BALL; MAINARDES, 2011, cap 6

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CORTEZ EDITORA BALL MAINARDES 143 VIRTZ, S. Conceptualizing social justice: mapping the territory. Journal of cation Policy, V. 13, n. 4, p. 469-484, 1998. Bringing the politics back in: a critical analysis of quality discourses in cation. British Journal of Educational Studies, V. 48, n. 4, p. 352-370, 2000. The managerial school: post-welfarism and social justice in education. don: Routledge, 2002. CKING, I. The taming of chance. Cambridge: Cambridge University Press, CAPÍTULO 6 ). IES, K.; FRANKS, A. English. In: HILL, D.; COLE, M. (Eds.). Promoting lity in secondary schools. London: Cassell, 1999. Análise de políticas: RDOCH, J.; WARD, N. Governmentality and territoriality: the statistical fundamentos e principais debates teórico-metodológicos of Britain's "national farm". Political Geography, V. 16, n. 4, p. 307-324, 7. S.; GEWIRTZ, S. Reading education action zones. Journal of Education cy, V. 16, n. 1, p. 39-51, 2001. Jefferson Mainardes J. A theory of justice. Oxford: Clarendon Press, 1972. Márcia dos Santos Ferreira VA, L. H. (Ed.). Escola teoria e prática. Petrópolis: Vozes, 1999. César Tello UNG, I. M. Justice and the politics of difference. Princeton (NJ): Princeton versity Press, 1990. Introdução O objetivo deste capítulo é apresentar um panorama dos principais debates teórico-metodológicos relacionados à análise de políticas edu- cacionais destacando, de modo mais específico, as contribuições e os limites de alguns dos principais referenciais pós-estruturalistas e plu- ralistas que têm sido empregados em pesquisas sobre políticas educa- cionais. A discussão sobre tais questões mostra-se relevante uma vez que, no Brasil, até o presente, poucos trabalhos enfocam aspectos teó- rico-metodológicos das pesquisas desse campo. Tanto no cenário nacional quanto internacional a pesquisa sobre políticas educacionais vem se constituindo em um campo de investiga- ção distinto e em permanente busca de consolidação. Nos Estados145 BALL MAINARDES POLÍTICAS EDUCACIONAIS de caracterizar os elementos das ciências sociais que deveriam ser mobi- dos, os estudos de políticas estão bastante alinhados ao campo da educacional (gerenciamento e liderança). No Reino Unido, lizados para retomar e revigorar, naquele novo contexto histórico, a ideia esquisas sobre políticas enquadram-se no campo da Sociologia da de compromisso com o aumento da racionalidade envolvida no enfren- (Lingard; Ozga, 2007). Na América Latina, entre as décadas tamento dos problemas sociais característicos da vida urbano-industrial e 1960, surgiu o campo das políticas educacionais com o status (Wagner et al., 1991, .2). Presente no contexto de surgimento das ciências sociais, no final do século XIX, esta ideia passou a ser relacionada, cerca temológico oferecido pela ciência política. Desse modo, começa a incorporada no currículo dos cursos de formação de professores em de cinquenta anos mais tarde, à de planejamento de políticas públicas, outra ideia marcante nos meios acadêmicos e políticos do pós-guerra. el superior como Política e Administração da Educação, em congru- com os enfoques de planejamento que estavam presentes na Durante a Segunda Guerra, experimentos analíticos e organizacionais érica Latina naquele período. promovidos principalmente pelo governo dos Estados Unidos represen- taram um estímulo importante para o surgimento da proposta de reali- Atualmente, no Brasil, observa-se um aumento significativo de quisas, publicações, grupos de pesquisas e eventos de zação sistemática de pesquisas orientadas para a formulação de políticas ticas sociais e políticas educacionais. A pesquisa de políticas educa- (Deleon, 1991, p. 89). Os defensores das policy sciences distinguiam-nas das ciências mais tradicionais, como a ciência política (political science), admi- ais vem se configurando no Brasil como um campo distinto e em nistração pública, comunicação, psicologia, jurisprudência e sociologia, ca de consolidação. Nesse contexto, defendemos que se faz neces- caracterizando-as como dotadas de três elementos principais: a orientação o discutir os referenciais das pesquisas que sido desenvolvidas, bem como os referenciais para a solução de problemas, a multidisciplinaridade e o caráter normativo ou orientado por valores (Deleon; Vogenbeck, 2007, que têm sido propostos para a análise de políticas, principalmente Para Harold Lasswell (1951), um dos precursores das policy sciences, iteratura internacional. a orientação para a solução de problemas relacionava-se à necessidade Inicialmente, apresentamos um breve percurso histórico da análi- de utilização de todos os meios disponíveis para a elaboração de conhe- le políticas. Em seguida, indicamos as principais perspectivas teóri- cimento capaz de enfrentar a "gigantesca crise" de seu tempo (p.7). As que têm fundamentado as pesquisas sobre políticas educacionais e, policy sciences, portanto, voltavam-se aos problemas das políticas públi- particular, apresentamos contribuições e limites de referenciais cas e à formulação de recomendações para o seu enfrentamento. DeLeon -estruturalistas e pluralistas que têm sido empregados nas pesquisas e Vogenbeck (2007) explicam que os problemas relativos às políticas ais. públicas eram vistos em seu contexto específico, um contexto que deve- cy e análise de políticas ria ser cuidadosamente considerado em termos de análise, metodologia e subsequentes recomendações. O termo policy sciences foi inserido no universo acadêmico europeu e A multidisciplinaridade das policy sciences, por sua vez, relaciona- te-americano logo após a Segunda Guerra Mundial, com o propósito va-se à necessidade de "contra-atacar os efeitos deletérios da excessiva atomização do conhecimento" (Lasswell, 1951, p. 3). Segundo Lasswell, o campo da pesquisa e o campo da política deveriam cooperar entre si, 1. Tal como a tradução do texto Intelectuais ou técnicos, de Stephen J. Ball (capítulo 3), opta- por manter a expressão policy sciences em inglês. Uma possível tradução deste termo, em sua ção original (Lasswell, 1951), para a língua portuguesa é "pesquisa orientada para a elabora- 2. É interessante destacar que estas três características ainda são debatidas no campo da le políticas". Atualmente, no entanto, admite-se sua utilização num escopo mais amplo, que análise de políticas. a análise e/sobre políticas (Deleon; Vogenbeck, 2007, p. 5).BALL MAINARDES POLÍTICAS EDUCACIONAIS 147 forma que, no primeiro, equipes multidisciplinares trabalhassem medidas exclusivamente quantitativas para os propósitos de planeja- injuntamente para resolver problemas comuns, ao mesmo tempo que, mento e a natureza dinâmica dos cenários políticos (Deleon, 1991). segundo, maior atenção deveria ser dada ao planejamento e ao aper- Essas "lições" mostraram, principalmente, que as análises políticas re- das informações que serviriam de base à tomada de decisões. queriam o emprego de abordagens multidisciplinares e que a comuni- nalmente, o caráter normativo ou orientado por valores das policy cação entre analista e "cliente" precisava ser muito aprimorada para era identificado, por Lasswell, com a defesa de ideais democrá- que as recomendações fossem colocadas em termos adequados ao con- os e comprometidos com a dignidade humana (1951). Segundo De texto político no qual os formuladores de políticas (policy makers) toma- on e Vogenbeck (2007), essa ênfase na orientação por valores era uma vam suas decisões. ação ao behaviorismo e ao objetivismo nas ciências sociais, pelo reco- ecimento de que todo problema social, assim como toda abordagem etodológica, são dotados de componentes valorativos. A produção de conhecimentos de/sobre políticas Com essas três características principais, as policy sciences surgiam, anos 1950, com a proposta de superar os estudos sobre a vida polí- Segundo Trow (1997), foi a partir do final da década de 1970 e iní- a tradicionalmente elaborados, criticando seu caráter moralizante ou cio da década de 1980 que, nos Estados Unidos e em outros países, cessivamente especializado (Howlett; Ramesh, 2003). Em virtude emergiu e se fortaleceu a profissão de analista político, com o objetivo SSO, De Leon (1994) afirma que os estudos sobre políticas têm uma de diminuir a distância entre os pesquisadores e os formuladores de história e passado curto, pois as ações do governo têm sido alvo políticas, bem como trazer conhecimento sistemático para lidar mais inúmeras críticas ao longo dos séculos, mas a sua análise sistemática rapidamente com as questões da política pública. No contexto do de- mo ciência conta apenas com algumas décadas. senvolvimento das policy sciences, analistas políticos e pesquisadores de Após as contribuições de Lasswell, as pesquisas e análises orien- políticas passaram a ocupar posições distintas. Os chamados analistas para subsidiar a formulação de políticas prosseguiram e têm políticos vincularam-se, sobretudo, a agências governamentais ou a umulado um conjunto significativo de estudos teóricos e empíricos organizações privadas, enquanto o trabalho dos pesquisadores de po- e oferecem fundamentos importantes para a realização de pesquisas líticas vinculou-se a tarefas nas universidades de avanços nesse campo. Além de destacar a importância da ou centros de pesquisa. gunda Guerra Mundial para o surgimento das policy sciences, DeLeon Para Botto (2008), há dois paradigmas básicos vigentes para com- ,2007) indica que alguns eventos políticos específicos das décadas preender a relação entre a produção de conhecimento e seu vínculo 1960 e 1970 foram decisivos para formar o perfil que as policy sciences com os gestores: um apoiado em uma visão linear e racional do pro- sumiriam nas décadas seguintes. Conforme explica DeLeon, a políti- cesso de elaboração de políticas, e outro sustentado pela visão incre- de combate à pobreza, a guerra do Vietnã, o escândalo de Watergate mentalista das políticas educacionais, na qual o conhecimento cientí- crise do petróleo trouxeram várias "lições" que mudaram a visão fico possui peso A proposta de Botto (2008) está S analistas políticos. A partir dessas experiências, as análises políticas ssaram a considerar, entre outras coisas, a complexidade das variáveis volvidas na definição de estratégias para o combate à pobreza e ao 3. primeiro paradigma se expressa na teoria do Bridging Research & Policy (construindo pontes entre a investigação e a a qual coloca que existe a necessidade de melhorar a ar- semprego, os diferentes tipos de racionalidade que tomam parte no ticulação e a comunicação entre produtores de conhecimentos e gestores. O segundo paradigma ocesso de tomada de decisões políticas, a inadequação da adoção de está ligado ao enfoque Embbeding Research & Policy (incorporando a investigação à política), que149 BALL MAINARDES POLÍTICAS EDUCACIONAIS ionada com as mudanças de paradigmas de produção de conhe- Brunner (1993) menciona a existência da categoria de analista sim- into no sentido atribuído por Gibbons et al. (1997), ou seja, a nova bólico, assim como fazem Braslavsky e Cosse (1997). Suasnabar (2008) de conhecimento que se conhece como Modo II de produção indica as categorias de "intelectual-investi- onhecimento e que se aproxima mais ao estilo da produção dos gador", "intelectual dissidente" e "experts em educação" como forma apontado por Miñana Blasco (2002) e Tenti de classificar a intervenção intelectual e o compromisso político. ani (2007). Mas, para além de suas limitações, esses dois paradig- Para alguns autores, a aparição dos "analistas simbólicos" ocorreu básicos servem como ponto de partida para a busca de mecanismos em virtude da demanda do mercado, o qual requer pessoas com capa- conduzam a uma inter-relação mais forte entre a pesquisa e a po- cidade de "produzir, transportar, usar e aplicar conhecimentos" (Brunner, 1. Dentro do campo da educação se verifica o desenvolvimento de 1993, p. 14) para identificar problemas da gestão e resolvê-los mediante ques de pesquisa que sejam relevantes para a formulação de polí- a produção de conhecimento validado cientificamente. Para Braslavsky (Coleman; LaRocque, 1983) ou orientada em direção à resolução e Cosse (1997), os analistas simbólicos se diferenciam dos funcionários públicos (Latapí, 2004) e às prioridades dos gestores tradicionais pela capacidade de compreender a relação existente entre pley; Bickel, 1986), distinta da investigação acadêmica clássica que conhecimento e poder. Mantendo, desse modo, uma atitude crítica em preocupada com o avanço do conhecimento disciplinar. Mais re- relação aos funcionários tradicionais, que também constituem as esferas emente, surgiram propostas que defendem um envolvimento ativo de gestão estatal, porém considerando que estes últimos distintamen- atores educativos (professores, pais, diretores, gestores de nível te dos analistas simbólicos não possuem conhecimentos específicos e central) nas decisões sobre a produção e seleção de conheci- nos campos de aplicação em que desenvolvem suas tarefas. Nesse sen- tos para a elaboração de políticas educacionais (Reimers; McGinn, tido, sua relação com as estruturas hierárquicas está fundamentada mais assim como têm sido chamados para melhorar as capacidades e em uma lógica de "lógica de interação" que em uma "lógica de subor- osições dos gestores em direção à pesquisa científica e para facili- dinação" (Braslavsky; Cosse, 1997, p. 10). Os autores colocam que essa difusão de seus resultados (Biddle; Anderson, 1991; Husen, 1986; incorporação de investigadores às estruturas estatais "com margens :lethwaite, 1991). Entretanto, Trindade et al. (2006) assinalam que relativamente significativas de liberdade e de recursos" implicou um imérica Latina, nos últimos anos, a dimensão utópica das ciências movimento em direção à "inovação e criatividade", baseado no uso de ais se debilitou, e há "menos reflexão sobre a disciplina e mais investigação empírica e comparação internacional (p. 2). Finalmente, o uso que a sociedade faz dos conhecimentos das ciências sociais" Brunner (1993) argumenta que os analistas simbólicos têm gerado mu- 51). Desse modo, pesquisadores destacados têm-se transformado danças importantes no que se refere à produção de conhecimento, pois consultores de centros estabelecidos na América Latina ou em cen- diminuem a distância entre a produção de conhecimentos e sua aplicação, regionais e, assim, segundo Borón (2006), panorama da socio- oportunizando a presença do prático na produção do conhecimento. a latino-americana tem sido a transformação de alguns antigos Segundo o autor, os intelectuais tradicionais encontram-se em desvan- tros de pesquisa em empresas de consultoria, fenômeno que ocorre tagem em relação aos analistas simbólicos, que estão em lugares vincu- quase todos os países da região" (p. 5). lados ao mercado de circulação de conhecimentos. A categoria e a presença de analistas simbólicos têm gerado um a a visão anterior, uma vez que complexifica a relação, entendendo que aqui entram em jogo debate na própria esfera acadêmica. Nesse sentido, para Tenti Fanfani atores de um processo de gestão e tomada de decisões. Ao não ficar restrita às redes (1994), é necessário "assumir uma posição crítica de certas pretensões existe maior possibilidade de intercâmbio entre visões e saberes, consolidando de- excludentes, tais como as que se expressam em certos discursos cele- acias pluralistas e abertas (Botto, 2008).151 POLÍTICAS EDUCACIONAIS BALL MAINARDES tórios dos intelectuais, agora transformados em Mais do que servirem para a elaboração de categorizações, as dis- tinções apresentadas na Tabela 1, bem como os paradigmas de produção sociedades contemporâneas" (p. 19). O autor denuncia que o de conhecimentos discutidos por Botto, a categoria de "analista ecimento "útil" é aquele que serve para ganhar nas transações e lico" originalmente desenvolvida por Reich (1992) e discutida por das quais se desenham as decisões. O velho critério de ver- Brunner, Braslavsky e Cosse, Tenti Fanfani, entre outros e os modos le que orientava a ciência clássica é substituído pelo critério de uti- de. Em outro trabalho, Tenti Fanfani (2007) assinala que, "além dos II de produção de conhecimento propostos por Gibbons et al. (1997) efetivos sobre os processos decisórios, na maioria das vezes podem ser úteis para identificarmos as finalidades das pesquisas reali- zadas nesse campo. Além disso, auxiliam-nos na compreensão de que rata de trabalhos feitos para legitimar políticas utilizando para isso oder e a autoridade da ciência" (p. 217). Nesses casos, mais que de as pesquisas do campo das políticas podem servir a diferentes propó- sitos.4 Com relação à Tabela 1, consideramos que esse continnum pode- científicos, trata-se de simples racionalizações de senso comum ria incluir outros tipos de pesquisas, bem como alguns tipos de pesqui- muitas vezes, terminam como simulacros que parodiam supostas sas poderiam ser colocadas em ambos os tipos de análise. Consideramos, acterísticas da cientificidade. Sustenta que é possível ver um certo além disso, que os pesquisadores, de modo geral, desenvolvem pesqui- i-intelectualismo por trás dessa posição, nesse nova versão do binô- sas com o objetivo de compreender uma determinada política ou um teoria-prática, o que permite pensar e explicar as articulações entre conjunto de políticas e, ao fazerem isso, oferecem ideias e elementos as duas formas de saber, sem que se limite a comprovar e a consagrar que poderiam ser úteis na formulação ou reorientação de políticas. No egemonia de um modo de conhecimento sobre o outro. entanto, a realização de pesquisas com o objetivo específico de instru- Para Bell e Stevenson (2005), a análise de políticas pode tomar uma mentalizar decisões políticas pode restringir a autonomia dos pesqui- e de formas, tais como o desenvolvimento de modelos analíticos sadores acadêmicos. A esse respeito, Paiva (1998) faz um alerta relevan- is amplos por meio dos quais as políticas podem ser compreendidas te ao indicar que o tempo, intenções e finalidades são diferentes para terpretadas; a análise de uma série de aspectos relacionados à polí- os gestores do sistema e para pesquisadores. As discussões acerca das (formulação, implementação, avaliação etc.) ou a análise crítica de finalidades das pesquisas sobre políticas e do seu possível impacto estão íticas específicas. Gordon e colaboradores (1993), por sua vez, dis- relacionadas à questão da reflexividade ética (Gewirtz, 2007; Gewirtz; guem um continuum de diferentes tipos de análises, conforme a Cribb, no capítulo 4 deste livro). Gewirtz e Cribb (2006) defendem que atificação de sua finalidade e/ou clientela. Tais tipos foram classifi- os pesquisadores desse campo precisam refletir sobre as possíveis con- os em análises para políticas e análises de políticas e encontram-se sequências éticas das suas pesquisas uma vez que elas, por exemplo, resentados na Tabela 1. podem legitimar ou intensificar situações e condições de opressão e desigualdade ou, ao contrário, desvelá-las e problematizá-las. Tabela 1 4. No Reino Unido, tem havido nos últimos anos um intenso debate sobre as políticas e prá- Análises para políticas e análises de políticas ticas baseadas em evidências. O governo britânico acredita que as pesquisas podem oferecer in- formações relevantes para os implementadores de políticas, bem como podem avaliar as iniciati- Análises para políticas Análises de políticas vas implementadas e encorajar um debate mais amplo de ideias a respeito das políticas (Munn, 2005). Em geral, acredita-se que as pesquisas têm oferecido subsídios para as práticas, mas rara- Monitoramento Análises da Análise do mente têm conseguido influenciar a formulação de políticas (Taggart et al., 2007). A ideia de que fesa de políticas Informação e avaliação de formulação de conteúdo de as pesquisas precisam estar relacionadas à prática e aos interesses dos implementadores de polí- policy advocacy) para políticas políticas políticas políticas ticas não tem sido aceita pacificamente, gerando intenso debate em torno das finalidades da pesquisa de/sobre políticas. Gordon et al., 1993, p. 5.BALL MAINARDES POLÍTICAS EDUCACIONAIS 153 No contexto da discussão sobre fundamentos teórico-metodológi- O caráter pragmático e funcionalista das policy sciences foi um as- a pesquisa em políticas educacionais, a categoria "posicionamen- pecto importante que influenciou as pesquisas sobre políticas e os refe- istemológico", que vem sendo desenvolvida por Tello (2009), ad- renciais teórico-metodológicos que foram formulados a partir das dé- uma especial relevância. Tomando por base a ideia de que todo cadas de 1950-60. No entanto, na medida em que as pesquisas sobre lho de pesquisa repousa sobre certa visão de mundo e vincula-se políticas sociais e educacionais passaram a se constituir como um cam- erminadas concepções epistemológicas (Martinet, 1990), Tello (2009) po específico de investigação, algumas abordagens teórico-metodoló- a a possibilidade de identificar nos trabalhos de pesquisa uma gicas foram sendo teórica, um posicionamento teórico e um enfoque episte- gico.5 Tais fundamentos nem sempre são explicitados pelos pes- dores em seus trabalhos. Em alguns casos, em virtude da ausência Análise de políticas: debates teórico-metodológicos atuais n referencial teórico explícito no texto, a identificação do posicio- ento teórico e do enfoque epistemológico fica mais difícil. Embora O campo da análise de políticas educacionais (policy analysis) tem icionamento epistemológico subjacente à análise feita pelo pesqui- se mostrado receptivo ao desenvolvimento teórico-metodológico que r possa ser identificado pelo outro, Tello (2009) defende a necessi- caracteriza as ciências sociais como um todo desde o início dos anos de que o próprio pesquisador explicite seu posicionamento epis- 1970 (Marshall; Peters, 1999). lógico, o que levaria a um enriquecimento da análise das políticas Nas décadas de 1970 e 1980, no debate internacional, vários modelos acionais e da epistemologia das políticas educacionais.6 lineares de formulação e de análise de políticas foram desenvolvidos. Em geral, esses referenciais definiam as fases do processo político como agen- Os exemplos a seguir podem ser úteis para uma compreensão das diferenças dessas cate- da, projeto (formulação), adoção, implementação, avaliação e reajuste. a) Perspectivas teóricas: marxismo, neomarxismo, estruturalismo, pós-estruturalismo, As metodologias propostas destacavam a avaliação das políticas, por smo etc.; b) Posicionamentos teóricos: críticos, críticos radicais, crítico-analíticos, teóricos stência, humanistas, economicistas etc.; c) Enfoques epistemológicos: pós-modernidade, meio da análise do processo e dos impactos provocados pela implemen- lobalista, cético, neoliberal, perspectiva transformadora, funcional-analítico; da complexi- tação. A avaliação de processos visava, sobretudo, à aferição da eficácia tc. Para Tello (2009), a identificação de um posicionamento teórico torna-se mais difícil no de pesquisadores que utilizam modelos pluralistas ou ecléticos. Em geral, estes tendem dos programas e à avaliação da relação custo-benefício. Após essa fase ar uma "excessiva neutralidade teórica". Uma dificuldade que se observa na atualidade é positivista, na qual os problemas e as questões da análise de políticas de que uma maior neutralidade teórica conduziria a uma maior qualidade científica. Isso eram vistos como predominantemente técnicos, a partir dos anos 1980, 3 mais claramente nos textos de que se utilizam de ideias mais universais, sem relacioná-las a uma concepção epistemológica específica. Discordamos da surgiram críticas aos modelos lineares e às tendências tecnicistas de e que seja possível analisar políticas de forma neutra. Mesmo que não haja um posiciona- análise de políticas. Além disso, várias abordagens e metodologias foram epistemológico explicitado pelo próprio pesquisador, este pode ser identificado pelos outros formuladas por autores de diferentes países. Em geral, elas destacam a leitura criteriosa das análises apresentadas pelo pesquisador. relevância de considerar o contexto no qual as políticas são formuladas Um exemplo de explicitação do posicionamento epistemológico é a explanação que Stephen faz no livro Education pic: understanding private sector in public sector education (Ball, 2007): exame da privatização (ou privatizações) envolve o uso de uma variedade de instrumentos de relações sociais, econômicas e discursivas sem assumir a necessária predominância de uma para entender, interpretar e começar a explicar o fenômeno. Esses instrumentos são tipos e são empregados autoconscientemente e como uma tentativa de prover um refe- delas" (grifos nossos, p. 1). metodológico que é ontologicamente flexível e epistemologicamente pluralista (Sibeon, 2004) 7. Deem e Brehony (2000) consideram que são quatro os principais referenciais de análise de conjunto de conceitos analíticos que são potentes e maleáveis. São eles respectivamente políticas: teorias pluralistas, perspectivas marxistas, teorias feministas, pós-estruturalismo e sivos, estruturais e interpretativos e que me permitem explorar as complexas interações pós-modernismo.155 POLÍTICAS EDUCACIONAIS BALL MAINARDES balhos buscam situar o debate sobre a pesquisa no campo das políticas inplementadas, a análise das políticas de uma perspectiva crítica e alguns apresentam uma síntese dos principais referenciais de necessidade de entender o processo político como algo dialético. No campo das políticas educacionais, destacam-se os trabalhos de Du- gumas delas propõem o emprego da análise crítica do discurso das tra (1993), Rus Perez (1998a, 1998b), Azevedo e Aguiar (2001a, 2001b), íticas. Embora a noção de formulação de problemas e a importância Barretto e Pinto (2001), Paro (2001), Azevedo (2004) e Silva Júnior (2007). contexto já tivessem sido enfatizadas pelos fundadores da análise Embora esses trabalhos indiquem questões relevantes, geralmente tra- políticas (Lasswell, por exemplo), essas questões começaram a ser tam de questões mais genéricas. Além disso, alguns apresentam modelos luídas de forma mais sistemática nos modelos de análise formulados. lineares de análise, e poucos estabelecem interlocução com os debates No Brasil, segundo Azevedo (2004), desde o início da década de da literatura internacional. Deve-se destacar que, em geral, há restrita 0, os estudos sobre as políticas públicas passaram a ganhar uma interlocução entre as discussões teórico-metodológicas no âmbito das tralidade, "possibilitando a afirmação de um campo investigativo ciências sociais (textos sobre políticas públicas e sociais) e as desenvol- espeito dessa temática, campo este vinculado, sobretudo, à Ciência vidas no campo da educação (políticas educacionais). A expansão dessa ítica e à Sociologia" (p. 1). De fato, o campo da pesquisa sobre po- interlocução seria benéfica para ambos os campos de investigação. cas educacionais vem se expandindo e se fortalecendo, principal- No contexto internacional, a partir dos anos 1990, fortaleceu-se a nte no âmbito dos Programas de Pós-Graduação, como mencionado ideia de que as políticas deveriam ser entendidas como processo e pro- Azevedo (2004). Apesar disso, é possível concordar com Azevedo duto que envolvem articulações entre textos e processos, negociações guiar (2001b) que o campo das políticas educacionais é relativamen- no âmbito do Estado e para além dele, valores, ideologias, poder e con- novo e ainda não consolidado em termos de referenciais analíticos testação (Taylor et al., 1997; Ozga, 2000). Nesse contexto, diversos refe- sistentes. renciais analíticos foram delineados com o objetivo de oferecer uma Embora o número de pesquisas e publicações seja crescente e signi- estrutura conceitual que auxiliasse os pesquisadores no delineamento tivo, observa-se que as questões metodológicas e as discussões sobre da pesquisa. Em geral, esses referenciais pretendiam superar os mode- erenciais analíticos e sobre fundamentos epistemológicos das pesqui- los lineares de análise (que consideram os estágios do processo de têm sido pouco exploradas tanto no campo das políticas públicas formulação de políticas como agenda, formulação, implementação, geral, bem como no campo específico das políticas educacionais. No avaliação, reajuste). Os formuladores desses novos referenciais partem npo das políticas públicas e sociais, algumas referências importantes também da ideia de que o processo político é complexo e envolve uma : Lima Júnior (1976), Figueiredo e Figueiredo (1986), Pinto (1986), variedade de contextos (o Estado, específicos contextos econômicos, mbra (1987), Medina (1987), Figueiredo (1997), Rico (1998), Melo sociais e políticos, as instâncias legislativas e as escolas, entre outros). 99), Frey (2000), Barreira e Carvalho (2001), Höfling (2001), Arretche Dessa forma, os referenciais analíticos devem ser capazes de iluminar 03), Belloni et al. (2003), Souza (2003, 2006) e Faria (2003). Esses tra- o desenvolvimento das políticas em todos esses contextos. 8. Para Faria (2003), no Brasil, apesar do boom das duas últimas décadas, "o campo da análi- to de gestão, pelo setor público do país nos três níveis de governo. Tais pontos sugerem, ainda, políticas públicas ainda é bastante incipiente, padecendo de grande fragmentação organiza- que esse campo de análise no Brasil permanece, em larga medida, magnetizado pelos processos al e temática e tendo uma institucionalização ainda precária (Melo, 1999). Esse caráter inci- decisórios" (p. 51). te é comprovado, por exemplo, pelo fato de qualquer exame da produção brasileira recente 9. Segundo Melo e Costa (1995), a despeito do crescimento na produção, a área ainda carece enciar a quase inexistência de análises mais sistemáticas acerca dos processos de implemen- de uma problematização conceitual mais rigorosa, caracterizando-se em grande parte a sua pro- A notória carência de estudos dedicados aos processos e às metodologias de avaliação de dução pelo caráter normativo ou descritivo. contudo, deve também ser tributada à escassa utilização da avaliação, como instrumen-157 BALL MAINARDES POLÍTICAS EDUCACIONAIS De modo geral, o debate teórico atual no campo da análise de po- sentações codificadas de maneiras complexas. Os textos são produto de as inclui as contribuições do materialismo histórico e dialético, das múltiplas influências e.agendas, e a sua formulação envolve intenções e ias estruturalistas, do pós-estruturalismo, das teorias feministas negociação Estado e dentro do processo de formulação da teorias pluralistas. A explanação dos elementos constitutivos de política. Nesse processo, apenas algumas influências e agendas são re- a uma dessas concepções é uma tarefa difícil e não é possível ser conhecidas e apenas algumas vozes são ouvidas. Assim, prida nos limites de um capítulo. Nossa intenção é apresentar as a análise de documentos de políticas não é algo simples, mas demanda cipais contribuições dos referenciais analíticos pós-estruturalistas pesquisadores capazes de identificar ideologias, interesses, conceitos uralistas para, em seguida, indicar suas contribuições e seus limites. empregados, embates envolvidos no processo, e vozes presentes e au- sentes, entre outros aspectos. A política como discurso estabelece limites sobre o que é permitido pensar e tem o efeito de distribuir "vozes", uma vez que somente algumas vozes serão ouvidas como legítimas inves- erspectiva pós-estruturalista tidas de autoridade. Desse modo, com base em Foucault, Ball explica que as políticas podem tornar-se "regimes de Na prática, os A perspectiva pós-estruturalista tenta resolver as limitações das atores estão imersos numa variedade de discursos, mas alguns discursos :dagens descritivas e pluralistas de políticas educacionais (nas quais serão mais dominantes que outros. circula entre diferentes parceiros) e as abordagens marxistas Stephen J. Ball propôs também abordagem do ciclo de políticas enfatizam o papel do Estado e a geração de políticas como resul- (policy cycle approach),11 que pode ser considerada como um método de das disputas de poder entre a economia e os agentes políticos). Os pesquisa de processo de formulação de políticas é considerado estruturalistas consideram a ação dos sujeitos um aspecto crucial como um ciclo contínuo, no qual as políticas são formuladas e recriadas. a compreensão das políticas e enfatizam a fluidez do poder e sua Os três ciclos principais do ciclo de políticas são o contexto de influência, se pelos diferentes agentes. A perspectiva pós-estruturalista aponta de produção de contexto da prática. Esses contextos são inti- portância de analisar o discurso das políticas. O termo discurso foi mamente ligados e inter-relacionados, não têm dimensão temporal nem lo por Foucault para designar a conjunção de poder e conhecimen- sequencial e não constituem etapas lineares. Cada um deles apresenta Va perspectiva das teorias críticas do discurso, a formulação de arenas, lugares e grupos de interesse e envolve disputas e embates. Esse ticas é vista como uma arena de disputa por significados ou as "po- é um aspecto importante a ser destacado, uma vez que pesquisadores de as do discurso" (Yeatman apud Taylor et al., 1997). A ênfase é colo- políticas educacionais podem enxergar esses contextos como separados ou desconectados, o que não era a intenção original de seus formuladores. no processo de formulação das políticas, e política é entendida Em 1994, Ball acrescentou outros dois contextos: o dos resultados/efeito o uma disputa entre competidores para definir objetivos em que a e, mais especificamente, o discurso, são usados tacitamente. 10. Segundo Foucault, "cada sociedade tem seu sistema de verdade, suas gerais' de Tomando como fundamento a perspectiva pós-estruturalista, alguns verdade, isto é, os tipos de discurso que ela aceita e faz funcionar como verdadeiros; os mecanis- formularam abordagens para a análise de políticas. Uma mos e instâncias que capacitam as pessoas a distinguirem as afirmações verdadeiras das falsas, os contribuições mais difundidas é a de Stephen J. Ball (Bowe, Ball e meios pelos quais cada afirmação é sancionada; as técnicas e procedimentos avaliados em conjun- to na apropriação da verdade; a posição social daqueles que são incumbidos de dizer o que deve 1992; Ball, 1994). Ball propõe que as políticas educacionais sejam ser considerado como verdadeiro" (Foucault, 1980, p. 131). isadas como texto e como discurso. A conceituação de política como 11. Em trabalhos posteriores, Ball tem assumido uma perspectiva epistemologicamente plu- baseia-se na teoria literária, que entende as políticas como repre- ralista, conforme nota 6 desse capítulo.BALL MAINARDES POLÍTICAS EDUCACIONAIS 159 contexto da estratégia política. Mais recentemente, Ball tem indicado A análise do texto refere-se ao exame do conteúdo da política e das o contexto dos resultados/efeitos é uma extensão do contexto da pressuposições que fundamentam ou que estão subjacentes às políticas. tica, e o contexto da estratégia, política pertence ao contexto de Envolve a análise dos objetivos da política, os valores implícitos e ex- uência, pois é "parte do ciclo do processo através do qual as políticas plícitos, os silêncios (o que não é afirmado ou que é deixado de lado nos mudadas, ou podem ser mudadas ou, pelo menos, o pensamento sobre textos), bem como as ideias e conceitos explicitados. Com relação às olíticas muda ou pode ser mudado" (Mainardes, Marcondes, 2009). consequências, Taylor et al. (1997) consideram que elas podem ser me- Sandra Taylor, Fazal Rizvi, Bob Lingard e Miriam Henry (Taylor et didas ou avaliadas no que se refere à construção dos problemas que 1997) propuseram a análise crítica de políticas por meio da análise motivaram a formulação da política e à efetividade da política para textos e consequências. Para eles, a análise de política pode resolver o problema. Os autores consideram também que é preciso levar ocupar-se com todos os estágios e níveis do processo de formulação em conta que as políticas são interpretadas de diferentes modos pelos política (níveis macro, meso e micro). No entanto, a análise envolve sujeitos que atuam no nível da prática. ito mais que uma simples preocupação com os textos das políticas. A australiana Gillian Fulcher (1999) formulou um modelo basea- necessidade de considerar os antecedentes e o contexto das políticas do na análise do discurso. Em seu estudo sobre o desenvolvimento e texto econômico e político, contexto social e cultural), incluindo os implementação de políticas de integração de alunos com necessidades ecedentes históricos, as relações com outros textos e políticas e os especiais em Victoria (Austrália), ela observou que o discurso sobre tos a curto e longo prazos que as políticas podem gerar nas práticas. "direitos" articulado pelos pais dos alunos conflitava com o discurso a isso, eles propõem que sejam considerados o contexto, os textos e do profissionalismo dos educadores que atuavam na Educação Espe- onsequências da política. A teoria do discurso permite uma aborda- cial. Segundo ela, as políticas são "feitas" em todos os níveis (desde da complexidade da formulação de políticas, bem como a explora- os órgãos centrais até as escolas). Os embates e disputas ocorrem em do contexto histórico, o acompanhamento de como os problemas todos os níveis e em todas as arenas do aparato educacional envolvi- geraram determinadas políticas foram construídos e como passaram do na formulação e implementação da política: conselhos regionais, zer parte da agenda política (Taylor, 1997). conselhos escolares, comissões das escolas responsáveis pelos recursos A análise do contexto refere-se aos antecedentes e pressões que le- etc. Essas arenas políticas aparecem geralmente em forma de tensões am à gestão de uma política específica. Isso inclui fatores econômicos, e contradições ou disputas discursivas. Em síntese, o modelo propos- ais e políticos que levaram a questão a ser incluída na agenda polí- to por Fulcher propõe que se faça uma análise dos discursos dos di- Há ainda as influências de grupos de pressão e de movimentos ferentes níveis e arenas do aparato educacional, das disputas e emba- ais. Além dos aspectos do contexto contemporâneo, a análise preci- tes presentes nas arenas e níveis e ainda a análise dos conflitos entre onsiderar os antecedentes históricos da política, incluindo iniciativas os discursos das diferentes arenas e sujeitos envolvidos. onstruídas. Tais considerações sobre o contexto contemporâneo e órico ajudam a iluminar os motivos que impulsionaram o surgimen- política em um momento específico. A perspectiva pluralista 12. A respeito do ciclo de políticas ver, por exemplo, Lopes, 2004; Macedo, 2006; Mainardes, Segundo Coimbra (1987), a própria palavra pluralismo sugere uma Um levantamento de pesquisas que utilizam o ciclo de políticas e os trabalhos de Stephen ser encontrado em das principais características da perspectiva: "a concepção da políticaBALL MAINARDES POLÍTICAS EDUCACIONAIS 161 uma arena onde uma pluralidade de atores, movida por uma esquema que "ultrapassa a mera identificação de fatores causais, esti- plicidade de causas, se encontra para transacionar" Segun- mulando a análise da associação entre eles, as influências mediadoras sa perspectiva, "a política pouco se parece com a representação da ordem do macrossistema e as tendências atuais em políticas de edu- marxistas, por exemplo, fazem dela. Em vez de entendê-la como cação" (p. 72). Em síntese, Cochran propõe a identificação dos fatores basicamente determinada pela economia, onde os agen- causais e das influências mediadores para compreender a razão pela r excelência são as classes sociais, os pluralistas tendem a vê-la a qual as políticas são configuradas de uma determinada maneira (Ros- lizer como autônoma, pois nela determinações de inúmeras origens setti-Ferreira et al., 2002). nariam por se entrecortar e por anular a exclusividade causal de Pierre Muller (Muller, 1990, 2000; Muller; Surel, 2002), a partir de uer uma. O mesmo se aplica aos atores nesses espaços, pois eles contribuições de correntes que destacam a importância concedida aos ém poderiam ser motivados por fatores inteiramente alheios à valores, às ideias e às representações no estudo das políticas, buscou mia" .97). Coimbra (1987) explica ainda que os pluralistas ten- sistematizar o que tem sido chamado abordagem cognitiva das políticas ver um conjunto não articulado de "focos de poder e influência", públicas. Muller (2002) menciona pelo menos três contribuições: as uais o Estado é apenas um. Assim, onde o marxismo se refere à noções de paradigma (Peter Hall), a advocay (Sabatier e os pluralistas enxergam "grupos de pressão e de interesses Jenkins-Smith) e a noção de referencial (Jobert e Muller et al.). Cada ituídos de múltiplas maneiras" (p. 98); onde o marxismo concebe política representa uma tentativa de resolver um problema da socieda- líticas governamentais como explicáveis a partir de uma lógica de a partir de processos de decisão no qual participa certo número de ente ao próprio capitalismo, os pluralistas irão considerá-las como atores. Uma política pública é um constructo social e um constructo de rentes de um "jogo de causas mais complexo e original" (p. 98). pesquisa. Uma política pública é a expressão do poder público, constrói um quadro normativo de ação e constitui uma ordem local. A análise Alguns aspectos da perspectiva pluralista mencionados acima de políticas, assim, precisa analisar o papel das ideias desenvolvidas m ser, de alguma forma, aplicados aos referenciais analíticos pelos atores, as ideias em ação, o referencial (global e setorial) que fun- struturalistas. damentam a política e os mediadores das políticas (atores). principais modelos analíticos, e mais disseminados na literatura O enfoque da cartografia social é uma metodologia que tem sido que se enquadram como modelos pluralistas são os seguin- empregada para o mapeamento dos debates educacionais (Paulston, 2001; modelo de análise de políticas e programas (Moncrieff Cochran, Paulston; Liebman, Baseia-se em uma análise textual e busca a Estados Unidos); a análise cognitiva de políticas (Pierre Muller, França), o enfoque da cartografia social (Roland Paulston, 1995). 13. O modelo da coalizão de defesa (advocacy coalition) foi proposto por Sabatier e Jenkins-Smi- Cochran (1993), inspirado em Bronfenbrenner, propôs um esquema th. Segundo esses autores, a política pública deveria ser concebida como um conjunto se subsis- a identificação dos fatores que produzem políticas e programas temas relativamente estáveis que se articulam com os acontecimentos externos, os quais dão etti-Ferreira et al., 2002). Bronfenbrener postula que o desenvolvi- parâmetros para os constrangimentos e os recursos de cada política pública. As crenças, valores e ideias são importantes dimensões do processo de formulação de políticas. Cada subsistema que deve ser compreendido em seu contexto, sendo resultado de integra uma política pública é composto por um número de coalizões de defesa que se distinguem encias recíprocas e sinérgicas entre a pessoa em desenvolvimento pelos seus valores, crenças e ideias e pelos recursos que dispõem (Souza, 2006). Esse modelo vem sendo empregado em diversas pesquisas sobre políticas públicas e políticas sociais. Ver, por mbiente em constante transformação. Os sistemas a serem con- exemplo, Bravin (2008). ados eram os seguintes: microssistema, mesossistema e ma- 14. Embora, neste capítulo tenhamos incluído a cartografia social de Paulston no contexto da Segundo Rossetti-Ferreira et al. (2002), Cochran propôs um perspectiva teórica pluralista, deve-se destacar que Paulston (2001) considerava a cartografia social163 POLÍTICAS EDUCACIONAIS BALL MAINARDES resentação de fenômenos sociais por meio de mapas que reinscre- a) representam uma ruptura com os modelos lineares e consti- e estruturam visões distintas das políticas docentes que têm sido tuem-se em um diferencial significativo quando comparados com pes- madas de comunidades discursivas (Paulston, 1995). A cartografia quisas que não adotam referenciais analíticos ou não possuem referen- ciais teóricos explícitos. As abordagens e referenciais pós-estruturalistas ial se baseia em uma análise textual, é interpretativista e tem como e pluralistas acima mencionadas oferecem uma estrutura conceitual eto situar fenômenos em relação uns aos outros e em uma represen- visual bidimensional. Essas representações ou mapas reinscrevem para a análise de políticas, mas dispensam o emprego de referenciais truturam formas de ver os fenômenos sociais e educativos. Liebman teóricos para fundamentar a análise da política investigada; aulston (1994) identificam três tipos de mapas de cartografia social: b) estimulam o pesquisador a analisar tanto o contexto amplo (de- a) mapas fenomenográficos: apresentam informação que resulta terminações mais amplas) quanto os aspectos microcontextuais (escolas, sala de aula etc.); investigação de diferentes perspectivas; c) diversos referenciais analíticos mencionados fornecem elementos b) mapas de tipo conceitual: representam relações entre diferentes mas abertos às ideias e visão do "cartógrafo"; para a análise de políticas de uma perspectiva crítica, por meio da aná- lise crítica dos textos das políticas (discursos), das formas de implemen- c) mapas miméticos: dão conta de uma mimésis desconstrutivista, tação e dos seus resentando a visão de fenômenos ou objetos de acordo com uma d) algumas dessas abordagens estimulam o pesquisador a assumir erminada perspectiva cultural ou teórica. compromissos éticos, na medida em que sugerem que os pesquisadores Tal enfoque: a) rechaça os fundamentos do Iluminismo como co- precisam explicitar as consequências materiais das políticas sobre gru- ecimento acabado e "verdadeiro"; b) rechaça o eurocentrismo e as pos sociais específicos (impacto), os processos de exclusão ou reprodu- ticas pós-coloniais; c) rechaça as posições binárias como forma de ção que podem ser identificados nas políticas bem como delinear pos- hecimento; e d) assume uma mudança no modo de investigar: do síveis estratégias políticas para lidar com as desigualdades criadas ou ipo ao espaço, dos fatos para interpretações, de posições firmemen- na leitura de narrativas e a verificação de proposições à reproduzidas pelas políticas. Tomando como base a indicação de Ball sobre a importância do resentação de uso consciente e reflexivo dos referenciais deve-se destacar que esses referenciais e abordagens pós-estruturalistas e pluralistas colocam aos pesquisadores uma série de desafios. Em primeiro lugar, e limites das perspectivas pós-estruturalistas e pluralistas os pesquisadores precisam ter clareza das concepções epistemológi- cas que os fundamentam. Além disso, os pesquisadores precisariam Algumas contribuições das abordagens e dos referenciais analíticos ter acesso aos textos originais que apresentam esses referenciais, bem -estruturalistas e pluralistas anteriormente apresentados podem ser como textos que apresentam críticas e questionamentos. É essencial também destacar que os autores que formularam esses referenciais, em icadas: geral, modificaram ou aperfeiçoaram suas proposições originais ou, ainda, apresentaram ideias mais sofisticadas em trabalhos posteriores. perspectiva pós-moderna. Ele entendia a cartografia social como uma nova percepção para scentar à nossa capacidade de reflexão, conceber a multiplicidade e "contrastá-la com a har- ia e a racionalidade apolínea" (p. 19). 16. Ver Santos, 2004; Mainardes; Marcondes, 2009. 15. A respeito da aplicação das ideias de Paulston, ver Tello (2008) e Tello e Gorostiaga (2009).POLÍTICAS EDUCACIONAIS 165 BALL MAINARDES ISO do ciclo de políticas de Stephen J. Ball, por exemplo, após ter mais densa e aprofundada. Além de pesquisas sobre políticas educa- osto essa abordagem, esse autor não escreveu mais respeito. Em cionais propriamente ditas, indicamos que reflexões e discussões sobre entrevista recente (Mainardes; Marcondes, 2009), ele explicou que questões teórico-metodológicas da pesquisa desse campo são necessárias cielo de políticas de forma diferente da que expôs na década para propulsionar avanços qualitativos na pesquisa de/sobre políticas educacionais. 90. Além disso, em seus trabalhos mais recentes, Ball tem enfati- o processo histórico das políticas investigadas, as mudanças na mia e papel do Estado, o papel das redes sociais e políticas na das políticas e o impacto das políticas sobre as classes sociais Referências 2007, 2008). Outro desafio refere-se à necessidade de o pesquisador buscar ARRETCHE, M. Apresentação. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, reender as implicações da abordagem ou do referencial analítico V. 18, n. 51, p. 7-10, 2003. imprega (sempre vinculado a concepções epistemológicas especí- em seu trabalho acadêmico, bem como as críticas a ele endereça- AZEVEDO, J. M. L. de. A educação como política pública. 3. ed. Campinas: Auto- caso das abordagens pós-estruturalistas e pluralistas, os pes- res Associados, 2004. dores de políticas educacionais têm sido recorrentemente incitados AGUIAR, M. A. da S. 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