei, como privativas das profissões de arquiteto e engenheiro 
ou de técnicos especializados, que compreendem:
a) serviço comum de engenharia: todo serviço de engenharia que tem por objeto ações, objeti-
vamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, de manutenção, de adequação 
e de adaptação de bens móveis e imóveis, com preservação das características originais dos 
bens;
b) serviço especial de engenharia: aquele que, por sua alta heterogeneidade ou complexidade, 
não pode se enquadrar na definição constante da alínea “a” deste inciso;
XXII - obras, serviços e fornecimentos de grande vulto: aqueles cujo valor estimado supera 
R$ 200.000.000,00 (duzentos milhões de reais);
XXIII - termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que 
deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:
a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o 
caso, a possibilidade de sua prorrogação;
b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos prelimina-
res correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes 
que não contiverem informações sigilosas;
c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;
d) requisitos da contratação;
e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir 
os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;
f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada 
e fiscalizada pelo órgão ou entidade;
g) critérios de medição e de pagamento;
h) forma e critérios de seleção do fornecedor;
i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das 
memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados 
para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento 
separado e classificado;
j) adequação orçamentária;
XXIV - anteprojeto: peça técnica com todos os subsídios necessários à elaboração do projeto 
básico, que deve conter, no mínimo,os seguintes elementos:
a) demonstração e justificativa do programa de necessidades, avaliação de demanda do públi-
co-alvo, motivação técnico-econômico-social do empreendimento, visão global dos investi-
mentos e definições relacionadas ao nível de serviço desejado;
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b) condições de solidez, de segurança e de durabilidade;
c) prazo de entrega;
d) estética do projeto arquitetônico, traçado geométrico e/ou projeto da área de influência, 
quando cabível;
e) parâmetros de adequação ao interesse público, de economia na utilização, de facilidade na 
execução, de impacto ambiental e de acessibilidade;
f) proposta de concepção da obra ou do serviço de engenharia;
g) projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção proposta;
h) levantamento topográfico e cadastral;
i) pareceres de sondagem;
j) memorial descritivo dos elementos da edificação, dos componentes construtivos e dos mate-
riais de construção, de forma a estabelecer padrões mínimos para a contratação;
XXV - projeto básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão 
adequado para definir e dimensionar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de ser-
viços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos prelimi-
nares, que assegure a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do 
empreendimento e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do 
prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
a) levantamentos topográficos e cadastrais, sondagens e ensaios geotécnicos, ensaios e análi-
ses laboratoriais, estudos socioambientais e demais dados e levantamentos necessários para 
execução da solução escolhida;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a evitar, por 
ocasião da elaboração do projeto executivo e da realização das obras e montagem, a neces-
sidade de reformulações ou variantes quanto à qualidade, ao preço e ao prazo inicialmente 
definidos;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e dos materiais e equipamentos a incorporar 
à obra, bem como das suas especificações, de modo a assegurar os melhores resultados para o 
empreendimento e a segurança executiva na utilização do objeto, para os fins a que se destina, 
considerados os riscos e os perigos identificáveis, sem frustrar o caráter competitivo para a 
sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a definição de métodos construtivos, de instalações 
provisórias e de condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo 
para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendidos a sua pro-
gramação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários 
em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços 
e fornecimentos propriamente avaliados, obrigatório exclusivamente para os regimes de exe-
cução previstos nos incisos I, II, III, IV e VII do caput do art. 46 desta Lei;
XXVI - projeto executivo: conjunto de elementos necessários e suficientes à execução completa 
da obra, com o detalhamento das soluções previstas no projeto básico, a identificação de ser-
viços, de materiais e de equipamentos a serem incorporados à obra, bem como suas especifi-
cações técnicas, de acordo com as normas técnicas pertinentes;
XXVII - matriz de riscos: cláusula contratual definidora de riscos e de responsabilidades entre 
as partes e caracterizadora do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, em termos 
de ônus financeiro decorrente de eventos supervenientes à contratação, contendo, no mínimo, 
as seguintes informações:
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a) listagem de possíveis eventos supervenientes à assinatura do contrato que possam causar 
impacto em seu equilíbrio econômico-financeiro e previsão de eventual necessidade de prola-
ção de termo aditivo por ocasião de sua ocorrência;
b) no caso de obrigações de resultado, estabelecimento das frações do objeto com relação às 
quais haverá liberdade para os contratados inovarem em soluções metodológicas ou tecnoló-
gicas, em termos de modificação das soluções previamente delineadas no anteprojeto ou no 
projeto básico;
c) no caso de obrigações de meio, estabelecimento preciso das frações do objeto com relação 
às quais não haverá liberdade para os contratados inovarem em soluções metodológicas ou 
tecnológicas, devendo haver obrigação de aderência entre a execução e a solução predefinida 
no anteprojeto ou no projeto básico, consideradas as características do regime de execução no 
caso de obras e serviços de engenharia;
XXVIII - empreitada por preço unitário: contratação da execução da obra ou do serviço por 
preço certo de unidades determinadas;
XXIX - empreitada por preço global: contratação da execução da obra ou do serviço por preço 
certo e total;
XXX - empreitada integral: contratação de empreendimento em sua integralidade, compreen-
dida a totalidade das etapas de obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsa-
bilidade do contratado até sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, 
com características adequadas às finalidades para as quais foi contratado e atendidos os 
requisitos técnicos e legais para sua utilização com segurança estrutural e operacional;
XXXI - contratação por tarefa: regime de contratação de mão de obra para pequenos trabalhos 
por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais;
XXXII - contratação integrada: regime de contratação de obras e serviços de engenharia em 
que o contratado é responsável por elaborar e desenvolver os projetos básico e executivo, 
executar obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços especiais e realizar 
montagem, teste, pré-operação e as demais operações necessárias e suficientes para a entrega 
final do objeto;
XXXIII - contratação semi-integrada: regime de contratação de obras e serviços de engenharia 
em que o contratado é responsável por elaborar e desenvolver o projeto executivo, executar 
obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços especiais e realizar monta-
gem, teste, pré-operação e as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final 
do objeto;
XXXIV - fornecimento e prestação de serviço associado: regime de contratação em que, além 
do fornecimento do objeto, o contratado responsabiliza-se por sua operação, manutenção ou 
ambas, por tempo determinado;
XXXV - licitação internacional: licitação processada em território nacional na qual é admi-
tida a participação de licitantes estrangeiros, com a possibilidade de cotação de preços em 
moeda estrangeira, ou licitação na qual o objeto contratual pode ou deve ser executado no 
todo ou em parte em território estrangeiro;
XXXVI - serviço nacional: serviço prestado em território nacional, nas condições estabelecidas 
pelo Poder Executivo federal;
XXXVII - produto manufaturado nacional: produto manufaturado produzido no território 
nacional de acordo com o processo produtivo básico ou com as regras de origem estabelecidas 
pelo Poder Executivo federal;
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XXXVIII - concorrência: modalidade de licitação para contratação de bens e serviços espe-
ciais e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia, cujo critério de julgamento 
poderá ser:
a) menor preço;
b) melhor técnica ou conteúdo artístico;
c) técnica e preço;
d) maior retorno econômico;
e) maior desconto;
XXXIX - concurso: modalidade de licitação para escolha de trabalho técnico, científico ou 
artístico, cujo critério de julgamento será o de melhor técnica ou conteúdo artístico, e 
para concessão de prêmio ou remuneração ao vencedor;
XL - leilão: modalidade de licitação para alienação de bens imóveis ou de bens móveis 
inservíveis ou legalmente apreendidos a quem oferecer o maior lance;
XLI - pregão: modalidade de licitação obrigatória para aquisição de bens e serviços comuns, 
cujo critério de julgamento poderá ser o de menor preço ou o de maior desconto;
XLII - diálogo competitivo: modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e 
compras em que a Administração Pública realiza diálogos com licitantes previamente sele-
cionados mediante critérios objetivos, com o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas 
capazes de atender às suas necessidades, devendo os licitantes apresentar proposta final após 
o encerramento dos diálogos;
XLIII - credenciamento: processo administrativo de chamamento público em que a Adminis-
tração Pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchi-
dos os requisitos necessários, se credenciem no órgão ou na entidade para executar o objeto 
quando convocados;
XLIV - pré-qualificação: procedimento seletivo prévio à licitação, convocado por meio de 
edital, destinado à análise das condições de habilitação, total ou parcial, dos interessados ou 
do objeto;
XLV - sistema de registro de preços: conjunto de procedimentos para realização, mediante 
contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal 
de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para con-
tratações futuras;
XLVI - ata de registro de preços: documento vinculativo e obrigacional, com característica de 
compromisso para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os forne-
cedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas, conforme as disposições 
contidas no edital da licitação, no aviso ou instrumento de contratação direta e nas propostas 
apresentadas;
XLVII - órgão ou entidade gerenciadora: órgão ou entidade da Administração Pública respon-
sável pela condução do conjunto de procedimentos para registro de preços e pelo gerencia-
mento da ata de registro de preços dele decorrente;
XLVIII - órgão ou entidade participante: órgão ou entidade da Administração Pública que 
participa dos procedimentos iniciais da contratação para registro de preços e integra a ata de 
registro de preços;
XLIX - órgão ou entidade não participante: órgão ou entidade da Administração Pública que 
não participa dos procedimentos iniciais da licitação para registro de preços e não integra a 
ata de registro de preços;
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L - comissão de contratação: conjunto de agentes públicos indicados pela Administração, em 
caráter permanente ou especial, com a função de receber, examinar e julgar documentos rela-
tivos às licitações e aos procedimentos auxiliares;
LI - catálogo eletrônico de padronização de compras, serviços e obras: sistema informatizado, 
de gerenciamento centralizado e com indicação de preços, destinado a permitir a padroniza-
ção de itens a serem adquiridos pela Administração Pública e que estarão disponíveis para a 
licitação;
LII - sítio eletrônico oficial: sítio da internet, certificado digitalmente por autoridade certifica-
dora, no qual o ente federativo divulga de forma centralizada as informações e os serviços de 
governo digital dos seus órgãos e entidades;
LIII - contrato de eficiência: contrato cujo objeto é a prestação de serviços, que pode incluir 
a realização de obras e o fornecimento de bens, com o objetivo de proporcionar economia ao 
contratante, na forma de redução de despesas correntes, remunerado o contratado com base 
em percentual da economia gerada;
LIV - seguro-garantia: seguro que garante o fiel cumprimento das obrigações assumidas pelo 
contratado;
LV - produtos para pesquisa e desenvolvimento: bens, insumos, serviços e obras necessários 
para atividade de pesquisa científica e tecnológica, desenvolvimento de tecnologia ou inova-
ção tecnológica, discriminados em projeto de pesquisa;
LVI - sobrepreço: preço orçado para licitação ou contratado em valor expressivamente supe-
rior aos preços referenciais de mercado, seja de apenas 1 (um) item, se a licitação ou a con-
tratação for por preços unitários de serviço, seja do valor global do objeto, se a licitação ou a 
contratação for por tarefa, empreitada por preço global ou empreitada integral, semi-integra-
da ou integrada;
LVII - superfaturamento: dano provocado ao patrimônio da Administração, caracterizado, 
entre outras situações, por:
a) medição de quantidades superiores às efetivamente executadas ou fornecidas;
b) deficiência na execução de obras e de serviços de engenharia que resulte em diminuição da 
sua qualidade, vida útil ou segurança;
c) alterações no orçamento de obras e de serviços de engenharia que causem desequilíbrio 
econômico-financeiro do contrato em favor do contratado;
d) outras alterações de cláusulas financeiras que gerem recebimentos contratuais antecipa-
dos, distorção do cronograma físico-financeiro, prorrogação injustificada do prazo contratual 
com custos adicionais para a Administração ou reajuste irregular de preços;
SOBREPREÇO SUPERFATURAMENTO
Preço orçado expressivamente 
superior aos preços do mercado
Dano ao patrimônio público
Medições superiores
Deficiência na execução de obras e serviços
Alterações do orçamento de obras e serviços que causem 
desequilíbrio em favor do contratado
LVIII - reajustamento em sentido estrito: forma de manutenção do equilíbrio econômico-fi-
nanceiro de contrato consistente na aplicação do índice de correção monetária previsto no 
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contrato, que deve retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de 
índices específicos ou setoriais;
LIX - repactuação: forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro de contrato utili-
zada para serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou predomi-
nância de mão de obra, por meio da análise da variação dos custos contratuais, devendo estar 
prevista no edital com data vinculada à apresentação das propostas, para os custos decorren-
tes do mercado, e com data vinculada ao acordo, à convenção coletiva ou ao dissídio coletivo 
ao qual o orçamento esteja vinculado, para os custos decorrentes da mão de obra;
LX - agente de contratação: pessoa designada pela autoridade competente, entre servidores 
efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da Administração Pública, para 
tomar decisões, acompanhare, de caráter excepcional, por decreto e normas 
inferiores, quando não demanda a criação de novos cargos ou aumenta a despesa pública.
Mas o que seria, então, a Administração?
Segundo o autor, Administração Pública, em seu sentido formal (subjetivo ou orgânico), é 
um conjunto de órgãos instituídos para alcançar os objetivos do governo. Já em seu sentido 
material (funcional ou objetivo), é um conjunto de funções necessárias aos serviços públicos 
de uma forma geral.
FORMAL (SUBJETIVO OU 
ORGÂNICO)
MATERIAL 
(FUNCIONAL OU OBJETIVO)
 z “Quem”
 z Conjunto de órgãos, agentes ou 
pessoas jurídicas
 z “O quê”
 z Atividades e funções
Numa visão global, a Administração é todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à 
realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.
Assim, a Administração pratica atos de execução, com maior ou menor autonomia funcio-
nal, de acordo com a competência do órgão e de seus agentes.
É importante salientar que a Administração não pratica atos de governo, sendo importan-
te fazermos essa distinção (no dia a dia, as pessoas costumam trazer os termos como sinôni-
mos, mas eles não são, então cuidado).
O governo atua por meio dos atos de soberania, com autonomia política na condução dos 
negócios públicos (é a “condução política dos negócios públicos”). Comparativamente, Hely 
Lopes (2013, p. 69) nos diz que:
Administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica;
Administração é conduta hierarquizada;
Administração executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabi-
lidade técnica e legal pela execução.
Governo é atividade política e discricionária; 
Governo é conduta independente;
Governo comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade 
profissional pela execução.
A atuação do governo, enquanto função política, é objeto de estudo do direito constitucional.
Veja que, em suma, a Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em 
prática as opções políticas do governo.
Feita toda essa introdução, vamos, agora, conhecer como é realizada essa estruturação da 
Administração Pública brasileira. 
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CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
A Administração Pública tem algumas formas de atuação: ela pode ser direta ou indireta, 
pode ser centralizada ou descentralizada. Para fins didáticos, iremos abordar, primeira-
mente, os pontos que envolvem as formas centralizadas e descentralizadas.
A Administração direta coincide com os próprios entes da Federação, enquanto a 
Administração indireta são as entidades públicas criadas para o exercício das atividades 
administrativas.
Nesse sentido, observe a redação do art. 4º, do Decreto-Lei nº 200, de 1967:
Art. 4º A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrati-
va da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas 
de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas.
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao 
Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.
Assim, é importante ressaltar que as formas centralizadas e descentralizadas dizem res-
peito ao modo de atuação da Administração Pública. Ou seja, referem-se à forma como as 
atividades são desenvolvidas pela Administração. 
Antes de adentrarmos o conceito propriamente dito, é importante atentar para a semântica 
(significado) das palavras que compõem nossos conceitos (centralização x descentralização). 
As entidades da Administração indireta têm personalidade jurídica própria, e o termo 
indica que, ao serem criadas, essas entidades atuarão de forma “separada” da estrutura 
administrativa “central” do ente federado em questão. Em outras palavras, elas atuarão de 
forma “descentralizada”.
A atividade administrativa pode ser desempenhada diretamente pelos entes da Federação, 
sem qualquer interferência de outra entidade, o que significa dizer que não há transferência 
de atividade para qualquer outra pessoa. Quando exercida dessa forma, diz-se que o sujeito 
de direito administrativo exerce de forma centralizada. 
Nesse contexto, podemos definir a centralização como sendo a execução das atividades 
administrativas pelo próprio Estado, ou seja, podemos entender que as atividades foram 
desenvolvidas pela União, estados, municípios ou Distrito Federal. 
Contudo, a Administração pode estabelecer a criação de órgãos específicos para o desem-
penho dessas atividades específicas, sendo importante lembrar que o conceito doutrinário de 
centralização se aplica à Administração Pública de qualquer dos entes federados. 
Para ilustrar, vejamos um exemplo: o Ministério da Educação faz parte da estrutura cen-
tralizada do governo, já uma universidade federal a ele vinculada será uma autarquia (enti-
dade da Administração indireta).
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Atenção! Não há relação de hierarquia entre as entidades da Administração indireta e a 
estrutura administrativa central; há apenas vinculação para fins de controle finalístico.
Em outros termos, a entidade da Administração indireta estará ligada a um órgão da Admi-
nistração direta que verificará se os objetivos para os quais a entidade foi criada estão sendo 
cumpridos.
Portanto, a centralização se dá quando o Estado executa diretamente suas tarefas por 
intermédio de órgãos e agentes administrativos subordinados a uma única pessoa política 
(Carvalho Filho, 2014). Na prática, é o que ocorre com as atribuições exercidas diretamente 
pela União, estados, Distrito Federal e municípios.
Dessa maneira, quando dissemos que as competências estão centralizadas no governo 
federal, isso indica que a personalidade jurídica da União é responsável pelas atribuições 
impostas pelo ordenamento jurídico.
É por esse motivo que se conceitua Administração direta como o conjunto dos órgãos dos 
quatro entes políticos (União, estados-membros, municípios e Distrito Federal) que desem-
penham de maneira centralizada a atividade administrativa. Assim, os atos são praticados 
pelos órgãos estabelecidos pela pessoa jurídica da qual faz parte.
Sendo assim, os órgãos públicos não terão personalidade jurídica e estarão subordinados 
ao ente que a criou. 
Dica
Na centralização, há hierarquia na relação entre o ente criador e o órgão criado, e os órgãos 
públicos não têm personalidade jurídica.
Para tornar ainda mais fácil a sua compreensão, pensemos no corpo humano. O corpo 
humano analisado externamente seria o ente. Para o desempenho de funções específicas, 
conta com órgãos (pulmões, coração etc.). 
Nesse caso, pensemos no ente (seja ele estado, município, União ou Distrito Federal): os 
órgãos são criados para desempenhar atividades específicas como a segurança, saúde e 
educação. 
Além disso, assim como no corpo humano, os órgãos estão subordinados ao todo. Não é 
possível o funcionamento de um órgão fora daquele ente (corpo). 
Ente centralizador
 (União, estado, 
municípios ou DF) 
ÓRGÃOS 
PÚBLICOS
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para Ingrid Rodrigues Fiales - 094.896.726-96,o trâmite da licitação, dar impulso ao procedimento licitató-
rio e executar quaisquer outras atividades necessárias ao bom andamento do certame até a 
homologação.
É essencial que o candidato leia atentamente cada um desses conceitos. Realizamos desta-
ques no texto acima para facilitar sua compreensão.
AGENTES PÚBLICOS
A autoridade máxima do órgão ou da entidade, por meio de gestão por competências e 
segregação de função, designará os agentes públicos para desempenhar as funções essenciais 
à execução da Lei nº 14.133, de 2021.
Requisitos Gerais
Os agentes públicos designados deverão atender a três requisitos gerais, necessários para 
que possam trabalhar com as licitações, de acordo com o art. 7º. Vejamos:
 z esses agentes serão, preferencialmente, servidores efetivos ou empregados públicos dos 
quadros permanentes da Administração Pública;
 z precisam ter atribuições relacionadas a licitações e contratos ou possuírem formação 
compatível ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola de 
governo criada e mantida pelo poder público;
 z não possuir parentesco até o 3º grau ou vínculo de natureza técnica, comercial, econô-
mica, financeira, trabalhista ou civil com os licitantes ou contratados habituais.
Agente de Contratação
É o agente público designado e encarregado de conduzir a licitação até a homologação. 
Esse agente, obrigatoriamente, deve ser servidor público efetivo ou empregado público do 
quadro permanente da Administração Pública.
Art. 8º A licitação será conduzida por agente de contratação, pessoa designada pela autorida-
de competente, entre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da 
Administração Pública, para tomar decisões, acompanhar o trâmite da licitação, dar impulso 
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ao procedimento licitatório e executar quaisquer outras atividades necessárias ao bom anda-
mento do certame até a homologação.
§ 1º O agente de contratação será auxiliado por equipe de apoio e responderá individualmente 
pelos atos que praticar, salvo quando induzido a erro pela atuação da equipe.
[...]
§ 5º Em licitação na modalidade pregão, o agente responsável pela condução do certame será 
designado pregoeiro.
Comissão de Licitação
Art. 8º [...]
§ 3º As regras relativas à atuação do agente de contratação e da equipe de apoio, ao funcio-
namento da comissão de contratação e à atuação de fiscais e gestores de contratos de que 
trata esta Lei serão estabelecidas em regulamento, e deverá ser prevista a possibilidade de 
eles contarem com o apoio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno para 
o desempenho das funções essenciais à execução do disposto nesta Lei.
§ 4º Em licitação que envolva bens ou serviços especiais cujo objeto não seja rotineiramente 
contratado pela Administração, poderá ser contratado, por prazo determinado, serviço de 
empresa ou de profissional especializado para assessorar os agentes públicos responsáveis 
pela condução da licitação.
Quando estiver realizando licitação para bens e serviços especiais, o agente de contratação 
poderá ser substituído por comissão de contratação formada por, no mínimo, três membros, 
que deverão atender aos requisitos gerais. Observe que a substituição é facultativa.
Além disso, esses membros responderão solidariamente por todos os atos praticados pela 
comissão, com exceção do membro que expressar posição individual divergente fundamen-
tada e registrada em ata lavrada na reunião em que houver sido tomada a decisão.
No entanto, quando se tratar da modalidade de licitação diálogo competitivo, prevista 
no inciso XI do § 1º do art. 32, a substituição do agente de contratação pela comissão contra-
tante é obrigatória e os seus membros deverão atender aos mesmos requisitos do agente de 
contratação. 
Vedação ao Agente Público
Art. 9º É vedado ao agente público designado para atuar na área de licitações e contratos, 
ressalvados os casos previstos em lei:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos que praticar, situações que:
a) comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo do processo licitatório, inclu-
sive nos casos de participação de sociedades cooperativas;
b) estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou do domicílio 
dos licitantes;
c) sejam impertinentes ou irrelevantes para o objeto específico do contrato;
II - estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista, previdenciá-
ria ou qualquer outra entre empresas brasileiras e estrangeiras, inclusive no que se refere a 
moeda, modalidade e local de pagamento, mesmo quando envolvido financiamento de agência 
internacional;
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III - opor resistência injustificada ao andamento dos processos e, indevidamente, retardar ou 
deixar de praticar ato de ofício, ou praticá-lo contra disposição expressa em lei.
§ 1º Não poderá participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução do contrato 
agente público de órgão ou entidade licitante ou contratante, devendo ser observadas as situa-
ções que possam configurar conflito de interesses no exercício ou após o exercício do cargo ou 
emprego, nos termos da legislação que disciplina a matéria.
§ 2º As vedações de que trata este artigo estendem-se a terceiro que auxilie a condução da 
contratação na qualidade de integrante de equipe de apoio, profissional especializado ou fun-
cionário ou representante de empresa que preste assessoria técnica.
Defesa por Advocacia Pública
Art. 10 Se as autoridades competentes e os servidores públicos que tiverem participado dos 
procedimentos relacionados às licitações e aos contratos de que trata esta Lei precisarem 
defender-se nas esferas administrativa, controladora ou judicial em razão de ato praticado 
com estrita observância de orientação constante em parecer jurídico elaborado na forma do § 
1º do art. 53 desta Lei, a advocacia pública promoverá, a critério do agente público, sua repre-
sentação judicial ou extrajudicial.
§ 1º Não se aplica o disposto no caput deste artigo quando:
I - (VETADO);
II - provas da prática de atos ilícitos dolosos constarem nos autos do processo administrativo 
ou judicial.
§ 2º Aplica-se o disposto no caput deste artigo inclusive na hipótese de o agente público não 
mais ocupar o cargo, emprego ou função em que foi praticado o ato questionado.
Importante! 
Não haverá direito à defesa por advocacia pública quando as provas da prática de atos 
ilícitos dolosos constarem nos autos do processo administrativo ou judicial.
DAS LICITAÇÕES 
Processo Licitatório
 z Objetivos
Art. 11 O processo licitatório tem por objetivos:
I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais van-
tajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto;
II - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição;
III - evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e 
superfaturamento na execução dos contratos;
IV - incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
Este é um tópico muito importante e, para facilitar ainda mais seus estudos, veja o esque-
ma a seguir, nele há a ilustração dos objetivos da licitação:
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OBJETIVOS 
DA LICITAÇÃO 
Assegurar
Evitar
Incentivar
Seleção da proposta apta a gerar o 
resultado de contratação mais vantajoso
Ciclo de vida do objeto
Tratamento isonômico
Justa competição
Sobrepreço
Preços manifestamente inexequíveis
Inovação
Desenvolvimento nacional sustentável
Superfaturamento
O parágrafo único do art. 11, da Lei nº 14.133, de 2021, prevê que a alta administração será 
responsável pela contratação, não podendo alegar que não houve omissão na implementa-
ção dos processos e estruturas para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios 
e os respectivos contratos.
Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança 
das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e 
controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respec-
tivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, 
promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao pla-
nejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em 
suas contratações.
Além disso, o processo licitatório deverá seguir as determinações descritas no art. 12:
Art. 12 No processo licitatório, observar-se-á o seguinte:
I - os documentos serão produzidos por escrito, com data e local de sua realização e assina-
tura dos responsáveis;
II - os valores, os preços e os custos utilizados terão como expressão monetária a moeda cor-
rente nacional, ressalvado o disposto no art. 52 desta Lei;
III - o desatendimento de exigências meramente formais que não comprometam a aferição da 
qualificação do licitante ou a compreensão do conteúdo de sua proposta não importará seu 
afastamento da licitação ou a invalidação do processo;
IV - a prova de autenticidade de cópia de documento público ou particular poderá ser feita 
perante agente da Administração, mediante apresentação de original ou de declaração de 
autenticidade por advogado, sob sua responsabilidade pessoal;
V - o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade, 
salvo imposição legal;
VI - os atos serão preferencialmente digitais, de forma a permitir que sejam produzidos, comu-
nicados, armazenados e validados por meio eletrônico;
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VII - a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo pla-
nejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de con-
tratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob 
sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a 
elaboração das respectivas leis orçamentárias.
Observação: os atos do processo licitatório devem ser preferencialmente digitais, ou 
seja, não se trata de uma obrigatoriedade.
 z Publicidade nas Licitações e Contratações Públicas
Nas licitações públicas e nos contratos administrativos, a publicidade é a regra. Entretan-
to, existe a exceção: quando o sigilo for imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, 
na forma da lei.
Além disso, existem duas situações descritas no parágrafo único do art. 13, da Lei nº 14.133, 
de 2021, nas quais a publicidade será diferida, ou seja, ela será postergada para momento 
futuro:
 z o conteúdo das propostas permanecerá em sigilo até o momento da sua abertura em 
sessão pública;
 z quanto ao orçamento da Administração, conforme previsto no art. 24, o sigilo poderá 
ser mantido, desde que de maneira justificada, com a finalidade de evitar que os licitantes 
ajustem suas propostas às estimativas da Administração ao invés de efetivamente apre-
sentarem suas melhores propostas.
Importante!
Poderá ser decretado o sigilo quando for imprescindível à segurança da sociedade e do 
Estado.
 z Vedação para Disputar Licitação ou Participar da Execução de Contrato
O art. 14, da Lei nº 14.133, de 2021, traz as hipóteses de vedação para disputar licitação ou 
participar da execução de contrato. São elas:
Art. 14 Não poderão disputar licitação ou participar da execução de contrato, direta ou 
indiretamente:
I - autor do anteprojeto, do projeto básico ou do projeto executivo, pessoa física ou jurídi-
ca, quando a licitação versar sobre obra, serviços ou fornecimento de bens a ele relacionados;
II - empresa, isoladamente ou em consórcio, responsável pela elaboração do projeto 
básico ou do projeto executivo, ou empresa da qual o autor do projeto seja dirigente, geren-
te, controlador, acionista ou detentor de mais de 5% (cinco por cento) do capital com direito a 
voto, responsável técnico ou subcontratado, quando a licitação versar sobre obra, serviços ou 
fornecimento de bens a ela necessários;
III - pessoa física ou jurídica que se encontre, ao tempo da licitação, impossibilitada de par-
ticipar da licitação em decorrência de sanção que lhe foi imposta;
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IV - aquele que mantenha vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, finan-
ceira, trabalhista ou civil com dirigente do órgão ou entidade contratante ou com 
agente público que desempenhe função na licitação ou atue na fiscalização ou na gestão 
do contrato, ou que deles seja cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou 
por afinidade, até o terceiro grau, devendo essa proibição constar expressamente do edital 
de licitação;
V - empresas controladoras, controladas ou coligadas, nos termos da Lei nº 6.404, de 15 
de dezembro de 1976, concorrendo entre si;
VI - pessoa física ou jurídica que, nos 5 (cinco) anos anteriores à divulgação do edital, tenha 
sido condenada judicialmente, com trânsito em julgado, por exploração de trabalho 
infantil, por submissão de trabalhadores a condições análogas às de escravo ou por 
contratação de adolescentes nos casos vedados pela legislação trabalhista.
As vedações anteriormente descritas também se aplicam a:
 z empresa que atue em substituição (utilização fraudulenta da personalidade jurídica do 
licitante);
 z grupo econômico (equipara-se ao autor do projeto).
Por fim, os autores dos projetos podem, a critério da administração e a serviço desta, 
apoiar as atividades de planejamento da contratação, de execução da licitação ou de gestão 
do contrato, sob supervisão exclusiva de agentes públicos do órgão ou entidade.
 z Participação de Consórcio nas Licitações
Em regra, consórcios de empresas poderão participar de licitação, desde que observadas 
as normas previstas no art. 15, da Lei nº 14.133, de 2021. No entanto, a participação de con-
sórcios poderá ser vedada pelo órgão ou entidade licitante, se isso for devidamente justifica-
do no processo licitatório. Vejamos a disposição do art. 15:
Art. 15 Salvo vedação devidamente justificada no processo licitatório, pessoa jurídica poderá 
participar de licitação em consórcio, observadas as seguintes normas:
I - comprovação de compromisso público ou particular de constituição de consórcio, subscrito 
pelos consorciados;
II - indicaçãoda empresa líder do consórcio, que será responsável por sua representação 
perante a Administração;
III - admissão, para efeito de habilitação técnica, do somatório dos quantitativos de cada con-
sorciado e, para efeito de habilitação econômico-financeira, do somatório dos valores de cada 
consorciado;
IV - impedimento de a empresa consorciada participar, na mesma licitação, de mais de um 
consórcio ou de forma isolada;
V - responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos praticados em consórcio, tanto na 
fase de licitação quanto na de execução do contrato.
§ 1º O edital deverá estabelecer para o consórcio acréscimo de 10% (dez por cento) a 30% 
(trinta por cento) sobre o valor exigido de licitante individual para a habilitação econômico-
-financeira, salvo justificação.
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§ 2º O acréscimo previsto no § 1º deste artigo não se aplica aos consórcios compostos, em sua 
totalidade, de microempresas e pequenas empresas, assim definidas em lei.
§ 3º O licitante vencedor é obrigado a promover, antes da celebração do contrato, a constitui-
ção e o registro do consórcio, nos termos do compromisso referido no inciso I do caput deste 
artigo.
§ 4º Desde que haja justificativa técnica aprovada pela autoridade competente, o edital de lici-
tação poderá estabelecer limite máximo para o número de empresas consorciadas.
§ 5º A substituição de consorciado deverá ser expressamente autorizada pelo órgão ou entida-
de contratante e condicionada à comprovação de que a nova empresa do consórcio possui, no 
mínimo, os mesmos quantitativos para efeito de habilitação técnica e os mesmos valores para 
efeito de qualificação econômico-financeira apresentados pela empresa substituída para fins 
de habilitação do consórcio no processo licitatório que originou o contrato.
 z Participação de Cooperativas nas Licitações 
Os profissionais organizados sob a forma de cooperativa poderão participar de licitação, 
desde que observadas as normas previstas no art. 16 da lei. Vejamos:
Art. 16 Os profissionais organizados sob a forma de cooperativa poderão participar de licita-
ção quando:
I - a constituição e o funcionamento da cooperativa observarem as regras estabelecidas na 
legislação aplicável, em especial a Lei nº 5.764, de 16 de dezembro de 1971, a Lei nº 12.690, de 
19 de julho de 2012, e a Lei Complementar nº 130, de 17 de abril de 2009;
II - a cooperativa apresentar demonstrativo de atuação em regime cooperado, com repartição 
de receitas e despesas entre os cooperados;
III - qualquer cooperado, com igual qualificação, for capaz de executar o objeto contratado, 
vedado à Administração indicar nominalmente pessoas;
IV - o objeto da licitação referir-se, em se tratando de cooperativas enquadradas na Lei nº 
12.690, de 19 de julho de 2012, a serviços especializados constantes do objeto social da coope-
rativa, a serem executados de forma complementar à sua atuação.
Importante!
Várias pessoas jurídicas podem se juntar para participar da licitação em consórcio, con-
forme o art. 15 da Lei nº 14.133, de 2021. Já os profissionais, pessoas físicas, podem se 
juntar para participar da licitação em cooperativa, conforme o art. 16 da mesma lei.
Fases do Processo de Licitação 
De acordo com o art. 17, da Lei nº 14.133, de 2021, a licitação deverá observar a seguinte 
sequência nas seguintes fases:
Art. 17 [...] 
I - preparatória;
II - de divulgação do edital de licitação;
III - de apresentação de propostas e lances, quando for o caso;
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IV - de julgamento;
V - de habilitação;
VI - recursal;
VII - de homologação.
A fase de habilitação pode anteceder às fases de apresentação de propostas e lances e de 
julgamento, mediante ato motivado com explicitação dos benefícios decorrentes, desde que 
expressamente previsto no edital de licitação, nos termos do § 1º do artigo em comento.
A lei traz como regra que as sessões das licitações serão preferencialmente sob a forma 
eletrônica, sendo admitidas as sessões de forma presencial, desde que devidamente motiva-
das, vide § 2º do art. 17. Assim, se a Administração Pública optar pela forma presencial, ela 
também deve registrá-la em ata e gravar em áudio e vídeo.
Na fase de julgamento, o órgão ou entidade licitante pode, em relação ao licitante provi-
soriamente vencedor, realizar análise e avaliação da conformidade da proposta. Isso é fei-
to mediante homologação de amostras, exame de conformidade e prova de conceito, entre 
outros testes de interesse da Administração, para comprovar sua aderência às especificações 
definidas no termo de referência ou no projeto básico.
A Administração poderá determinar, nos procedimentos realizados por meio eletrônico, 
que os licitantes pratiquem seus atos em formato eletrônico, como condição de validade e 
eficácia, de acordo com o § 5º do art. 17.
Fase Preparatória 
 z Instrução do Processo Licitatório
A fase preparatória do processo licitatório está descrita no art. 18, da Lei nº 14.133, de 
2021:
Art. 18 A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve 
compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 
12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas 
as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, 
compreendidos:
I - a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que 
caracterize o interesse público envolvido;
II - a definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência, 
anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso;
III - a definição das condições de execução e pagamento, das garantias exigidas e ofertadas e 
das condições de recebimento;
IV - o orçamento estimado, com as composições dos preços utilizados para sua formação;
V - a elaboração do edital de licitação;
VI - a elaboração de minuta de contrato, quando necessária, que constará obrigatoriamente 
como anexo do edital de licitação;
VII - o regime de fornecimento de bens, de prestação de serviços ou de execução de obras e 
serviços de engenharia, observados os potenciais de economia de escala;
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VIII - a modalidade de licitação, o critério de julgamento, o modo de disputa e a adequação 
e eficiência da forma de combinação desses parâmetros, para os fins de seleção da proposta 
apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, consi-
derado todo o ciclo de vida do objeto;
IX - a motivação circunstanciada das condições do edital, tais como justificativa de exigências 
de qualificação técnica, mediante indicação das parcelas de maior relevância técnica ou valor 
significativo do objeto, e de qualificação econômico-financeira, justificativa dos critérios de 
pontuação e julgamento das propostas técnicas, nas licitações com julgamentopor melhor 
técnica ou técnica e preço, e justificativa das regras pertinentes à participação de empresas 
em consórcio;
X - a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução 
contratual;
XI - a motivação sobre o momento da divulgação do orçamento da licitação, observado o art. 
24 desta Lei.
Para facilitar seus estudos, vejamos o art. 18 esquematicamente na tabela a seguir: 
FASE PREPA-
RATÓRIA
Descrição da necessidade da 
contratação: Por meio do estudo técnico preliminar
Definição do objeto:
Termo de referência
Anteprojeto
Projeto básico ou executivo
Definição das condições de execução e pagamento, das garantias exigidas e 
ofertadas e das condições de recebimento
Orçamento estimado Motivação: momento da divulgação
Elaboração do edital
Elaboração da minuta do contrato, quando necessária, que constará obrigato-
riamente como anexo do edital de licitação
Regime de fornecimento e bens, de prestação de serviços ou de execução de 
obras e serviços de engenharia, observados os potenciais de economia de 
escala
Regras sobre a licitação
Critério de julgamento
Modo de disputa
Modalidade
Critério de julgamento
Modo de disputa
Motivação circunstanciada das condições do edital
Análise de riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa 
execução contratual
O estudo técnico preliminar é o documento constitutivo da primeira etapa do planejamen-
to de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução; 
e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados 
caso se conclua pela viabilidade da contratação. Os incisos grifados do § 1º correspondem 
aos elementos do estudo técnico preliminar obrigatório:
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§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá eviden-
ciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da 
viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:
I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido 
sob a perspectiva do interesse público;
II - demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que 
elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração;
III - requisitos da contratação;
IV - estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias 
de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências 
com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala;
V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa 
técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;
VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referen-
ciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão 
constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo 
até a conclusão da licitação;
VII - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção 
e à assistência técnica, quando for o caso;
VIII - justificativas para o parcelamento ou não da contratação;
IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor apro-
veitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;
X - providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, 
inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão 
contratual;
XI - contratações correlatas e/ou interdependentes;
XII - descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos 
requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para 
desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável;
XIII - posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendi-
mento da necessidade a que se destina.
De acordo com o § 2º do art. 18, os elementos do estudo técnico preliminar obrigatório 
são:
 z descrição da necessidade da contratação;
 z estimativas das quantidades para a contratação;
 z estimativa do valor da contratação (pode ficar sob sigilo, na forma do art. 24);
 z justificativas para o parcelamento ou não da contratação;
 z posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da 
necessidade a que se destina.
Os demais elementos previstos no § 1º do art. 18 não são obrigatórios, mas a Administra-
ção Pública deverá demonstrar justificativa para suas ausências.
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Por fim, o art. 19 traz os regramentos para se realizar padronizações e acompanhamentos 
do procedimento licitatório. Quanto aos órgãos da Administração com competências regu-
lamentares relativas às atividades de administração de materiais, de obras e serviços e de 
licitações e contratos, eles deverão utilizar:
Art. 19 Os órgãos da Administração com competências regulamentares relativas às ativi-
dades de administração de materiais, de obras e serviços e de licitações e contratos deverão:
I - instituir instrumentos que permitam, preferencialmente, a centralização dos procedimen-
tos de aquisição e contratação de bens e serviços;
II - criar catálogo eletrônico de padronização de compras, serviços e obras, admitida a 
adoção do catálogo do Poder Executivo federal por todos os entes federativos;
III - instituir sistema informatizado de acompanhamento de obras, inclusive com recur-
sos de imagem e vídeo;
IV - instituir, com auxílio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno, mode-
los de minutas de editais, de termos de referência, de contratos padronizados e de 
outros documentos, admitida a adoção das minutas do Poder Executivo federal por todos os 
entes federativos;
V - promover a adoção gradativa de tecnologias e processos integrados que permitam a cria-
ção, a utilização e a atualização de modelos digitais de obras e serviços de engenharia.
 z Vedação aos Artigos de Luxo
De acordo com o art. 20, é vedada a aquisição de artigos de luxo. Os itens de consumo 
adquiridos para suprir as demandas das estruturas da Administração Pública deverão ser:
 z de qualidade comum;
 z não superior à necessária para cumprir as finalidades às quais se destinam.
Além disso, cada ente federativo definirá em regulamento os limites para o enquadramen-
to dos bens de consumo nas categorias comum e luxo.
 z Participação Social
A Lei nº 14.133, de 2021, prevê no art. 21 a participação popular por meio de audiência 
pública ou consulta pública:
Art. 21 A Administração poderá convocar, com antecedência mínima de 8 (oito) dias úteis, 
audiência pública, presencial ou a distância, na forma eletrônica, sobre licitação que pre-
tenda realizar, com disponibilização prévia de informações pertinentes, inclusive de estudo 
técnico preliminar e elementos do edital de licitação, e com possibilidade de manifestação de 
todos os interessados.
Parágrafo único. A Administração também poderá submeter a licitação a prévia consulta 
pública, mediante a disponibilização de seus elementos a todos os interessados, que poderão 
formular sugestões no prazo fixado.
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 � Audiência pública:
Presencial ou a distância, na forma eletrônica;
Divulgação com antecedência mínima de oito dias úteis;
Com disponibilização prévia de informações pertinentes, inclusive de estudo técnico pre-
liminar e elementos do edital de licitação;
Manifestação de todos os interessados.
 � Consulta pública:
Disponibilização das informações;
Sugestões no prazo fixado.
 z Matriz de Alocação de Riscos
Art. 22 O edital poderá contemplar matriz de alocação de riscos entre o contratante e o 
contratado, hipótese em que o cálculo do valor estimado da contratação poderá considerar 
taxa de risco compatível com o objeto da licitação e com os riscos atribuídos ao contratado, 
de acordo com metodologia predefinida pelo ente federativo. [...]
A matriz de alocação de risco é uma cláusula contratual que define os riscos e as res-
ponsabilidades entre as partes, caracterizando o equilíbrio econômico-financeiro inicial do 
contrato.
Em regra, o edital poderá contemplar matriz de alocação de riscos, ou seja, é uma faculda-
de. A exceção ocorre nos casos de obras e serviços de grande vulto ou quando forem adotados 
os regimes de contratação integrada e semi-integrada, situação na qual o edital obrigatoria-
mente deverá contemplar a matriz de alocação de riscos entre o contratante e o contratado.
 z Critérios para Aquisição de Bens e Contratação de Serviços em Geral e Contratação 
de Obras e Serviços de Engenharia
Os critérios para aquisição de bens e contratação de serviços em geral e contratação de 
obras e serviços de engenharia estão previstos no art. 23, da Lei nº 14.133, de 2021:
Art. 23 O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores 
praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e 
as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculia-
ridades do local de execução do objeto.
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Para facilitar o entendimento dos parágrafos do art. 23, temos as tabelas a seguir:
AQUISIÇÃO DE BENS E CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS EM GERAL (§ 1º, DO ART. 23)
z O valor estimado 
será definido com 
base no melhor 
preço aferido por 
meio da utilização 
dos parâmetros da 
coluna ao lado
z Os parâmetros 
podem ser adotados 
de forma combinada 
ou não
z Composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do 
item correspondente no painel para consulta de preços ou no banco 
de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações 
Públicas (PNCP)
z Contratações similares feitas pela Administração Pública, em 
execução ou concluídas no período de um ano anterior à data da 
pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, 
observado o índice de atualização de preços correspondente
z Utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, 
de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo 
Federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, 
desde que contenham a data e hora de acesso
z Pesquisa direta com no mínimo três fornecedores, mediante 
solicitação formal de cotação, desde que seja apresentada justificativa 
da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os 
orçamentos com mais de seis meses de antecedência da data de 
divulgação do edital
z Pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de 
regulamento
CONTRATAÇÃO DE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA (§ 2º, DO ART. 23)
z O valor estimado, 
acrescido do percentual 
de Benefícios e 
Despesas Indiretas 
(BDI) de referência e dos 
Encargos Sociais (ES) 
cabíveis, será definido 
por meio da utilização de 
parâmetros
z Neste caso, os 
parâmetros devem ser 
utilizados na seguinte 
ordem:
z Composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do 
item correspondente do Sistema de Custos Referenciais de Obras 
(Sicro), para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do 
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção 
Civil (Sinapi), para as demais obras e serviços de engenharia
z Utilização de dados de pesquisa publicada em mídia 
especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo 
Poder Executivo Federal e de sítios eletrônicos especializados ou 
de domínio amplo, desde que contenham a data e a hora de acesso
z Contratações similares feitas pela Administração Pública, em 
execução ou concluídas no período de um ano anterior à data da 
pesquisa de preços
z Pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas
 z Sigilo do Orçamento
Art. 24 Desde que justificado, o orçamento estimado da contratação poderá ter caráter sigi-
loso, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informa-
ções necessárias para a elaboração das propostas, e, nesse caso:
I - o sigilo não prevalecerá para os órgãos de controle interno e externo;
II - (VETADO).
Parágrafo único. Na hipótese de licitação em que for adotado o critério de julgamento por 
maior desconto, o preço estimado ou o máximo aceitável constará do edital da licitação.
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O orçamento estimado da contratação poderá ter caráter sigiloso, desde que justificado, 
sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações 
necessárias para a elaboração das propostas, segundo o art. 24 da lei em estudo.
Observação: o sigilo não prevalecerá para os órgãos de controle interno e externo. O 
orçamento não será sigiloso quando a licitação adotar o critério de julgamento por maior 
desconto.
 z Edital
De acordo com art. 25, da Lei nº 14.133, de 2021, o edital deverá conter:
 � O objeto da licitação;
 � As regras relativas: à convocação, ao julgamento, à habilitação, aos recursos e penalida-
des da licitação, à fiscalização e gestão do contrato, à entrega do objeto e às condições 
de pagamento.
Art. 25 [...]
§ 2º Desde que, conforme demonstrado em estudo técnico preliminar, não sejam causados pre-
juízos à competitividade do processo licitatório e à eficiência do respectivo contrato, o edital 
poderá prever a utilização de mão de obra, materiais, tecnologias e matérias-primas existen-
tes no local da execução, conservação e operação do bem, serviço ou obra.
§ 3º Todos os elementos do edital, incluídos minuta de contrato, termos de referência, ante-
projeto, projetos e outros anexos, deverão ser divulgados em sítio eletrônico oficial na mesma 
data de divulgação do edital, sem necessidade de registro ou de identificação para acesso.
§ 4º Nas contratações de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, o edital deverá 
prever a obrigatoriedade de implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor, 
no prazo de 6 (seis) meses, contado da celebração do contrato, conforme regulamento que 
disporá sobre as medidas a serem adotadas, a forma de comprovação e as penalidades pelo 
seu descumprimento.
§ 5º O edital poderá prever a responsabilidade do contratado pela:
I - obtenção do licenciamento ambiental;
II - realização da desapropriação autorizada pelo poder público.
§ 6º Os licenciamentos ambientais de obras e serviçosde engenharia licitados e contratados 
nos termos desta Lei terão prioridade de tramitação nos órgãos e entidades integrantes do 
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e deverão ser orientados pelos princípios da 
celeridade, da cooperação, da economicidade e da eficiência.
§ 7º Independentemente do prazo de duração do contrato, será obrigatória a previsão no 
edital de índice de reajustamento de preço, com data-base vinculada à data do orçamento esti-
mado e com a possibilidade de ser estabelecido mais de um índice específico ou setorial, em 
conformidade com a realidade de mercado dos respectivos insumos.
§ 8º Nas licitações de serviços contínuos, observado o interregno mínimo de 1 (um) ano, o cri-
tério de reajustamento será por:
I - reajustamento em sentido estrito, quando não houver regime de dedicação exclusiva de 
mão de obra ou predominância de mão de obra, mediante previsão de índices específicos ou 
setoriais;
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II - repactuação, quando houver regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou predomi-
nância de mão de obra, mediante demonstração analítica da variação dos custos.
Será obrigatória a previsão no edital de índice de reajustamento de preço, independen-
temente do prazo de duração do contrato. A data-base será vinculada à data do orçamento 
estimado e com a possibilidade de ser estabelecido mais de um índice específico ou setorial, 
em conformidade com a realidade de mercado dos respectivos insumos, vide § 7º do art. 25.
De acordo com o § 8º do art. 25, em se tratando de licitações de serviços contínuos, obser-
vado o interregno mínimo de 1 ano, o critério de reajustamento será por:
REAJUSTAMENTO EM SENTIDO 
ESTRITO
Quando não houver regime de dedicação exclusiva 
de mão de obra ou predominância de mão de obra, 
mediante previsão de índices específicos ou setoriais
REPACTUAÇÃO
Quando houver regime de dedicação exclusiva de 
mão de obra ou predominância de mão de obra, 
mediante demonstração analítica da variação dos 
custos
Art. 25 [...]
§ 9º O edital poderá, na forma disposta em regulamento, exigir que percentual mínimo da mão 
de obra responsável pela execução do objeto da contratação seja constituído por:
I - mulheres vítimas de violência doméstica;
II - oriundos ou egressos do sistema prisional.
 z Margem de Preferência
De acordo com o art. 26 da Lei nº 14.133, de 2021, poderá ser estabelecida margem de pre-
ferência no processo de licitação. Vejamos:
Art. 26 No processo de licitação, poderá ser estabelecida margem de preferência para:
I - bens manufaturados e serviços nacionais que atendam a normas técnicas 
brasileiras;
II - bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis, conforme regulamento.
§ 1º A margem de preferência de que trata o caput deste artigo:
I - será definida em decisão fundamentada do Poder Executivo federal, no caso do inciso I do 
caput deste artigo;
II - poderá ser de até 10% (dez por cento) sobre o preço dos bens e serviços que não se 
enquadrem no disposto nos incisos I ou II do caput deste artigo;
III - poderá ser estendida a bens manufaturados e serviços originários de Estados Par-
tes do Mercado Comum do Sul (Mercosul), desde que haja reciprocidade com o País 
prevista em acordo internacional aprovado pelo Congresso Nacional e ratificado pelo Presi-
dente da República.
§ 2º Para os bens manufaturados nacionais e serviços nacionais resultantes de desen-
volvimento e inovação tecnológica no País, definidos conforme regulamento do Poder 
Executivo federal, a margem de preferência a que se refere o caput deste artigo poderá ser de 
até 20% (vinte por cento).
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Modalidades de Licitação
 z Disposições Gerais
As modalidades de licitação definem o rito da licitação pública, ou seja, são elas que defi-
nem o procedimento utilizado pela Administração Pública para se chegar ao resultado pre-
tendido com a licitação.
De acordo com o art. 28 da Lei nº 14.133, de 2021, são cinco as modalidades de licitação, 
veja:
Art. 28 São modalidades de licitação:
I - pregão;
II - concorrência;
III - concurso;
IV - leilão;
V - diálogo competitivo.
§ 1º Além das modalidades referidas no caput deste artigo, a Administração pode servir-se dos 
procedimentos auxiliares previstos no art. 78 desta Lei.
§ 2º É vedada a criação de outras modalidades de licitação ou, ainda, a combinação daquelas 
referidas no caput deste artigo.
Observe que a Lei nº 14.133, de 2021, trouxe as seguintes mudanças quanto às modalida-
des de licitação:
 � As modalidades Tomada de Preços, Convite e Regime Diferenciado de Contratação (RDC) 
foram extintas;
 � Surgiu uma nova modalidade: diálogo competitivo;
 � As modalidades de licitação agora são definidas pela natureza do objeto, ou seja, pelas 
características daquilo que está sendo licitado;
 � O valor estimado não é mais utilizado para definir as modalidades de licitação.
Além disso, é vedada a criação de novas modalidades ou combinação das modalidades 
existentes por parte da Administração Pública e do legislador de normas específicas. No 
entanto, a União pode criar novas modalidades por meio de lei.
 z Concorrência
Art. 29 A concorrência e o pregão seguem o rito procedimental comum a que se refere o 
art. 17 desta Lei, adotando-se o pregão sempre que o objeto possuir padrões de desempenho 
e qualidade que possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações 
usuais de mercado.
A concorrência é a modalidade de licitação utilizada para contratação de bens e serviços 
especiais e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia.
O rito procedimental da concorrência é aquele que consta no art. 17 da Lei nº 14.133, de 
2021, ou seja, é o rito “comum”.
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Além disso, a concorrência admite os seguintes critérios de julgamento: 
 � menor preço;
 � melhor técnica ou conteúdo artístico;
 � técnica e preço;
 � maior retorno econômico;
 � maior desconto.
Importante!
O único critério de julgamento que a concorrência não admite é o maior lance.
 z Pregão
O pregão, por sua vez, é a modalidade de licitação obrigatória para aquisição de bens e 
serviços comuns.
Em regra, o pregão é modalidade obrigatória para aquisição de bens e serviços comuns. 
No entanto, o pregão será facultativo quando se tratar de serviços comuns de engenharia, 
pois, nesse caso, também será possível utilizar a concorrência.
O rito procedimental do pregão é o “comum”, previsto no art. 17 da Lei nº 14.133, de 2021.
O pregão admite como critérios de julgamento: 
 � menor preço;
 � maior desconto.
Art. 29 Parágrafo único. O pregão não se aplica às contratações de serviços técnicos 
especializados de natureza predominantemente intelectual e de obras e serviços de 
engenharia, exceto os serviços de engenharia de que trata a alínea “a” do inciso XXI do caput 
do art. 6º desta Lei.
Para facilitar seu estudo, a seguir será exposta a alínea “a”, do inciso XXI, do caputdo art. 
6º, que é mencionado anteriormente. Vejamos:
Art. 6º [...]
XXI - [...]
a) serviço comum de engenharia: todo serviço de engenharia que tem por objeto ações, objeti-
vamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, de manutenção, de adequação 
e de adaptação de bens móveis e imóveis, com preservação das características originais dos 
bens;
Sintetizando as informações, o pregão não será aplicado para:
 � serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual;
 � obras e serviços especiais de engenharia;
 � bens e serviços especiais;
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 � alienações;
 � locações imobiliárias.
PREGÃO
Obrigatório
Bens e serviços comuns
Objetos que possam ser definidos
Aplicável também A serviços comuns de engenharia
Não se aplica
Bens e serviços especiais
Obras e serviços especiais de engenharia
Bens e serviços especiais
Alienações
Locações imobiliárias
 z Concurso
Art. 30 O concurso observará as regras e condições previstas em edital, que indicará:
I - a qualificação exigida dos participantes;
II - as diretrizes e formas de apresentação do trabalho;
III - as condições de realização e o prêmio ou remuneração a ser concedida ao vencedor.
Parágrafo único. Nos concursos destinados à elaboração de projeto, o vencedor deverá ceder 
à Administração Pública, nos termos do art. 93 desta Lei, todos os direitos patrimoniais rela-
tivos ao projeto e autorizar sua execução conforme juízo de conveniência e oportunidade das 
autoridades competentes.
O concurso é a modalidade de licitação para escolha de trabalho técnico, científico ou 
artístico. Observe que nessa modalidade existe subjetividade na escolha do objeto. Nela, é 
concedido prêmio ou remuneração ao vencedor.
Na Lei nº 8.666, de 1993, não havia critério de julgamento para a modalidade concur-
so. Agora, com o advento da Lei nº 14.133, de 2021, o concurso admite como critérios de 
julgamento:
 � melhor técnica;
 � melhor conteúdo artístico.
O rito procedimental do concurso é o “especial”, conforme regras e condições previstas 
em edital.
 z Leilão
Art. 31 O leilão poderá ser cometido a leiloeiro oficial ou a servidor designado pela auto-
ridade competente da Administração, e regulamento deverá dispor sobre seus procedimentos 
operacionais.
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CONDUÇÃO DO 
LEILÃO
Leiloeiro 
oficial
Servidor 
designado
Selecionado mediante credenciamento
Licitação por meio da modalidade pregão e 
adoção do critério de maior desconto sobre 
a comissão
§ 1º Se optar pela realização de leilão por intermédio de leiloeiro oficial, a Administração deve-
rá selecioná-lo mediante credenciamento ou licitação na modalidade pregão e adotar 
o critério de julgamento de maior desconto para as comissões a serem cobradas, utili-
zados como parâmetro máximo os percentuais definidos na lei que regula a referida profissão 
e observados os valores dos bens a serem leiloados.
§ 2º O leilão será precedido da divulgação do edital em sítio eletrônico oficial, que conterá:
I - a descrição do bem, com suas características, e, no caso de imóvel, sua situação e suas divi-
sas, com remissão à matrícula e aos registros;
II - o valor pelo qual o bem foi avaliado, o preço mínimo pelo qual poderá ser alienado, as con-
dições de pagamento e, se for o caso, a comissão do leiloeiro designado;
III - a indicação do lugar onde estiverem os móveis, os veículos e os semoventes;
IV - o sítio da internet e o período em que ocorrerá o leilão, salvo se excepcionalmente for 
realizado sob a forma presencial por comprovada inviabilidade técnica ou desvantagem para 
a Administração, hipótese em que serão indicados o local, o dia e a hora de sua realização;
V - a especificação de eventuais ônus, gravames ou pendências existentes sobre os bens a 
serem leiloados.
§ 3º Além da divulgação no sítio eletrônico oficial, o edital do leilão será afixado em local de 
ampla circulação de pessoas na sede da Administração e poderá, ainda, ser divulgado por 
outros meios necessários para ampliar a publicidade e a competitividade da licitação.
§ 4º O leilão não exigirá registro cadastral prévio, não terá fase de habilitação e deverá ser 
homologado assim que concluída a fase de lances, superada a fase recursal e efetivado o paga-
mento pelo licitante vencedor, na forma definida no edital.
O leilão é a modalidade de licitação para alienação de bens imóveis ou de bens móveis 
inservíveis ou legalmente apreendidos.
O rito procedimental do concurso é o “especial”, conforme previsto em regulamento.
O critério de julgamento na modalidade leilão será sempre o maior lance.
O leilão será conduzido por:
 � Leiloeiro oficial, escolhido por credenciamento ou por licitação, na modalidade pre-
gão, por maior desconto;
 � Servidor designado.
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 z Diálogo Competitivo
O diálogo competitivo é a modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e 
compras em que a administração pública realiza diálogos com licitantes previamente sele-
cionados mediante critérios objetivos. Essa modalidade tem como intuito desenvolver uma 
ou mais alternativas capazes de atender às necessidades da administração pública. Além dis-
so, somente após o encerramento dos diálogos é que os licitantes devem apresentar proposta 
final.
Art. 32 A modalidade diálogo competitivo é restrita a contratações em que a Administração:
I - vise a contratar objeto que envolva as seguintes condições:
a) inovação tecnológica ou técnica;
b) impossibilidade de o órgão ou entidade ter sua necessidade satisfeita sem a adaptação de 
soluções disponíveis no mercado; e
c) impossibilidade de as especificações técnicas serem definidas com precisão suficiente pela 
Administração;
II - verifique a necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas que possam satis-
fazer suas necessidades, com destaque para os seguintes aspectos:
a) a solução técnica mais adequada;
b) os requisitos técnicos aptos a concretizar a solução já definida;
c) a estrutura jurídica ou financeira do contrato;
Importante!
O diálogo competitivo é uma nova modalidade de licitação; assim, pode ocorrer grande 
incidência em provas de concursos.
QUANDO PODE 
SER USADO 
O DIÁLOGO 
COMPETITIVO?
Condições da 
contratação
z Inovação tecnológica ou técnica
z Impossibilidade de utilizar as soluções disponíveis, 
exceto se adaptadas
z Impossibilidade de definir as especificações técni-
cas adequadamente
Verificar a necessi-
dade de identificar 
as 
alternativas, 
definindo:
z A solução técnica mais adequada
z Os requisitos técnicos aptos a concretizar a solu-
ção já definida
z A estrutura jurídica ou financeira do contrato
Art. 32 [...]
§ 1º Na modalidade diálogo competitivo, serão observadas as seguintes disposições:
I - a Administração apresentará, por ocasião da divulgação do edital em sítio eletrônico ofi-
cial, suas necessidades e as exigências já definidas e estabelecerá prazo mínimo de 25 (vinte e 
cinco) dias úteis para manifestação de interesse na participação da licitação;
II - os critériosempregados para pré-seleção dos licitantes deverão ser previstos em edital, e 
serão admitidos todos os interessados que preencherem os requisitos objetivos estabelecidos;
III - a divulgação de informações de modo discriminatório que possa implicar vantagem para 
algum licitante será vedada;
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IV - a Administração não poderá revelar a outros licitantes as soluções propostas ou as infor-
mações sigilosas comunicadas por um licitante sem o seu consentimento;
V - a fase de diálogo poderá ser mantida até que a Administração, em decisão fundamentada, 
identifique a solução ou as soluções que atendam às suas necessidades;
VI - as reuniões com os licitantes pré-selecionados serão registradas em ata e gravadas 
mediante utilização de recursos tecnológicos de áudio e vídeo;
VII - o edital poderá prever a realização de fases sucessivas, caso em que cada fase poderá 
restringir as soluções ou as propostas a serem discutidas;
VIII - a Administração deverá, ao declarar que o diálogo foi concluído, juntar aos autos do pro-
cesso licitatório os registros e as gravações da fase de diálogo, iniciar a fase competitiva com 
a divulgação de edital contendo a especificação da solução que atenda às suas necessidades e 
os critérios objetivos a serem utilizados para seleção da proposta mais vantajosa e abrir pra-
zo, não inferior a 60 (sessenta) dias úteis, para todos os licitantes pré-selecionados na forma 
do inciso II deste parágrafo apresentarem suas propostas, que deverão conter os elementos 
necessários para a realização do projeto;
IX - a Administração poderá solicitar esclarecimentos ou ajustes às propostas apresentadas, 
desde que não impliquem discriminação nem distorçam a concorrência entre as propostas;
X - a Administração definirá a proposta vencedora de acordo com critérios divulgados no iní-
cio da fase competitiva, assegurada a contratação mais vantajosa como resultado;
XI - o diálogo competitivo será conduzido por comissão de contratação composta de pelo 
menos 3 (três) servidores efetivos ou empregados públicos pertencentes aos quadros perma-
nentes da Administração, admitida a contratação de profissionais para assessoramento téc-
nico da comissão;
XII - (VETADO).
§ 2º Os profissionais contratados para os fins do inciso XI do § 1º deste artigo assinarão termo 
de confidencialidade e abster-se-ão de atividades que possam configurar conflito de interesses.
O diálogo competitivo possui critérios de julgamento próprios definidos no edital da licita-
ção. O rito procedimental será “especial”, subdividindo-se em três etapas:
 � 1ª Etapa – Divulgação do edital de pré-seleção: a Administração Pública publicará 
um edital e os interessados terão o prazo mínimo de 25 dias úteis para manifestação 
de interesse de participação na licitação. Não há limite de número de participantes, ou 
seja, participarão todos os que atenderem aos critérios definidos no edital;
 � 2ª Etapa – Diálogos: nessa fase, a Administração Pública realiza diálogos com os licitan-
tes pré-selecionados para a escolha e identificação de uma ou mais soluções;
 � 3ª Etapa – Divulgação do Edital da Fase Competitiva: a Administração Pública apre-
senta de novo edital com a divulgação das soluções escolhidas e os critérios de julga-
mento. O prazo é de no mínimo de 60 dias úteis para a apresentação das propostas.
Após essas fases, são apresentadas as propostas finais, a partir da solução elaborada, e o 
julgamento das propostas.
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Critérios de Julgamento 
Os critérios de julgamento são as referências para a avaliação das propostas. De acordo 
com o art. 33 da Lei nº 14.133, de 2021:
Art. 33 O julgamento das propostas será realizado de acordo com os seguintes critérios:
I - menor preço;
II - maior desconto;
III - melhor técnica ou conteúdo artístico;
IV - técnica e preço;
V - maior lance, no caso de leilão;
VI - maior retorno econômico.
Observe que a Lei nº 14.133, de 2021, trouxe novos critérios de julgamento em comparação 
com a Lei n° 8.666, de 1993:
 z maior desconto;
 z melhor técnica ou conteúdo artístico;
 z maior retorno econômico.
Atente para não confundir modalidades de licitação com critérios de julgamento. As 
modalidades de licitação são:
 z pregão;
 z concorrência;
 z concurso;
 z leilão;
 z diálogo competitivo.
Já os critérios de julgamento são:
 z menor preço;
 z maior desconto;
 z melhor técnica ou conteúdo artístico;
 z técnica e preço;
 z maior lance, no caso de leilão;
 z maior retorno econômico.
 z Menor Preço e Maior Desconto
Art. 34 O julgamento por menor preço ou maior desconto e, quando couber, por técnica e pre-
ço considerará o menor dispêndio para a Administração, atendidos os parâmetros 
mínimos de qualidade definidos no edital de licitação.
§ 1º Os custos indiretos, relacionados com as despesas de manutenção, utilização, reposição, 
depreciação e impacto ambiental do objeto licitado, entre outros fatores vinculados ao seu 
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ciclo de vida, poderão ser considerados para a definição do menor dispêndio, sempre que obje-
tivamente mensuráveis, conforme disposto em regulamento.
§ 2º O julgamento por maior desconto terá como referência o preço global fixado no edital de 
licitação, e o desconto será estendido aos eventuais termos aditivos.
Menor dispêndio significa o menor gasto, menor custo.
CRITÉRIO DE JULGAMENTO POR MENOR 
PREÇO
CRITÉRIO DE JULGAMENTO POR MAIOR 
DESCONTO
Tem como referência o valor nominal, literal 
ou expresso
Tem como referência o preço global fixado no 
edital de licitação e o desconto será estendido 
aos eventuais termos aditivos
Os critérios de julgamento por menor preço ou maior desconto serão utilizados nas moda-
lidades de licitação concorrência e pregão.
 z Melhor Técnica ou Conteúdo Artístico
Art. 35 O julgamento por melhor técnica ou conteúdo artístico considerará exclusivamen-
te as propostas técnicas ou artísticas apresentadas pelos licitantes, e o edital deverá 
definir o prêmio ou a remuneração que será atribuída aos vencedores.
Parágrafo único. O critério de julgamento de que trata o caput deste artigo poderá ser utili-
zado para a contratação de projetos e trabalhos de natureza técnica, científica ou artística.
O parágrafo único aponta que esse critério de julgamento será utilizado nas modalidades 
de licitação concurso e concorrência.
 z Técnica e Preço
Art. 36 O julgamento por técnica e preço considerará a maior pontuação obtida a partir da 
ponderação, segundo fatores objetivos previstos no edital, das notas atribuídas aos aspectos 
de técnica e de preço da proposta.
§ 1º O critério de julgamento de que trata o caput deste artigo será escolhido quando estudo 
técnico preliminar demonstrar que a avaliação e a ponderação da qualidade técnica das pro-
postas que superarem os requisitos mínimos estabelecidos no edital forem relevantes aos fins 
pretendidos pela Administração nas licitações paracontratação de:
I - serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, caso em que o 
critério de julgamento de técnica e preço deverá ser preferencialmente empregado;
II - serviços majoritariamente dependentes de tecnologia sofisticada e de domínio restrito, 
conforme atestado por autoridades técnicas de reconhecida qualificação;
III - bens e serviços especiais de tecnologia da informação e de comunicação;
IV - obras e serviços especiais de engenharia;
V - objetos que admitam soluções específicas e alternativas e variações de execução, com 
repercussões significativas e concretamente mensuráveis sobre sua qualidade, produtividade, 
rendimento e durabilidade, quando essas soluções e variações puderem ser adotadas à livre 
escolha dos licitantes, conforme critérios objetivamente definidos no edital de licitação.
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Para o julgamento por técnica e preço, serão avaliadas e ponderadas as propostas técnicas 
e, em seguida, as propostas de preço apresentadas pelos licitantes, na proporção máxima de 
70% de valoração para a proposta técnica. Vejamos:
Art. 37 O julgamento por melhor técnica ou por técnica e preço deverá ser realizado por:
I - verificação da capacitação e da experiência do licitante, comprovadas por meio da apresen-
tação de atestados de obras, produtos ou serviços previamente realizados;
II - atribuição de notas a quesitos de natureza qualitativa por banca designada para esse 
fim, de acordo com orientações e limites definidos em edital, considerados a demonstração de 
conhecimento do objeto, a metodologia e o programa de trabalho, a qualificação das equipes 
técnicas e a relação dos produtos que serão entregues;
III - atribuição de notas por desempenho do licitante em contratações anteriores aferida nos 
documentos comprobatórios de que trata o § 3º do art. 88 desta Lei e em registro cadastral 
unificado disponível no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).
§ 1º A banca referida no inciso II do caput deste artigo terá no mínimo 3 (três) membros e 
poderá ser composta de:
I - servidores efetivos ou empregados públicos pertencentes aos quadros permanentes da 
Administração Pública;
II - profissionais contratados por conhecimento técnico, experiência ou renome na avaliação 
dos quesitos especificados em edital, desde que seus trabalhos sejam supervisionados por pro-
fissionais designados conforme o disposto no art. 7º desta Lei.
§ 2º (VETADO).
§ 2º Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitação, na licitação para contratação dos 
serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual previstos nas alí-
neas “a”, “d” e “h” do inciso XVIII do caput do art. 6º desta Lei cujo valor estimado da contra-
tação seja superior a R$ 300.000,00 (trezentos mil reais), o julgamento será por:
I - melhor técnica; ou
II - técnica e preço, na proporção de 70% (setenta por cento) de valoração da proposta técnica
Esse critério de julgamento é utilizado na modalidade de licitação concorrência.
CARACTERÍSTICAS COMUNS ENTRE OS CRITÉRIOS DE JULGAMENTO – MELHOR TÉCNI-
CA E TÉCNICA E PREÇO
O julgamento por meio dos critérios “melhor técnica” ou “técnica e preço” deverá ser realizado 
por:
z Verificação da capacitação e da experiência do licitante por meio da apresentação de atesta-
dos de obras, produtos ou serviços já realizados
z Nota atribuída por banca, de acordo com orientações e limites definidos em edital, sobre os 
quesitos qualitativos da proposta
z Nota sobre o desempenho do licitante em contratações anteriores, conforme fiscalização de 
contratos e registro cadastral do licitante
A banca designada para avaliação dos quesitos da proposta será de, no mínimo, três membros 
e poderá ser composta de:
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CARACTERÍSTICAS COMUNS ENTRE OS CRITÉRIOS DE JULGAMENTO – MELHOR TÉCNI-
CA E TÉCNICA E PREÇO
z Servidores efetivos ou empregados públicos pertencentes aos quadros permanentes da Ad-
ministração Pública
z Profissionais contratados por conhecimento técnico, experiência ou renome na avaliação dos 
quesitos especificados em edital, desde que seus trabalhos sejam supervisionados por profis-
sionais designados conforme o disposto no art. 7º desta lei
 z Maior Retorno Econômico
Art. 39 O julgamento por maior retorno econômico, utilizado exclusivamente para a cele-
bração de contrato de eficiência, considerará a maior economia para a Administração, e a 
remuneração deverá ser fixada em percentual que incidirá de forma proporcional à economia 
efetivamente obtida na execução do contrato.
§ 1º Nas licitações que adotarem o critério de julgamento de que trata o caput deste artigo, os 
licitantes apresentarão:
I - proposta de trabalho, que deverá contemplar:
a) as obras, os serviços ou os bens, com os respectivos prazos de realização ou fornecimento;
b) a economia que se estima gerar, expressa em unidade de medida associada à obra, ao bem 
ou ao serviço e em unidade monetária;
II - proposta de preço, que corresponderá a percentual sobre a economia que se estima gerar 
durante determinado período, expressa em unidade monetária.
§ 2º O edital de licitação deverá prever parâmetros objetivos de mensuração da economia 
gerada com a execução do contrato, que servirá de base de cálculo para a remuneração devida 
ao contratado.
§ 3º Para efeito de julgamento da proposta, o retorno econômico será o resultado da economia 
que se estima gerar com a execução da proposta de trabalho, deduzida a proposta de preço.
§ 4º Nos casos em que não for gerada a economia prevista no contrato de eficiência:
I - a diferença entre a economia contratada e a efetivamente obtida será descontada da remu-
neração do contratado;
II - se a diferença entre a economia contratada e a efetivamente obtida for superior ao limite 
máximo estabelecido no contrato, o contratado sujeitar-se-á, ainda, a outras sanções cabíveis.
Esse critério de julgamento exige que o edital de licitação traga parâmetros objetivos de 
mensuração da economia gerada com a execução do contrato, pois ele servirá de base de cál-
culo para a remuneração devida ao contratado.
Além disso, para fins de julgamento da proposta, o retorno econômico será o resultado da 
economia que se estima gerar com a execução da proposta de trabalho, deduzida a proposta 
de preço.
Por fim, temos que esse critério de julgamento será utilizado na modalidade de licitação 
concorrência.
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Disposições Setoriais
 z Das Compras de Bens
Art. 40 O planejamento de compras deverá considerar a expectativa de consumo anual e 
observar o seguinte:
I - condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;
II - processamento por meio de sistema de registro de preços, quando pertinente;
III - determinação de unidades e quantidades a serem adquiridas em função de consumo e 
utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas 
técnicas quantitativas, admitido o fornecimento contínuo;
IV - condições de guarda e armazenamento que não permitama deterioração do material;
V - atendimento aos princípios:
a) da padronização, considerada a compatibilidade de especificações estéticas, técnicas ou de 
desempenho;
b) do parcelamento, quando for tecnicamente viável e economicamente vantajoso;
c) da responsabilidade fiscal, mediante a comparação da despesa estimada com a prevista no 
orçamento.
O termo de referência, segundo o § 1º do art. 40, é documento necessário para a contrata-
ção de bens e serviços, que deverá conter os parâmetros e elementos descritivos previstos no 
inciso XXIII, do art. 6º da Lei nº 14.133, de 2021, além das seguintes informações:
Art. 40 [...]
§ 1º [...]
I - especificação do produto, preferencialmente conforme catálogo eletrônico de padronização, 
observados os requisitos de qualidade, rendimento, compatibilidade, durabilidade e segurança;
II - indicação dos locais de entrega dos produtos e das regras para recebimentos provisório e 
definitivo, quando for o caso;
III - especificação da garantia exigida e das condições de manutenção e assistência técnica, 
quando for o caso.
 � Princípio do Parcelamento 
Na aplicação do princípio do parcelamento referentes a compras, deverão ser conside-
rados: a viabilidade da divisão do objeto em lotes, o aproveitamento das peculiaridades do 
mercado local e o dever de buscar a ampliação da competição e de evitar a concentração de 
mercado.
Art. 40 [...]
§ 3º O parcelamento não será adotado quando:
I - a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na 
contratação recomendar a compra do item do mesmo fornecedor;
II - o objeto a ser contratado configurar sistema único e integrado e houver a possibilidade de 
risco ao conjunto do objeto pretendido;
III - o processo de padronização ou de escolha de marca levar a fornecedor exclusivo.
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 � Indicação de Marca
Art. 41 No caso de licitação que envolva o fornecimento de bens, a Administração poderá 
excepcionalmente:
I - indicar uma ou mais marcas ou modelos, desde que formalmente justificado, nas seguintes 
hipóteses:
a) em decorrência da necessidade de padronização do objeto;
b) em decorrência da necessidade de manter a compatibilidade com plataformas e padrões já 
adotados pela Administração;
c) quando determinada marca ou modelo comercializados por mais de um fornecedor forem 
os únicos capazes de atender às necessidades do contratante;
d) quando a descrição do objeto a ser licitado puder ser mais bem compreendida pela identifi-
cação de determinada marca ou determinado modelo aptos a servir apenas como referência;
II - exigir amostra ou prova de conceito do bem no procedimento de pré-qualificação perma-
nente, na fase de julgamento das propostas ou de lances, ou no período de vigência do contrato 
ou da ata de registro de preços, desde que previsto no edital da licitação e justificada a neces-
sidade de sua apresentação;
III - vedar a contratação de marca ou produto, quando, mediante processo administrativo, 
restar comprovado que produtos adquiridos e utilizados anteriormente pela Administração 
não atendem a requisitos indispensáveis ao pleno adimplemento da obrigação contratual;
IV - solicitar, motivadamente, carta de solidariedade emitida pelo fabricante, que assegure a 
execução do contrato, no caso de licitante revendedor ou distribuidor.
Parágrafo único. A exigência prevista no inciso II do caput deste artigo restringir-se-á ao lici-
tante provisoriamente vencedor quando realizada na fase de julgamento das propostas ou de 
lances.
Art. 42 A prova de qualidade de produto apresentado pelos proponentes como similar ao 
das marcas eventualmente indicadas no edital será admitida por qualquer um dos seguintes 
meios:
I - comprovação de que o produto está de acordo com as normas técnicas determinadas pelos 
órgãos oficiais competentes, pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) ou por 
outra entidade credenciada pelo Inmetro;
II - declaração de atendimento satisfatório emitida por outro órgão ou entidade de nível fede-
rativo equivalente ou superior que tenha adquirido o produto;
III - certificação, certificado, laudo laboratorial ou documento similar que possibilite a aferi-
ção da qualidade e da conformidade do produto ou do processo de fabricação, inclusive sob 
o aspecto ambiental, emitido por instituição oficial competente ou por entidade credenciada.
 � Padronização 
Art. 43 O processo de padronização deverá conter:
I - parecer técnico sobre o produto, considerados especificações técnicas e estéticas, desempe-
nho, análise de contratações anteriores, custo e condições de manutenção e garantia;
II - despacho motivado da autoridade superior, com a adoção do padrão;
III - síntese da justificativa e descrição sucinta do padrão definido, divulgadas em sítio eletrô-
nico oficial.
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§ 1º É permitida a padronização com base em processo de outro órgão ou entidade de nível 
federativo igual ou superior ao do órgão adquirente, devendo o ato que decidir pela adesão a 
outra padronização ser devidamente motivado, com indicação da necessidade da Administra-
ção e dos riscos decorrentes dessa decisão, e divulgado em sítio eletrônico oficial.
Desta forma, a União não pode usar como base a padronização feita por órgãos de outros 
entes federados. Já um estado pode usar como base a padronização feita por outro estado-
-membro ou pela União, jamais a de um município. 
E, por fim, um município pode padronizar com base em processo de outro município, esta-
do ou da União, que são entes de nível federativo igual ou superior.
 z Das Obras e Serviços de Engenharia
O art. 45 da Lei nº 14.133, de 2021, traz as normas relativas às obras e aos serviços de 
engenharia:
Art. 45 As licitações de obras e serviços de engenharia devem respeitar, especialmente, as 
normas relativas a:
I - disposição final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos gerados pelas obras 
contratadas;
II - mitigação por condicionantes e compensação ambiental, que serão definidas no procedi-
mento de licenciamento ambiental;
III - utilização de produtos, de equipamentos e de serviços que, comprovadamente, favoreçam 
a redução do consumo de energia e de recursos naturais;
IV - avaliação de impacto de vizinhança, na forma da legislação urbanística;
V - proteção do patrimônio histórico, cultural, arqueológico e imaterial, inclusive por meio da 
avaliação do impacto direto ou indireto causado pelas obras contratadas;
VI - acessibilidade para pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida.
O art. 45 está diretamente ligado ao conceito de “licitação verde”, que exige que as contra-
tações sejam ambientalmente sustentáveis.
Art. 46 Na execução indireta de obras e serviços de engenharia, são admitidos os seguintes 
regimes:
I - empreitada por preço unitário;
II - empreitada por preço global;
III - empreitada integral;
IV - contratação por tarefa;
V - contratação integrada;
VI - contratação semi-integrada;
VII - fornecimento e prestação de serviço associado.
§ 1º É vedada a realização de obras e serviços de engenharia sem projeto executivo, ressalva-
da a hipótese prevista no § 3º do art. 18 desta Lei.
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Neste ponto, é possível que o ente político deseje concentrar a distribuição interna do ser-
viço; como consequência, haverá um número mais reduzido de órgãos. Assim, quanto mais 
concentra o serviço, menos órgãos são criados. 
Por outro lado, a descentralização é a técnica por meio da qual a Administração Pública 
atribui suas competências a pessoas jurídicas autônomas, criadas por ela própria para esse 
fim. 
Na descentralização administrativa, o Estado executa indiretamente suas tarefas, que são 
delegadas a outras entidades (Administração indireta ou particulares prestadores de servi-
ços públicos). 
Assim, é possível que o ente veja a necessidade de desconcentrar a execução da atividade 
administrativa e, com isso, criar outros órgãos para o desempenho das atribuições. Geral-
mente, isso ocorre quando há um grande volume de serviços e é necessário que exista uma 
melhor distribuição interna do serviço.
Outro exemplo a ser aplicado: comumente, nas trocas do chefe do Poder Executivo Fede-
ral, o novo presidente da República tende a reorganizar a estrutura interna da Adminis-
tração direta federal, ora reagrupando diversos ministérios em um só (concentração), ora 
desmembrando ministérios em vários outros (desconcentração). 
A descentralização corresponde a um princípio fundamental da própria Administração, 
nos termos do inciso III, art. 6º, do Decreto-Lei nº 200, de 1967:
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios 
fundamentais:
[…]
III - Descentralização.
Portanto, descentralizar é retirar do centro, afastar, espalhar. Tratando-se das formas de 
atuação da Administração Pública, temos que a descentralização ocorre quando há a execu-
ção indireta das atividades administrativas. 
Se a centralização decorre do fato de a Administração Pública exercer suas atribuições 
diretamente por meio dos seus órgãos, a descentralização ocorre quando a atividade é pres-
tada por pessoa diversa. 
Em termos simples, a descentralização pressupõe duas pessoas: o ente político e a entida-
de pública à qual o ente repassa a atividade para que esta outra pessoa a exerça em seu lugar. 
Assim, a Administração direta descentraliza para a Administração indireta a titularidade 
e a execução da atividade administrativa. 
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello (1998), temos que na descentralização: 
[...] O Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres juridicamente dis-
tintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, em parcelas 
personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal.
Ou seja, a descentralização ocorre quando as atribuições dos entes federativos passam a 
ser exercidas por outras pessoas jurídicas. Desse modo, não há que se falar em hierarquia: há 
uma vinculação entre o ente e a pessoa jurídica. 
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Contudo, não confunda. O fato de não haver hierarquia não impede que a Administração 
Pública exerça controle e fiscalização dos atos praticados pelas pessoas jurídicas quando da 
descentralização. 
Ademais, na centralização/descentralização, costuma-se utilizar com frequência o termo 
entidade, veja:
Lei nº 9.784, de 1999
Art. 1º [...]
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
[...]
Entidade da Administração, assim, é qualquer pessoa jurídica autônoma cujo serviço 
público foi outorgado pela entidade federativa, isto é, pelas pessoas jurídicas de direito públi-
co interno (União, estados, municípios, Distrito Federal etc.). Os membros federais, nesses 
casos, realizam apenas uma tarefa de controle e fiscalização do serviço prestado pela entida-
de outorgada.
Outra característica importante para a sua prova é que essas entidades (descentralizadas) 
respondem judicialmente pelos prejuízos causados por seus agentes públicos.
Exemplificando: se um cidadão se sentiu lesado por alguma decisão do Ibama — Instituto 
Brasileiro do Meio Ambiente (autarquia), na ação judicial o polo passivo vai ser o próprio 
Ibama (e não a União).
Atenção! A descentralização pressupõe a criação de pessoas jurídicas autônomas. 
É importante salientar que, na desconcentração, o controle é exercido de forma hierárqui-
ca, isto é, há subordinação de um órgão a outro, uma vez que os órgãos de menor hierarquia 
permanecem subordinados aos órgãos que lhes são superiores. Exemplo em uma pirâmide 
hierárquica:
Secretaria da 
Receita Federal
Ministério da 
Fazenda
Delegacia da Receita Federal
Ainda com relação aos órgãos, é importante mencionar que eles não têm personalidade 
jurídica, de modo que não são titulares de direitos e obrigações. 
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Observe, por exemplo, que todas as atividades de um dos ministérios de Estado são ativi-
dades de responsabilidade da União, pois os ministérios são órgãos da União. 
Do mesmo modo, os órgãos não têm patrimônio próprio, uma vez que todo o patrimônio 
utilizado pelos órgãos é da pessoa jurídica à qual pertence. Assim, todo o patrimônio de um 
ministério de Estado não é do ministério, mas, sim, da União. 
Além disso, os órgãos não têm capacidade processual, pois, via de regra, não podem figu-
rar como autor ou réu na relação processual. Ressaltamos, todavia, que alguns órgãos con-
tam com capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas institucionais, como no 
caso das defensorias públicas, do ministério público, de órgãos do Poder Legislativo ou do 
Poder Judiciário, entre outros.
Para facilitar o entendimento, vejamos a tabela a seguir:
CENTRALIZAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO
Há o acúmulo de poder em um ente federativo Há a dissipação do poder administrativo para 
outras entidades
É o desempenho das atividades públicas pelo 
próprio ente federativo (Administração direta)
As atividades são desempenhadas por 
outras pessoas, contudo representam a 
Administração
Há hierarquia entre os entes federativos e os 
órgãos públicos
Não há hierarquia entre as entidades e os en-
tes federativos
É conferida apenas a titularidade da execução; 
o ente federativo continua tendo a titularidade 
da atividade
Pode ocorrer por outorga, por delegação. É 
conferida ao ente a titularidade da atividade e 
da sua execução
Órgãos públicos não têm personalidade 
jurídica
As entidades públicas têm personalidade 
pública que pode ser de direito público ou 
privado
A descentralização pode ocorrer de duas maneiras: mediante outorga ou delegação. Veja-
mos a seguir.
 z Descentralização Mediante Outorga
O Estado, mediante lei, cria ou autoriza a criação de uma entidade e atribui a ela deter-
minado serviço público por prazo indeterminado. Neste caso, transfere-se a titularidade e 
a execução do serviço público.
A descentralização mediante outorga decorre do princípio da especialidade, de modo que 
se criam entidades para o desempenho de finalidades específicas. 
É válido ressaltar que a descentralização mediante outorga também édistribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
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Em regra, o projeto executivo é obrigatório para a realização de obras e serviços de enge-
nharia. No entanto, o § 3º, do art. 18 da Lei nº 14.133, de 2021, apresenta uma exceção:
Art. 18 [...] 
§ 3º Em se tratando de estudo técnico preliminar para contratação de obras e serviços comuns 
de engenharia, se demonstrada a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de 
desempenho e qualidade almejados, a especificação do objeto poderá ser realizada apenas em 
termo de referência ou em projeto básico, dispensada a elaboração de projetos.
A Administração é dispensada da elaboração de projeto básico nos casos de contratação 
integrada, hipótese em que deverá ser elaborado um anteprojeto. Vejamos:
Art. 46 [...]
§ 2º A Administração é dispensada da elaboração de projeto básico nos casos de contratação 
integrada, hipótese em que deverá ser elaborado anteprojeto de acordo com metodologia defi-
nida em ato do órgão competente, observados os requisitos estabelecidos no inciso XXIV do 
art. 6º desta Lei.
Importante!
Os conceitos de anteprojeto e de projeto básico constam nos incisos XXIV e XXV, art. 6º 
da Lei nº 14.133, de 2021.
Na contratação integrada, após a elaboração do projeto básico pelo contratado, o conjun-
to de desenhos, especificações, memoriais e cronograma físico-financeiro deverão ser sub-
metidos à aprovação da Administração. 
A Administração, por sua vez, avaliará a adequação do projeto em relação aos parâmetros 
definidos no edital e à conformidade com as normas técnicas, vedadas alterações que redu-
zam a qualidade ou a vida útil do empreendimento e mantida a responsabilidade integral do 
contratado pelos riscos associados ao projeto básico, nos termos do § 3º do art. 46.
Art. 46 [...]
§ 5º Na contratação semi-integrada, mediante prévia autorização da Administração, o pro-
jeto básico poderá ser alterado, desde que demonstrada a superioridade das inovações pro-
postas pelo contratado em termos de redução de custos, de aumento da qualidade, de redução 
do prazo de execução ou de facilidade de manutenção ou operação, assumindo o contratado a 
responsabilidade integral pelos riscos associados à alteração do projeto básico.
Tanto no regime de contratação integrada quanto no regime semi-integrada, o edital e o 
contrato, sempre que for o caso, deverão prever as providências necessárias para a efetiva-
ção de desapropriação autorizada pelo poder público, bem como:
Art. 46 [...]
§ 4º [...]
I - o responsável por cada fase do procedimento expropriatório;
II - a responsabilidade pelo pagamento das indenizações devidas;
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III - a estimativa do valor a ser pago a título de indenização pelos bens expropriados, inclusive 
de custos correlatos;
IV - a distribuição objetiva de riscos entre as partes, incluído o risco pela diferença entre o cus-
to da desapropriação e a estimativa de valor e pelos eventuais danos e prejuízos ocasionados 
por atraso na disponibilização dos bens expropriados;
V - em nome de quem deverá ser promovido o registro de imissão provisória na posse e o regis-
tro de propriedade dos bens a serem desapropriados
Por fim, serão licitados por preço global e adotarão sistemática de medição e pagamento, 
associada à execução de etapas do cronograma físico-financeiro vinculadas ao cumprimento 
de metas de resultado, os seguintes regimes de execução:
 z empreitada por preço global;
 z empreitada integral;
 z contratação por tarefa;
 z contratação integrada;
 z contratação semi-integrada.
 z Dos Serviços em Geral
As licitações de serviços atenderão aos princípios da padronização e do parcelamento, 
conforme o art. 47 coloca:
Art. 47 As licitações de serviços atenderão aos princípios:
I - da padronização, considerada a compatibilidade de especificações estéticas, técnicas ou 
de desempenho;
II - do parcelamento, quando for tecnicamente viável e economicamente vantajoso.
 � Princípio do Parcelamento 
Art. 47 [...]
§ 1º Na aplicação do princípio do parcelamento deverão ser considerados:
I - a responsabilidade técnica;
II - o custo para a Administração de vários contratos frente às vantagens da redução de cus-
tos, com divisão do objeto em itens;
III - o dever de buscar a ampliação da competição e de evitar a concentração de mercado.
QUADRO COMPARATIVO REFERENTE À APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO PARCELAMENTO
PRINCÍPIO DO 
PARCELAMENTO
Compras
z Viabilidade da divisão do objeto em lotes
z Aproveitamento das peculiaridades do mercado local, com vistas à economi-
cidade, sempre que possível, desde que atendidos os parâmetros de qualidade
z Dever de buscar a ampliação da competição e de evitar a concentração de 
mercado
Serviços
z Responsabilidade técnica
z Custo para a Administração de vários contratos frente às vantagens da redu-
ção de custos, com divisão do objeto em itens
z Dever de buscar a ampliação da competição e de evitar a concentração de 
mercado
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 z Serviços de Manutenção e Assistência Técnica
De acordo com o § 2º, art. 47 da Lei nº 14.133, de 2021, na licitação de serviços de manuten-
ção e assistência técnica, o edital deverá definir o local de realização dos serviços. Além disso, 
é admitida a exigência de deslocamento de técnico ao local da repartição ou a exigência de 
que o contratado tenha unidade de prestação de serviços em distância compatível com as 
necessidades da Administração.
 z Terceirização de Serviços
O art. 48, da lei em estudo, trata sobre a terceirização de serviços, que somente pode-
rá compreender a contratação de terceiros para executar atividades materiais acessórias, 
instrumentais ou complementares, não podendo incidir sobre a atividade-fim do órgão ou 
entidade.
Art. 48 Poderão ser objeto de execução por terceiros as atividades materiais acessórias, ins-
trumentais ou complementares aos assuntos que constituam área de competência legal do 
órgão ou da entidade, vedado à Administração ou a seus agentes, na contratação do 
serviço terceirizado:
I - indicar pessoas expressamente nominadas para executar direta ou indiretamente o objeto 
contratado;
II - fixar salário inferior ao definido em lei ou em ato normativo a ser pago pelo contratado;
III - estabelecer vínculo de subordinação com funcionário de empresa prestadora de serviço 
terceirizado;
IV - definir forma de pagamento mediante exclusivo reembolso dos salários pagos;
V - demandar a funcionário de empresa prestadora de serviço terceirizado a execução de tare-
fas fora do escopo do objeto da contratação;
VI - prever em edital exigências que constituam intervenção indevida da Administração na 
gestão interna do contratado.
O parágrafo único, por sua vez, traz uma ampliação ao conceito de nepotismo:
Parágrafo único. Durante a vigência do contrato, é vedado ao contratado contratar cônjuge, 
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, de 
dirigente do órgão ou entidade contratante ou de agente público que desempenhe função na 
licitação ou atue na fiscalização ou na gestão do contrato, devendo essa proibição constar 
expressamente do editalde licitação.
 z Contratação Simultânea 
A contratação simultânea, prevista no art. 49 da Lei nº14.133, de 2021, ocorre quando se 
contrata duas ou mais empresas para a execução de um único objeto.
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Dica
Não confunda contratação simultânea com parcelamento do objeto. No parcelamento do 
objeto, ocorre a divisão do objeto em várias partes, que são executadas independentemente.
Art. 49 A Administração poderá, mediante justificativa expressa, contratar mais de uma 
empresa ou instituição para executar o mesmo serviço, desde que essa contratação não impli-
que perda de economia de escala, quando:
I - o objeto da contratação puder ser executado de forma concorrente e simultânea por mais 
de um contratado; e
II - a múltipla execução for conveniente para atender à Administração.
Na contratação simultânea, independentemente de sua forma de execução, o controle será 
efetuado pela Administração de forma individualizada.
 z Contratações de Serviços com Regime de Dedicação Exclusiva de Mão de Obra
Art. 50 Nas contratações de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, 
o contratado deverá apresentar, quando solicitado pela Administração, sob pena de multa, 
comprovação do cumprimento das obrigações trabalhistas e com o Fundo de Garantia do 
Tempo de Serviço (FGTS) em relação aos empregados diretamente envolvidos na execução do 
contrato, em especial quanto ao:
I - registro de ponto;
II - recibo de pagamento de salários, adicionais, horas extras, repouso semanal remunerado e 
décimo terceiro salário;
III - comprovante de depósito do FGTS;
IV - recibo de concessão e pagamento de férias e do respectivo adicional;
V - recibo de quitação de obrigações trabalhistas e previdenciárias dos empregados dispensa-
dos até a data da extinção do contrato;
VI - recibo de pagamento de vale-transporte e vale-alimentação, na forma prevista em norma 
coletiva.
 z Locação de Imóveis
Art. 51 Ressalvado o disposto no inciso V do caput do art. 74 desta Lei, a locação de imóveis 
deverá ser precedida de licitação e avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos 
custos de adaptações e do prazo de amortização dos investimentos necessários.
Em regra, na locação de imóveis, a licitação é necessária, com exceção da locação de imó-
vel cujas características de instalações e de localização tornem necessária sua escolha. Nes-
se caso, a contratação se dará por inexigibilidade, nos termos do inciso V, do art. 74 da Lei 
nº14.133, de 2021.
Art. 74 É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:
[...]
V - aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de localização tornem 
necessária sua escolha.
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 z Licitações Internacionais
Art. 52 Nas licitações de âmbito internacional, o edital deverá ajustar-se às diretrizes da polí-
tica monetária e do comércio exterior e atender às exigências dos órgãos competentes.
§ 1º Quando for permitido ao licitante estrangeiro cotar preço em moeda estrangeira, o lici-
tante brasileiro igualmente poderá fazê-lo.
§ 2º O pagamento feito ao licitante brasileiro eventualmente contratado em virtude de licita-
ção nas condições de que trata o § 1º deste artigo será efetuado em moeda corrente nacional.
§ 3º As garantias de pagamento ao licitante brasileiro serão equivalentes àquelas oferecidas 
ao licitante estrangeiro.
§ 4º Os gravames incidentes sobre os preços constarão do edital e serão definidos a partir de 
estimativas ou médias dos tributos.
§ 5º As propostas de todos os licitantes estarão sujeitas às mesmas regras e condições, na 
forma estabelecida no edital.
§ 6º Observados os termos desta Lei, o edital não poderá prever condições de habilitação, clas-
sificação e julgamento que constituam barreiras de acesso ao licitante estrangeiro, admitida 
a previsão de margem de preferência para bens produzidos no País e serviços nacionais que 
atendam às normas técnicas brasileiras, na forma definida no art. 26 desta Lei.
Divulgação do Edital de Licitação
Concluída a fase preparatória, o processo licitatório seguirá para o órgão de assessora-
mento jurídico da Administração, que realizará controle prévio de legalidade mediante aná-
lise jurídica da contratação.
O órgão de assessoramento jurídico da Administração, ao realizar a elaboração do parecer 
jurídico, deverá:
Art. 53 [...]
§ 1º [...]
I - apreciar o processo licitatório conforme critérios objetivos prévios de atribuição de 
prioridade;
II - redigir sua manifestação em linguagem simples e compreensível e de forma clara e objeti-
va, com apreciação de todos os elementos indispensáveis à contratação e com exposição dos 
pressupostos de fato e de direito levados em consideração na análise jurídica;
Encerrada a instrução do processo sob os aspectos técnico e jurídico, a autoridade deter-
minará a divulgação do edital de licitação conforme o disposto no art. 54 da Lei nº 14.133, de 
2021.
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ANÁLISE 
JURÍDICA
CONTRO-
LE DA 
LEGALIDADE
Regra Obrigatória, ao final da fase preparatória
Exceção
Dispensável, em ato da autoridade jurídica máxima competente, que 
deverá considerar:
z o baixo valor
z a baixa complexidade da contratação
z a entrega imediata do bem ou a utilização de minutas de editais e 
instrumentos de contrato, convênio ou outros ajustes previamente 
padronizados
 z Publicidade do Edital
Art. 54 A publicidade do edital de licitação será realizada mediante divulgação e manuten-
ção do inteiro teor do ato convocatório e de seus anexos no Portal Nacional de Contratações 
Públicas (PNCP).
§ 1º Sem prejuízo do disposto no caput, é obrigatória a publicação de extrato do edital no Diá-
rio Oficial da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, ou, no caso de consórcio 
público, do ente de maior nível entre eles, bem como em jornal diário de grande circulação. 
(Promulgação partes vetadas)
§ 2º É facultada a divulgação adicional e a manutenção do inteiro teor do edital e de seus 
anexos em sítio eletrônico oficial do ente federativo do órgão ou entidade responsável pela 
licitação ou, no caso de consórcio público, do ente de maior nível entre eles, admitida, ainda, a 
divulgação direta a interessados devidamente cadastrados para esse fim.
§ 3º Após a homologação do processo licitatório, serão disponibilizados no Portal Nacional 
de Contratações Públicas (PNCP) e, se o órgão ou entidade responsável pela licitação entender 
cabível, também no sítio referido no § 2º deste artigo, os documentos elaborados na fase pre-
paratória que porventura não tenham integrado o edital e seus anexos.
A publicidade do edital de licitação ocorrerá de forma obrigatória e facultativa, conforme 
mostra o esquema a seguir:
PUBLICIDADE DO EDITAL
Obrigatória
Sítio eletrônico da 
entidade
Inteiro teor
Divulgação direta 
aos interessados
Inteiro teor
Extrato do Edital 
PNCP
Diário Oficial
Jornal diário de 
grande circulação
Facultativa
Após a homologação do processo licitatório, os documentos elaborados nafase preparató-
ria, que porventura não tenham integrado o edital e seus anexos, serão disponibilizados no:
 z Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP);
 z Sítio eletrônico da entidade, se entendido que é cabível.
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Apresentação de Propostas e Lances
Os prazos mínimos para apresentação de propostas e lances estão previstos no art. 55 da 
Lei nº 14.133, de 2021. Esses prazos são contados a partir da data de divulgação do edital de 
licitação.
AQUISIÇÃO DE BENS
z Oito dias úteis, quando adotados os critérios de julgamento de 
menor preço ou de maior desconto
z 15 dias úteis, nas demais hipóteses
SERVIÇOS E OBRAS
z 10 dias úteis, quando adotados os critérios de julgamento de me-
nor preço ou de maior desconto, no caso de serviços comuns e de 
obras e serviços comuns de engenharia
z 25 dias úteis, quando adotados os critérios de julgamento de me-
nor preço ou de maior desconto, no caso de serviços especiais e de 
obras e serviços especiais de engenharia
z 60 dias úteis, quando o regime de execução for de contratação 
integrada
z 35 dias úteis, quando o regime de execução for o de contratação 
semi-integrada ou demais hipóteses
LICITAÇÃO COM 
CRITÉRIO DE 
JULGAMENTO DE 
MAIOR LANCE
15 dias úteis
LICITAÇÃO COM 
CRITÉRIO DE 
JULGAMENTO DE 
TÉCNICA E PREÇO OU 
DE MELHOR TÉCNICA 
OU CONTEÚDO 
ARTÍSTICO
35 dias úteis
Sempre que ocorrerem modificações no edital, elas implicarão nova divulgação na mesma 
forma de sua divulgação inicial, além do cumprimento dos mesmos prazos dos atos e proce-
dimentos originais; com exceção de quando a alteração não comprometer a formulação das 
propostas, nos termos do § 2º do art. 55.
Os prazos mínimos para apresentação de propostas e lances, dispostos no art. 55 da Lei nº 
14.133, de 2021, poderão ser reduzidos até a metade nas licitações realizadas pelo Ministé-
rio da Saúde, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), vide § 2º do art. 55. Para isso, a 
decisão deverá ser devidamente fundamentada.
O modo de disputa poderá ser, isolada ou conjuntamente:
 z Aberto: hipótese em que os licitantes apresentarão suas propostas por meio de lances 
públicos e sucessivos, crescentes ou decrescentes;
 z Fechado: hipótese em que as propostas permanecerão em sigilo até a data e hora designa-
das para sua divulgação.
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Atenção às seguintes vedações:
 z Utilização isolada do modo de disputa fechado: quando adotados os critérios de julga-
mento de menor preço ou de maior desconto;
 z Utilização do modo de disputa aberto: quando adotado o critério de julgamento de téc-
nica e preço.
Art. 56 […]
§ 3º Serão considerados intermediários os lances:
I - iguais ou inferiores ao maior já ofertado, quando adotado o critério de julgamento de maior 
lance;
II - iguais ou superiores ao menor já ofertado, quando adotados os demais critérios de 
julgamento.
§ 4º Após a definição da melhor proposta, se a diferença em relação à proposta classificada 
em segundo lugar for de pelo menos 5% (cinco por cento), a Administração poderá admitir 
o reinício da disputa aberta, nos termos estabelecidos no instrumento convocatório, para a 
definição das demais colocações.
Após o julgamento, nas licitações de obras ou serviços de engenharia, o licitante vencedor 
deverá reelaborar e apresentar à Administração, por meio eletrônico, as planilhas com indi-
cação dos quantitativos e dos custos unitários, bem como com detalhamento das Bonificações 
e Despesas Indiretas (BDI) e dos Encargos Sociais (ES), com os respectivos valores adequados 
ao valor final da proposta vencedora.
Será admitida a utilização dos preços unitários exclusivamente para eventuais adequa-
ções indispensáveis no cronograma físico-financeiro e para balizar excepcional aditamento 
posterior do contrato, nos casos de:
 z empreitada por preço global;
 z empreitada integral;
 z contratação semi-integrada;
 z contratação integrada.
O edital de licitação poderá estabelecer intervalo mínimo de diferença de valores entre os 
lances, que incidirá tanto em relação aos lances intermediários quanto em relação à proposta 
que cobrir a melhor oferta.
O recolhimento de garantia de proposta, prevista no art. 58 da Lei nº14.133, de 2021, pode-
rá ser exigido no momento da apresentação da proposta, como requisito de pré-habilitação. 
Essa garantia não poderá ser superior a 1% (um por cento) do valor estimado para a contra-
tação; ela será devolvida aos licitantes no prazo de 10 dias úteis, contados da assinatura do 
contrato ou da data em que for declarada fracassada a licitação.
Art. 58 […]
§ 3° Implicará execução do valor integral da garantia de proposta a recusa em assinar o con-
trato ou a não apresentação dos documentos para a contratação.
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Por fim, o § 4º do art. 58 aponta que a garantia de proposta poderá ser prestada nas moda-
lidades de caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública; seguro-garantia; ou fiança 
bancária, nos termos do § 1º do art. 96 da lei em estudo.
Julgamento
O art. 59 da Lei nº 14.133, de 2021, traz as hipóteses de desclassificação das propostas:
Art. 59 Serão desclassificadas as propostas que:
I - contiverem vícios insanáveis;
II - não obedecerem às especificações técnicas pormenorizadas no edital;
III - apresentarem preços inexequíveis ou permanecerem acima do orçamento estimado para 
a contratação;
IV - não tiverem sua exequibilidade demonstrada, quando exigido pela Administração;
V - apresentarem desconformidade com quaisquer outras exigências do edital, desde que 
insanável.
§ 1º A verificação da conformidade das propostas poderá ser feita exclusivamente em relação 
à proposta mais bem classificada.
§ 2º A Administração poderá realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou 
exigir dos licitantes que ela seja demonstrada, conforme disposto no inciso IV do caput deste 
artigo.
§ 3º No caso de obras e serviços de engenharia e arquitetura, para efeito de avaliação da exe-
quibilidade e de sobrepreço, serão considerados o preço global, os quantitativos e os preços 
unitários tidos como relevantes, observado o critério de aceitabilidade de preços unitário e 
global a ser fixado no edital, conforme as especificidades do mercado correspondente.
§ 4º No caso de obras e serviços de engenharia, serão consideradas inexequíveis as propos-
tas cujos valores forem inferiores a 75% (setenta e cinco por cento) do valor orçado pela 
Administração.
§ 5º Nas contratações de obras e serviços de engenharia, será exigida garantia adicional do 
licitante vencedor cuja proposta for inferior a 85% (oitenta e cinco por cento) do valor orçado 
pela Administração, equivalente à diferença entre este último e o valor da proposta, sem pre-
juízo das demais garantias exigíveis de acordo com esta Lei.
No caso de obras e serviços de engenharia, serão consideradas inexequíveis as propostas 
cujos valores forem inferiores a 75% dovalor orçado pela Administração. Além disso, será 
exigida garantia adicional do licitante vencedor cuja proposta for inferior a 85% do valor 
orçado pela Administração, equivalente à diferença entre este último e o valor da proposta, 
sem prejuízo das demais garantias exigíveis de acordo com esta lei.
 z Critérios de Desempate 
No caso de empate entre duas ou mais propostas, o art. 60 da Lei nº 14.133, de 2021, deter-
mina que sejam utilizados os critérios de desempate na ordem a seguir:
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CRITÉRIOS DE DESEMPATE
1º: disputa final em que os licitantes empatados poderão 
apresentar nova proposta
2º: avaliação do desempenho contratual prévio dos 
licitantes
3º: desenvolvimento pelo licitante de ações de equidade en-
tre homens e mulheres no ambiente de trabalho
4º: desenvolvimento pelo licitante de programa de 
integridade
Atenção: o critério de desempate por sorteio não existe mais.
Art. 60 [...]
§ 1º Em igualdade de condições, se não houver desempate, será assegurada preferência, 
sucessivamente, aos bens e serviços produzidos ou prestados por:
I - empresas estabelecidas no território do Estado ou do Distrito Federal do órgão ou 
entidade da Administração Pública estadual ou distrital licitante ou, no caso de lici-
tação realizada por órgão ou entidade de Município, no território do Estado em que este se 
localize;
II - empresas brasileiras;
III - empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País;
IV - empresas que comprovem a prática de mitigação, nos termos da Lei nº 12.187, de 29 de 
dezembro de 2009.
Após a definição do resultado do julgamento, a Administração poderá negociar condições 
mais vantajosas com o primeiro colocado. Essa negociação poderá ser feita com os demais 
licitantes, de acordo com a ordem de classificação, quando o primeiro colocado for desclas-
sificado em razão de sua proposta, permanecer acima do preço máximo definido pela Admi-
nistração, nos termos do art. 61.
Habilitação
Art. 62 A habilitação é a fase da licitação em que se verifica o conjunto de informações e 
documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade do licitante de realizar o 
objeto da licitação, dividindo-se em:
I - jurídica;
II - técnica;
III - fiscal, social e trabalhista;
IV - econômico-financeira.
A habilitação se divide em:
 z Jurídica: visa demonstrar a capacidade que o licitante tem de exercer direitos e assumir 
obrigações — os documentos são para a comprovação de existência jurídica da pessoa e, 
quando cabível, para a autorização de exercício da atividade a ser contratada, conforme 
determinado pelo art. 66;
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 z Técnica: tem, como finalidade, a qualificação técnico-profissional e técnico-operacional. 
Os documentos exigidos são profissionais, registros em Conselhos, atendimento de requi-
sitos legais, entre outros, conforme previsto no art. 67;
 z Fiscal, social e trabalhista: são os documentos previstos no art. 68
 � Fiscal: CPF, CNPJ, cadastro de contribuintes etc.; 
 � Social: Seguridade Social, FGTS etc.;
 � Trabalhista: Justiça do Trabalho, vedação à exploração de trabalho de menor;
 z Econômico-financeira: visa demonstrar a aptidão econômica do licitante para cumprir as 
obrigações decorrentes do futuro contrato. A comprovação ocorre de forma objetiva, por 
coeficientes e índices econômicos previstos no edital, devidamente justificados no proces-
so licitatório, conforme determina o art. 69. 
Art. 63 Na fase de habilitação das licitações serão observadas as seguintes disposições:
I - poderá ser exigida dos licitantes a declaração de que atendem aos requisitos de habilitação, 
e o declarante responderá pela veracidade das informações prestadas, na forma da lei;
II - será exigida a apresentação dos documentos de habilitação apenas pelo licitante vencedor, 
exceto quando a fase de habilitação anteceder a de julgamento;
Isso porque, de acordo com § 1º, art. 17, da Lei nº 14.133, de 2021, a fase de habilitação 
pode anteceder as fases de apresentação de propostas e lances e de julgamento, mediante ato 
motivado com explicitação dos benefícios decorrentes, ou seja, deve estar expresso no edital 
de licitação. Nesse caso, todos os licitantes devem apresentar documentos de habilitação os 
quais deverão ser analisados, com exceção dos documentos relativos à regularidade fiscal. 
III - serão exigidos os documentos relativos à regularidade fiscal, em qualquer caso, somente em 
momento posterior ao julgamento das propostas, e apenas do licitante mais bem classificado;
IV - será exigida do licitante declaração de que cumpre as exigências de reserva de cargos para 
pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social, previstas em lei e em outras 
normas específicas.
Art. 64 Após a entrega dos documentos para habilitação, não será permitida a subs-
tituição ou a apresentação de novos documentos, salvo em sede de diligência, para:
I - complementação de informações acerca dos documentos já apresentados pelos licitantes e 
desde que necessária para apurar fatos existentes à época da abertura do certame;
II - atualização de documentos cuja validade tenha expirado após a data de recebimento das 
propostas.
Durante a análise dos documentos de habilitação, a comissão de licitação poderá sanar 
erros ou falhas que não alterem a substância dos documentos e sua validade jurídica, median-
te despacho fundamentado, registrado e acessível a todos, atribuindo-lhes eficácia para fins 
de habilitação e classificação, nos termos do § 1º, do art. 64.
Art. 70 A documentação referida neste Capítulo poderá ser:
I - apresentada em original, por cópia ou por qualquer outro meio expressamente admitido 
pela Administração;
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II - substituída por registro cadastral emitido por órgão ou entidade pública, desde que previs-
to no edital e que o registro tenha sido feito em obediência ao disposto nesta Lei;
III - dispensada, total ou parcialmente, nas contratações para entrega imediata, nas 
contratações em valores inferiores a 1/4 (um quarto) do limite para dispensa de lici-
tação para compras em geral e nas contratações de produto para pesquisa e desen-
volvimento até o valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais).
Parágrafo único. As empresas estrangeiras que não funcionem no País deverão apresentar 
documentos equivalentes, na forma de regulamento emitido pelo Poder Executivo federal.
Encerramento da Licitação
Encerradas as fases de julgamento e habilitação e exauridos os recursos administrativos, 
o art. 71 da Lei nº 14.133, de 2021, prevê que o processo licitatório será encaminhado à auto-
ridade superior, que poderá:
ATOS DA AUTORIDADE SUPERIOR
Determinar o retorno dos autos para saneamento de irregularidades
Revogar a licitação por motivo de conveniência e oportunidade
Proceder à anulação da licitação, de ofício ou mediante provocação de 
terceiros, sempre que apresente ilegalidade insanável
Adjudicar o objeto e homologar a licitação
Art. 71 [...]
§ 1º Ao pronunciar a nulidade, aautoridade indicará expressamente os atos com vícios insa-
náveis, tornando sem efeito todos os subsequentes que deles dependam, e dará ensejo à apura-
ção de responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.
§ 2º O motivo determinante para a revogação do processo licitatório deverá ser resultante de 
fato superveniente devidamente comprovado.
§ 3º Nos casos de anulação e revogação, deverá ser assegurada a prévia manifestação dos 
interessados.
§ 4º O disposto neste artigo será aplicado, no que couber, à contratação direta e aos procedi-
mentos auxiliares da licitação
Contratação Direta
A Constituição Federal de 1988, no inciso XXI, do art. 37 determina que:
Art. 37 [...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alie-
nações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de 
condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as 
exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das 
obrigações. 
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A licitação pública é a regra. No entanto, há a contratação direta, meio de contratação sem 
licitação, que se divide em: inexigibilidade e dispensa.
 z Inexigibilidade de Licitação
A inexigibilidade ocorre quando há inviabilidade de competição, ou seja, quando não é 
possível realizar o procedimento licitatório em virtude das condições da situação.
As situações em que a licitação será inexigível estão previstas no art. 74, da Lei nº 14.133, 
de 2021, e o rol é mera exemplificação.
Art. 74 É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:
I - aquisição de materiais, de equipamentos ou de gêneros ou contratação de serviços que só 
possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos;
Nesta hipótese, a inviabilidade de competição mediante atestado de exclusividade, con-
trato de exclusividade, declaração do fabricante ou outro documento idôneo, capaz de 
comprovar que o objeto é fornecido ou prestado por produtor, empresa ou representante 
comercial exclusivo. Além disso, é vedada a preferência de marca específica para este caso 
de inexigibilidade.
Art. 74 [...]
II - contratação de profissional do setor artístico, diretamente ou por meio de empresário 
exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública;
Considera-se empresário exclusivo a pessoa física ou jurídica que possua contrato, decla-
ração, carta ou outro documento que ateste a exclusividade permanente e contínua de repre-
sentação, no país ou em Estado específico, do profissional do setor artístico. Não se admite a 
possibilidade de contratação direta por inexigibilidade por meio de empresário com repre-
sentação restrita a evento ou local específico.
Art. 74 [...]
III - contratação dos seguintes serviços técnicos especializados de natureza predominante-
mente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigi-
bilidade para serviços de publicidade e divulgação:
a) estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos ou projetos executivos;
b) pareceres, perícias e avaliações em geral;
c) assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;
d) fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
e) patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
g) restauração de obras de arte e de bens de valor histórico;
h) controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e laboratoriais, 
instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do meio ambiente e 
demais serviços de engenharia que se enquadrem no disposto neste inciso;
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A licitação é inexigível na contratação de serviços técnicos especializados de natureza pre-
dominantemente intelectual, prestados por profissionais ou empresas de notória especializa-
ção. Além disso, não se admite a inexigibilidade se o serviço for de publicidade e divulgação, 
bem como não é admitida a subcontratação de profissionais distintos daqueles que justifica-
ram a contratação direta.
Art. 74 [...]
IV - objetos que devam ou possam ser contratados por meio de credenciamento;
O credenciamento nada mais é do que o processo administrativo de chamamento público 
em que a Administração Pública convoca todos os interessados em prestar serviços ou for-
necer bens, para que, preenchidos os requisitos necessários, credenciem-se no órgão ou na 
entidade para executar o objeto quando convocados.
Art. 74 [...]
V - aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de localização tornem 
necessária sua escolha.
Para que seja configurada essa hipótese de inexigibilidade, devem-se observar os seguin-
tes requisitos:
 � avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos custos de adaptações 
quando imprescindíveis às necessidades de utilização e do prazo de amortização dos 
investimentos;
 � certificação da inexistência de imóveis públicos vagos e disponíveis que atendam ao 
objeto; 
 � justificativas que demonstrem a singularidade do imóvel a ser comprado ou locado pela 
Administração e que evidenciem vantagem para ela.
Art. 74 [...]
§ 1º Para fins do disposto no inciso I do caput deste artigo, a Administração deverá demons-
trar a inviabilidade de competição mediante atestado de exclusividade, contrato de exclusivi-
dade, declaração do fabricante ou outro documento idôneo capaz de comprovar que o objeto 
é fornecido ou prestado por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos, vedada 
a preferência por marca específica.
§ 2º Para fins do disposto no inciso II do caput deste artigo, considera-se empresário exclusivo 
a pessoa física ou jurídica que possua contrato, declaração, carta ou outro documento que 
ateste a exclusividade permanente e contínua de representação, no País ou em Estado especí-
fico, do profissional do setor artístico, afastada a possibilidade de contratação direta por ine-
xigibilidade por meio de empresário com representação restrita a evento ou local específico.
§ 3º Para fins do disposto no inciso III do caput deste artigo, considera-se de notória especiali-
zação o profissional ou a empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de 
desempenho anterior, estudos, experiência, publicações, organização, aparelhamento, equipe 
técnica ou outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu traba-
lho é essencial e reconhecidamente adequado à plena satisfação do objeto do contrato.
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§ 4º Nas contratações com fundamento no inciso III do caput deste artigo, é vedada a subcon-
tratação de empresas ou a atuação de profissionais distintos daqueles que tenham justificadoa inexigibilidade.
§ 5º Nas contratações com fundamento no inciso V do caput deste artigo, devem ser observa-
dos os seguintes requisitos:
I - avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos custos de adaptações, quando 
imprescindíveis às necessidades de utilização, e do prazo de amortização dos investimentos;
II - certificação da inexistência de imóveis públicos vagos e disponíveis que atendam ao objeto;
III - justificativas que demonstrem a singularidade do imóvel a ser comprado ou locado pela 
Administração e que evidenciem vantagem para ela.
Neste sentido, o art. 74 demonstra o cuidado da legislação em evitar abusos ou desvios nas 
contratações diretas, exigindo justificativas robustas e documentadas, refletindo a preocu-
pação com a eficiência administrativa e com a correta aplicação dos recursos públicos, pro-
tegendo o interesse público e a transparência no uso das exceções à regra geral da licitação.
 z Da Dispensa de Licitação
Nas hipóteses de licitação dispensável, a Administração pode ou não fazer o certame de 
licitação, ou seja, trata-se de uma decisão discricionária. Portanto, a licitação dispensável 
ocorre quando a licitação é possível de ser realizada, mas o legislador retira essa obrigatorie-
dade, deixando que o administrador escolha entre licitar ou não. 
A lista de hipóteses de licitação dispensável é taxativa e consta no art. 75, da Lei nº 14.133, 
de 2021.
Art. 75 É dispensável a licitação:
I - para contratação que envolva valores inferiores a R$ 100.000,00 (cem mil reais), no 
caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos automotores; 
II - para contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), 
no caso de outros serviços e compras; 
As hipóteses previstas nos incisos I e II são conhecidas como dispensa de licitação por 
baixo valor. Esses valores serão duplicados para compras, obras e serviços contratados por 
consórcio público ou por autarquia ou fundação qualificadas como agências executivas na 
forma da lei. 
Além disso, as contratações por dispensa de licitação por baixo valor serão, preferencial-
mente, precedidas de divulgação em sítio eletrônico oficial pelo prazo mínimo de três dias 
úteis de aviso com a especificação do objeto pretendido e com a manifestação de interesse da 
Administração em obter propostas adicionais de eventuais interessados, devendo ser selecio-
nada a proposta mais vantajosa. 
Art. 75 [...]
III - para contratação que mantenha todas as condições definidas em edital de licitação reali-
zada há menos de 1 (um) ano, quando se verificar que naquela licitação:
a) não surgiram licitantes interessados ou não foram apresentadas propostas válidas;
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b) as propostas apresentadas consignaram preços manifestamente superiores aos praticados 
no mercado ou incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais competentes;
O inciso III trata da licitação deserta e de algumas hipóteses de licitação fracassada. 
A licitação deserta ocorre quando nenhum interessado compareceu para apresentar pro-
postas. Já a licitação fracassada ocorre quando todas as propostas são desclassificadas ou 
quando há inabilitação de todos os licitantes.
Art. 75 [...]
IV - para contratação que tenha por objeto:
a) bens, componentes ou peças de origem nacional ou estrangeira necessários à manu-
tenção de equipamentos, a serem adquiridos do fornecedor original desses equipamentos 
durante o período de garantia técnica, quando essa condição de exclusividade for indispen-
sável para a vigência da garantia;
b) bens, serviços, alienações ou obras, nos termos de acordo internacional específico apro-
vado pelo Congresso Nacional, quando as condições ofertadas forem manifestamente van-
tajosas para a Administração;
c) produtos para pesquisa e desenvolvimento, limitada a contratação, no caso de obras e ser-
viços de engenharia, ao valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais);
d) transferência de tecnologia ou licenciamento de direito de uso ou de exploração de 
criação protegida, nas contratações realizadas por instituição científica, tecnológica e de 
inovação (ICT) pública ou por agência de fomento, desde que demonstrada vantagem para a 
Administração;
e) hortifrutigranjeiros, pães e outros gêneros perecíveis, no período necessário para a 
realização dos processos licitatórios correspondentes, hipótese em que a contratação será 
realizada diretamente com base no preço do dia;
f) bens ou serviços produzidos ou prestados no País que envolvam, cumulativamente, alta 
complexidade tecnológica e defesa nacional;
g) materiais de uso das Forças Armadas, com exceção de materiais de uso pessoal e 
administrativo, quando houver necessidade de manter a padronização requerida pela estru-
tura de apoio logístico dos meios navais, aéreos e terrestres, mediante autorização por ato do 
comandante da força militar;
h) bens e serviços para atendimento dos contingentes militares das forças singulares 
brasileiras empregadas em operações de paz no exterior, hipótese em que a contratação 
deverá ser justificada quanto ao preço e à escolha do fornecedor ou executante e ratificada 
pelo comandante da força militar;
i) abastecimento ou suprimento de efetivos militares em estada eventual de curta duração 
em portos, aeroportos ou localidades diferentes de suas sedes, por motivo de movimentação 
operacional ou de adestramento;
j) coleta, processamento e comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis ou reutili-
záveis, em áreas com sistema de coleta seletiva de lixo, realizados por associações ou coope-
rativas formadas exclusivamente de pessoas físicas de baixa renda reconhecidas pelo poder 
público como catadores de materiais recicláveis, com o uso de equipamentos compatíveis com 
as normas técnicas, ambientais e de saúde pública;
k) aquisição ou restauração de obras de arte e objetos históricos, de autenticidade cer-
tificada, desde que inerente às finalidades do órgão ou com elas compatível;
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Atenção! A alínea “g”, inciso III do art. 74, prevê a restauração de obras de arte e de bens 
de valor histórico como um serviço técnico especializado de natureza predominantemente 
intelectual que pode ser contratado por inexigibilidade quando ocorrer a inviabilidade de 
competição e for realizado por profissional ou empresa de notória especialização.
Já a hipótese prevista na alínea “k”, inciso IV do art. 75, a dispensa de licitação para restau-
ração de obras de arte e de objetos históricos poderá ocorrer quando essas atividades forem 
compatíveis com as finalidades do órgão.
Art. 75 [...]
l) serviços especializados ou aquisição ou locação de equipamentos destinados ao rastrea-
mento e à obtenção de provas previstas nos incisos II e V do caput do art. 3º da Lei nº 
12.850, de 2 de agosto de 2013, quando houver necessidade justificada de manutenção de sigilo 
sobre a investigação;
m) aquisição de medicamentos destinados exclusivamente ao tratamento de doenças 
raras definidas pelo Ministério da Saúde;
V - para contratação com vistas ao cumprimento do disposto nos arts. 3º, 3º-A, 4º, 5º e 20 da 
Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observados os princípios gerais de contratação cons-
tantes da referida Lei;
VI - para contratação que possa acarretar comprometimento da segurança nacional,nos 
casos estabelecidos pelo Ministro de Estado da Defesa, mediante demanda dos comandos 
das Forças Armadas ou dos demais ministérios;
VII - nos casos de guerra, estado de defesa, estado de sítio, intervenção federal ou de 
grave perturbação da ordem;
VIII - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência 
de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a continuida-
de dos serviços públicos ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros 
bens, públicos ou particulares, e somente para aquisição dos bens necessários ao atendimento 
da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser 
concluídas no prazo máximo de 1 (um) ano, contado da data de ocorrência da emergência 
ou da calamidade, vedadas a prorrogação dos respectivos contratos e a recontratação 
de empresa já contratada com base no disposto neste inciso;
A hipótese prevista no inciso VIII trata de dispensa decorrente de emergência ou de cala-
midade pública.
Art. 75 [...]
IX - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos 
ou serviços prestados por órgão ou entidade que integrem a Administração Pública e que 
tenham sido criados para esse fim específico, desde que o preço contratado seja compatí-
vel com o praticado no mercado;
X - quando a União tiver que intervir no domínio econômico para regular preços ou 
normalizar o abastecimento; 
XI - para celebração de contrato de programa com ente federativo ou com entidade de sua 
Administração Pública indireta que envolva prestação de serviços públicos de forma associada 
nos termos autorizados em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação;
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XII - para contratação em que houver transferência de tecnologia de produtos estratégi-
cos para o Sistema Único de Saúde (SUS), conforme elencados em ato da direção nacional 
do SUS, inclusive por ocasião da aquisição desses produtos durante as etapas de absorção 
tecnológica, e em valores compatíveis com aqueles definidos no instrumento firmado para a 
transferência de tecnologia;
XIII - para contratação de profissionais para compor a comissão de avaliação de cri-
térios de técnica, quando se tratar de profissional técnico de notória especialização;
XIV - para contratação de associação de pessoas com deficiência, sem fins lucrativos e de 
comprovada idoneidade, por órgão ou entidade da Administração Pública, para a prestação 
de serviços, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado 
e os serviços contratados sejam prestados exclusivamente por pessoas com deficiência;
XV - para contratação de instituição brasileira que tenha por finalidade estatutária apoiar, 
captar e executar atividades de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucio-
nal, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive para gerir administrativa e 
financeiramente essas atividades, ou para contratação de instituição dedicada à recuperação 
social da pessoa presa, desde que o contratado tenha inquestionável reputação ética e profis-
sional e não tenha fins lucrativos;
XVI - para aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de insumos estratégicos 
para a saúde produzidos por fundação que, regimental ou estatutariamente, tenha por finali-
dade apoiar órgão da Administração Pública direta, sua autarquia ou fundação em projetos 
de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e de estí-
mulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses 
projetos, ou em parcerias que envolvam transferência de tecnologia de produtos estratégicos 
para o SUS, nos termos do inciso XII do caput deste artigo, e que tenha sido criada para esse 
fim específico em data anterior à entrada em vigor desta Lei, desde que o preço contratado 
seja compatível com o praticado no mercado; e
XVII - para a contratação de entidades privadas sem fins lucrativos para a implementação de 
cisternas ou outras tecnologias sociais de acesso à água para consumo humano e produção de 
alimentos, para beneficiar as famílias rurais de baixa renda atingidas pela seca ou pela falta 
regular de água.
XVIII - para contratação de entidades privadas sem fins lucrativos, para a implementação do 
Programa Cozinha Solidária, que tem como finalidade fornecer alimentação gratuita prefe-
rencialmente à população em situação de vulnerabilidade e risco social, incluída a população 
em situação de rua, com vistas à promoção de políticas de segurança alimentar e nutricional 
e de assistência social e à efetivação de direitos sociais, dignidade humana, resgate social e 
melhoria da qualidade de vida. (Incluído pela Lei nº 14.628, de 2023)
§ 1º Para fins de aferição dos valores que atendam aos limites referidos nos incisos I e II do 
caput deste artigo, deverão ser observados:
I - o somatório do que for despendido no exercício financeiro pela respectiva unidade gestora;
II - o somatório da despesa realizada com objetos de mesma natureza, entendidos como tais 
aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade.
§ 2º Os valores referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão duplicados para com-
pras, obras e serviços contratados por consórcio público ou por autarquia ou fundação quali-
ficadas como agências executivas na forma da lei.
§ 3º As contratações de que tratam os incisos I e II do caput deste artigo serão preferencial-
mente precedidas de divulgação de aviso em sítio eletrônico oficial, pelo prazo mínimo de 3 
(três) dias úteis, com a especificação do objeto pretendido e com a manifestação de interesse 
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da Administração em obter propostas adicionais de eventuais interessados, devendo ser sele-
cionada a proposta mais vantajosa.
§ 4º As contratações de que tratam os incisos I e II do caput deste artigo serão preferencial-
mente pagas por meio de cartão de pagamento, cujo extrato deverá ser divulgado e mantido à 
disposição do público no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).
§ 5º A dispensa prevista na alínea “c” do inciso IV do caput deste artigo, quando aplicada a 
obras e serviços de engenharia, seguirá procedimentos especiais instituídos em regulamenta-
ção específica.
§ 6º Para os fins do inciso VIII do caput deste artigo, considera-se emergencial a contratação 
por dispensa com objetivo de manter a continuidade do serviço público, e deverão ser obser-
vados os valores praticados pelo mercado na forma do art. 23 desta Lei e adotadas as pro-
vidências necessárias para a conclusão do processo licitatório, sem prejuízo de apuração de 
responsabilidade dos agentes públicos que deram causa à situação emergencial.
§ 7º Não se aplica o disposto no § 1º deste artigo às contratações de até R$ 8.000,00 (oito mil 
reais) de serviços de manutenção de veículos automotores de propriedade do órgão ou entida-
de contratante, incluído o fornecimento de peças. 
As principais situações que deixaram de constar como hipóteses de dispensa de licitação 
são:
 z contratação de remanescente de obra, de serviço ou de fornecimento, em consequência de 
rescisão contratual;
 z compra ou locação de imóvel, em virtude das características e localização;
 z celebração de contratos de prestaçãode serviços com as organizações sociais.
Ademais, para verificar se os valores das contratações atendem aos limites previstos nos 
incisos I e II do caput, é necessário considerar dois fatores: o somatório das despesas da uni-
dade gestora durante o exercício financeiro e os gastos com objetos de mesma natureza. Ou 
seja, mesmo que um contrato isoladamente esteja dentro do limite legal, deve-se observar se, 
ao somar todas as contratações semelhantes realizadas ao longo do ano, esses valores não 
ultrapassam o permitido.
Além disso, é importante ressaltar que o § 7º, do art. 75 reflete a necessidade de agilida-
de em reparos e substituições de peças, visando assegurar a continuidade das atividades 
administrativas.
 z Processo de Contratação Direta
Neste processo, a Administração demonstrará que o caso, de fato, admite a contratação 
direta. Ou seja, sem licitação, indicando, no que couberem, os documentos listados no art. 72, 
da Lei nº 14.133, de 2021. 
Art. 72 O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de 
dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:
I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise 
de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;
II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;
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III - parecer jurídico e pareceres técnicos se for o caso, que demonstrem o atendimento dos 
requisitos exigidos;
IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compro-
misso a ser assumido;
V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação 
mínima necessária;
VI - razão da escolha do contratado;
VII - justificativa de preço;
VIII - autorização da autoridade competente.
Parágrafo único. O ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do contrato 
deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial.
Ocorrendo a contratação direta de forma indevida, através de dolo, fraude ou erro gros-
seiro, o contratado e o agente público responsável responderão, solidariamente, pelo dano 
causado ao erário, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.
Alienações
Alienar significa transferir a propriedade para terceiros. Assim, de acordo com o art. 76, 
da Lei nº 14.133, de 2021, a alienação de bens da Administração Pública está subordinada à 
existência de interesse público devidamente justificado, bem como será precedida de avalia-
ção, obedecendo às seguintes normas:
Art. 76 [...] 
I - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigi-
rá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a reali-
zação de licitação nos casos de:
a) dação em pagamento;
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, 
de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas “f”, “g” e “h” deste inciso;
c) permuta por outros imóveis que atendam aos requisitos relacionados às finalidades precí-
puas da Administração, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do 
imóvel que será ofertado pela União, segundo avaliação prévia, e ocorra a torna de valores, 
sempre que for o caso;
d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública de qualquer esfera de governo;
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e per-
missão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente usados 
em programas de habitação ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos 
por órgão ou entidade da Administração Pública;
g) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e per-
missão de uso de bens imóveis comerciais de âmbito local, com área de até 250 m² (duzentos 
e cinquenta metros quadrados) e destinados a programas de regularização fundiária de inte-
resse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;
h) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais 
da União e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) onde incidam 
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ocupações até o limite de que trata o § 1º do art. 6º da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, 
para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais;
i) legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976, median-
te iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública competentes;
j) legitimação fundiária e legitimação de posse de que trata a Lei nº 13.465, de 11 de julho de 
2017;
II - tratando-se de bens móveis, dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a 
realização de licitação nos casos de:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de opor-
tunidade e conveniência socioeconômica em relação à escolha de outra forma de alienação;
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública;
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
d) venda de títulos, observada a legislação pertinente;
e) venda de bens produzidos ou comercializados por entidades da Administração Pública, em 
virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos sem utilização previsível por quem deles dispõe para 
outros órgãos ou entidades da Administração Pública.
Em regra, a alienação de bens imóveis depende de autorização legislativa. Porém, confor-
me o § 1º, do art. 76, dispensa-se a autorização legislativa quando a aquisição do bem tenha 
sido derivada de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento. 
Por fim, para a venda de bens imóveis, será concedido direito de preferência ao licitante 
que, submetendo-se a todas as regras do edital, comprove a ocupação do imóvel objeto da 
licitação.
Instrumentos Auxiliares
 z Procedimentos Auxiliares
Art. 78 São procedimentos auxiliares das licitações e das contratações regidas por esta Lei:
I - credenciamento;
II - pré-qualificação;
III - procedimento de manifestação de interesse;
IV - sistema de registro de preços;
V - registro cadastral.
O julgamento que decorrer dos procedimentos auxiliares das licitações de pré-qualifica-
ção e procedimento de manifestação de interesse, seguirá o mesmo procedimento das licita-
ções, nos termos do § 2º, do art. 78.
 z Credenciamento
O credenciamento consiste em processo administrativo de chamamento público em que a 
Administração Pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens, para que, 
preenchidos os requisitos necessários, credenciem-se no órgão ou na entidade para executar 
o objeto quando convocados.
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Observe que no credenciamento não há competição entre os credenciados, razão pela qual 
o procedimento ocorrepor inexigibilidade de licitação.
Art. 79 O credenciamento poderá ser usado nas seguintes hipóteses de contratação:
I - paralela e não excludente: caso em que é viável e vantajosa para a Administração a realiza-
ção de contratações simultâneas em condições padronizadas;
II - com seleção a critério de terceiros: caso em que a seleção do contratado está a cargo do 
beneficiário direto da prestação;
III - em mercados fluidos: caso em que a flutuação constante do valor da prestação e das con-
dições de contratação inviabiliza a seleção de agente por meio de processo de licitação.
Parágrafo único. Os procedimentos de credenciamento serão definidos em regulamento, obser-
vadas as seguintes regras:
I - a Administração deverá divulgar e manter à disposição do público, em sítio eletrônico ofi-
cial, edital de chamamento de interessados, de modo a permitir o cadastramento permanente 
de novos interessados;
II - na hipótese do inciso I do caput deste artigo, quando o objeto não permitir a contratação 
imediata e simultânea de todos os credenciados, deverão ser adotados critérios objetivos de 
distribuição da demanda;
III - o edital de chamamento de interessados deverá prever as condições padronizadas de 
contratação e, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, deverá definir o valor da 
contratação;
IV - na hipótese do inciso III do caput deste artigo, a Administração deverá registrar as cota-
ções de mercado vigentes no momento da contratação;
V - não será permitido o cometimento a terceiros do objeto contratado sem autorização 
expressa da Administração;
VI - será admitida a denúncia por qualquer das partes nos prazos fixados no edital.
 z Pré-Qualificação
A pré-qualificação é o procedimento seletivo prévio à licitação, convocado por meio de 
edital, sendo destinado à análise das condições de habilitação, total ou parcial, dos interessa-
dos ou do objeto.
Art. 80 A pré-qualificação é o procedimento técnico-administrativo para selecionar 
previamente:
I - licitantes que reúnam condições de habilitação para participar de futura licitação ou de 
licitação vinculada a programas de obras ou de serviços objetivamente definidos;
II - bens que atendam às exigências técnicas ou de qualidade estabelecidas pela Administração.
PRÉ-QUALIFICAÇÃO (§ 1º DO ART. 80)
Aberta a Licitantes Aberta a Bens
Poderão ser dispensados os documentos que 
já constarem do registro cadastral
Poderá ser exigida a comprovação de 
qualidade
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A pré-qualificação poderá ser parcial ou total, com alguns ou todos os requisitos técnicos 
ou de habilitação necessários à contratação, assegurada, em qualquer hipótese, a igualdade 
de condições entre os concorrentes.
O prazo de validade da pré-qualificação, de acordo com o § 8º, do art. 80, será:
 � de um ano, no máximo, e poderá ser atualizada a qualquer tempo;
 � não superior ao prazo de validade dos documentos apresentados pelos interessados.
A apresentação de documentos far-se-á perante órgão ou comissão indicada pela Adminis-
tração, que deverá examiná-los no prazo máximo de 10 dias úteis e determinar correção ou 
reapresentação de documentos, quando for o caso, com vistas à ampliação da competição, 
nos termos do § 4º.
Os bens e os serviços pré-qualificados integrarão o catálogo de bens e serviços da Adminis-
tração; os licitantes e os bens pré-qualificados serão obrigatoriamente divulgados e mantidos 
à disposição do público.
Procedimento de Manifestação de Interesse
No procedimento de manifestação de interesse, previsto no art. 81, da Lei nº 14.133, de 
2021, a Administração poderá solicitar à iniciativa privada levantamentos e projetos de solu-
ções inovadoras que contribuam com questões de relevância pública. Tal solicitação ocorre 
mediante procedimento aberto de manifestação de interesse a ser iniciado com a publicação 
de edital de chamamento público, a propositura e a realização de estudos e investigações.
Art. 81 [...]
§ 1º Os estudos, as investigações, os levantamentos e os projetos vinculados à contratação e de 
utilidade para a licitação, realizados pela Administração ou com a sua autorização, estarão à 
disposição dos interessados, e o vencedor da licitação deverá ressarcir os dispêndios corres-
pondentes, conforme especificado no edital.
De acordo com o § 2º, do art. 81, a realização, pela iniciativa privada, de estudos, inves-
tigações, levantamentos e projetos em decorrência do procedimento de manifestação de 
interesse:
PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE
Não obrigará o Poder Público a realizar licitação
Não atribuirá ao realizador direito de preferência no processo licitatório
Não implicará, por si só, direito a ressarcimento de valores envolvidos em 
sua elaboração
Será remunerada somente pelo vencedor da licitação, vedada, em 
qualquer hipótese, a cobrança de valores do Poder Público
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Para aceitação dos produtos e serviços selecionados mediante procedimento de manifesta-
ção de interesse, a Administração deverá elaborar parecer fundamentado com a demonstra-
ção de que o produto ou serviço entregue é adequado e suficiente à compreensão do objeto, 
de que as premissas adotadas são compatíveis com as reais necessidades do órgão e de que 
a metodologia proposta é a que propicia maior economia e vantagem entre as demais possí-
veis, nos termos do § 3º, do art. 81.
Por fim, o § 4º, do art. 81, traz que o procedimento de manifestação de interesse poderá ser 
restrito a startups. 
Art. 81 [...]
§ 4º O procedimento previsto no caput deste artigo poderá ser restrito a startups, assim con-
siderados os microempreendedores individuais, as microempresas e as empresas de pequeno 
porte, de natureza emergente e com grande potencial, que se dediquem à pesquisa, ao desen-
volvimento e à implementação de novos produtos ou serviços baseados em soluções tecnoló-
gicas inovadoras que possam causar alto impacto, exigida, na seleção definitiva da inovação, 
validação prévia fundamentada em métricas objetivas, de modo a demonstrar o atendimento 
das necessidades da Administração.
Dica
O procedimento de manifestação de interesse não é restrito a startups, mas poderá ser 
restrito a elas. Atenção, pois a banca examinadora pode realizar uma “pegadinha” na prova.
 z Sistema de Registro de Preços
O Sistema de Registro de Preços é o conjunto de procedimentos para a realização — median-
te contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência — de registro for-
mal de preços relativos à prestação de serviços, a obras e à aquisição e locação de bens para 
contratações futuras. Tal sistema não é uma modalidade de licitação, tanto que não está 
previsto no art. 28. Trata-se de um procedimento auxiliar das licitações e das contratações 
para a formação de um “banco de dados” de preços e fornecedores, que fica registrado na 
ata, denominada Ata de Registro de Preços, com característica de compromisso para futura 
contratação.
Tal procedimento proporciona celeridade na hora de licitar, pois basta que a Adminis-
tração acione o fornecedor cadastrado na Ata, que este será obrigado a fornecer o bem ou 
executar o serviço nas condições e preços constantes do registro.
Art. 82 O edital de licitação para registro de preços observará as regras gerais desta Lei e 
deverá dispor sobre:
I - as especificidadesda licitação e de seu objeto, inclusive a quantidade máxima de cada item 
que poderá ser adquirida;
II - a quantidade mínima a ser cotada de unidades de bens ou, no caso de serviços, de unidades 
de medida;
III - a possibilidade de prever preços diferentes:
a) quando o objeto for realizado ou entregue em locais diferentes;
b) em razão da forma e do local de acondicionamento;
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c) quando admitida cotação variável em razão do tamanho do lote;
d) por outros motivos justificados no processo;
IV - a possibilidade de o licitante oferecer ou não proposta em quantitativo inferior ao máximo 
previsto no edital, obrigando-se nos limites dela;
V - o critério de julgamento da licitação, que será o de menor preço ou o de maior desconto 
sobre tabela de preços praticada no mercado;
VI - as condições para alteração de preços registrados;
VII - o registro de mais de um fornecedor ou prestador de serviço, desde que aceitem cotar o 
objeto em preço igual ao do licitante vencedor, assegurada a preferência de contratação de 
acordo com a ordem de classificação;
VIII - a vedação à participação do órgão ou entidade em mais de uma ata de registro de preços 
com o mesmo objeto no prazo de validade daquela de que já tiver participado, salvo na ocor-
rência de ata que tenha registrado quantitativo inferior ao máximo previsto no edital;
IX - as hipóteses de cancelamento da ata de registro de preços e suas consequências.
Além disso, o Sistema de Registro de Preços poderá ser usado para a contratação de bens 
e serviços, inclusive de obras e serviços de engenharia, observadas as seguintes condições:
Art. 82 [...]
§ 5º [...]
I - realização prévia de ampla pesquisa de mercado;
II - seleção de acordo com os procedimentos previstos em regulamento;
III - desenvolvimento obrigatório de rotina de controle;
IV - atualização periódica dos preços registrados;
V - definição do período de validade do registro de preços;
VI - inclusão, em ata de registro de preços, do licitante que aceitar cotar os bens ou serviços em 
preços iguais aos do licitante vencedor na sequência de classificação da licitação e inclusão do 
licitante que mantiver sua proposta original.
Para contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo Sistema de Registro de 
Preços, a Administração terá que atender a alguns requisitos. Vejamos:
Art. 85 A Administração poderá contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo 
sistema de registro de preços, desde que atendidos os seguintes requisitos:
I - existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional;
II - necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.
Retomando o entendimento do art. 82, tem-se que, preferencialmente, deverá ser adotada 
a adjudicação por item. 
Conforme o texto do § 1º, do art. 82:
Art. 82 [...]
§ 1º O critério de julgamento de menor preço por grupo de itens poderá ser adotado quando 
for demonstrada a inviabilidade de se promover a adjudicação por item e for evidenciada a 
sua vantagem técnica e econômica, e o critério de aceitabilidade de preços unitários máximos 
deverá ser indicado no edital. 
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Além disso, utilizado o critério de julgamento de menor preço por grupo de itens,
§ 2° a contratação posterior de item específico constante de grupo de itens exigirá prévia pes-
quisa de mercado e demonstração de sua vantagem para o órgão ou entidade.
[…]
Art. 82 […]
§ 3º É permitido registro de preços com indicação limitada a unidades de contratação, sem 
indicação do total a ser adquirido, apenas nas seguintes situações:
I - quando for a primeira licitação para o objeto e o órgão ou entidade não tiver registro de 
demandas anteriores;
II - no caso de alimento perecível;
III - no caso em que o serviço estiver integrado ao fornecimento de bens.
§ 4º Nas situações referidas no § 3º deste artigo, é obrigatória a indicação do valor máximo da 
despesa e é vedada a participação de outro órgão ou entidade na ata.
§ 5º O sistema de registro de preços poderá ser usado para a contratação de bens e serviços, 
inclusive de obras e serviços de engenharia, observadas as seguintes condições:
I - realização prévia de ampla pesquisa de mercado;
II - seleção de acordo com os procedimentos previstos em regulamento;
III - desenvolvimento obrigatório de rotina de controle;
IV - atualização periódica dos preços registrados;
V - definição do período de validade do registro de preços;
VI - inclusão, em ata de registro de preços, do licitante que aceitar cotar os bens ou serviços em 
preços iguais aos do licitante vencedor na sequência de classificação da licitação e inclusão do 
licitante que mantiver sua proposta original.
O art. 83, da Lei nº 14.133, de 2021, traz a obrigatoriedade que o fornecedor registrado tem 
de fornecer quando for demandado pela Administração. No entanto, a Administração não é 
obrigada a adquirir o que foi registrado, sendo facultada a realização de licitação específica 
para a aquisição pretendida desde que devidamente motivada. Vejamos: 
Art. 83 A existência de preços registrados implicará compromisso de fornecimento nas condi-
ções estabelecidas, mas não obrigará a Administração a contratar, facultada a realização de 
licitação específica para a aquisição pretendida, desde que devidamente motivada.
O prazo de vigência da Ata de Registro de Preços será de um ano, podendo ser prorrogado 
por igual período desde que comprovado o preço vantajoso.
Art. 84 O prazo de vigência da ata de registro de preços será de 1 (um) ano e poderá ser pror-
rogado, por igual período, desde que comprovado o preço vantajoso.
Parágrafo único. O contrato decorrente da ata de registro de preços terá sua vigência estabe-
lecida em conformidade com as disposições nela contidas.
Na fase preparatória do processo licitatório para fins de registro de preços, o órgão ou enti-
dade gerenciadora deverá realizar procedimento público de intenção de registro de preços, 
para possibilitar que, no prazo mínimo de oito dias úteis, outros órgãos ou entidades possam 
participar da respectiva ata e determinar a estimativa total de quantidades da contratação. 
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Contudo, vale dizer que esse procedimento será dispensável quando o órgão ou entidade 
gerenciadora for o único contratante, nos termos do art. 86, caput e § 1º.
Art. 86 [...]
§ 2º Se não participarem do procedimento previsto no caput deste artigo, os órgãos e entida-
des poderão aderir à ata de registro de preços na condição de não participantes, observados 
os seguintes requisitos:
I - apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situações de provável 
desabastecimento ou descontinuidade de serviço público;
II - demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com os valores praticados 
pelo mercado na forma do art. 23 desta Lei;
III - prévias consulta e aceitação do órgão ou entidade gerenciadoraconhecida como 
descentralização legal ou descentralização por serviços. 
Nessa descentralização, há a transferência tanto da titularidade das atividades realizadas 
como da sua execução. Portanto, essa descentralização ocorre por meio de lei, e é desse movi-
mento que surge a Administração indireta.
Como exemplo, tem-se a criação da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), em 
1969; à época (vigente a Constituição, de 1967), era de competência da União manter os ser-
viços postais e o Correio Aéreo Nacional. 
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Neste caso, ocorreu a descentralização mediante outorga, instituindo a ECT, na forma de 
empresa pública, com a competência de executar e controlar os serviços postais em todo o 
território nacional.
Cabe ressaltar que não há que se falar em vínculo de hierarquia e subordinação entre o 
poder outorgante e o outorgado. 
Apenas ocorre uma forma de vinculação, na qual impera o controle finalístico (supervisão 
ou tutela administrativa), que busca fiscalizar e apurar se os fins objetivados estão sendo 
alcançados.
Para que não se faça confusão quanto à estrutura administrativa, vejamos o esquema a 
seguir:
ESTRUTURA 
ADMINISTRATIVA CENTRAL
Criação de órgão — centro de 
competência despersonalizado
Descentralização: criação de 
entidades nova/personalidade 
jurídica
 z Descentralização por Delegação
O Estado, mediante ato ou contrato, transfere a execução de determinado serviço públi-
co por prazo determinado. Podemos citar como exemplo a delegação da União à empresa de 
telefonia fixa XPTO, mediante contrato, da prestação de serviços públicos de telefonia fixa.
Diferentemente do que ocorre na outorga, na descentralização por delegação há o estabe-
lecimento de um contrato entre as partes. Além disso, no caso da delegação há a concessão 
apenas da execução das tarefas destinadas. Assim, é notório que os entes federativos conti-
nuam a ter a titularidade das atividades.
No caso de a descentralização por outorga ocorrer para concessionárias e permissioná-
rias, a transferência ocorrerá por prazo determinado e será celebrada mediante contrato;
Se a descentralização ocorrer para uma autorizatária, o prazo poderá ser indeterminado. 
Isso acontece porque, nesse caso, a transferência poderá ser cessada a qualquer tempo pelo 
Estado devido à precariedade do instituto da descentralização para as autorizatárias. 
Ressaltamos que, na descentralização por delegação, também não existe vínculo de hie-
rarquia e subordinação, mas o controle é mais amplo e rígido, podendo ser exercido pelo 
poder concedente ao particular de diversas formas.
Para facilitar seu estudo, veja a tabela a seguir:
DESCENTRALIZAÇÃO
Entidades com personalidade jurídica própria
Não existe vínculo de hierarquia e subordinação
Descentralização mediante outorga Descentralização por delegação
Mediante lei Mediante ato ou contrato
Transfere a titularidade e a execução Transfere apenas a execução
Prazo indeterminado Prazo determinado
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Nessa esteira, vejamos alguns exemplos em frases: “a União criou a autarquia Instituto 
Nacional do Seguro Social (INSS) com o objetivo de operacionalizar o reconhecimento dos 
direitos dos segurados do regime geral de previdência social” ou “a União criou a empresa 
pública (EP) Caixa Econômica Federal (CEF) com o propósito de incentivar a poupança e 
conceder empréstimos sob penhor” ou, ainda, “ a União criou a sociedade de economia mista 
(SEM) Petrobras com o principal objetivo sendo a exploração petrolífera no Brasil em prol da 
União”.
Em todos os exemplos anteriores, ocorreu a descentralização, ou melhor, ocorreu a trans-
ferência das competências para outra pessoa jurídica. Assim, para melhor compreensão 
das formas de descentralização administrativa, vejamos: 
DESCENTRALIZAÇÃO 
ADMINISTRATIVA
Por outorga
Por delegação 
(colaboração)
Geográfica
Destarte, na figura a seguir, resta claro o instituto da descentralização. Podemos observar 
a União (governo federal) transferindo competências para outras pessoas jurídicas autôno-
mas, criadas para atividades específicas.
Administração direta 
(centralizada)
Administração indireta 
(descentralizada)
Descentralização
Pessoas Jurídicas autônomas
Ministério da 
Economia
Ministério da 
Defesa
Ministério da 
Educação
Ministério da 
Cidadania
União
INSS (Instituto Nacional 
do Seguro Social)
CEF (Caixa Econômica 
Federal)
Petrobras (Petróleo 
Brasileiro S.A.)
A respeito da descentralização territorial, é importante ressaltar que, no Brasil, temos o 
exemplo emblemático dos territórios federais. Esses territórios são integrantes da União, 
contam com personalidade jurídica de direito público e capacidade administrativa genérica, 
mas não têm capacidade política nem integram a Federação. Atualmente, não há nenhum em 
vigor.
Veja alguns pontos importantes sobre os tipos de descentralização que são mais cobrados.
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 z Por colaboração (delegação):
 � em geral, o Estado não cria a entidade que passa a executar o serviço;
 � a transferência é apenas da execução em si, e não da titularidade;
 � pode ocorrer tanto por meio de contrato quanto por ato. 
 z Por serviços ou outorga: 
 � aqui, o Estado cria entidade que passa a executar e ter a titularidade do serviço;
 � há transferência tanto da execução quanto da titularidade;
 � em geral, ocorre por meio da lei.
 z Territorial:
 � integram a União;
 � não há territórios federais no Brasil atualmente;
 � não são entes da Federação;
 � não têm capacidade política;
 � são “entidades locais”, com delimitações geográficas;
 � têm personalidade jurídica própria.
CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
Concentração é o fenômeno em que temos uma absorção ou avocação de competências 
de um órgão sobre outro. Difere-se da descentralização justamente neste aspecto: os órgãos 
públicos, ao contrário das autarquias, fundações etc., não têm personalidade jurídica própria 
e, por isso, não têm a mesma autonomia dos entes descentralizados, permanecendo vincula-
dos hierarquicamente ao Estado.
Em outras palavras, a concentração é quando o cumprimento das competências adminis-
trativas acontece por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem nenhuma divisão 
interna.
Esta técnica existe na teoria, mas, na prática, é muito difícil de acontecer — pois, em regra, 
os órgãos públicos são repartidos (secretarias, departamentos) para facilitar a gestão e a divi-
são de tarefas.
Importante!
Na concentração, pressupõe-se a ausência completa de divisão de tarefas internamente: é 
como se fosse um órgão público sem nenhum departamento e sem nenhuma hierarquia.
Desconcentração, por sua vez, é a técnica utilizada para o exercício de competências 
administrativas, mediante órgãos públicos despersonalizados e vinculados hierarquica-
mente aos entes da Federação. Há a repartição das atribuições entre os órgãos públicos per-
tencentes a uma mesma pessoa jurídica, por isto a sua vinculação hierárquica. 
O conteúdo deste livro eletrônico ée do fornecedor.
Ademais, a Administração Pública poderá aderir a ata de registro de preços de outro órgão 
ou entidade mesmo que estes não tenham participado do processo de licitação que deu ori-
gem a tal ata, vejamos: 
§ 3º A faculdade de aderir à ata de registro de preços na condição de não participante poderá 
ser exercida: (Redação dada pela Lei nº 14.770, de 2023)
I - por órgãos e entidades da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal, 
relativamente a ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora federal, estadual 
ou distrital; ou (Incluído pela Lei nº 14.770, de 2023)
II - por órgãos e entidades da Administração Pública municipal, relativamente a ata de regis-
tro de preços de órgão ou entidade gerenciadora municipal, desde que o sistema de registro de 
preços tenha sido formalizado mediante licitação. (Incluído pela Lei nº 14.770, de 2023)
Importante ressaltar que a ata de registro de preços é responsável por registrar os preços, 
fornecedores e condições de fornecimento de bens ou serviços. 
Os demais regramentos referentes à adesão da Ata de Registo de Preços estão descritos nos 
parágrafos do art. 86, da Lei nº 14.133, de 2021. Vejamos:
Art. 86 [...] 
§ 4º As aquisições ou as contratações adicionais a que se refere o § 2º deste artigo não poderão 
exceder, por órgão ou entidade, a 50% (cinquenta por cento) dos quantitativos dos itens do 
instrumento convocatório registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador 
e para os órgãos participantes.
§ 5º O quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços a que se refere o § 2º des-
te artigo não poderá exceder, na totalidade, ao dobro do quantitativo de cada item registrado 
na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independente-
mente do número de órgãos não participantes que aderirem.
§ 6º A adesão à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora do Poder Execu-
tivo federal por órgãos e entidades da Administração Pública estadual, distrital e municipal 
poderá ser exigida para fins de transferências voluntárias, não ficando sujeita ao limite de 
que trata o § 5º deste artigo se destinada à execução descentralizada de programa ou projeto 
federal e comprovada a compatibilidade dos preços registrados com os valores praticados no 
mercado na forma do art. 23 desta Lei.
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§ 7º Para aquisição emergencial de medicamentos e material de consumo médico-hospitalar 
por órgãos e entidades da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal, a 
adesão à ata de registro de preços gerenciada pelo Ministério da Saúde não estará sujeita ao 
limite de que trata o § 5º deste artigo.
§ 8º Será vedada aos órgãos e entidades da Administração Pública federal a adesão à ata de 
registro de preços gerenciada por órgão ou entidade estadual, distrital ou municipal.
 z Registro Cadastral
O último procedimento auxiliar das licitações e das contratações é o registro cadastral, nos 
termos do art. 87, da Lei nº 14.133, de 2021. 
Os órgãos e entidades da Administração Pública deverão utilizar o sistema de registro 
cadastral unificado disponível no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), para efei-
to de cadastro unificado de licitantes.
 � Características do Registro Cadastral:
O sistema de registro cadastral unificado está disponível no Portal Nacional de Contrata-
ções Públicas (PNCP);
O registro cadastral poderá ser utilizado pelos órgãos e entidades da Administração 
Pública;
O sistema de registro cadastral unificado será público e deverá ser amplamente divulgado 
e estar permanentemente aberto aos interessados;
Será obrigatória a realização de chamamento público pela internet, no mínimo anualmen-
te, para atualização dos registros existentes e para ingresso de novos interessados;
A Administração poderá realizar licitação restrita a fornecedores cadastrados, atendidos 
os critérios, as condições e os limites estabelecidos em regulamento;
Será admitido fornecedor que realize seu cadastro dentro do prazo previsto no edital para 
apresentação de propostas;
Ao inscrito será fornecido certificado, o qual é renovado sempre que atualizar o registro;
Depende dos documentos de habilitação; 
A qualquer tempo, poderá ser alterado, suspenso ou cancelado o registro de inscrito que 
deixar de satisfazer exigências determinadas por esta Lei ou por regulamento.
DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Formalização dos Contratos
Art. 89 Os contratos de que trata esta Lei regular-se-ão pelas suas cláusulas e pelos preceitos 
de direito público, e a eles serão aplicados, supletivamente, os princípios da teoria geral dos 
contratos e as disposições de direito privado.
§ 1º Todo contrato deverá mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a finali-
dade, o ato que autorizou sua lavratura, o número do processo da licitação ou da contratação 
direta e a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais.
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§ 2º Os contratos deverão estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução, 
expressas em cláusulas que definam os direitos, as obrigações e as responsabilidades das par-
tes, em conformidade com os termos do edital de licitação e os da proposta vencedora ou com 
os termos do ato que autorizou a contratação direta e os da respectiva proposta.
Nos termos do art. 89, os contratos administrativos, em regra, são regidos pelo direito 
público, aplicando-lhes, supletivamente (subsidiariamente), os princípios da teoria geral dos 
contratos e disposições de direito privado. 
Em regra, os contratos devem ser precedidos de licitação, exceto nas hipóteses de contra-
tações diretas (dispensa e inexigibilidade) expressamente previstas em lei.
Todo contrato administrativo deve mencionar: 
 z os nomes das partes e os de seus representantes;
 z a finalidade;
 z o ato que autorizou sua lavratura;
 z o número do processo da licitação ou da contratação direta;
 z a sujeição dos contratantes às normas desta lei e às cláusulas contratuais.
Art. 90 A Administração convocará regularmente o licitante vencedor para assinar o termo 
de contrato ou para aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo e nas con-
dições estabelecidas no edital de licitação, sob pena de decair o direito à contratação, sem 
prejuízo das sanções previstas nesta Lei.
§ 1º O prazo de convocação poderá ser prorrogado 1 (uma) vez, por igual período, 
mediante solicitação da parte durante seu transcurso, devidamente justificada, e desde que 
o motivo apresentado seja aceito pela Administração.
§ 2º Será facultado à Administração, quando o convocado não assinar o termo de contrato ou 
não aceitar ou não retirar o instrumento equivalente no prazo e nas condições estabelecidas, 
convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para a celebração do contra-
to nas condições propostas pelo licitante vencedor.
§ 3º Decorrido o prazo de validade da proposta indicado no edital sem convocação 
para a contratação, ficarão os licitantes liberados dos compromissos assumidos.
Caso nenhum dos licitantes remanescentes aceite a contratação nas condições propostas 
pelo licitante vencedor, a Administração poderá:
Art. 90 [...]
§ 4º [...] 
I - convocar os licitantes remanescentespara negociação, na ordem de classificação, com vis-
tas à obtenção de preço melhor, mesmo que acima do preço do adjudicatário;
II - adjudicar e celebrar o contrato nas condições ofertadas pelos licitantes remanescentes, 
atendida a ordem classificatória, quando frustrada a negociação de melhor condição.
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Ademais, vejamos o disposto no § 5º, do art. 90: 
Art. 90 [...]
§ 5º A recusa injustificada do adjudicatário em assinar o contrato ou em aceitar ou retirar o 
instrumento equivalente no prazo estabelecido pela Administração caracterizará o descum-
primento total da obrigação assumida e o sujeitará às penalidades legalmente estabelecidas e 
à imediata perda da garantia de proposta em favor do órgão ou entidade licitante.
Para contratação de remanescente de obra, de serviço ou de fornecimento, em consequên-
cia de rescisão contratual, será facultada à Administração a convocação dos demais licitan-
tes classificados; primeiro, nas mesmas condições do licitante vencedor, depois, se ninguém 
aceitar, via negociação e, por fim, nas condições ofertadas pelos licitantes remanescentes, 
atendida a ordem classificatória, nos termos do § 7º, do art. 90. 
Esquematicamente, temos:
A Administração convoca o licitante vencedor para celebrar o contrato
Se o licitante vencedor não comparecer, a Administração convoca os demais na 
ordem de classificação, para seguir a proposta do vencedor
Se nenhum licitante concordar, a Administração convoca os licitantes, na ordem 
de classificação, para negociar melhores condições 
Se não houver acordo na negociação, a Administração convoca os licitantes, na 
ordem de classificação, para cumprir as propostas nas condições de cada um
Art. 91 Os contratos e seus aditamentos terão forma escrita e serão juntados ao processo 
que tiver dado origem à contratação, divulgados e mantidos à disposição do público em sítio 
eletrônico oficial.
§ 1º Será admitida a manutenção em sigilo de contratos e de termos aditivos quando impres-
cindível à segurança da sociedade e do Estado, nos termos da legislação que regula o acesso 
à informação.
§ 2º Contratos relativos a direitos reais sobre imóveis serão formalizados por escritura públi-
ca lavrada em notas de tabelião, cujo teor deverá ser divulgado e mantido à disposição do 
público em sítio eletrônico oficial.
§ 3º Será admitida a forma eletrônica na celebração de contratos e de termos aditivos, atendi-
das as exigências previstas em regulamento.
§ 4º Antes de formalizar ou prorrogar o prazo de vigência do contrato, a Administração deve-
rá verificar a regularidade fiscal do contratado, consultar o Cadastro Nacional de Empresas 
Inidôneas e Suspensas (Ceis) e o Cadastro Nacional de Empresas Punidas (Cnep), emitir as 
certidões negativas de inidoneidade, de impedimento e de débitos trabalhistas e juntá-las ao 
respectivo processo.
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 z Regras quanto às Formalidades do Contrato 
 � Os contratos e seus aditamentos terão forma escrita;
 � Os contratos serão juntados ao processo que tiver dado origem à contratação, divulga-
dos e mantidos à disposição do público em sítio eletrônico oficial;
 � Exceção quanto à publicidade: será admitida a manutenção em sigilo de contratos e 
de termos aditivos quando imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, nos 
termos da lei;
 � Será admitida a forma eletrônica na celebração de contratos e de termos aditivos, aten-
didas as exigências previstas em regulamento.
O art. 92, da Lei nº 14.133, de 2021, traz as cláusulas necessárias para celebração do contra-
to administrativo. No entanto, nem todas as cláusulas são realmente obrigatórias, como, por 
exemplo, as previstas nos incisos VI, VII e IX.
Art. 92 São necessárias em todo contrato cláusulas que estabeleçam:
I - o objeto e seus elementos característicos;
II - a vinculação ao edital de licitação e à proposta do licitante vencedor ou ao ato que tiver 
autorizado a contratação direta e à respectiva proposta;
III - a legislação aplicável à execução do contrato, inclusive quanto aos casos omissos;
IV - o regime de execução ou a forma de fornecimento;
V - o preço e as condições de pagamento, os critérios, a data-base e a periodicidade do reajus-
tamento de preços e os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das 
obrigações e a do efetivo pagamento;
VI - os critérios e a periodicidade da medição, quando for o caso, e o prazo para liquidação e 
para pagamento;
VII - os prazos de início das etapas de execução, conclusão, entrega, observação e recebimento 
definitivo, quando for o caso;
VIII - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional progra-
mática e da categoria econômica;
IX - a matriz de risco, quando for o caso;
X - o prazo para resposta ao pedido de repactuação de preços, quando for o caso;
XI - o prazo para resposta ao pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, 
quando for o caso;
XII - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas, inclusive as 
que forem oferecidas pelo contratado no caso de antecipação de valores a título de pagamento;
XIII - o prazo de garantia mínima do objeto, observados os prazos mínimos estabelecidos nes-
ta Lei e nas normas técnicas aplicáveis, e as condições de manutenção e assistência técnica, 
quando for o caso;
XIV - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das 
multas e suas bases de cálculo;
XV - as condições de importação e a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o 
caso;
XVI - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compati-
bilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições exigidas para a habilitação 
na licitação, ou para a qualificação, na contratação direta;
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XVII - a obrigação de o contratado cumprir as exigências de reserva de cargos prevista em 
lei, bem como em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da 
Previdência Social e para aprendiz;
XVIII - o modelo de gestão do contrato, observados os requisitos definidos em regulamento;
XIX - os casos de extinção.
[...]
Já o art. 93 trata das contratações de projetos ou de serviços técnicos especializados, pro-
gramas e aplicações de internet para computadores, em que o autor deverá ceder todos os 
direitos patrimoniais a eles relativos para a Administração Pública.
Art. 93 Nas contratações de projetos ou de serviços técnicos especializados, inclusive daque-
les que contemplem o desenvolvimento de programas e aplicações de internet para computa-
dores, máquinas, equipamentos e dispositivos de tratamento e de comunicação da informação 
(software) - e a respectiva documentação técnica associada -, o autor deverá ceder todos os 
direitos patrimoniais a eles relativos para a Administração Pública, hipótese em que poderão 
ser livremente utilizados e alterados por ela em outras ocasiões, sem necessidade de nova 
autorização de seu autor.
§ 1º Quandoo projeto se referir a obra imaterial de caráter tecnológico, insuscetível de pri-
vilégio, a cessão dos direitos a que se refere o caput deste artigo incluirá o fornecimento de 
todos os dados, documentos e elementos de informação pertinentes à tecnologia de concep-
ção, desenvolvimento, fixação em suporte físico de qualquer natureza e aplicação da obra.
§ 2º É facultado à Administração Pública deixar de exigir a cessão de direitos a que se refere 
o caput deste artigo quando o objeto da contratação envolver atividade de pesquisa e desen-
volvimento de caráter científico, tecnológico ou de inovação, considerados os princípios e os 
mecanismos instituídos pela Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004.
§ 3º Na hipótese de posterior alteração do projeto pela Administração Pública, o autor deverá 
ser comunicado, e os registros serão promovidos nos órgãos ou entidades competentes.
De acordo com o art. 96, a divulgação, no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), 
é condição indispensável para a eficácia do contrato e de seus aditamentos. O prazo para 
divulgação no PNCP é de:
Art. 94 [...] 
I - 20 (vinte) dias úteis, no caso de licitação;
II - 10 (dez) dias úteis, no caso de contratação direta.
§ 1º Os contratos celebrados em caso de urgência terão eficácia a partir de sua assinatura e 
deverão ser publicados nos prazos previstos nos incisos I e II do caput deste artigo, sob pena 
de nulidade.
Observe que, enquanto os demais contratos só adquirem eficácia após a divulgação no 
PNCP, os contratos celebrados em caso de urgência terão eficácia a partir de sua assinatura. 
Ainda assim, estes deverão ser divulgados no Portal, sob pena de serem declarados nulos.
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Em se tratando de contratação de profissional do setor artístico por inexigibilidade, deve-
rá constar, no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) a identificação dos custos do 
cachê do artista, dos músicos ou da banda; quando houver, do transporte, da hospedagem, da 
infraestrutura, da logística do evento e das demais despesas específicas.
Já no caso de obras, a Administração divulgará, em sítio eletrônico oficial, em até 25 dias 
úteis após a assinatura do contrato, os quantitativos e os preços unitários e totais que con-
tratar e, em até 45 dias úteis após a conclusão do contrato, os quantitativos executados e os 
preços praticados.
Existem algumas hipóteses em que a Administração poderá substituir o contrato por outro 
instrumento hábil, como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de com-
pra ou ordem de execução de serviço. Vejamos:
Art. 95 O instrumento de contrato é obrigatório, salvo nas seguintes hipóteses, em que a 
Administração poderá substituí-lo por outro instrumento hábil, como carta-contrato, nota de 
empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço:
I - dispensa de licitação em razão de valor;
II - compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos e dos quais não resultem 
obrigações futuras, inclusive quanto a assistência técnica, independentemente de seu valor.
O contrato verbal com a Administração Pública é nulo e de nenhum efeito, com exceção 
de pequenas compras ou o de prestação de serviços de pronto pagamento, assim entendidos 
aqueles de valor não superior a R$ 11.441,66 (onze mil quatrocentos e quarenta e um reais e 
sessenta e seis centavos). Vejamos: 
Art. 95 […] 
§ 2º É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas 
compras ou o de prestação de serviços de pronto pagamento, assim entendidos aqueles de 
valor não superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais).
Garantias
Com a finalidade de assegurar o fiel cumprimento do contrato, bem como de facilitar o res-
sarcimento dos prejuízos causados pela eventual inexecução deste, a Administração poderá 
exigir garantias junto ao contratado. A exigência dessas garantias compreende decisão dis-
cricionária da Administração, como descreve o art. 96, da Lei nº 14.133, de 2021. 
Para que a garantia possa ser exigida, deve haver previsão expressa no edital da licitação. 
A garantia, quando exigida, é cláusula necessária (obrigatória) no contrato administrativo.
A Administração pode decidir pela exigência de garantia, mas não pode determinar a 
modalidade da garantia, com exceção da cláusula de retomada. É o contratado que deverá 
optar pela modalidade de garantia, entre as seguintes: 
Art. 96 [...] 
I - caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública emitidos sob a forma escritural, median-
te registro em sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Cen-
tral do Brasil, e avaliados por seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério da 
Economia;
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II - seguro-garantia;
III - fiança bancária emitida por banco ou instituição financeira devidamente autorizada a 
operar no País pelo Banco Central do Brasil.
IV - título de capitalização custeado por pagamento único, com resgate pelo valor total. (Incluí-
do pela Lei nº 14.770, de 2023)
§ 2º Na hipótese de suspensão do contrato por ordem ou inadimplemento da Administração, o 
contratado ficará desobrigado de renovar a garantia ou de endossar a apólice de seguro até a 
ordem de reinício da execução ou o adimplemento pela Administração.
§ 3º O edital fixará prazo mínimo de 1 (um) mês, contado da data de homologação da licitação 
e anterior à assinatura do contrato, para a prestação da garantia pelo contratado quando 
optar pela modalidade prevista no inciso II do § 1º deste artigo.
Após a fiel execução do contrato ou após a sua extinção por culpa exclusiva da Administra-
ção, a garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída. 
Quanto ao seguro-garantia, seu regramento encontra-se previsto no art. 97, da Lei nº 
14.133, de 2021.
Art. 97 O seguro-garantia tem por objetivo garantir o fiel cumprimento das obrigações assu-
midas pelo contratado perante à Administração, inclusive as multas, os prejuízos e as inde-
nizações decorrentes de inadimplemento, observadas as seguintes regras nas contratações 
regidas por esta Lei:
I - o prazo de vigência da apólice será igual ou superior ao prazo estabelecido no contrato 
principal e deverá acompanhar as modificações referentes à vigência deste mediante a emis-
são do respectivo endosso pela seguradora;
II - o seguro-garantia continuará em vigor mesmo se o contratado não tiver pago o prêmio nas 
datas convencionadas.
Parágrafo único. Nos contratos de execução continuada ou de fornecimento contínuo de bens 
e serviços, será permitida a substituição da apólice de seguro-garantia na data de renovação 
ou de aniversário, desde que mantidas as mesmas condições e coberturas da apólice vigente e 
desde que nenhum período fique descoberto, ressalvado o disposto no § 2º do art. 96 desta Lei.
CONTRATAÇÕES DE 
OBRAS, SERVIÇOS E 
FORNECIMENTOS
CONTRATAÇÕES DE SER-
VIÇOS E FORNECIMENTOS 
CONTÍNUOS COM VIGÊNCIA 
SUPERIOR A UM ANO
CONTRATAÇÕES DE OBRAS 
E SERVIÇOS DE ENGENHA-
RIA DE GRANDE VULTO
A garantia poderá ser de até 
5% do valor inicial do contrato, 
autorizada a majoração desse 
percentual para até 10% (des-
de que justificada), mediante 
análise da complexidade téc-
nica e dos riscos envolvidos
Assim como nas subsequen-
tes prorrogações, será utiliza-
do o valor anual do contrato 
paradefinição e aplicação dos 
percentuais
Poderá ser exigida a presta-
ção de garantia na modali-
dade seguro-garantia, com 
cláusula de retomada prevista 
no art. 102 desta Lei, em per-
centual equivalente a até 30% 
do valor inicial do contrato
Como mencionado, a regra é que a Administração pode exigir a garantia, mas não pode 
escolher qual a modalidade da garantia. A Lei nº 14.133, de 2021, em seu art. 102, determi-
na que, na contratação de obras e serviços de engenharia, a Administração pode exigir a 
prestação da garantia na modalidade seguro-garantia e prever a obrigação de a seguradora 
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assumir a execução e concluir o objeto do contrato em caso de inadimplemento pelo contra-
tado. Essa situação consiste na cláusula de retomada. 
Essa cláusula, conforme mencionado, permite que a seguradora execute e conclua o obje-
to do contrato em caso de inadimplemento por parte do contratado. Com isso, a seguradora 
pode ficar isenta da obrigação de pagar a importância segurada indicada na apólice. Caso a 
seguradora opte por não assumir a execução do contrato, ela terá que pagar a integralidade 
da importância segurada indicada na apólice.
Alocação de Riscos
Todo contrato possui riscos durante a sua execução, sendo que alguns riscos são passíveis 
de previsão. Nesse caso, o art. 103, da Lei nº 14.133, de 2021, prevê que o contrato poderá 
identificar os riscos contratuais previstos e presumíveis e propor matriz de alocação de ris-
cos, alocando-os entre contratante e contratado, mediante indicação daqueles a serem assu-
midos pelo setor público ou pelo setor privado ou daqueles a serem compartilhados.
A matriz de alocação de riscos definirá o equilíbrio econômico-financeiro inicial do con-
trato em relação a eventos supervenientes e deverá ser observada na solução de eventuais 
pleitos das partes, nos termos do § 4º, do art. 103. 
Considera-se mantido o equilíbrio econômico-financeiro quando:
 z atendidas as condições do contrato; 
 z da matriz de alocação de riscos. 
Exceções à regra: 
 z as alterações unilaterais; 
 z o aumento ou a redução, por legislação superveniente, dos tributos diretamente pagos 
pelo contratado em decorrência do contrato.
Prerrogativas da Administração
As prerrogativas da Administração são popularmente conhecidas como cláusulas exor-
bitantes, tendo em vista que elas não existem nas relações contratuais de direito privado e 
entre particulares. As cláusulas exorbitantes são cláusulas de direito público que asseguram 
a posição de supremacia do Poder Público sobre o contratado. Neste sentido, o fundamento 
das cláusulas exorbitantes é o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
Essas prerrogativas estão dispostas no art. 104, da Lei nº 14.133, de 2021:
Art. 104 O regime jurídico dos contratos instituído por esta Lei confere à Administração, em 
relação a eles, as prerrogativas de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, 
respeitados os direitos do contratado;
II - extingui-los, unilateralmente, nos casos especificados nesta Lei;
III - fiscalizar sua execução;
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
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V - ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pessoal e serviços vinculados ao 
objeto do contrato nas hipóteses de:
a) risco à prestação de serviços essenciais;
b) necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, 
inclusive após extinção do contrato.
§ 1º As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos não poderão ser altera-
das sem prévia concordância do contratado.
§ 2º Na hipótese prevista no inciso I do caput deste artigo, as cláusulas econômico-financeiras 
do contrato deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual.
A Administração pode modificar unilateralmente o contrato. No entanto, as cláusulas eco-
nômico-financeiras deverão ser revistas, para que se mantenha o equilíbrio contratual, ou 
seja, a relação entre as obrigações do contratado e a remuneração devida pela Administra-
ção, a qual deve ser preservada durante toda a execução do ajuste. 
Além das cláusulas previstas no art. 104, existem outras cláusulas exorbitantes ao longo 
da lei em estudo, quais sejam:
 z exigência de medidas de compensação (§ 6º, art. 26);
 z exigência de garantia (arts. 96 a 103); 
 z restrição à oposição da exceção do contrato não cumprido (inciso IV, art. 137).
Duração dos Contratos
Art. 105 A duração dos contratos regidos por esta Lei será a prevista em edital, e deverão ser 
observadas, no momento da contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de 
créditos orçamentários, bem como a previsão no plano plurianual, quando ultrapassar 1 (um) 
exercício financeiro.
Serviços e Fornecimentos Contínuos 
Nas hipóteses de serviços e fornecimentos contínuos, a Administração poderá celebrar 
contratos com prazo de até cinco anos, observadas as seguintes diretrizes (art. 106):
 z a autoridade competente do órgão ou entidade contratante deverá atestar a maior vanta-
gem econômica vislumbrada em razão da contratação plurianual;
 z a Administração deverá atestar, no início da contratação e de cada exercício, a existência 
de créditos orçamentários vinculados à contratação e à vantagem em sua manutenção;
 z a Administração terá a opção de extinguir o contrato sem ônus quando não dispuser de 
créditos orçamentários para sua continuidade ou quando entender que o contrato não 
mais lhe oferece vantagem. Essa extinção ocorrerá apenas na próxima data de aniversá-
rio do contrato e não poderá ocorrer em prazo inferior a dois meses, contados da referida 
data.
Os contratos de serviços e fornecimentos contínuos poderão ser prorrogados sucessiva-
mente, respeitada a vigência máxima de 10 anos.
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Art. 108 A Administração poderá celebrar contratos com prazo de até 10 (dez) anos nas hipó-
teses previstas nas alíneas “f” e “g” do inciso IV e nos incisos V, VI, XII e XVI do caput do art. 
75 desta Lei.
Vejamos as hipóteses mencionadas no art. 108:
 z materiais de uso das Forças Armadas quando houver necessidade de manter a padroniza-
ção (alínea “f”, inciso IV, art. 75);
 z bens e serviços para atendimento dos contingentes militares das forças singulares brasi-
leiras empregadas em operações de paz no exterior (alínea “g”, inciso IV, art. 75);
 z contratação relacionada à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente pro-
dutivo (inciso V, art. 75);
 z contratação que possa acarretar comprometimento da segurança nacional (inciso VI, art. 
75);
 z contratação em que houver transferência de tecnologia de produtos estratégicos para o 
SUS (inciso XII, art. 75);
 z aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de insumos estratégicos para a 
saúde produzidos por fundação que tenhapor finalidade apoiar órgão da Administração 
Pública (inciso XVI, art. 75).
Nos contratos em que a Administração Pública seja usuária de serviço público oferecido 
em regime de monopólio, ela poderá estabelecer a vigência por prazo indeterminado desde 
que comprovada, a cada exercício financeiro, a existência de créditos orçamentários vincu-
lados à contratação.
Importante!
Na legislação anterior, existia vedação expressa aos contratos com prazo indeterminado. 
Tal vedação deixou de existir.
Contratação que Gere Receita e Contrato de Eficiência que Gere Economia
Os prazos para a contratação que gere receita e contrato de eficiência que gere economia 
para a Administração serão (art. 110):
[…]
I - até 10 (dez) anos nos contratos sem investimento;
II - Até 35 (trinta e cinco) anos nos contratos com investimento, assim considerados aqueles 
que impliquem a elaboração de benfeitorias permanentes, realizadas exclusivamente a expen-
sas do contratado, que serão revertidas ao patrimônio da Administração Pública ao término 
do contrato.
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Contratação que Previr a Conclusão de Escopo Predefinido
Art. 111 Na contratação que previr a conclusão de escopo predefinido, o prazo de 
vigência será automaticamente prorrogado quando seu objeto não for concluído no 
período firmado no contrato.
Parágrafo único. Quando a não conclusão decorrer de culpa do contratado:
I - o contratado será constituído em mora, aplicáveis a ele as respectivas sanções 
administrativas;
II - a Administração poderá optar pela extinção do contrato e, nesse caso, adotará as medidas 
admitidas em lei para a continuidade da execução contratual.
Contrato Firmado sob o Regime de Fornecimento e Prestação de Serviço Associado 
A vigência máxima do contrato firmado sob o regime de fornecimento e prestação de ser-
viço associado, será definida pela soma do prazo relativo ao fornecimento inicial ou à entre-
ga da obra com o prazo relativo ao serviço de operação e manutenção; sendo este limitado a 
cinco anos contados da data de recebimento do objeto inicial, autorizada a prorrogação na 
forma do art. 107, da Lei nº 14.133, de 2021 (art. 113).
Art. 112 Os prazos contratuais previstos nesta Lei não excluem nem revogam os prazos con-
tratuais previstos em lei especial.
[...]
Art. 114 O contrato que previr a operação continuada de sistemas estruturantes de tecnologia 
da informação poderá ter vigência máxima de 15 (quinze) anos.
Execução dos Contratos
Art. 115 O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas 
avençadas e as normas desta Lei, e cada parte responderá pelas consequências de sua inexe-
cução total ou parcial.
§ 1º É proibido à Administração retardar imotivadamente a execução de obra ou serviço, ou 
de suas parcelas, inclusive na hipótese de posse do respectivo chefe do Poder Executivo ou de 
novo titular no órgão ou entidade contratante.
§ 2º (VETADO).
§ 3º (VETADO).
§ 4º Nas contratações de obras e serviços de engenharia, sempre que a responsabilidade pelo 
licenciamento ambiental for da Administração, a manifestação prévia ou licença prévia, quan-
do cabíveis, deverão ser obtidas antes da divulgação do edital.
§ 5º Em caso de impedimento, ordem de paralisação ou suspensão do contrato, o cronograma 
de execução será prorrogado automaticamente pelo tempo correspondente, anotadas tais cir-
cunstâncias mediante simples apostila.
§ 6º Nas contratações de obras, verificada a ocorrência do disposto no § 5º deste artigo por 
mais de 1 (um) mês, a Administração deverá divulgar, em sítio eletrônico oficial e em placa a 
ser afixada em local da obra de fácil visualização pelos cidadãos, aviso público de obra parali-
sada, com o motivo e o responsável pela inexecução temporária do objeto do contrato e a data 
prevista para o reinício da sua execução.
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§ 7º Os textos com as informações de que trata o § 6º deste artigo deverão ser elaborados pela 
Administração.
O art. 116 traz as regras sobre reserva de cargos. Vejamos:
Art. 116 Ao longo de toda a execução do contrato, o contratado deverá cumprir a reserva de 
cargos prevista em lei para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social ou 
para aprendiz, bem como as reservas de cargos previstas em outras normas específicas.
Parágrafo único. Sempre que solicitado pela Administração, o contratado deverá comprovar 
o cumprimento da reserva de cargos a que se refere o caput deste artigo, com a indicação dos 
empregados que preencherem as referidas vagas.
Importante!
O atendimento da reserva de cargos é requisito para fins de habilitação, previsto no art. 63, 
inciso IV. É, também, uma cláusula necessária nos contratos administrativos, conforme o 
art. 92, inciso XVII. Além disso, o não cumprimento dessa obrigação constitui motivo para 
extinção do contrato, de acordo com o art. 137, inciso IX.
Art. 117 A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais 
fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme 
requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a 
contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa 
atribuição.
 z Obrigações do contratado na execução do contrato administrativo
 � Deverá manter preposto aceito pela Administração no local da obra ou do serviço para 
representá-lo na execução do contrato;
 � Será obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir às suas expensas, 
no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou 
incorreções resultantes de sua execução ou de materiais nela empregados;
 � Será responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros em 
razão da execução do contrato e não excluirá nem reduzirá essa responsabilidade à 
fiscalização ou o acompanhamento pelo contratante.
A responsabilidade pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resul-
tantes da execução do contrato está prevista no art. 121, da Lei nº 14.133, de 2021. Vejamos o 
texto do dispositivo na íntegra:
Art. 121 Somente o contratado será responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, 
fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.
§ 1º A inadimplência do contratado em relação aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais 
não transferirá à Administração a responsabilidade pelo seu pagamento e não poderá onerar 
o objeto do contrato nem restringir a regularização e o uso das obras e das edificações, inclu-
sive perante o registro de imóveis, ressalvada a hipótese prevista no § 2º deste artigo.
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§ 2º Exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclu-
siva de mão de obra, a Administração responderá solidariamente pelos encargos previdenciá-
rios e subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização do 
cumprimento das obrigações do contratado.
§ 3º Nas contrataçõesde serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de 
obra, para assegurar o cumprimento de obrigações trabalhistas pelo contratado, a Adminis-
tração, mediante disposição em edital ou em contrato, poderá, entre outras medidas:
I - exigir caução, fiança bancária ou contratação de seguro-garantia com cobertura para ver-
bas rescisórias inadimplidas;
II - condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas venci-
das relativas ao contrato;
III - efetuar o depósito de valores em conta vinculada;
IV - em caso de inadimplemento, efetuar diretamente o pagamento das verbas trabalhistas, 
que serão deduzidas do pagamento devido ao contratado;
V - estabelecer que os valores destinados a férias, a décimo terceiro salário, a ausências legais 
e a verbas rescisórias dos empregados do contratado que participarem da execução dos ser-
viços contratados serão pagos pelo contratante ao contratado somente na ocorrência do fato 
gerador.
§ 4º Os valores depositados na conta vinculada a que se refere o inciso III do § 3º deste artigo 
são absolutamente impenhoráveis.
§ 5º O recolhimento das contribuições previdenciárias observará o disposto no art. 31 da Lei 
nº 8.212, de 24 de julho de 1991.
 z Para facilitar seu estudo, a disposição desse artigo está resumida na tabela a seguir:
ENCAR-
GOS
Fiscais 
Comerciais z Responsabilidade somente do contratado (sempre)
Trabalhistas
z A regra é que a responsabilidade seja somente do contratado
z Existe a exceção nos casos de serviços contínuos com dedica-
ção exclusiva de mão de obra
z A Administração responderá solidariamente se comprovada falha 
na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado
Previdenciá-
rios
z A regra é que a responsabilidade seja somente do contratado
z Existe a exceção nos casos serviços contínuos com dedicação 
exclusiva de mão de obra
z A Administração responderá solidariamente
O art. 122, da Lei nº 14.133, de 2021, traz as hipóteses em que o contratado poderá subcontra-
tar partes da obra, do serviço ou do fornecimento até o limite autorizado pela Administração.
Art. 122 Na execução do contrato e sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais, 
o contratado poderá subcontratar partes da obra, do serviço ou do fornecimento até o limite 
autorizado, em cada caso, pela Administração.
§ 1º O contratado apresentará à Administração documentação que comprove a capacidade 
técnica do subcontratado, que será avaliada e juntada aos autos do processo correspondente.
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§ 2º Regulamento ou edital de licitação poderão vedar, restringir ou estabelecer condições 
para a subcontratação.
§ 3º Será vedada a subcontratação de pessoa física ou jurídica, se aquela ou os dirigentes des-
ta mantiverem vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista ou 
civil com dirigente do órgão ou entidade contratante ou com agente público que desempenhe 
função na licitação ou atue na fiscalização ou na gestão do contrato, ou se deles forem côn-
juge, companheiro ou parente em linha reta, colateral, ou por afinidade, até o terceiro grau, 
devendo essa proibição constar expressamente do edital de licitação.
O § 3º, do art. 122, tem por objetivo impedir um “nepotismo” indireto, evitando a sub-
contratação de empresa ou pessoa física que possua vínculo com dirigente do órgão, com 
entidade contratante ou com agente público que desempenhe função na licitação; ou atue na 
fiscalização ou na gestão do contrato.
Alteração dos Contratos e dos Preços
O art. 124 determina que os contratos regidos por esta lei possam ser alterados, com as 
devidas justificativas:
Art. 124 Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificati-
vas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação téc-
nica a seus objetivos;
b) quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou 
diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo entre as partes:
a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;
b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou do serviço, bem como 
do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos con-
tratuais originários;
c) quando necessária a modificação da forma de pagamento por imposição de circunstâncias 
supervenientes, mantido o valor inicial atualizado e vedada a antecipação do pagamento em 
relação ao cronograma financeiro fixado sem a correspondente contraprestação de forneci-
mento de bens ou execução de obra ou serviço;
d) para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força 
maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsí-
veis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato tal como pac-
tuado, respeitada, em qualquer caso, a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato.
Alteração Unilateralmente pela Administração
 z Poderão ser alterados unilateralmente pela administração, com as devidas justificativas, 
os seguintes casos, conforme art. 124:
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 � quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação 
técnica a seus objetivos;
 � quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo 
ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
 � o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou 
supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato que se fizerem nas obras, 
nos serviços ou nas compras e, no caso de reforma de edifício ou de equipamento, o 
limite para os acréscimos será de 50%.
Alteração por Acordo entre as Partes
 z A alteração por acordo entre as partes ocorre:
 � quando conveniente a substituição da garantia de execução;
 � quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou do serviço, bem 
como do modo de fornecimento;
 � quando necessária a modificação da forma de pagamento por imposição de circuns-
tâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado e vedada a antecipação do 
pagamento em relação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contra-
prestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço;
 � para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de for-
ça maior, caso fortuito ou fato do príncipe, ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou 
previsíveis de consequências incalculáveis que inviabilizem a execução do contrato tal 
como pactuado (Teoria da Imprevisão).
A Teoria da Imprevisão é quando, no decorrer da execução do contrato, ocorrerem even-
tos excepcionais e imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências incalculáveis, que 
provocam desequilíbrio econômico-financeiro até então ajustado. Esses eventos possibilitam 
a alteração/revisão do contrato quando for possível restabelecer o equilíbrio econômico-fi-
nanceiro ou, caso contrário, a rescisão do ajuste, sem penalidades para as partes.
A doutrina subdivide a Teoria da Imprevisão em quatro hipóteses.
 z Caso fortuito ou força maior: são eventos da naturezaou atos de terceiros, de cará-
ter extraordinário, imprevisíveis e inevitáveis, que oneram ou impedem a execução 
contratual;
 z Fato do príncipe: são atos gerais do Estado que oneram o contrato de forma indireta;
 z Fato da Administração: são ações ou omissões do Estado que atingem o contrato de for-
ma direta;
 z Interferências imprevistas: são ocorrências preexistentes, descobertas na execução con-
tratual, que oneram, mas não impedem a conclusão dos trabalhos.
O equilíbrio econômico-financeiro é de extrema relevância na relação contratual entre 
a Administração Pública e o contratado, tanto que ela deve ser observada nas alterações do 
contrato, conforme preveem os arts. 130 e 131, da Lei nº 14.133, de 2021.
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Art. 130 Caso haja alteração unilateral do contrato que aumente ou diminua os encargos 
do contratado, a Administração deverá restabelecer, no mesmo termo aditivo, o equilíbrio 
econômico-financeiro inicial.
Art. 131 A extinção do contrato não configurará óbice para o reconhecimento do dese-
quilíbrio econômico-financeiro, hipótese em que será concedida indenização por meio de 
termo indenizatório.
Parágrafo único. O pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro deverá ser 
formulado durante a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação nos termos do 
art. 107.
Sempre que, no decorrer da execução do contrato, for determinado pela Administração 
que o contratado realize alguma prestação adicional, será formalizado o termo aditivo. Já nos 
casos de justificada a necessidade de antecipação de seus efeitos, a formalização do termo 
aditivo deverá ocorrer no prazo máximo de um mês.
Nos regimes de contratação integrada ou semi-integrada, a contratada fica encarregada da 
elaboração da maioria dos projetos. 
Art. 133 Nas hipóteses em que for adotada a contratação integrada ou semi-integrada, é veda-
da a alteração dos valores contratuais, exceto nos seguintes casos:
I - para restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro decorrente de caso fortuito ou 
força maior;
II - por necessidade de alteração do projeto ou das especificações para melhor adequação 
técnica aos objetivos da contratação, a pedido da Administração, desde que não decorrente 
de erros ou omissões por parte do contratado, observados os limites estabelecidos no art. 125 
desta Lei;
III - por necessidade de alteração do projeto nas contratações semi-integradas, nos termos do 
§ 5º do art. 46 desta Lei;
IV - por ocorrência de evento superveniente alocado na matriz de riscos como de responsabi-
lidade da Administração.
Nos termos do art. 135, nos contratos para serviços contínuos com regime de dedicação 
exclusiva de mão de obra ou com predominância de mão de obra, os preços serão repactua-
dos para manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, mediante demonstração analítica 
da variação dos custos contratuais com data vinculada.
Art. 135 [...] 
I - à da apresentação da proposta, para custos decorrentes do mercado;
II - ao acordo, à convenção coletiva ou ao dissídio coletivo ao qual a proposta esteja vinculada, 
para os custos de mão de obra.
No entanto, a Administração não se vincula às disposições contidas em acordos em conven-
ções ou dissídios coletivos de trabalho que tratem: de matéria não trabalhista; de pagamento 
de participação dos trabalhadores nos lucros ou resultados do contratado; que estabeleçam 
direitos não previstos em lei, como valores ou índices obrigatórios de encargos sociais ou 
previdenciários, bem como de preços para os insumos relacionados ao exercício da ativida-
de. Essas disposições estão previstas no § 1º, do art. 135. 
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Art. 135 [...] 
§ 2º É vedado a órgão ou entidade contratante vincular-se às disposições previstas nos acor-
dos, convenções ou dissídios coletivos de trabalho que tratem de obrigações e direitos que 
somente se aplicam aos contratos com a Administração Pública.
§ 3º A repactuação deverá observar o interregno mínimo de 1 (um) ano, contado da data da 
apresentação da proposta ou da data da última repactuação.
§ 4º A repactuação poderá ser dividida em tantas parcelas quantas forem necessárias, obser-
vado o princípio da anualidade do reajuste de preços da contratação, podendo ser realizada 
em momentos distintos para discutir a variação de custos que tenham sua anualidade resul-
tante em datas diferenciadas, como os decorrentes de mão de obra e os decorrentes dos insu-
mos necessários à execução dos serviços.
Hipóteses de Extinção dos Contratos
 z Extinção do contrato pela Administração
Art. 137 Constituirão motivos para extinção do contrato, a qual deverá ser formalmente 
motivada nos autos do processo, assegurados o contraditório e a ampla defesa, as seguintes 
situações:
I - não cumprimento ou cumprimento irregular de normas editalícias ou de cláusulas contra-
tuais, de especificações, de projetos ou de prazos;
II - desatendimento das determinações regulares emitidas pela autoridade designada para 
acompanhar e fiscalizar sua execução ou por autoridade superior;
III - alteração social ou modificação da finalidade ou da estrutura da empresa que restrinja 
sua capacidade de concluir o contrato;
IV - decretação de falência ou de insolvência civil, dissolução da sociedade ou falecimento do 
contratado;
V - caso fortuito ou força maior, regularmente comprovados, impeditivos da execução do 
contrato;
VI - atraso na obtenção da licença ambiental, ou impossibilidade de obtê-la, ou alteração subs-
tancial do anteprojeto que dela resultar, ainda que obtida no prazo previsto;
VII - atraso na liberação das áreas sujeitas a desapropriação, a desocupação ou a servidão 
administrativa, ou impossibilidade de liberação dessas áreas;
VIII - razões de interesse público, justificadas pela autoridade máxima do órgão ou da entida-
de contratante;
IX - não cumprimento das obrigações relativas à reserva de cargos prevista em lei, bem como 
em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência 
Social ou para aprendiz.
 z Extinção do contrato pelo contratado
Art. 137 [...]
§ 2º O contratado terá direito à extinção do contrato nas seguintes hipóteses:
I - supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras que acarrete modifi-
cação do valor inicial do contrato além do limite permitido no art. 125 desta Lei;
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II - suspensão de execução do contrato, por ordem escrita da Administração, por prazo supe-
rior a 3 (três) meses;
III - repetidas suspensões que totalizem 90 (noventa) dias úteis, independentemente do paga-
mento obrigatório de indenização pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobili-
zações e mobilizações e outras previstas;
IV - atraso superior a 2 (dois) meses, contado da emissão da nota fiscal, dos pagamentos ou 
de parcelas de pagamentos devidos pela Administração por despesas de obras, serviços ou 
fornecimentos;V - não liberação pela Administração, nos prazos contratuais, de área, local ou objeto, para 
execução de obra, serviço ou fornecimento, e de fontes de materiais naturais especificadas no 
projeto, inclusive devido a atraso ou descumprimento das obrigações atribuídas pelo contrato 
à Administração relacionadas a desapropriação, a desocupação de áreas públicas ou a licen-
ciamento ambiental.
§ 3º As hipóteses de extinção a que se referem os incisos II, III e IV do § 2º deste artigo 
observarão as seguintes disposições:
I - não serão admitidas em caso de calamidade pública, de grave perturbação da ordem inter-
na ou de guerra, bem como quando decorrerem de ato ou fato que o contratado tenha pratica-
do, do qual tenha participado ou para o qual tenha contribuído;
II - assegurarão ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento das obri-
gações assumidas até a normalização da situação, admitido o restabelecimento do equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato, na forma da alínea “d” do inciso II do caput do art. 124 
desta Lei.
EXTINÇÃO DO CONTRATO
z Pode ser determinada por ato unilateral e escrito da Adminis-
tração, exceto no caso de descumprimento decorrente da própria 
conduta
Obs.: deverão ser prece-
didas de autorização es-
crita e fundamentada da 
autoridade competente 
e reduzidas a termo no 
respectivo processo
z Pode ser consensual, por acordo entre as partes, por conciliação, 
por mediação ou por comitê de resolução de disputas desde que 
haja interesse da Administração
z Pode ser determinada por decisão arbitral, em decorrência de 
cláusula compromissória, compromisso arbitral ou por decisão 
judicial
–
 z Extinção determinada por Ato Unilateral da Administração
Art. 139 A extinção determinada por ato unilateral da Administração poderá acarretar, sem 
prejuízo das sanções previstas nesta Lei, as seguintes consequências:
I - assunção imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar, por ato 
próprio da Administração;
II - ocupação e utilização do local, das instalações, dos equipamentos, do material e do pessoal 
empregados na execução do contrato e necessários à sua continuidade;
III - execução da garantia contratual para:
a) ressarcimento da Administração Pública por prejuízos decorrentes da não execução;
b) pagamento de verbas trabalhistas, fundiárias e previdenciárias, quando cabível;
c) pagamento das multas devidas à Administração Pública;
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d) exigência da assunção da execução e da conclusão do objeto do contrato pela seguradora, 
quando cabível;
IV - retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à Admi-
nistração Pública e das multas aplicadas.
 z Extinção decorrente de culpa exclusiva da Administração
Art. 138 [...]
§ 1º A extinção determinada por ato unilateral da Administração e a extinção consensual 
deverão ser precedidas de autorização escrita e fundamentada da autoridade competente e 
reduzidas a termo no respectivo processo.
§ 2º Quando a extinção decorrer de culpa exclusiva da Administração, o contratado será res-
sarcido pelos prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido e terá direito a:
I - devolução da garantia;
II - pagamentos devidos pela execução do contrato até a data de extinção;
III - pagamento do custo da desmobilização.
Recebimento do Objeto do Contrato
As formas de recebimento do objeto do contrato estão dispostas na tabela a seguir:
OBRAS E SERVIÇOS COMPRAS
PROVISORIAMENTE
Pelo responsável por seu acompanha-
mento e fiscalização, mediante termo 
detalhado, quando verificado o cum-
primento das exigências de caráter 
técnico
De forma sumária pelo responsável por 
seu acompanhamento e fiscalização, 
com verificação posterior da confor-
midade do material com as exigências 
contratuais
DEFINITIVAMENTE
Por servidor ou comissão designada 
pela autoridade competente, mediante 
termo detalhado que comprove o aten-
dimento das exigências contratuais
Por servidor ou comissão designada 
pela autoridade competente, mediante 
termo detalhado que comprove o aten-
dimento das exigências contratuais
Nos parágrafos do art. 140, estão descritas algumas observações quanto ao recebimento do 
objeto do contrato. Veja:
Art. 140 [...]
§ 1º O objeto do contrato poderá ser rejeitado, no todo ou em parte, quando estiver em desa-
cordo com o contrato.
§ 2º O recebimento provisório ou definitivo não excluirá a responsabilidade civil pela solidez 
e pela segurança da obra ou serviço nem a responsabilidade ético-profissional pela perfeita 
execução do contrato, nos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato.
§ 3º Os prazos e os métodos para a realização dos recebimentos provisório e definitivo serão 
definidos em regulamento ou no contrato.
§ 4º Salvo disposição em contrário constante do edital ou de ato normativo, os ensaios, os 
testes e as demais provas para aferição da boa execução do objeto do contrato exigidos por 
normas técnicas oficiais correrão por conta do contratado.
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§ 5º Em se tratando de projeto de obra, o recebimento definitivo pela Administração não exi-
mirá o projetista ou o consultor da responsabilidade objetiva por todos os danos causados por 
falha de projeto.
§ 6º Em se tratando de obra, o recebimento definitivo pela Administração não eximirá o con-
tratado, pelo prazo mínimo de 5 (cinco) anos, admitida a previsão de prazo de garantia supe-
rior no edital e no contrato, da responsabilidade objetiva pela solidez e pela segurança dos 
materiais e dos serviços executados e pela funcionalidade da construção, da reforma, da recu-
peração ou da ampliação do bem imóvel, e, em caso de vício, defeito ou incorreção identifica-
dos, o contratado ficará responsável pela reparação, pela correção, pela reconstrução ou pela 
substituição necessárias.
O § 6º, do art. 140, estabelece a responsabilidade objetiva do contrato (independente de 
dolo ou culpa) pela solidez, segurança e funcionalidade da obra pelo prazo mínimo de cinco 
anos após o recebimento definitivo pela Administração, podendo ser estabelecido prazo de 
garantia superior.
Pagamentos
De acordo com o art. 141, em regra, o pagamento realizado pela Administração será em 
ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, a qual é subdividida nas seguin-
tes categorias de contratos:
Art. 141 No dever de pagamento pela Administração, será observada a ordem cronológica 
para cada fonte diferenciada de recursos, subdividida nas seguintes categorias de contratos:
I - fornecimento de bens;
II - locações;
III - prestação de serviços;
IV - realização de obras.
No entanto, vale destacar que é admitida a alteração da ordem cronológica. Veja: 
Art. 141 [...]
§ 1º A ordem cronológica referida no caput deste artigo poderá ser alterada, median-
te prévia justificativa da autoridade competente e posterior comunicação ao órgão 
de controle interno da Administração e ao tribunal de contas competente, exclusiva-
mente nas seguintes situações:
I - grave perturbação da ordem, situação de emergência ou calamidade pública;
II - pagamento a microempresa, empresa de pequeno porte, agricultor familiar, produtor rural 
pessoa física, microempreendedor individual e sociedade cooperativa, desde que demonstrado 
o risco de descontinuidade do cumprimento do objeto do contrato;III - pagamento de serviços necessários ao funcionamento dos sistemas estruturantes, desde 
que demonstrado o risco de descontinuidade do cumprimento do objeto do contrato;
IV - pagamento de direitos oriundos de contratos em caso de falência, recuperação judicial ou 
dissolução da empresa contratada;
V - pagamento de contrato cujo objeto seja imprescindível para assegurar a integridade do 
patrimônio público ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou 
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entidade, quando demonstrado o risco de descontinuidade da prestação de serviço público de 
relevância ou o cumprimento da missão institucional.
§ 2º A inobservância imotivada da ordem cronológica referida no caput deste artigo ensejará 
a apuração de responsabilidade do agente responsável, cabendo aos órgãos de controle a sua 
fiscalização.
§ 3º O órgão ou entidade deverá disponibilizar, mensalmente, em seção específica de acesso à 
informação em seu sítio na internet, a ordem cronológica de seus pagamentos, bem como as 
justificativas que fundamentarem a eventual alteração dessa ordem.
Desta forma, a inobservância imotivada da ordem cronológica ensejará a apuração de 
responsabilidade do agente responsável, cabendo aos órgãos de controle a sua fiscalização, 
nos termos do § 2º, do art. 141. 
Quanto ao pagamento antecipado, a regra é que ele não será permitido, de forma par-
cial nem total, relativo a parcelas contratuais vinculadas ao fornecimento de bens, à 
execução de obras ou à prestação de serviços, vide art. 145. 
Art. 145 [...]
§ 1º A antecipação de pagamento somente será permitida se propiciar sensível economia de 
recursos ou se representar condição indispensável para a obtenção do bem ou para a pres-
tação do serviço, hipótese que deverá ser previamente justificada no processo licitatório e 
expressamente prevista no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta.
Nesse caso, a Administração poderá exigir a prestação de garantia adicional como condi-
ção para o pagamento antecipado. Caso o objeto não seja executado no prazo contratual, o 
valor antecipado deverá ser devolvido, nos termos dos §§ 2º e 3º, do art. 145. 
Nulidade dos Contratos
Antes de anular a licitação ou o contrato, a Administração Pública deverá considerar as 
consequências dessa medida. Trata-se, portanto, de um “estudo do impacto anulatório”, pre-
visto no art. 147, da Lei nº 14.133, de 2021. Desta forma, a anulação ou a suspensão da licita-
ção ou do contrato somente serão admitidas se não houver possibilidade de saneamento do 
ato irregular.
Art. 147 Constatada irregularidade no procedimento licitatório ou na execução contratual, 
caso não seja possível o saneamento, a decisão sobre a suspensão da execução ou sobre a 
declaração de nulidade do contrato somente será adotada na hipótese em que se revelar medi-
da de interesse público, com avaliação, entre outros, dos seguintes aspectos:
I - impactos econômicos e financeiros decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do obje-
to do contrato;
II - riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes do atraso na frui-
ção dos benefícios do objeto do contrato;
III - motivação social e ambiental do contrato;
IV - custo da deterioração ou da perda das parcelas executadas;
V - despesa necessária à preservação das instalações e dos serviços já executados;
VI - despesa inerente à desmobilização e ao posterior retorno às atividades;
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VII - medidas efetivamente adotadas pelo titular do órgão ou entidade para o saneamento dos 
indícios de irregularidades apontados;
VIII - custo total e estágio de execução física e financeira dos contratos, dos convênios, das 
obras ou das parcelas envolvidas;
IX - fechamento de postos de trabalho diretos e indiretos em razão da paralisação;
X - custo para realização de nova licitação ou celebração de novo contrato;
XI - custo de oportunidade do capital durante o período de paralisação.
Parágrafo único. Caso a paralisação ou anulação não se revele medida de interesse público, 
o poder público deverá optar pela continuidade do contrato e pela solução da irregularidade 
por meio de indenização por perdas e danos, sem prejuízo da apuração de responsabilidade e 
da aplicação de penalidades cabíveis.
Portanto, uma vez declarada a nulidade, após a Administração concluir que essa medida é 
a mais adequada e que atende ao interesse público, teremos os seguintes efeitos:
 z em regra, a nulidade terá efeitos retroativos, desconstituindo os efeitos passados e impe-
dindo a produção de novos efeitos jurídicos; 
 z caso não seja possível desfazer os efeitos passados, a nulidade será resolvida por indeni-
zação de perdas e danos, sem prejuízo da apuração de responsabilidade e aplicação das 
penalidades cabíveis.
Art. 149 A nulidade não exonerará a Administração do dever de indenizar o contratado pelo 
que houver executado até a data em que for declarada ou tornada eficaz, bem como por outros 
prejuízos regularmente comprovados, desde que não lhe seja imputável, e será promovida a 
responsabilização de quem lhe tenha dado causa.
Meios Alternativos de Resolução de Controvérsias
Os meios de resolução de controvérsias são instrumentos utilizados para resolver contro-
vérsias sem a judicialização. Portanto, são meios mais céleres de solução de conflitos.
O art. 151 descreve que, nas licitações e contratos regidos pela Lei nº 14.133, de 2021, pode-
rão ser utilizados como meios alternativos de prevenção e resolução de controvérsias: 
 z a conciliação;
 z a mediação;
 z o comitê de resolução de disputas;
 z a arbitragem. 
Cabe destacar que a arbitragem será sempre de direito e observará o princípio da publici-
dade. Entende-se, por arbitragem de direito, aquela em que os árbitros decidirão a contro-
vérsia com fundamento nas regras de direito.
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DAS IRREGULARIDADES
Infrações e Sanções Administrativas
O art. 155 determina que o licitante ou o contratado seja responsabilizado administrativa-
mente pelas seguintes infrações:
Art. 155 O licitante ou o contratado será responsabilizado administrativamente pelas seguin-
tes infrações:
I - dar causa à inexecução parcial do contrato;
II - dar causa à inexecução parcial do contrato que cause grave dano à Administração, ao 
funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo;
III - dar causa à inexecução total do contrato;
IV - deixar de entregar a documentação exigida para o certame;
V - não manter a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente devidamente justificado;
VI - não celebrar o contrato ou não entregar a documentação exigida para a contratação, 
quando convocado dentro do prazo de validade de sua proposta;
VII - ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo 
justificado;
VIII - apresentar declaração ou documentação falsa exigida para o certame ou prestar decla-
ração falsa durante a licitação ou a execução do contrato;
IX - fraudar a licitação ou praticar ato fraudulentona execução do contrato;
X - comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude de qualquer natureza;
XI - praticar atos ilícitos com vistas a frustrar os objetivos da licitação;
XII - praticar ato lesivo previsto no art. 5º da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013.
Ao responsável por praticar as infrações administrativas descritas, serão aplicadas as 
seguintes sanções:
Art. 156 [...] 
I - advertência;
II - multa;
III - impedimento de licitar e contratar;
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar.
 z Advertência: será aplicada exclusivamente para a infração que der causa à inexecução 
parcial do contrato;
 z Multa: não poderá ser inferior a 0,5% nem superior a 30% do valor do contrato;
 z Impedimento de licitar e contratar: será aplicada ao responsável pelas infrações admi-
nistrativas previstas nos incisos II, III, IV, V, VI e VII, caput, do art. 155, quando não se 
justificar a imposição de penalidade mais grave; ainda, impedirá o responsável de licitar 
ou contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta do ente federativo que 
tiver aplicado a sanção pelo prazo máximo de três anos;
 z Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar: será aplicada ao responsável 
pelas infrações administrativas previstas nos incisos VIII, IX, X, XI e XII, caput do art. 155, 
bem como pelas infrações administrativas previstas nos incisos II, III, IV, V, VI e VII, caput, 
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do mesmo artigo, que justifiquem a imposição de penalidade mais grave que a sanção 
referida no § 4º desse artigo. Impedirá, ainda, o responsável de licitar ou contratar no 
âmbito da Administração Pública direta e indireta, de todos os entes federativos, pelo pra-
zo mínimo de três anos e máximo de seis anos.
Vejamos o texto disposto no § 1º, do art. 156:
Art. 156 [...] 
§ 1º Na aplicação das sanções serão considerados:
I - a natureza e a gravidade da infração cometida;
II - as peculiaridades do caso concreto;
III - as circunstâncias agravantes ou atenuantes;
IV - os danos que dela provierem para a Administração Pública;
V - a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade, conforme normas e 
orientações dos órgãos de controle.
De acordo com o art. 157, o contratado tem (facultado) 15 dias úteis contados da data de 
sua intimação para se defender da aplicação de multa.
Na aplicação das sanções de impedimento e de declaração de inidoneidade para licitar ou 
contratar, o processo de responsabilização será conduzido por comissão composta de dois ou 
mais servidores estáveis, que avaliará fatos e circunstâncias conhecidos; e intimará o licitan-
te ou o contratado para, no prazo de 15 dias úteis, contados da data de intimação, apresentar 
defesa escrita e especificar as provas que pretenda produzir. 
Se ocorrer de o órgão ou a entidade da Administração Pública não possuir quadro funcio-
nal formado por servidores estatutários, a comissão será composta de dois ou mais emprega-
dos públicos pertencentes aos seus quadros permanentes, preferencialmente com no mínimo 
três anos de tempo de serviço no órgão ou entidade, nos termos do art. 158 e parágrafos.
A prescrição ocorrerá em cinco anos, contados da ciência da infração pela Adminis-
tração, sendo:
 z interrompida pela instauração do processo de responsabilização;
 z suspensa
 � pela celebração de Acordo de Leniência, previsto na Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 
2013;
 � por decisão judicial que inviabilize a conclusão da apuração administrativa.
O art. 160 traz a possibilidade de desconsideração da personalidade jurídica. A Teoria da 
Desconsideração da Personalidade Jurídica será aplicada quando a personalidade jurídica 
for utilizada com abuso do direito para facilitar, encobrir ou dissimular a prática dos atos 
ilícitos, ou para provocar confusão patrimonial. Desta forma, as sanções aplicadas à pessoa 
jurídica serão estendidas aos seus administradores e sócios com poderes de administração, à 
pessoa jurídica sucessora ou à empresa do mesmo ramo com relação de coligação ou contro-
le, de fato ou de direito, com o sancionado.
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a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
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Art. 160 A personalidade jurídica poderá ser desconsiderada sempre que utilizada com abuso 
do direito para facilitar, encobrir ou dissimular a prática dos atos ilícitos previstos nesta Lei 
ou para provocar confusão patrimonial, e, nesse caso, todos os efeitos das sanções aplicadas 
à pessoa jurídica serão estendidos aos seus administradores e sócios com poderes de adminis-
tração, a pessoa jurídica sucessora ou a empresa do mesmo ramo com relação de coligação 
ou controle, de fato ou de direito, com o sancionado, observados, em todos os casos, o contra-
ditório, a ampla defesa e a obrigatoriedade de análise jurídica prévia.
A reabilitação do licitante ou contratado, nos termos do art. 163, será admitida perante a 
própria autoridade que aplicou a penalidade. 
PARA REABILITAÇÃO, SERÃO EXIGIDOS 
CUMULATIVAMENTE
Reparação integral do dano causado à Administra-
ção Pública
Pagamento da multa
Transcurso do prazo mínimo de um ano da apli-
cação da penalidade no caso de impedimento de 
licitar e contratar, ou de três anos da aplicação da 
penalidade no caso de declaração de inidoneidade
Cumprimento das condições de reabilitação defi-
nidas no ato punitivo
Análise jurídica prévia, com posicionamento 
conclusivo
Das Impugnações, dos Pedidos de Esclarecimento e dos Recursos
As impugnações e pedidos de esclarecimentos poderão ser realizados por qualquer pes-
soa, nos termos do art. 164, da Lei nº 14.133, de 2021.
Art. 164 Qualquer pessoa é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregulari-
dade na aplicação desta Lei ou para solicitar esclarecimento sobre os seus termos, devendo 
protocolar o pedido até 3 (três) dias úteis antes da data de abertura do certame.
Parágrafo único. A resposta à impugnação ou ao pedido de esclarecimento será divulgada em 
sítio eletrônico oficial no prazo de até 3 (três) dias úteis, limitado ao último dia útil anterior à 
data da abertura do certame.
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Impugnação ou Pedido de Esclarecimento
Protocolo 
Resposta divulgada em sítio eletrônico 
oficial
Limitado ao último dia útil anterior à data da 
abertura do certame
até três dias 
úteis antes da 
data de abertura 
do certame
no prazo de até três dias úteis
Importante!
A Lei nº 8.666, de 1993, previa o prazo de até cinco dias úteis antes da data fixada para a 
abertura dos envelopes de habilitação. Agora, com a Lei nº 14.133, de 2021, o prazo é de 
até três dias úteis antes da data de abertura do certame.
De acordo com o art. 165, dos atos da Administração decorrentes da aplicação da Lei nº 
14.133, de 2021, cabem Recurso ou Pedido de Reconsideração.
 z Recurso
Art. 165 Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta Lei cabem:
I - recurso, no prazo de 3 (três) dias úteis, contado da data de intimação ou de lavratura da 
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Cabe ressaltar que a desconcentração pode ocorrer tanto na Administração direta (cria-
ção de órgãos) quanto na Administração indireta (distribuição e subdivisão da entidade em 
órgãos, departamentos etc.). Veja os pontos mais importantes quanto à desconcentração: 
z atribuição de competência a órgãos sem personalidade jurídica própria; 
z órgãos vinculados hierarquicamente (subordinação); 
z pode ocorrer na Administração direta e indireta; 
z segmentação de competências, dentro de uma mesma pessoa jurídica, destinadas a um 
órgão.
Dica
Lembre-se do jogo de palavras a seguir para diferenciar a descentralização da 
desconcentração:
z desCEntralização: Cria Entidade;
z desCOncentração: Cria Órgão.
Assim, na desconcentração as atribuições são alocadas entre os órgãos públicos pertencen-
tes à mesma pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica; não há a criação de outras 
pessoas jurídicas: simplesmente as competências são distribuídas dentro de uma única PJ.
São exemplos clássicos de desconcentração a transferência de competência e atribuições 
do governo federal para os seus ministérios (exemplos: Justiça, Economia, Cidadania). Por-
tanto, percebemos, nos exemplos, que se trata de uma divisão das atividades internamente, 
permanecendo na mesma pessoa jurídica.
Administração direta
Mesma pessoa jurídica 
(no caso, União)
Desconcentração
Ministério da 
Economia
Receita 
Federal
Polícia Federal
Ministério da 
Defesa
Ministério da 
Educação
Ministério da 
Justiça 
União
Por fim, quanto aos assuntos abordados, as bancas examinadoras tendem a explorar as 
diferenças entre a descentralização e a desconcentração. Desse modo, o quadro a seguir é de 
suma importância para sua aprovação:
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DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO
Competências atribuídas a órgão públicos 
sem personalidade própria
Competências atribuídas a entidades com 
personalidade jurídica autônoma 
Administração direta (ou centralizada) Administração Pública indireta (ou 
descentralizada)
Em regra, os órgãos não podem ser aciona-
dos diretamente perante o Poder Judiciário
Podem responder judicialmente pelos seus 
atos
Exemplos: ministérios da União, secretarias 
estaduais e municipais, Polícia Federal, Re-
ceita Federal
Exemplos: autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas e sociedade de econo-
mia mista
Portanto, nas palavras de Hely Lopes (2013, p. 439), a desconcentração “[...] é uma técnica 
administrativa de simplificação e aceleração do serviço dentro da mesma entidade”.
Ou seja, a Administração ainda executa centralizadamente o serviço, mas o distribui entre 
vários órgãos da mesma entidade para facilitar sua realização e obtenção pelos usuários. 
Para finalizar a abordagem a respeito da desconcentração, veja a seguir alguns exemplos 
trazidos por Cyonil (2017, p. 296):
 z Desconcentração por matéria ou temática (assunto): quando o Poder Executivo federal 
é desconcentrado em ministérios (Ministério da Saúde, Ministério do Trabalho e Emprego 
etc.) de diversas áreas;
 z Desconcentração territorial ou geográfica: quando os tribunais federais, por exemplo, 
são espalhados nos mais diversos estados. Veja que continua sendo a mesma pessoa jurí-
dica (União), mas em bases territoriais distintas; 
 z Desconcentração hierárquica ou funcional: uma secretaria de Saúde, por exemplo, é 
órgão subordinado à prefeitura (dois órgãos do município). Ou seja, existe ali uma hierar-
quia. Isso é o que a doutrina chama de desconcentração hierárquica ou funcional.
Órgãos Administrativos
Muito importante para a desconcentração é a noção de órgão público ou órgão adminis-
trativo. Nessa esteira, veja a seguir o que diz a Lei nº 9.784, de 1999, que regula o processo 
administrativo no âmbito da Administração Pública federal, no § 2º, do art. 1º:
Art. 1º [...]
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e 
da estrutura da Administração indireta;
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.
Assim, podemos definir órgão administrativo (ou órgão público) como um núcleo de com-
petências do Estado sem personalidade jurídica própria. Por ser órgão despersonalizado, 
não pode integrar os polos ativo ou passivo das ações que objetivam a reparação de danos 
causados pelo exercício da Administração, devendo a pessoa jurídica à qual o órgão pertence 
ser acionada em tais hipóteses.
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Atenção! Os órgãos públicos pertencem às pessoas jurídicas, mas não são pessoas jurídicas. 
Outro ponto bastante cobrado nas provas é a impossibilidade, em regra, de órgãos públicos 
figurarem no passivo de ações judiciais, ou seja, eles não são acionados diretamente perante 
o Poder Judiciário.
Dica: a teoria do órgão (também pode aparecer como princípio da imputação volitiva) 
é uma invenção doutrinária que procura imputar as ações cometidas pelos agentes e servi-
dores públicos à pessoa jurídica à qual ele esteja ligado. 
Pela teoria do órgão, os agentes públicos não podem responder pessoalmente pelos atos 
que praticam no exercício de suas funções, uma vez que a responsabilidade pela execução 
de tais tarefas é do Estado, sendo representado por seus órgãos e entes com personalidade 
jurídica própria.
Assim, a criação e extinção de órgãos permitem que a Administração Pública se organize 
da maneira mais eficaz, conforme a decisão de seus agentes públicos.
Vamos a um exemplo para facilitar o entendimento. No caso da estrutura federal, abaixo 
da presidência da República, temos vários ministérios. Vale lembrar que o número de minis-
térios pode variar de um governo para outro, ou até mesmo dentro de um mesmo mandato. 
Isso acontece para melhorar a organização dos serviços públicos vinculados a cada um des-
ses órgãos.
Ainda, considerando o conceito de órgão previamente exposto, cada um deles tem suas 
competências definidas (Ministério da Educação, Ministério da Saúde etc.). 
Dentro dessas áreas, os órgãos atuam em nome da União, pois são centros de competência 
despersonalizados. Em outras palavras, as consequências de suas ações serão imputadas à 
União, à qual estão subordinados hierarquicamente.
Por exemplo, os ministérios e órgãos do Poder Executivo federal são criados por lei de ini-
ciativa privativa do presidente, por força da alínea “e”, inciso II, § 1º, art. 61, da Constituição 
Federal:
Art. 61 [...]
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou 
aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públi-
cos e pessoal da administração dos Territórios;em face de:
a) ato que defira ou indefira pedido de pré-qualificação de interessado ou de inscrição em 
registro cadastral, sua alteração ou cancelamento;
b) julgamento das propostas;
c) ato de habilitação ou inabilitação de licitante;
d) anulação ou revogação da licitação;
e) extinção do contrato, quando determinada por ato unilateral e escrito da Administração;
Esse recurso será dirigido à autoridade que tiver editado o ato ou proferido a decisão 
recorrida, a qual, se não reconsiderar o ato ou a decisão no prazo de três dias úteis, encami-
nhará o recurso com a sua motivação à autoridade superior, que deverá proferir sua decisão 
no prazo máximo de 10 dias úteis, contados do recebimento dos autos.
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O acolhimento do recurso implicará invalidação apenas de ato insuscetível de 
aproveitamento.
O prazo para apresentação de contrarrazões será o mesmo do recurso e terá início na data 
de intimação pessoal ou de divulgação da interposição do recurso.
Além disso, caberá recurso, no prazo de 15 dias úteis, contados da data da intimação, da 
aplicação das sanções de advertência, multa e impedimento de licitar e contratar. Nestes 
casos, o recurso será dirigido à autoridade que tiver proferido a decisão recorrida, a qual, se 
não a reconsiderar no prazo de cinco dias úteis, encaminhará o recurso com sua motivação 
à autoridade superior, que deverá proferir sua decisão no prazo máximo de 20 dias úteis, 
contados do recebimento dos autos.
 z Pedido de reconsideração
O prazo para interposição de pedido de reconsideração é de três dias úteis, contados da 
data de intimação, relativamente a do ato do qual não caiba recurso hierárquico.
Nos casos de aplicação da sanção de declaração de inidoneidade para licitar e contratar, 
caberá apenas pedido de reconsideração, o qual deverá ser apresentado no prazo de 15 dias 
úteis, contados da data da intimação, e decidido no prazo máximo de 20 dias úteis, contados 
do seu recebimento.
Art. 168 O recurso e o pedido de reconsideração terão efeito suspensivo do ato ou da decisão 
recorrida até que sobrevenha decisão final da autoridade competente.
Parágrafo único. Na elaboração de suas decisões, a autoridade competente será auxiliada pelo 
órgão de assessoramento jurídico, que deverá dirimir dúvidas e subsidiá-la com as informa-
ções necessárias.
Controle das Contratações
Art. 169 As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de 
gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia 
da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes 
linhas de defesa:
I - primeira linha de defesa, integrada por servidores e empregados públicos, agentes de licita-
ção e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão ou entidade;
II - segunda linha de defesa, integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle 
interno do próprio órgão ou entidade;
III - terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da Administra-
ção e pelo tribunal de contas.
§ 1º Na forma de regulamento, a implementação das práticas a que se refere o caput des-
te artigo será de responsabilidade da alta administração do órgão ou entidade e levará em 
consideração os custos e os benefícios decorrentes de sua implementação, optando-se pelas 
medidas que promovam relações íntegras e confiáveis, com segurança jurídica para todos os 
envolvidos, e que produzam o resultado mais vantajoso para a Administração, com eficiência, 
eficácia e efetividade nas contratações públicas.
§ 2º Para a realização de suas atividades, os órgãos de controle deverão ter acesso irrestri-
to aos documentos e às informações necessárias à realização dos trabalhos, inclusive aos 
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documentos classificados pelo órgão ou entidade nos termos da Lei nº 12.527, de 18 de novem-
bro de 2011, e o órgão de controle com o qual foi compartilhada eventual informação sigilosa 
tornar-se-á corresponsável pela manutenção do seu sigilo.
De acordo com o art. 169, as contratações públicas deverão submeter-se a práticas contí-
nuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção 
de recursos de tecnologia da informação. Cabe destacar que estas, além de estarem subordi-
nadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:
LINHAS DE DEFESA
Primeira linha de defesa
Integrada por servidores e empregados públicos, agentes de 
licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança 
do órgão ou entidade
Segunda linha de defesa Integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de con-
trole interno do próprio órgão ou entidade
Terceira linha de defesa Integrada pelo órgão central de controle interno da Administra-
ção e pelo tribunal de contas
Art. 169 [...] 
§ 3º [...]
I - quando constatarem simples impropriedade formal, adotarão medidas para o seu sanea-
mento e para a mitigação de riscos de sua nova ocorrência, preferencialmente com o aperfei-
çoamento dos controles preventivos e com a capacitação dos agentes públicos responsáveis;
II - quando constatarem irregularidade que configure dano à Administração, sem prejuízo 
das medidas previstas no inciso I deste § 3º, adotarão as providências necessárias para a apu-
ração das infrações administrativas, observadas a segregação de funções e a necessidade de 
individualização das condutas, bem como remeterão ao Ministério Público competente cópias 
dos documentos cabíveis para a apuração dos ilícitos de sua competência.
O inciso I, do § 3º, aborda a situação em que é constatada uma “simples impropriedade 
formal”. Esse termo refere-se a desvios que, embora não causem prejuízo material à Admi-
nistração, representam falhas procedimentais ou formais que podem comprometer a regula-
ridade dos atos administrativos.
Já o inciso II trata de uma situação mais grave: a identificação de uma irregularidade que 
configure dano à Administração. Nessas circunstâncias, as ações exigidas vão além do sanea-
mento e da mitigação, abrangendo medidas de responsabilização e investigação.
Além disso, o dispositivo em comento também obriga os integrantes das linhas de defesa a 
enviar cópias de documentos relevantes ao ministério público competente, quando a irregu-
laridade identificar potencial prática de ilícitos penais.
Art. 170 Os órgãos de controle adotarão, na fiscalização dos atos previstos nesta Lei, crité-
rios de oportunidade, materialidade, relevância e risco e considerarão as razões apresentadas 
pelos órgãos e entidades responsáveis e os resultados obtidos com a contratação, observado o 
disposto no § 3º do art. 169 desta Lei.
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§ 1º As razões apresentadas pelos órgãos e entidades responsáveis deverão ser encaminhadas 
aos órgãos de controle até a conclusão da fase de instrução do processo e não poderão ser 
desentranhadas dos autos.
§ 2º A omissão na prestação das informações não impedirá as deliberações dos órgãos de con-c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, esta-
bilidade e aposentadoria;
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas 
gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o 
disposto no art. 84, VI; 
[...]
De forma similar, isso também ocorre nos estados e municípios em relação às suas secre-
tarias e ao governo ou prefeitura.
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Vale a pena destacar que a criação de órgãos tem o objetivo de dividir as tarefas e aumen-
tar a eficiência do serviço público. 
Diante disso, é importante relembrar os seguintes conceitos:
 z Concentração: extinção de órgãos (ou sua não criação);
 z Desconcentração: criação de órgãos dentro de uma mesma pessoa jurídica.
A criação e a extinção dos órgãos públicos se dão sempre mediante lei, igual ao que 
ocorre com as autarquias e demais entidades da Administração indireta, com personalidade 
jurídica de direito público.
Entretanto, as regras quanto ao seu funcionamento, a sua estruturação e outros aspectos 
secundários são regulamentadas pelo Poder Executivo, mediante decreto.
Outra característica interessante dos órgãos públicos diz respeito à sua capacidade pro-
cessual. Em regra, órgãos públicos não podem ingressar em juízo, porque eles não têm per-
sonalidade jurídica própria.
Entretanto, existem algumas exceções. São os casos dos órgãos públicos independentes. Por 
serem independentes (e não autônomos), eles não estão vinculados a outro órgão ou entida-
de, possuindo prerrogativas de ordem constitucional e sendo titulares de direitos subjetivos. 
É o caso da Câmara dos Deputados, da presidência da República, do Senado, do Supremo 
Tribunal Federal (STF) etc. Todos esses órgãos independentes possuem capacidade postulató-
ria para ingressar em juízo, a fim de defender os seus próprios interesses.
Há, inclusive, uma classificação quanto às diferentes espécies de órgãos, podendo ser:
 z Quanto à Natureza dos Órgãos
A teoria subjetiva afirma que eles se confundem com o próprio agente público. Já a teoria 
objetiva afirma que órgãos são apenas unidades funcionais (o agente público não é a figura 
central aqui). Já a teoria mista abarca tanto o agente público quanto as atribuições.
Sobre esse impasse, Hely Lopes Meirelles (2013, p. 72) nos diz:
Cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessaria-
mente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, 
substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica. Isto explica por que a alteração 
de funções, ou a vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares, não acarreta a extinção 
do órgão.
Além disso, é importante saber que, como o órgão não é uma “pessoa”, não é possível ser 
parte em um processo, em regra. Ou seja, não têm capacidade processual. Então, o que acon-
tece quando o órgão precisa mover uma ação? Aquela que figura no polo ativo ou passivo do 
processo é a pessoa jurídica à qual o órgão pertence.
Resumindo: em regra, os órgãos, por não terem personalidade jurídica, não contam com 
capacidade processual, salvo nos casos em que os órgãos são titulares de direitos subjeti-
vos, o que acaba conferindo a capacidade processual para defender suas prerrogativas e 
competências.
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 z Quanto à Posição Estatal 
 � Órgãos independentes: como vimos, são os que representam o Estado em seus Três 
Poderes, não havendo uma relação de hierarquia entre eles (Congresso Nacional, Câma-
ra dos Deputados, tribunais, varas judiciais etc.);
 � Órgãos autônomos: órgãos subordinados diretamente à cúpula da Administração. Têm 
grande autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos 
diretivos (ministério público, defensoria pública, Advocacia-Geral da União, Procurado-
ria-Geral da República etc.);
 � Órgãos superiores: possuem poder de direção, controle, decisão e comando dos assun-
tos de sua competência específica. Representam as primeiras divisões dos órgãos inde-
pendentes e autônomos (gabinetes, coordenadorias, departamentos, divisões etc.);
 � Órgãos subalternos: destinam-se à execução dos trabalhos de rotina e cumprem ordens 
superiores (portarias, seções de expediente etc.).
 z Quanto à Composição (Estrutura)
 � Órgãos simples (unitários): são aqueles que têm um único centro de competência. Sua 
característica fundamental é a ausência de outro órgão em sua estrutura para auxiliá-lo 
no desempenho de suas funções;
 � Órgãos compostos: têm em sua estrutura outros órgãos menores, seja com o desempe-
nho de função principal ou com o auxílio nas atividades. As funções são distribuídas em 
vários centros de competência, sob a supervisão do órgão de chefia.
 z Quanto à Forma de Atuação Funcional
 � Órgãos singulares: são aqueles que decidem e atuam por meio de um único agente, o 
chefe. Possuem agentes auxiliares, mas sua característica de singularidade é desenvol-
vida pela função de um único agente, em geral, o titular;
 � Órgãos coletivos: aqueles que decidem pela manifestação de muitos membros, de for-
ma conjunta e por maioria, sem manifestação de vontade de um único chefe. A vontade 
da maioria é imposta de forma legal, regimental ou estatutária.
Em relação às modalidades de desconcentração, a doutrina tende a classificá-la em três 
espécies distintas:
 z Desconcentração territorial ou geográfica: é aquela em que todos os órgãos recebem as 
mesmas competências em relação à matéria, a diferença encontra-se apenas nas regiões 
em que devem atuar. É o caso das delegacias de polícia;
 z Desconcentração material ou temática: distribui as competências administrativas ten-
do em vista a especialização de cada órgão em um assunto específico. Exemplo: Ministério 
da Cultura da União;
 z Desconcentração hierárquica ou funcional: o elemento diferenciador é a relação de 
subordinação e hierarquia entre os órgãos públicos. Exemplo: os tribunais administrati-
vos possuem subordinação em relação aos órgãos de primeira instância.
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Para finalizar, é imperioso ressaltar dois importantes dispositivos constitucionais sobre a 
criação ou extinção de órgãos públicos:
Art. 48 (CF, de 1988) Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da Repúbli-
ca, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de 
competência da União, especialmente sobre:
XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública
[...]
Art. 84 Compete privativamente ao Presidente da República:
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de 
despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
[...]
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA 
A administração (organização administrativa) é o instrumento disponibilizadoao Estado 
que permite a divisão das competências para pôr em prática as opções do governo, isto é, 
buscar a satisfação dos interesses essenciais da coletividade. Nesse sentido, a Administração 
Pública tem o poder de criar órgãos e entidades públicas para execução de suas políticas 
governamentais.
Ao se criar uma entidade da Administração Pública indireta, esta adquire personalidade 
jurídica e passa a submeter-se ao controle finalístico do ente que a instituiu, também deno-
minado tutela, controle administrativo ou supervisão ministerial.
Nesse tipo de controle, não existe relação de subordinação, uma vez que somente é verifi-
cado se a entidade descentralizada está realizando suas atividades de acordo com as atribui-
ções fixadas. 
Note que cada entidade da Administração indireta fica vinculada a um determinado minis-
tério, que, por sua vez, realizará o controle finalístico da entidade.
Exemplo:
União Federal
Vinculação
(Ente político com competências administrativas 
fixadas no art. 21, da CF)
Desconcentra 
(controle hierárquico)
Ministério da Fazenda 
(órgão) 
Banco Central
 (entidade administrativa)
Descentraliza 
(controle finalístico)
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Afinal, qual a diferença entre órgãos e entidades públicas? Órgão é uma unidade de atua-
ção constituída na estrutura interna de determinada entidade política ou administrativa, e, 
por isso, não tem personalidade jurídica própria. Em regra, faz parte da Administração direta 
do Estado.
Dica
O órgão é um elemento despersonalizado por não ter personalidade jurídica própria.
Por outro lado, a entidade é uma unidade de atuação dotada de personalidade jurídica, 
ou seja, uma pessoa jurídica, pública ou privada, abrangendo tanto as entidades políticas 
(autonomia política) como as entidades administrativas (capacidade de gerir seus próprios 
negócios).
Desse modo, percebemos que a principal diferença entre o órgão e a entidade é em relação 
à sua personalidade jurídica:
Elemento 
despersonalizado 
(sem personalidade 
jurídica própria)
Personalidade jurídica 
própria
Órgão Entidade
Assim, a divisão da Administração se dá por meio da Administração direta e indireta, con-
forme veremos no art. 4º, do Decreto-Lei nº 200, de 1976:
Art. 4º A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrati-
va da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas 
de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas. 
Assim, antes de aprofundar os conceitos e desdobramentos da Administração indireta, é 
preciso ter em mente que duas das subclassificações da Administração Pública são a Admi-
nistração direta e a Administração indireta. 
Essa separação diz respeito à forma como serão desempenhadas as atividades adminis-
trativas, se pelos próprios entes federativos ou pela criação de entidades para que desempe-
nhem tais funções. 
Tratando-se de Administração direta, referimo-nos aos entes federativos, quais sejam: 
União, estados, municípios e Distrito Federal. 
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Já a Administração indireta compreende a criação de entidades para que exerçam ativida-
des específicas da Administração Pública. É justamente o movimento de descentralização por 
outorga que permite a “criação” da Administração Pública. 
Ela se subdivide em: 
 z Fundações;
 z Autarquias;
 z Sociedades de economia mista; e 
 z Empresas públicas.
Lembre-se do mnemônico “FASE”.
Administração direta, ou centralizada, é a parte da Administração Pública que com-
preende as pessoas jurídicas de direito público interno (União, estados, municípios e Distrito 
Federal), somados a todos os seus ministérios, ouvidorias, secretarias e outros tantos órgãos 
despersonalizados. 
Já a Administração indireta ou descentralizada é a expressão utilizada para designar o 
conjunto de pessoas jurídicas autônomas criadas pelo próprio Estado para atingir determi-
nada finalidade pública. 
Se as entidades são dotadas de personalidade jurídica própria, elas têm patrimônio pró-
prio, que não se confunde com o patrimônio pessoal de seus agentes, e também têm respon-
sabilidade pelos danos e prejuízos causados por seus agentes públicos, podendo responder 
judicialmente pela prática desses atos.
É importante ressaltar uma pequena desatualização no dispositivo anterior, que não men-
ciona o consórcio público de direito público (também conhecido como associação pública), 
o qual também é uma entidade integrante da Administração indireta, conforme previsto no 
Código Civil:
Art. 41 São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; 
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
[...]
Neste sentido, para melhor compreensão, vejamos o fluxograma a seguir para facilitar o 
entendimento:
EXECUTIVO FEDERAL
Administração direta
 z Presidência da República
 z Ministérios da União 
Administração indireta
 z Autarquias
 z Fundações públicas
 z Empresas públicas 
 z Sociedades de economia mista
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Importante!
A criação de entidades da Administração indireta é em respeito ao princípio da especiali-
dade, ou seja, são criadas para servir uma finalidade específica.
Nesse contexto, veja, a seguir, um resumo sintetizado entre a Administração direta e a 
indireta:
ADMINISTRAÇÃO DIRETA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Composta por União, estados, municípios e 
Distrito Federal
Composta pelas autarquias, fundações, 
sociedades de economia mista e empresas 
públicas
Pode ser entendida como a prestação de 
serviços e atividades públicas pelo próprio 
Estado
Deve ser entendida como a realização de 
atividades específicas da Administração por 
meio de entidades criadas para esse fim
Exemplos de Administração direta: 
ministérios, secretarias, Câmara dos 
Deputados
Exemplos de Administração indireta: Banco 
Central, Instituto Brasileiro de Geografia e 
Estatística (IBGE), Banco do Brasil
Características Comuns
A fim de facilitar a compreensão, devemos ter em mente que as entidades da Administra-
ção indireta contam com pontos de semelhança e de diferença. Dessa forma, vamos às carac-
terísticas comuns das entidades administrativas para, posteriormente, falarmos de cada uma 
de modo prioritário:
 z Especialidade: todas as entidades são instituídas com uma atividade específica. Ou seja, 
cada entidade é criada para determinado fim;
 z Reserva legal: há a necessidade da existência de lei específica que designe a instituição 
da entidade. Além disso, a lei específica deve ser iniciativa do chefe do Poder Executivo;
 z Controle finalístico ou supervisão ministerial: não háhierarquia entre a Administração 
direta e a Administração indireta; há apenas um controle, uma supervisão, para averiguar 
o cumprimento da finalidade das entidades;
 z Não há sujeição ao regime da falência: se houver a extinção de alguma entidade, esta 
deverá ocorrer da mesma forma que foi criada, ou seja, por meio de lei específica;
 z Têm personalidade jurídica: diferentemente do que ocorre com os órgãos públicos, 
as entidades têm personalidade jurídica, podendo ser personalidade jurídica de direito 
público ou de direito privado.
Agora, passemos a analisar cada uma das entidades pertencentes à Administração indireta.
As entidades da Administração indireta podem ter personalidade jurídica de direito públi-
co ou de direito privado. Tal diferença é relevante no que diz respeito ao procedimento de 
criação dessas entidades autônomas.
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ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA INDIRETA
Autarquias
Fundações 
públicas
Empresas 
públicas
Sociedades de 
economia mista
Associações 
públicas
As pessoas jurídicas de direito público são criadas por lei (inciso XIX, art. 37, da CF, de 
1988) e a sua personalidade jurídica advém no momento em que a legislação entra em vigor 
no âmbito jurídico, não havendo necessidade de registro em cartório. 
As pessoas jurídicas de direito privado, todavia, são autorizadas pela lei (inciso XX, art. 37, da 
CF, de 1988), ou seja, a legislação deve permitir que ela exista para que o Poder Executivo regula-
mente suas funções mediante a expedição de decretos. Sua personalidade jurídica, dessa forma, 
está condicionada ao seu registro em cartório. Assim, acompanhemos os tópicos a seguir. 
 z São pessoas jurídicas de direito público: membros da Administração indireta — autar-
quias, fundações públicas, agências reguladoras e associações públicas;
 z São pessoas jurídicas de direito privado: empresas públicas, sociedades de economia 
mista, fundações governamentais com estrutura de pessoa jurídica de direito privado, 
subsidiárias e consórcios públicos de direito privado.
Em relação à natureza jurídica das entidades da Administração indireta, as autarquias e 
as fundações públicas contam com o regime jurídico público; já as estatais, isto é, empresas 
públicas e sociedades de economia mista, são regidas pelo direito privado.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Direito público Direito privado
Autarquias Empresas públicas
Fundações públicas Sociedades de economia mista
Na tabela a seguir, recapitulamos as principais diferenças entre a Administração direta e 
a Administração indireta:
ADMINISTRAÇÃO DIRETA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Administração centralizada Administração descentralizada
Conjunto de órgãos ligados diretamente às 
pessoas políticas Entidades administrativas
Despersonalizados Personalidade jurídica própria
Exemplos: ministérios do governo federal, se-
cretarias estaduais e municipais
Exemplos: autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas e sociedades de economia 
mista
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Assim, inicialmente, conheceremos algumas informações que se aplicam a todas elas para, 
em seguida, adentrarmos nos detalhes atinentes a cada uma.
Responsabilidade Civil Objetiva
A regra geral de responsabilidade para os entes públicos é a responsabilidade civil objeti-
va, constante no § 6º, art. 37, da Constituição Federal. Isso inclui as entidades da Administra-
ção indireta, inclusive as de personalidade privadas que prestarem serviço público. Vejamos 
a literalidade do dispositivo.
Art. 37 (CF, de 1988) [...]
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, 
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
[...]
Em termos simples, sempre que as entidades que se enquadram no conceito anterior 
causarem dano, estas deverão repará-lo. No entanto, como trazido no final do dispositivo, 
poderão apurar a responsabilidade de seus agentes (analisando a culpa ou dolo na conduta), 
obrigando-os a ressarcir os prejuízos tidos pela pessoa jurídica em nome da qual atuam.
Dica
A responsabilidade civil objetiva é aquela em que não se analisa a culpa ou dolo da condu-
ta, sendo a reparação devida desde a constatação do dano.
Imunidade Tributária Recíproca
Há uma importante vedação na Constituição Federal ao poder de tributar. O objetivo é a 
manutenção e estabilidade do pacto federativo, impedindo que os entes federados prejudi-
quem uns aos outros por meio da tributação. 
Vejamos a literalidade do dispositivo.
Art. 150 Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos 
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
[...]
Pagamento por Meio de Precatórios
A Constituição Federal impõe modalidade específica de pagamento no caso de sentenças 
judiciais. O intuito é a proteção do patrimônio público. Vejamos o dispositivo:
Art. 100 Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Muni-
cipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de 
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apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de 
casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este 
fim.
[...]
Autonomia Administrativa x Autonomia Política
Uma característica marcante das entidades da Administração indireta é a autonomia. 
Essas entidades têm personalidade jurídica, sendo sujeitas de direito e obrigações. 
No entanto, não podemos confundir autonomia administrativa com autonomia política. 
A autonomia política é natural aos entes federados (União, estado, Distrito Federal e muni-
cípios); já a autonomia administrativa refere-se à capacidade de atuar conforme seus objeti-
vos, sem subordinação hierárquica em relação ao órgão ao qual estão vinculadas.
A autonomia administrativa está fundamentada no princípio da vinculação, que indica 
a ausência de subordinação, mas estabelece a vinculação para fins de controle finalístico, ou 
seja, controle da finalidade da entidade.
Agora que já conhecemos como é dividida a organização administrativa da Administração 
federal, vamos nos aprofundar nas características e peculiaridades de cada uma delas:
AUTARQUIAS
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, criadas por legislação pró-
pria, que têm por escopo exercer as funções típicas da Administração Pública. Trata-se da 
prestação descentralizada de serviços públicos.
As autarquias têm um conceito definido em lei, mais especificamente no inciso I, art. 5º, do 
Decreto-Lei nº 200, de 1967: 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio 
e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requei-
ram, para seu melhor funcionamento,gestão administrativa e financeira descentralizada.
Podemos fazer alguns comentários sobre o conceito apresentado. Ao dizer que as autar-
quias são criadas “[...] para executar atividades típicas da Administração Pública”, o texto legal 
faz referência àquelas atividades características do poder público e que só podem ser execu-
tadas por ele, em regra. 
São atividades em que deve haver a prevalência do interesse público sobre o privado; por 
isso mesmo, as autarquias gozam de diversas prerrogativas para executar tais tarefas. É por 
isso que as autarquias são pessoas jurídicas de direito público. 
Com isso, essas entidades são proibidas de exercer qualquer atividade econômica, o que 
lhes proporciona uma grande vantagem: não pode ser decretada sua falência — além disso, 
também gozam de imunidade tributária. Destarte, a sua criação depende de lei específica. 
Isso significa que a sua existência é condicionada apenas pelo trabalho realizado pelo 
legislador; não há outros atos subsequentes que condicionam sua existência, como acontece 
com as pessoas jurídicas de direito privado. De igual modo, a extinção de autarquias somente 
pode se dar por lei específica.
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Afinal, o que é uma lei específica? Lei específica é aquela que versa sobre temas específicos 
— nesse caso, trata exclusivamente da criação da autarquia.
CRIAÇÃO DE 
ENTIDADES DA 
ADMINISTRAÇÃO 
INDIRETA
Lei específica cria 
e extingue 
Autarquia
Lei específica 
autoriza
Outras entidades
O regime de pessoal das autarquias é o estatutário. Significa que a autarquia não pode 
contratar quem ela quiser, como se fosse um empregador: seus funcionários devem ser ser-
vidores públicos, previamente aprovados em prova de concurso público. 
Assim, todas as questões referentes ao regime laboral desses servidores devem ser resolvi-
das tendo como base a Lei nº 8.112, de 1990, conhecida também como Estatuto dos Servidores 
Públicos Civis da União. 
O patrimônio das autarquias consiste em bens públicos, que gozam da garantia de serem 
inalienáveis e impenhoráveis. Se o patrimônio é público, significa que ele é utilizado de for-
ma a atender uma finalidade pública. Logo, a autarquia não pode abrir mão desses bens nem 
os dar em garantia.
As autarquias, por estarem submetidas ao regime de direito público, praticam, por meio 
de seus agentes, atos administrativos (declarações unilaterais de vontade) e somente podem 
celebrar contratos públicos (contratos administrativos). Isto é, são contratos típicos da 
Administração Pública, que a colocam em posição mais vantajosa em relação ao particular 
interessado.
As autarquias têm imunidade tributária, com fundamento no § 2º, do art. 150, da CF, que 
dispõe vedada a cobrança de impostos de autarquias no que se refere ao patrimônio, à renda 
e aos serviços vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. 
Pode-se afirmar que vigora o princípio da especialidade no regime das autarquias. Isso 
significa que cada entidade é criada para atender a uma finalidade individual e específica. 
Exemplificando: para tratar de questões do regime de Previdência Social, temos o INSS, 
que é a única autarquia responsável pela concessão de benefícios previdenciários. É o pró-
prio INSS que responde em juízo, havendo uma ação previdenciária pleiteada por particular, 
e não pela União/Estado.
O juízo competente para julgar causas comuns que envolvem as autarquias federais é a 
Justiça Federal. Já no que tange aos processos que envolvem as autarquias estaduais e muni-
cipais, a competência será da Justiça Estadual.
A responsabilidade civil das autarquias é objetiva; elas respondem pelos prejuízos que 
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, nos termos do § 6º, do art. 37, da CF.
Para facilitar seu estudo, veja as principais informações e características das autarquias: 
 z prestação de serviços e atividades típicas do Estado; 
 z não se destinam à exploração de atividade econômica; 
 z regime jurídico público;
 z criadas por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios;
 z têm imunidade tributária;
 z celebram contratos administrativos; 
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 z responsabilidade civil objetiva.
Assim, as autarquias são criadas quando o ente político descentraliza a titularidade e exer-
cício de uma atividade tipicamente estatal, de modo a criar uma entidade administrativa. São 
exemplos de autarquias: INSS, Ibama, Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), 
Detran (Departamento Estadual de Trânsito), entre outras.
Para facilitar a compreensão, vejamos um rápido resumo para fixação dos principais tópi-
cos abordados referentes às autarquias: 
 z São pessoas jurídicas de direito público: o regime jurídico aplicável é o público (e não 
as regras do direito privado);
 z São criadas e extintas por lei específica: é o que estabelece o inciso XIX, art. 37, da Cons-
tituição Federal. Assim, a personalidade jurídica de uma autarquia surge com a publica-
ção da lei específica, sendo que sua extinção também só poderá ser feita por lei específica;
 z Têm autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial: este ponto é de grande inci-
dência nas provas de concurso. As autarquias têm capacidade de autogestão e não estão 
subordinadas hierarquicamente à Administração Pública direta. Mas atenção: esse grau 
de liberdade não significa uma independência total, pois elas sofrem um controle finalís-
tico chamado de supervisão ministerial;
 z Em regra, o regime de contratação é estatutário: as contratações de pessoal seguem o 
rito da Administração Pública, ou seja, a necessidade de realizar concurso público para a 
escolha de seu quadro funcional;
 z Controle pelos tribunais de contas: devem observar as regras da contabilidade pública 
e, consequentemente, sofrem fiscalização pelos tribunais de contas;
 z Obrigatoriedade de licitar: como decorrência da natureza pública, devem seguir as 
regras da Lei nº 8.666, de 1993 (Lei Geral de Licitações e Contratos);
 z São imunes a impostos: o legislador originário optou pela não cobrança de impostos 
perante as autarquias — esse é o teor do § 2º, art. 150, da Constituição Federal.
Nesse contexto, devido à multiplicidade de assuntos, temos, consequentemente, uma mul-
tiplicidade de autarquias. A doutrina tende a classificar as autarquias nos seguintes grupos:
 z Administrativas: são as autarquias comuns. Apresentam regime jurídico ordinário. 
Exemplo: Instituto Nacional do Seguro Social;
 z Especiais: têm maior autonomia em relação às autarquias administrativas devido à pre-
sença de certas características, como de dirigentes com mandato fixo. Podem ser subdivi-
didas em:
 � especiais stricto sensu (Banco Central);
 � agências reguladoras (Anatel — Agência Nacional de Telecomunicações, Anvisa — 
Agência Nacional de Vigilância Sanitária).
 z Corporativas: corporações profissionais, que promovem o controle e a fiscalização de 
categorias profissionais. Exemplos: CREA (Conselho Regional de Engenharia e Agrono-
mia), CRO (Conselho Regional de Odontologia), CRM (Conselho Regional de Medicina;
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