Unidade 1 - O que é corrupção

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Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
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Unidade 1 - O que é corrupção? 
 
1.1. Conceito de corrupção 
 
O conceito de corrupção e a definição de suas características e contornos, tipos 
e limites, tem sido objeto de reflexão pelos filósofos, teólogos, cientistas sociais e 
inúmeros pensadores desde a Antiguidade. Esses estudiosos têm se dedicado à reflexão 
sobre a relação entre os valores éticos e as orientações morais difundidas entre cidadãos 
e governantes. Platão, por exemplo, na obra A República, idealiza a estruturação de um 
governo justo com base na rigorosa formação filosófica e ética dos governantes. 
Aristóteles, por sua vez, na clássica definição das formas de governo – monarquia, 
aristocracia e democracia – ressalta que esses regimes estão sujeitos à degradação em 
razão dos interesses pessoais e privados dos homens, que acabam se sobrepondo aos 
interesses da coletividade e ao bem 
comum, surgindo em seu lugar formas 
de governo degradadas como a 
oligarquia, a tirania e a demagogia. 
Não é fácil definir o que é 
corrupção, em virtude da complexidade 
e pluralidade de visões sobre o tema, 
que se desdobram pelo campo 
filosófico, político, social, jurídico etc. De qualquer modo, a palavra corrupção provém 
do latim corruptione e significa corrompimento, decomposição, devassidão, quebra, 
remetendo à ideia de quebra de confiança, de adoção de comportamento distinto do 
estabelecido e esperado. De forma genérica, o termo corrupção pode ser definido 
como o fenômeno pelo qual um agente é levado a agir de modo diferente aos padrões 
estabelecidos, de forma a favorecer interesses ilegais ou ilegítimos. 
 
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Em dado momento histórico, a 
corrupção esteve associada ao 
conceito de legalidade, ou seja, 
corrupto era aquele que não seguia as 
leis existentes. Algumas condutas que 
hoje são consideradas formas de 
corrupção, como o nepotismo e o 
peculato, eram aceitas até algumas 
décadas atrás. Isso demonstra que os contornos desse fenômeno podem variar no 
tempo e espaço, muito embora, com a própria evolução dos valores políticos e sociais, 
a ideia central de corrupção – como conduta imprópria, danosa e ofensiva ao bem 
comum – se mostre permanente e perene. 
Segundo ABAD1, “se há um consenso em matéria de definição de conceito de 
corrupção, este reside na consonância de que é uma tarefa praticamente impossível, e 
isto decorre do fato de que se trata de um fenômeno humano extremamente 
multifacetado no qual as diferentes características de cada espécie praticamente 
impedem o seu estudo em um só gênero, acarretando a necessidade da categorização.” 
Outro autor que trata do tema, BARBUGIANI2, defende que “a conduta 
perpetrada por qualquer indivíduo, grupo de indivíduos ou pessoas jurídicas de qualquer 
tipo, agindo isoladamente ou de maneira concertada, tendente a angariar benefícios ou 
privilégios de caráter pecuniário ou não em detrimento de outros indivíduos, grupos de 
indivíduos ou pessoas jurídicas em qualquer âmbito (público ou privado) de maneira 
irregular e contrária às normas éticas ou jurídicas postas.” 
Especificamente tratando de uma visão sobre corrupção pública, temos um 
conceito do Professor García Mexía3 quando atesta que para a caracterização da 
 
1 Raphael Madeira Abad, Advogado, Professor, Doutorando em Governança Global pela 
Universidade de Salamanca, Mestre em Direitos e Garantias Fundamentais, Especialista em 
Combate à Corrupção, Terrorismo e Crime Organizado em sua obra “As diversas espécies de 
corrupção” 
2 BARBUGIANI, Luiz Henrique Sormani. A corrupção como fenômeno sociocultural: mecanismos de 
atenuação e contenção. In BARBUGIANI, Luiz Henrique Sormani. Corrupção como fenômeno 
supralegal. Curitiba: Juruá, 2017. p. 22. 
3 GARCÍA MEXÍA, Pablo Luis. Los Conflictos de Intereses y la Corrupción Contemporánea. 
Pamplona: Aranzadi, 2001a, pp. 81-82 
 
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corrupção pública, deve haver ao menos: i) a participação fraudulenta de um funcionário 
do Estado (elemento necessário); ii) a participação de um terceiro particular (elemento 
subjetivo contingente); iii) o descumprimento de um dever institucional de servir ao 
interesse público (elemento prescritivo); iv) um risco ou perigo abstrato de 
subordinação do interesse público ao interesse particular, incorrendo em abuso de 
poder (elemento material); e v) a busca por um benefício irregular, representado pelo 
ânimo de “proveito privado” (elemento causal). 
Já para JOSEH NYE4 a corrupção pode ser definida como um comportamento que 
se desvia dos deveres formais de uma função pública para atender benefícios 
particulares, com objetivo de ganhos pecuniários, posições sociais ou qualquer outro 
tipo de privilégios para o próprio agente, familiares ou círculo de amigos. 
O Dicionário de Política (2007), de Norberto Bobbio, define corrupção como uma 
transação ou troca entre quem corrompe e quem se deixa corromper. Trata-se, 
portanto, de uma promessa ou recompensa em troca de um comportamento que 
favorece os interesses do corruptor. Bobbio define corrupção como uma forma 
particular de influência do tipo ilícita, ilegal e ilegítima, que conduz ao desgaste do mais 
importante recurso do sistema político, qual seja, sua legitimidade. 
Para a Transparência Internacional5, a corrupção pode ser definida como o abuso 
do poder confiado para ganho privado, que se apresenta sob a forma de suborno, 
fraude, desvio, conflito de interesses, nepotismo, lavagem de dinheiro, entre outras. 
As definições citadas têm em comum a ênfase na essência do termo corrupção, 
ou seja, a utilização da função pública para obtenção de vantagens indevidas e para fins 
particulares. É preciso lembrar que a corrupção não é praticada apenas pelo funcionário 
público, ela pode ser também praticada pelo particular. Em algumas situações a 
corrupção poderá ser praticada exclusivamente por um ou outro, quando, por exemplo, 
 
4 NYE, J.S. 1967, "Corruption and political development: A cost-benefit analysis", American political 
science review, vol. 61, nº 02, pp. 417-427. Tradução livre do conteúdo original: “Corruption is 
behavior which deviates from the formal duties of a public role because of private-re- garding 
(personal, close family, private clique) pecuniary or status gains; or violates rules against the 
exercise of certain types of private- regarding influence.” 
5 How do you define corruption? Generally speaking as “the abuse of entrusted power for private 
gain”. Disponível em , acesso em 
06/05/2020. 
 
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o indivíduo oferece a propina ou qualquer outra vantagem, mas o funcionário não a 
aceita, ou quando o funcionário público a solicita, mas o particular se nega a pagá-la. 
Mas, em geral, a corrupção abrange os dois atores: corrupto e corruptor, ambos se 
valendo indevidamente do Estado para obter vantagem ilícita. 
Até o advento da Lei nº 12.846/2013 o crime de corrupção, tanto na modalidade 
ativa como na passiva, atingia tão somente a conduta de pessoas naturais (pessoas 
físicas). Tal lacuna explicava-se, dentre outros fatores, pela resistência de parcela 
substancial da doutrina penalista à possibilidade de imputar responsabilidade criminal 
a pessoas jurídicas, fundamentada, sobretudo, no dogma da culpabilidade e da 
indispensabilidade do elemento subjetivo. 
A referida norma buscou um enfrentamento mais global à problemática da 
corrupção, dando-se maior ênfase à responsabilização não-criminal (administrativa e 
civil) da pessoa jurídica corruptora. 
Assim, percebe-se que o fio comum a todas as acepções acima é a 
reprovabilidadelavagem de dinheiro. 
A representação na ENCCLA se dá a partir da indicação das autoridades máximas 
de cada instituição membro da Estratégia, demonstrando o comprometimento e o 
engajamento de todos os integrantes da ENCCLA. 
Os principais resultados práticos desta articulação institucional consistem em 
medidas de concretização de políticas públicas, seja por meio de proposições 
normativas, de aprimoramento de estruturas administrativas, de formulação de 
cartilhas e programas de treinamento e capacitação, de divulgação e implementação de 
boas práticas no serviço público entre outras medidas. 
Os integrantes da ENCCLA, as ações e os respectivos resultados estão disponíveis 
no site: www.enccla.gov.br (www.enccla.camara.leg.br). 
A estrutura da ENCCLA pode ser assim resumida: 
- a Plenária, da qual participam todos as instituições membros da ENCCLA, 
reunindo-se anualmente no mês de novembro ou dezembro para discutir o trabalho 
realizado ao longo do ano que passou e deliberar as ações a serem realizadas no ano 
subsequente; 
- os Grupos de Trabalho, formados pelas instituições participantes e entidades 
convidadas, realizando diversas reuniões ao longo do ano para executar as ações 
deliberadas pela Plenária; 
- o Gabinete de Gestão Integrada (GGI), que consiste em grupo de 23 órgãos do 
Estado brasileiro participantes da ENCCLA, com reuniões bimestrais, e que tem como 
atribuição acompanhar a execução das ações, bem como planejar e propor as ações e 
recomendações a serem discutidas nas Reuniões Plenárias; e, 
- a Secretaria Executiva, responsável pelos atos administrativos da ENCCLA. Essa 
função cabe ao Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica 
 
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Internacional – DRCI, órgão vinculado à Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da 
Justiça e Segurança Pública. 
A ENCCLA possui uma metodologia de trabalho que produz grande engajamento 
dos participantes e das instituições e permite que as principais ideias passem por um 
processo contínuo de lapidação, debates e contribuições, até que sejam, ao final, 
aprovadas por consenso de todos. A força do consenso deste grupo qualificado de 
instituições e de especialistas confere grande legitimidade aos resultados que são 
aprovados. 
A metodologia de trabalho da ENCCLA pode ser resumida nas seguintes fases: 
1- chamada para apresentação de propostas de ações. Inicia-se no mês de 
agosto de cada ano. Tal processo é aberto às instituições públicas e à sociedade civil 
organizada; 
2- escolha das propostas cujas temáticas se mostrem mais relevantes em 
determinado momento temporal (em torno de 10, que serão desenvolvidas no ano 
seguinte). Grupos temáticos do GGI se debruçam sobre as propostas. A escolha final 
cabe à Plenária, com participação de todos os membros e decisão por consenso; 
3- formação dos grupos de trabalho para cada ação a ser desenvolvida - esta 
etapa tem início durante a Plenária, sendo ratificada pelas autoridades máximas de cada 
instituição no início de cada ano, com a indicação nominal dos representantes e 
coordenadores da instituição em cada Ação. Entidades públicas e da sociedade civil que 
não são membros da ENCCLA podem ser chamadas a contribuir e participar dos 
trabalhos; 
4- desenvolvimento do conteúdo do trabalho de cada ação ao longo do ano; 
5- apresentação dos resultados pelos grupos de trabalho à Plenária; 
6- aprovação dos resultados em Plenária com todos os membros da 
ENCCLA, por meio de consenso; 
 
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7- efetivação, pela Secretaria Executiva da Estratégia, dos 
encaminhamentos/acompanhamentos sugeridos pelos Grupos de Trabalho e aprovados 
em Plenária. 
Princípios essenciais da metodologia de trabalho da ENCCLA: 
- a cada ano os principais entes envolvidos no combate à corrupção e à lavagem 
de dinheiro se reúnem para definir as ações que serão prioritárias para o ano seguinte; 
- o processo de decisão se dá por consenso (horizontalidade, ausência de 
hierarquia e sobreposições, valorização do que cada instituição tem de melhor a 
apresentar); 
- o engajamento é de alto nível nas instituições públicas participantes (dirigentes 
máximos e indicações diretamente pela cúpula); 
- há sentimento de pertencimento: os membros da ENCCLA participam 
ativamente de todos os processos, desde o encaminhamento de propostas, a escolha 
das ações, o trabalho no conteúdo das ações, a obtenção dos resultados, e, ao final, a 
aprovação dos resultados com ampla comunicação aos Poderes constituídos e à 
sociedade; 
Alguns resultados obtidos ao longo dos anos atestam o êxito dessa Estratégia. 
São reconhecidas as ações concretas relacionadas a: (i) especialização e formação de 
servidores, a exemplo do Programa Nacional de Capacitação e Treinamento para o 
Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (PNLD); (ii) produção de conteúdo e 
informação, a exemplo do Laboratório de Tecnologia contra a Lavagem de Dinheiro e de 
diversos manuais, estudos, seminários; além do Plano de Diretrizes de Combate à 
Corrupção; (iii) criação de banco de dados e integração de dados, a exemplo do Sistema 
Nacional de Bens Apreendidos (SNBA), Sistema de Investigação de Movimentações 
Bancárias (SIMBA), Sistema de Fornecimento de Informações ao Poder Judiciário 
(INFOJUD), Cadastro Nacional de Clientes do Sistema Financeiro (CCS), Cadastro 
Nacional de Entidades Sociais (CNES) e Cadastro de Entidades Inidôneas e Suspeitas 
(CEIS); e (iv) propostas de atos normativos, a exemplo das alterações da leis sobre 
Lavagem de Dinheiro, Organizações Criminosas, Financiamento do Terrorismo, 
Improbidade Administrativa, da criação do instituto de extinção de domínio e da 
 
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responsabilização da pessoa jurídica pela prática de atos ilícitos à administração pública, 
dentre tantos outros. 
Algumas Ações da ENCCLA se desenvolveram ao ponto de se tornarem 
programas autônomos, como por exemplo o PNLD e a Rede-Lab. 
O PNLD – Programa Nacional de Capacitação e Treinamento para o Combate à 
Corrupção e à Lavagem de Dinheiro surgiu em cumprimento à Meta 25/2004 da ENCCLA. 
Entre 2004 e 2020 capacitou mais de 21.000 servidores públicos nos cursos de 
modalidade presencial e à distância. 
O Lab-LD – Laboratório de Tecnologia Contra a Lavagem de Dinheiro surgiu como 
resultado da Meta 16/2016 da ENCCLA. Atualmente existem 58 unidades em 
funcionamento em todo o Brasil – ao menos uma unidade em cada Ministério Público e 
uma unidade em cada Polícia Civil (à exceção de dois Estados). O conjunto destes 
laboratórios constitui a Rede-Lab, regulamentada pela Portaria nº 242/2014/SNJ/MJ. De 
2011 a 2019 a Rede-Lab já realizou capacitações para aproximadamente 4.300 
servidores públicos no uso das tecnologias de análise de dados para o combate à 
lavagem de dinheiro. 
 
Comitê Interministerial de Combate à Corrupção - CICC 
 
O CICC, órgão colegiado de natureza consultiva, foi instituído por meio do 
Decreto no 9.755, de 11 de abril de 2019, com a finalidade de assessorar o Presidente 
da República na elaboração, na implementação e na avaliação de políticas públicas 
destinadas ao combate à corrupção na administração pública federal. 
É composto pelos seguintes membros titulares: Ministro de Estado da 
Controladoria-Geral da União, no papel de coordenador; Ministro de Estado da Justiça 
e Segurança Pública; Ministro de Estado da Economia; Ministro de Estado Chefe do 
Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; Advogado-Geral da 
União; e Presidente do Banco Central do Brasil. 
 
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Compete ao Comitê submeter ao Presidente da Repúblicadiretrizes e propostas 
para a consecução de políticas públicas de combate à corrupção; apreciar o 
planejamento de atividades relacionadas ao combate à corrupção a serem executadas 
na administração pública federal, a fim de propor ao Presidente da República 
prioridades para os programas e os projetos que o integrem; sugerir destinações de 
recursos financeiros para aperfeiçoar o desenvolvimento das atividades relacionadas ao 
combate à corrupção, por meio de dotações orçamentárias ou de outras fontes, internas 
ou externas; acompanhar resultados e propor alterações nas políticas públicas de 
combate à corrupção executadas na administração pública federal; e promover estudos, 
elaborar manifestações e propor medidas relativas aos assuntos e às atividades 
relacionadas ao combate à corrupção, quando determinados pelo Presidente da 
República. 
Em 05 de abril de 2020, por meio da Portaria no 818/2020, foi instituído um 
Comitê Técnico de assessoramento ao CICC, composto por dois representantes, um 
titular e um suplente, de cada um dos órgãos que o compõe, que está trabalhando na 
elaboração de um diagnóstico anticorrupção, a partir do qual estão sendo mapeadas as 
ações necessárias para o aprimoramento do sistema de combate à corrupção, com a 
definição de um plano de ação para guiar as ações do Governo no aperfeiçoamento de 
seus mecanismos de prevenção, detecção e sanção. 
 
1.5.7 Controle Social 
 
Os controles exercidos por agentes estatais, tal como a Controladoria-Geral da 
União, o Tribunal de Contas da União ou o Ministério Público, são indispensáveis para 
quebrar abusos de poder, mas suas intervenções são pontuais, dadas a impossibilidade 
de sua presença em absolutamente todos os processos públicos. Além de detectar e 
combater a corrupção, a ação dessas agências inibe a ação de agentes corruptos. 
Todavia, quando o controle cidadão mecanismo de accountability vertical é 
acrescido aos mecanismos de controle horizontal, as possibilidades de controle efetivo 
da corrupção são vertiginosamente aumentadas. Em contextos federativos e de grande 
 
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descentralização administrativa e política como o do Brasil (com 5.565 municípios, 
sendo cerca de 70% com menos de 20 mil habitantes), a atuação do controle social 
assume uma importância ainda maior, pois, nesses casos, os cidadãos possuem 
melhores condições para identificar situações que considerem prejudiciais ao interesse 
público, já que não é possível aos órgãos de controle fiscalizar detalhadamente tudo o 
que acontece no país, estado ou município. 
Nesse sentido, o controle social é entendido como a participação do cidadão na 
gestão do Estado, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da 
Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de fortalecimento da 
cidadania que contribui para aproximar a sociedade do Estado, abrindo a oportunidade 
de os cidadãos acompanharem as ações dos governos e cobrarem uma correta e 
adequada gestão pública. 
Relativamente ao exercício da cidadania no Brasil, é importante mencionar que 
a Constituição de 1988 expandiu os mecanismos de participação e criou diversas 
possibilidades para que os cidadãos pudessem controlar os atos da Administração e dos 
representantes eleitos. A partir desse marco, uma nova legislação participativa foi 
implementada, viabilizando a criação de novos mecanismos de participação e controle 
social, como os conselhos de políticas públicas, conferências, mesas de diálogo, fóruns 
de debate, audiências públicas, ouvidorias, orçamentos participativos, dentre outros. 
Esses mecanismos de participação e controle social são importantes 
instrumentos da sociedade na fiscalização, controle e avaliação da gestão pública, pois 
é com a vigilância e o monitoramento das ações do Estado que os cidadãos podem 
orientar e redirecionar as atividades do poder público, não apenas no campo do 
combate à corrupção, mas em relação ao atendimento do interesse público de modo 
geral. 
Com a edição do Código de Defesa dos Usuários de Serviços Públicos, a Lei nº 
14.460 de 2017, e com a Lei nº 13.608, de 2018, a Lei de Proteção e Garantias contra 
Retaliações a Denunciantes, presenciou-se no Brasil um processo de robustecimento 
das instituições de Ouvidoria Pública no Brasil. De constituição obrigatória em órgãos e 
entidades públicas e cada vez mais integradas entre si, as Ouvidorias são responsáveis 
 
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por receber e tratar manifestações de usuários de serviços públicos, assim entendidas 
quaisquer pessoas físicas e jurídicas. Dentre tais manifestações encontram-se as 
denúncias contra irregularidades perpetradas por agentes públicos. 
Em 2019, com a aprovação do projeto Anticrime (Lei 13.964, de 2019), que 
alterou a Lei n. 13.608, o Brasil passou a contar com uma moldura legal para proteção à 
identidade e a garantia contra represália de denunciantes, as quais compreendem 
garantias laborais, processuais e à vida dos denunciantes. Trata-se de um avanço 
importante para o reforço dos mecanismos de ampliação da segurança jurídica e de 
restauração da confiança do cidadão no Estado.social, ensejando, assim, a necessidade de responsabilização de pessoas 
físicas e jurídicas que pratiquem atos de corrupção. Estes, na acepção ampla que se 
considera neste momento, são passíveis de responsabilização nas esferas penal, civil e 
administrativa. 
Para Affonso Ghizzo Neto o conceito de corrupção acaba sendo relativizado 
conforme o contexto e entorno social, apresentando, também, uma readequação social 
constante e contínua: “Seu caráter instável e renovável possibilita tamanhos diversos, 
estabelecendo uma evolução, uma estagnação ou, mesmo, um retrocesso histórico. 
Somos o que vivemos, o que presenciamos cotidianamente, edificando nossa ética a 
partir de nossas condutas e dos exemplos que nos rodeiam. Neste particular, a 
corrupção pode ser ditada conforme o modismo da hora.”6 
 O autor complementa: “Desrespeitar, descumprir, ignorar, manipular, 
desvirtuar, enfim, adulterar em proveito particular ou de terceiros, regras sociais 
previamente estabelecidas para a convivência harmônica em sociedade, podem ser 
 
6 GHIZZO NETO. Affonso. Corrupção, estado democrático de direito e educação. Rio de Janeiro: 
Lumen Juris, 2012. 
 
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qualificados como verbos que definem os atos de corrupção num conceito amplo. Já, 
especificamente, em relação à corrupção pública, política ou de autoridade, 
administrativa ou funcional, independentemente da forma de governo, da ideologia 
político-partidária ou do domínio de poder prático constituído, resta esta evidenciada 
quando da ocorrência do proceder faltoso, da burla, da omissão ou do desrespeito às 
normas e regras legais e jurídicas vigentes. Os agentes públicos, políticos profissionais, 
servidores públicos ou, mesmo, particulares quando se relacionam com o poder 
governamental, desviam-se deliberadamente de seus deveres primários. Afrontando as 
normas legais e os interesses coletivos prevalecentes, valendo-se de suas prerrogativas 
públicas ou da relação privada estabelecida com o poder público, apropriam-se 
indevidamente do erário, usufruindo-o pessoalmente em evidente prejuízo de toda a 
coletividade.”7 
Para Ghizzo Neto8, em argumento defendido nas Nações Unidas, longe de um 
padrão “conceitual técnico ou teórico que possa definir a terminologia da corrupção, 
seja como conceito cultural, social, jurídico ou econômico, a corrupção é definida na 
prática cotidiana por meio da percepção social em relação aos atos que causam uma 
série de inconvenientes e de dificuldades para a convivência social e coletiva em 
harmonia.” 
Definir todas as situações que podem ser classificadas como corrupção constitui-
se, no entanto, tarefa difícil. Pagamento de suborno no âmbito do país ou em transações 
comerciais internacionais, tráfico de influência, abuso de funções, peculato, apropriação 
indébita ou outras formas de desvio de bens por um funcionário público, são todos atos 
que constam, em regra, do rol dos crimes de corrupção estabelecidos pelos mais 
diferentes países. Assim, para um melhor entendimento do termo “corrupção”, 
abordaremos nos próximos tópicos a evolução conceitual do termo no cenário 
internacional, identificando os principais organismos, convenções e resoluções criados 
para combater esse crime. 
 
7 Ibidem. 
8 Jornal Notícias do Dia. Secretário-geral da ONU, Ban Ki-moon, elogia campanha contra a 
corrupção. Promotor de Justiça Affonso Ghizzo Neto apresentou projeto em Nova York. Joinville, 12 
de agosto de 2013. Disponível em: https://ndonline.com.br/joinville/noticias/secretario-geral-da-
onu-ban-ki-moon-elogia-campanha-contra-a-corrupcao Acesso em: 03/04/2020. 
 
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1.2 Cenário internacional do sistema anticorrupção 
 
A corrupção é um fenômeno global que 
não se restringe a determinados países, culturas 
ou períodos históricos. Ao contrário, afeta 
praticamente todos os países do mundo e, 
indistintamente, entidades públicas e instituições 
privadas, comprometendo a efetividade das 
políticas públicas e o crescimento econômico, 
tanto das nações desenvolvidas, quanto daquelas em desenvolvimento. 
A relevância e abrangência que o tema corrupção tem alcançado atualmente 
podem ser percebidas pelas inúmeras iniciativas e movimentos – não somente de 
natureza governamental – que têm despontado nos últimos anos em escala global. Esses 
movimentos favorecem o surgimento de um ambiente propício para a discussão, 
alinhamento e coordenação de ideias e ações voltadas para a valorização e 
disseminação da cultura de integridade e do combate à corrupção. 
Grandes esquemas de corrupção não estão restritos às barreiras nacionais. 
Nesse sentido, o debate sobre as formas e mecanismos para se prevenir e combater a 
corrupção tem se ampliado nos últimos anos, mobilizando governos e sociedades. 
Exemplo disso são os acordos, tratados e convenções internacionais assinados entre 
diversos países com o objetivo de enfrentar esse mal. 
Algumas dessas convenções foram desenvolvidas em âmbito regional, tais como 
a Convenção Interamericana contra Corrupção, adotada em 1996 pela Organização dos 
Estados Americanos (OEA), a Convenção do Conselho da Europa, adotada em 1997, pelo 
Conselho Europeu, e a Convenção da União Africana, adotada em 2003. Outros acordos 
foram adotados por diversos países em todo o mundo, tais como a Convenção sobre o 
Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais 
Internacionais, adotada em 1997, no âmbito da Organização para Cooperação e 
 
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Desenvolvimento Econômico (OCDE), e, a Convenção das Nações Unidas contra 
Corrupção, desenvolvida pela Organização das Nações Unidas (ONU), adotada em 2003. 
Em termos jurídicos, pode-se dizer que uma convenção internacional é um 
acordo de vontades, regido pelo direito internacional, estabelecido por escrito, entre 
Estados, agindo na qualidade de sujeitos internacionais, do qual resulta a produção de 
efeitos jurídicos, qualquer que seja a sua denominação. Ou seja, são acordos 
internacionais escritos e voluntários, adotados livremente por Estados, sendo que tais 
negociações sempre produzem resultados juridicamente vinculativos9. 
O estabelecimento de convenções internacionais de prevenção e combate à 
corrupção tem sido muito importante na criação de padrões internacionais de 
mecanismos para a luta contra corrupção. A maior parte desses acordos define 
princípios e programas ambiciosos para reforma institucional e legal nos países 
signatários, de forma a estabelecer requisitos mínimos necessários à criação de um 
sistema de integridade. Ainda que tais reformas possam levar algum tempo para serem 
efetivamente implementadas, as convenções possuem alguns efeitos imediatos na luta 
global contra corrupção: estabelecem um cardápio de medidas que devem ser 
implementadas por todos os países para a prevenção e combate da corrupção, ou seja, 
criam um padrão mínimo de referência para os Estados; preveem condutas que devem 
ser criminalizadas pelos países; facilitam a assistência e cooperação jurídica entre os 
Estados na luta contra a corrupção. 
A criação em si dessas convenções 
internacionais já foi benéfica para mostrar a 
toda comunidade internacional a 
importância do combate à corrupção. Isso 
foi fundamental, em especial, naqueles 
países em que o combate à corrupção 
ainda não tinha ganhado espaço na agenda 
 
9 A questão da produção de resultados juridicamente vinculativos é importante porque só é possível 
dizer que há uma convenção quando os sujeitos de direito internacional pretendem que o acordo 
seja vinculativo. Do contrário, o acordo internacional firmado levará outro nome, tal como 
declaração, comunicação gentlemen agrément etc.Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
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nacional e não era considerado um problema para governança. Em muitos países em 
desenvolvimento, com tantos obstáculos a ser superados, a prevenção e o combate à 
corrupção não eram prioridade. Todavia, como a corrupção passou a ser um problema 
internacional, os países em desenvolvimento também foram levados a lutar contra 
corrupção, sob prejuízo de não receber ajuda internacional. 
Conforme ressalta Bruno Speck (2002), essa pressão externa é especialmente 
benéfica nos países em que os cidadãos organizados, os partidos oposicionistas e a mídia 
ou são fracos ou não têm acesso às informações que precisariam. 
Para entender melhor esse esforço internacional de produzir instrumentos a 
toda comunidade global de combate à corrupção, serão listados, a seguir, os principais 
organismos, resoluções e convenções anticorrupção. 
 
Convenção Interamericana contra Corrupção (OEA) 
 
A Convenção Interamericana contra a Corrupção foi o primeiro tratado 
internacional de luta contra corrupção. Firmada em 1996, ela só foi aprovada no Brasil 
em 25 de junho de 2002, por meio do Decreto Legislativo n. 152, e promulgada pelo 
Decreto Presidencial n. 4.410, de 07 de outubro de 2002. 
A Convenção da Organização dos Estados Americanos (OEA) é composta de vinte 
e oito artigos, sendo que são quatro os principais temas tratados: medidas preventivas; 
atos de corrupção; suborno transnacional e enriquecimento ilícito; e cooperação e 
assistência técnica. 
Uma vez que o objetivo da Convenção era o de definir medidas de boa 
governança relacionadas ao controle da corrupção, deu-se grande ênfase às medidas 
preventivas. O texto definiu doze conjuntos de políticas anticorrupção que devem ser 
adotadas pelos Estados Partes. Entre essas medidas, destaca-se o requerimento de 
criação, manutenção e fortalecimento das normas de conduta para o adequado e 
correto desempenho das funções públicas; dar instruções ao pessoal dos órgãos 
públicos a fim de garantir o adequado entendimento de suas responsabilidades e das 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
9 
normas éticas que regem as suas atividades; dos sistemas para proteger funcionários 
públicos que denunciarem, de boa-fé, atos de corrupção, inclusive a proteção de sua 
identidade; e dos mecanismos para estimular a participação da sociedade civil e de 
organizações não governamentais nos esforços de prevenção da corrupção. 
 
Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida) 
 
A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, composta de 71 artigos, é 
o maior texto juridicamente vinculante de luta contra a corrupção. A Convenção da ONU 
foi assinada em 09 de dezembro de 2003, na cidade de Mérida, no México. Em virtude 
da assinatura desta Convenção, no dia 09 de dezembro, comemora-se o dia 
internacional de luta contra corrupção em todo o mundo. No Brasil, a Convenção das 
Nações Unidas contra a Corrupção foi ratificada pelo Decreto Legislativo n. 348, de 18 
de maio de 2005, e promulgada pelo Decreto Presidencial n. 5.678, de 31 de janeiro de 
2006. 
O primeiro grande tema abordado pela Convenção é a prevenção da corrupção. 
É, de fato, muito importante que este acordo tenha dado tanta ênfase às medidas 
preventivas, pois reforça a indispensabilidade da luta contra a corrupção também, e 
especialmente, pela prevenção. Neste sentido, o segundo capítulo da Convenção foi 
inteiramente dedicado a este tema. Além das medidas preventivas amplamente 
conhecidas, a Convenção trouxe algumas novidades no que diz respeito às maneiras de 
prevenir a corrupção, tal como o artigo que trata especificamente de medidas para 
evitar atos de corrupção no setor privado. 
O desenvolvimento de Códigos de Conduta para funcionários públicos também 
recebeu espaço especial no texto, que estabelece que a medida contribui para 
promoção da integridade, a honestidade e a responsabilidade de funcionários públicos. 
Os códigos de conduta, por definirem como devem agir os funcionários públicos, são 
meios para tornar conhecidas as condutas para o correto, honesto e devido 
cumprimento das funções públicas. 
 
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Módulo 02: Corrupção 
10 
Além de dedicar artigo inteiro às medidas necessárias para boa gestão da 
contratação pública e gestão da fazenda pública, bem como à transparência das 
informações públicas, a Convenção traz medidas relativas ao Poder Judiciário e ao 
Ministério Público. 
A Convenção define, também, medidas que deverão ser adotadas pelo setor 
privado e pelos cidadãos para que a luta contra corrupção seja efetiva. Relativamente à 
prevenção da corrupção a ser promovida pelo setor privado, além de prever o 
aprimoramento das normas contábeis e de auditoria no setor privado e sanções civis, 
administrativas e penais, quando proceder, a Convenção determina que os Estados 
Partes considerem rever sua legislação com relação à manutenção de livros e registros, 
à divulgação de estados financeiros e às normas de contabilidade e auditoria. 
 A participação da sociedade é fundamental para o controle da corrupção, 
especialmente em um país com estrutura descentralizada como a brasileira. Por isso, de 
acordo com o artigo 13 da Convenção, cada Estado Parte deverá adotar ações para 
fomentar a participação ativa da sociedade, das organizações não governamentais e das 
organizações comunitárias, de forma a sensibilizar a opinião pública a respeito das 
existências, causas, gravidades e maneiras de evitar a corrupção. 
A Conferência dos Estados Partes na Convenção das Nações Unidas contra a 
Corrupção aprovou, em dezembro de 2019, a Resolução 8/3, intitulada “Promoção da 
integridade no setor público entre os Estados partes na Convenção das Nações Unidas 
contra a Corrupção”. O texto, levado a votação pela delegação brasileira, insta todos os 
Estados partes da Convenção a se comprometerem com ações concretas destinadas a 
prevenir a corrupção no setor público e a fortalecer a cooperação entre órgãos 
anticorrupção e outros órgãos públicos. Entre os seus dispositivos, incentiva a adoção 
de programas de integridade pelos órgãos públicos, inclusive empresas públicas (UN, 
2019)10. 
 
 
10 UNITED NATIONS – UN. Office on Drugs and Crime. Advance unedited resolutions and decision. 
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May, 6, 2020. 
 
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Módulo 02: Corrupção 
11 
Grupo de Trabalho Anticorrupção do G20 
 
 
Reconhecendo que a corrupção ameaça a integridade dos mercados, 
enfraquece a competição justa, distorce a alocação de recursos, destrói a confiança 
pública e solapa o domínio da lei, afetando o crescimento econômico e constituindo um 
desafio para os países desenvolvidos, emergentes e em desenvolvimento, os líderes 
das 20 nações mais ricas do mundo, durante a Cúpula de Seul, realizada em 2010, 
assumiram o compromisso e a responsabilidade de promoverem ações voltadas para a 
prevenção e o enfrentamento do problema da corrupção. 
O compromisso do G20 é apoiar uma abordagem comum para o estabelecimento 
de um efetivo regime global anticorrupção, em alinhamento com os princípios e as 
recomendações da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. 
 
Pacto Global 
 
O Pacto Global (PG), lançado em julho de 2000, foi uma 
iniciativa do então secretário-geral das Nações Unidas, 
Kofi Annan, para influenciar as ações de empresas 
privadas por meio de um conjunto de valores e 
princípios. Direcionado à comunidade empresarial, o 
PG busca incorporar valores e princípios que 
incentivam a responsabilidade social aos negócios das 
empresas. 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de DinheiroMódulo 02: Corrupção 
12 
 Inicialmente, trazia nove princípios, relacionados à responsabilidade social das 
empresas, nas áreas de direitos humanos, trabalho e meio ambiente. Em junho de 2004, 
foi incorporado ao PG o 10º Princípio, baseado na Convenção de Mérida, 
especificamente contra a corrupção: 
“As empresas devem combater a corrupção em todas as suas formas, inclusive 
extorsão e propina”. 
 
Convenção da OCDE sobre o Combate da Corrupção de Funcionários 
Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais 
 
O combate à corrupção internacional e à 
concorrência desleal em um contexto de globalização 
crescente foi um dos principais fatores que subsidiou a 
elaboração da Convenção da OCDE contra o suborno. O 
trabalho conduzido pelo Grupo de Trabalho da OCDE sobre 
Suborno em Transações Comerciais Internacionais. O 
trabalho desse Grupo resultou no primeiro acordo multilateral relacionado ao combate 
do suborno de servidores públicos estrangeiros. 
 Em 17 de dezembro de 1997, a Convenção sobre o Combate à Corrupção de 
Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais foi firmada 
pelos Estados membros da OCDE, juntamente à Argentina, ao Brasil, à Bulgária, ao Chile 
e à República Eslovaca. 
Nesta Convenção, os países signatários comprometeram-se a criminalizar a 
conduta de todo aquele que oferecer, prometer ou dar qualquer vantagem pecuniária 
indevida ou de outra natureza, seja diretamente ou por intermediários, a um funcionário 
público estrangeiro, para esse funcionário ou para terceiros, causando a ação ou a 
omissão do funcionário no desempenho de suas funções oficiais, com a finalidade de 
realizar ou dificultar transações ou obter outra vantagem ilícita na condução de negócios 
internacionais; penalizar a corrupção de um funcionário público estrangeiro no mesmo 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
13 
nível que as penas aplicadas à corrupção do próprio funcionário público; incluir a 
corrupção de um funcionário público estrangeiro como crime antecedente da lavagem 
de dinheiro nos mesmos termos da corrupção de seu próprio funcionário público. 
A Convenção prevê, ainda, o estabelecimento da responsabilização de pessoas 
jurídicas pelos atos de corrupção de funcionários públicos estrangeiros, seja esta 
responsabilidade penal ou civil/administrativa. Seguindo os ditames da Convenção, o 
Brasil publicou a Lei 12.846/2013, que prevê sanções não-penais dissuasivas às 
empresas que praticarem atos lesivos contra o patrimônio público do Estado nacional 
ou estrangeiro, incluindo atos de corrupção contra o funcionário público estrangeiro. 
 
1.3 Expansão global do movimento anticorrupção e sua 
adoção pelo Brasil 
 
O Brasil é signatário da Convenção Interamericana contra Corrupção, da 
Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em 
Transações Comerciais Internacionais e da Convenção das Nações Unidas contra 
Corrupção. Vale mencionar que, no Brasil, em regra, as convenções internacionais são 
internalizadas no arcabouço jurídico interno 
com status de lei ordinária, tornando-se, 
pois, uma norma de aplicação obrigatória no 
país. Contudo, não se pode olvidar que, nos 
termos do art. 5º, § 3º, do texto 
constitucional, os tratados e convenções 
internacionais sobre direitos humanos que 
forem aprovados, em cada Casa do 
Congresso Nacional, em dois turnos, por três 
quintos dos votos dos respectivos membros, 
serão equivalentes às emendas constitucionais. Por outro lado, o Supremo Tribunal 
Federal já decidiu que, tratando-se de tratados relacionados a direitos humanos, mesmo 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
14 
anteriores à Emenda Constitucional nº 45/2004, terão status normativo supralegal (RE 
349703/RS). 
No Brasil, quem possui competência para celebrar tratados e convenções é o 
presidente da República (artigo 84, inciso VIII, da Constituição Federal), mas sua vontade 
não produz qualquer efeito jurídico até que o Congresso Nacional aprove 
definitivamente o documento internacional (CF, artigo 49, inciso I). O Congresso 
Nacional não pode, no entanto, alterar o conteúdo daquilo que foi subscrito pelo 
presidente da República, em outras palavras, não pode alterar o conteúdo do tratado 
ou da convenção. Assim, o que resulta aprovado por decreto legislativo é o conteúdo do 
acordo firmado pelo presidente da República. Uma vez referendado o tratado, cabe ao 
presidente do Senado Federal a promulgação do texto (CF, artigo 57, parágrafo 5º). 
Depois de aprovado pelo Congresso Nacional, o acordo internacional deve ser ratificado 
pelo Executivo, por meio de decreto presidencial, que será publicado no Diário Oficial. 
É só a partir dessa publicação que o texto ganha força jurídica interna. 
Essa aplicabilidade imediata é excetuada, todavia, nas matérias de direito penal, 
por vigorar em relação a essas o princípio da legalidade estrita ou da reserva legal, 
segundo o qual “não haverá crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia 
cominação legal”. Assim, para serem internalizadas no ordenamento jurídico pátrio, as 
matérias penais previstas nas convenções devem ser aprovadas em rito normal de 
aprovação de leis ordinárias. 
 
1.4. O fenômeno da corrupção no Brasil 
 
Juridicamente, o ato de corrupção pode ocorrer, de acordo com o Código Penal 
Brasileiro, sob duas formas: corrupção ativa ou corrupção passiva. A primeira espécie 
caracteriza-se pela conduta de “oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário 
público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício”. Nesse caso, quem 
pratica o crime é o corruptor, ou seja, a pessoa que oferece ou promete a vantagem 
indevida. O crime ocorrerá mesmo que o funcionário público não aceite a proposta. Já 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
15 
a corrupção passiva é praticada pelo funcionário público que solicita ou recebe, para si 
ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função, ou antes de assumi-
la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceita promessa de tal vantagem. Com o 
objetivo de obter proveito do cargo público, o funcionário pede ou aceita suborno ou 
proposta de obter ganhos para praticar atos que são de sua responsabilidade. 
Em sua obra O que faz o brasil, Brasil? (1989), Roberto DaMatta compara a 
postura dos norte-americanos e a dos brasileiros em relação às leis. Explica que a atitude 
formalista, respeitadora e zelosa dos norte-americanos causa admiração e espanto nos 
brasileiros, acostumados a violarem e a verem violadas as próprias leis e instituições. De 
acordo com o antropólogo, isso pode ser explicado pela forma adotada no desenho das 
instituições brasileiras: diferentemente das norte-americanas, elas foram concebidas 
para coagir e desarticular o indivíduo. É certo que a natureza do Estado é naturalmente 
coercitiva, porém, no caso brasileiro, segundo DaMatta, a estrutura adotada foi 
inadequada à realidade individual. 
 Ora, incapacitado pelas leis, descaracterizado por uma realidade opressora, o 
brasileiro, se quisesse obter o que muitas vezes era necessário à sua mera sobrevivência, 
teve que aprender a utilizar recursos que vencessem a dureza da formalidade. Diante 
de uma autoridade, aprendeu a utilizar termos emocionais, a descobrir alguma coisa 
que possuíssem em comum – um conhecido, uma cidade da qual gostam, a “terrinha” 
natal onde passaram a infância. Apelar para um discurso emocional, com a certeza de 
que a autoridade, sendo exercida por um 
brasileiro, poderia muito bem se sentir tocada por 
esse discurso. 
Por isso, diz-se que o “jeitinho” é uma 
forma de navegação social tipicamente brasileira, 
em que o indivíduo utiliza-se de recursos 
emocionais – apelo e chantagememocional, laços emocionais e familiares etc – para 
obter favores para si ou para outrem, os quais não devem ser confundidos, ou pelo 
menos, não sempre, com suborno ou corrupção. 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
16 
O antropólogo Sérgio Buarque de Holanda, em Raízes do Brasil (1995), analisa 
esse “jeitinho” ao trabalhar a característica presente no modo de ser do brasileiro: a 
cordialidade. De acordo com Holanda, o homem cordial não é uma pessoa gentil, mas 
aquele que age movido pela emoção no lugar da razão, não vê distinção entre o privado 
e o público, ele detesta formalidades, põe de lado a ética e a civilidade. Assim, em 
termos antropológicos, o “jeitinho” pode ser atribuído a um suposto caráter emocional 
do brasileiro. Sérgio Buarque de Holanda também afirma que o indivíduo brasileiro teria 
desenvolvido uma histórica propensão à informalidade, devido ao fato de as instituições 
brasileiras terem sido concebidas de forma coercitiva e unilateral, não havendo diálogo 
entre governantes e governados, mas apenas a imposição de uma lei e de uma ordem 
consideradas artificiais, quando não inconvenientes aos interesses das elites políticas e 
econômicas de então. 
De acordo com Roberto DaMatta, a informalidade é 
também exercida por esferas de influência superiores. Quando 
uma autoridade “maior” vê-se coagida por uma “menor”, 
imediatamente ameaça fazer uso de sua influência, dessa forma, 
buscará dissuadir a autoridade “menor” e aplicar-lhe uma sanção. 
A fórmula típica dessa atitude está contida na célebre frase “você sabe com 
quem está falando?”. Num exemplo clássico, um promotor público que vê o carro sendo 
multado por uma autoridade de trânsito imediatamente fará uso (no caso, abusivo) de 
sua autoridade: “Você sabe com quem está falando? Eu sou um promotor público!”. 
Como esclarece DaMatta, de qualquer forma um “jeito” foi dado. 
Segundo Roberto DaMatta (2001), o formalismo 
no Brasil, em partes, ainda permanece inclusive na esfera 
da ética: 
O que, a meu ver, tipifica a globalização em países 
como o Brasil é precisamente a adoção de valores 
modernos – a isonomia legal, o sufrágio universal, a lógica 
de mercado, o individualismo, a transparência e a igualdade na esfera das instituições 
políticas e, sobretudo, no desenho das administrações públicas – sem, entretanto, a 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
17 
transformação ou a discussão dos valores tradicionais. (...) Pela mesma lógica, queremos 
uma polícia impecável e justa, bem como promotorias modernas e atuantes, mas não 
queremos que nossos filhos e correligionários sejam presos ou acusados. Abraçamos a 
letra do universalismo político, mas não abrimos mão dos particularismos que permeiam 
os nossos “sabe com quem está falando?” e o nosso “jeitinho”. 
Depois de discorrer um pouco sobre o fenômeno da corrupção no Brasil, ainda 
há uma pergunta a ser respondida: existe alguma peculiaridade na corrupção nacional? 
DaMatta informa que sim. E, neste sentido, segundo o autor, há três passos a serem 
tomados para combater o problema: 
• Disseminação, não somente pela legislação, de atitudes éticas, da 
inexistência de conflito de interesses ou de patrimonialismo. 
• Desenvolvimento de processos punitivos especiais, de forma que a 
legislação existente possa, efetivamente, ser aplicada e não restem 
frustrações com a inaplicação da lei. O sistema de incentivo a condutas 
exemplares também deve ser considerado e aprimorado. 
• Desenvolvimento de trabalhos não somente com os cidadãos e a sociedade, 
mas também com a elite política brasileira, de forma a entender seus 
pensamentos e aprender a como lidar com determinados conflitos éticos. 
 
Corrupção no Brasil: dimensão cultural, ética e institucional 
 
No Brasil é possível identificar abordagens distintas sobre a corrupção, 
apresentando diversas dimensões, em especial a dimensão cultural, ética e institucional 
sobre o tema. A compreensão dessas abordagens permite uma visão ampliada sobre as 
múltiplas causas da corrupção e quais as maneiras de diminuir o risco de sua ocorrência 
ou até mesmo de recuperar os danos causados pelo comportamento indevido. Além do 
prejuízo causado ao patrimônio público e do custo de recuperação de ativos, a 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
18 
corrupção gera perda de oportunidades em atender uma política pública, um serviço 
público, uma obra ou algum outro benefício à sociedade (BRASIL, 2018).11 
Assim, pergunta-se: Quais as causas da corrupção? O que faz com que 
determinados países ou instituições tenham maiores níveis de corrupção que outros? A 
corrupção pode ser considerada um problema estritamente cultural, institucional, ético 
ou comportamental? Quais as características de cada uma dessas facetas da corrupção? 
Ao estudar o fenômeno da corrupção no Brasil há sempre quem argumente, por 
exemplo, que “no Brasil, corrupção não tem jeito, é um problema cultural”. Para dar 
início à análise dessa assertiva, é preciso, primeiramente, entender o conceito de 
cultura. A expressão cultura política é utilizada para se referir às práticas e instituições 
políticas existentes em uma sociedade, suas normas e tradições. De uma forma geral, 
pode-se dizer que são componentes da cultura política de um país, ou outra unidade 
social, os costumes disseminados entre os cidadãos deste país, o conhecimento destes 
cidadãos com relação às suas instituições e práticas políticas, as tendências - como, por 
exemplo, a desconfiança e o “jeitinho” - e as normas, como o dever dos cidadãos de 
participar das decisões políticas ou o dever dos agentes públicos em respeitar as regras 
da administração pública. 
Ou seja, dizer que a corrupção é um fenômeno 
determinado pela cultura de cada unidade social é o 
mesmo que dizer que a corrupção está arraigada nos 
costumes, nas práticas, nas tradições e nas instituições 
de determinada organização social. Mais 
especificamente, ao argumentar que o problema da corrupção é um problema cultural, 
defende-se que o problema da corrupção é um problema de confiança no Estado. Ou 
seja, quando os cidadãos não mais confiam que o Estado poderá solucionar seus 
problemas na justiça, por exemplo, eles buscam no suborno ou em outras atividades 
corruptas, a solução para problemas que, a priori, deveriam ser resolvidos pelo Estado. 
 
11 Tribunal de Contas da União, T. D. C. (2018). Referencial de combate a fraude e corrupção: 
Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública. Brasília: Secretaria de Métodos e Suporte 
ao Controle Externo (Semec). 
 
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Módulo 02: Corrupção 
19 
Para os autores que defendem essa ideia, o combate à corrupção deve estar respaldado 
na criação de confiança cidadã no desempenho governamental. 
Reforçar o grau de confiança dos cidadãos nas instituições, consolidando-as, 
significa potencializar a capacidade do Estado para que, através delas, se projetem 
políticas públicas para melhorar a qualidade dos serviços públicos, e diminuir a 
corrupção (SANTOS & HOFMFMANN, 2019). Para tanto, mecanismos de 
aperfeiçoamento da governança e das políticas de integridade se mostram como 
ferramentas essenciais à prevenção e ao combate à corrupção. 
A cultura representaria, então, na prática, algum impacto sobre os níveis de 
corrupção? Considerando-se a dificuldade de medir corrupção e, portanto, seus 
determinantes, há diversas pesquisas que apontam que a cultura tem impacto 
perceptível e real sobre os níveis de corrupção. Todavia, o impacto da cultura política 
sobre a corrupção, apesar de existente, não é capaz de explicar todo o nível de 
corrupção. Ou seja, cultura política importa, mas não poderia, com total certeza, ser 
apontada comoo único fator determinante de corrupção em um país. 
O estudo da cultura e da confiança política sobre os níveis de corrupção possui, 
ainda, um problema adicional, decorrente da relação interna entre esses dois fatores. 
Ou seja, dos níveis em que desconfiança política é uma determinante para os níveis de 
corrupção e a corrupção uma determinante para os níveis de desconfiança política. 
Todavia, apesar de todas as argumentações empíricas, não há dúvidas de que em países 
em que há confiança política, novas instituições, inclusive aquelas para controle da 
corrupção, terão maior efetividade. As evidências disponíveis não podem direcionar a 
relação causal, mas apontam que a confiança e os níveis baixos de corrupção estão 
relacionados. 
Por outro lado, a corrupção também pode ser considerada um problema de 
desvio ético. Para analisar esse argumento, é preciso saber o que se entende por ética. 
A palavra ética é originada do grego ethos, passando pelo latim ethica, e pode ser 
conceituada como a ciência responsável pelo estudo da moralidade. O significado de 
ethos é “morada da alma”, ou seja, aquilo que é passível de classificação do ponto de 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
20 
vista do bem e do mal, do certo e do errado, do justo e do injusto. A ética é, pois, o juízo 
de valor sobre o caráter moral de uma determinada pessoa. 
Considerar a corrupção como um problema de desvio ético consiste, portanto, 
em afirmar que o agente público, ao cometer um ato 
de corrupção, não avaliou – ou se avaliou não se 
importou com o resultado da avaliação – as 
implicações morais de tal ato. 
Ora, a ética ultrapassa os limites das leis e dos regulamentos e estaria, pois, 
relacionada também, e majoritariamente, ao esforço de autoconsciência que o agente 
realiza antes de cometer qualquer ato. A ética está presente mesmo quando não há 
regulamento sobre matérias específicas, ou seja, pode ocorrer mudança normativa das 
regras de comportamento sem haver mudança no padrão ético dos agentes públicos. 
Considerar a corrupção como desvio ético concentra no indivíduo, agente público ou 
particular corruptor, a solução do problema – e também o problema em si. 
Isso significa que, uma vez aceita a noção de que a corrupção decorre de desvio 
ético, o problema passa a não ser de tão fácil resolução, com a mera alteração, por 
exemplo, de normas ou procedimentos. Alterações nos padrões éticos requerem 
alterações culturais. Muitas vezes, uma mudança normativa pode contribuir com a 
gestão da ética ao sancionar determinados tipos de comportamentos que até então 
eram tidos como normais e moralmente aceitáveis pela sociedade. 
 Mas o objetivo da gestão da ética é levar os indivíduos a fazerem avaliações 
morais sobre as atitudes que tomarão. Se, ao receber uma oferta de suborno o agente 
público avaliar se a lei proíbe aquela atitude, ele está fazendo uma avaliação do ponto 
de vista normativo. Uma avaliação do ponto de vista ético consistiria em uma avaliação 
se aquela situação é certa ou errada, independentemente da existência de regras 
formais. 
A corrupção como problema institucional distingue-se, em parte, das formas de 
corrupção apresentadas acima, uma vez que o problema está concentrado nas 
instituições políticas, ou seja, nas normas, nos regulamentos e procedimentos. Assim, 
sob essa perspectiva, para combater a corrupção o foco deveria estar nas instituições e 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
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não nos agentes. É claro que agentes que observam os padrões éticos estabelecidos são 
capazes de resistir às diversas possibilidades de corrupção que enfrentam, mas há 
procedimentos que podem ser alterados de forma a não incentivar a prática de atos de 
corrupção. 
Normas ou regras difusas, com muitas lacunas, ou 
até mesmo contraditórias, favorecem a ocorrência de 
práticas com fins particularistas. Leis e regras bem definidas 
e desenhadas, processos transparentes e garantia de 
prestação de serviços com prazos determinados e acessos 
ilimitados são algumas alterações institucionais que criam 
um sistema de integridade e reforçam comportamentos 
íntegros. Um importante aspecto que faz parte do conjunto de explicações da 
ocorrência de corrupção como um problema institucional é a existência de controles. O 
controle é uma função indispensável não só à identificação de atos de irregularidades, 
mas também para assegurar a correta e eficiente aplicação de recursos. 
Outra característica relacionada ao aspecto institucional do problema da 
corrupção é a possibilidade de criação de incentivos e punições para situações 
conhecidas como vulneráveis a ocorrência de corrupção. Mais um exemplo, neste 
sentido, é um bom desenho da política de recursos humanos do quadro de servidores 
públicos. Os agentes públicos observam e sabem quando seus comportamentos são 
tacitamente aceitos, premiados ou reprimidos. Dessa maneira, a gestão de recursos 
humanos fortalece ou enfraquece os valores da impessoalidade, do mérito e do 
profissionalismo. 
Os estudos mais recentes procuram transcender a 
vinculação do fenômeno da corrupção à falha moral do 
indivíduo ou ao fatalismo cultural. Ainda que moral individual e 
cultura sejam fatores importantes para análise e compreensão 
do fenômeno, incluindo suas causas e efeitos, eles não devem 
ser os únicos a ser considerados. O funcionamento das 
instituições políticas, jurídicas e econômicas, o tamanho ou nível de intervenção do 
Estado, o grau de acesso dos cidadãos aos serviços públicos bem como o grau de 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
22 
transparência dos governos, além da forma de alocação e repartição dos recursos 
públicos compõem o pano de fundo para surgimento e prevalência das práticas 
corruptas. 
No âmbito federal, por exemplo, podemos dizer que já foram institucionalizados 
vários procedimentos no sentido de defesa do patrimônio público e incremento da 
transparência da gestão, como o Portal da Transparência, a Política de Dados Abertos 
do Poder Executivo Federal, os Programas de Integridade implementados por órgãos e 
entidades da administração pública, a Plataforma Fala.br (canal de registro de 
manifestações de ouvidoria), o estabelecimento de salvaguardas de proteção à 
identidade do denunciante de ilícitos ou irregularidades contra a administração pública 
federal, além do incentivo à participação social para alunos, famílias e comunidade 
escolar (BRASIL, 2019).12 
Ozório Nunes (2008) sintetiza alguns dos principais fatores que, em seu 
entendimento, e com base em diversos estudos, seriam responsáveis pela ocorrência da 
corrupção, ainda que outros pudessem ser mencionados: 
“a) ausência de democracia e, consequentemente, de instituições 
democráticas adequadas, destacando-se os mecanismos 
independentes de controle governamental, tais como um Poder 
Judiciário, um Poder Legislativo e um Ministério Público 
independentes, ausência de órgãos superiores de fiscalização e uma 
imprensa livre; b) excesso de burocracia e falta de transparência nos 
regulamentos e procedimentos administrativos; c) elevada 
discricionariedade do Poder Público na formulação e implementação 
de políticas públicas; d) salários e rendimentos inadequados no setor 
público, além de deficientes condições de trabalho, sem motivação 
para a eficiência; e) falta de códigos de condutas, de regras e de 
diretrizes éticas ao setor público e também ao setor privado; f) a 
cultura do patrimonialismo e do clientelismo.” 
De qualquer forma, a responsabilidade pelo combate e resistência à corrupção, 
no Brasil ou não, é tarefa de todos. Isso significa, de acordo com Nalini, “não transigir 
com qualquer modalidade de prática nociva ao bem comum, fiscalizar, denunciar, exigir 
 
12 Brasil. Presidente (2019 - : Jair MessiasBolsonaro) Mensagem ao Congresso Nacional, 2020 : 2ª 
Sessão Legislativa Ordinária da 56ª Legislatura. – Brasília : Presidência da República, 2020. – 
(Documentos da Presidência da República). 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
23 
providências e divulgar bons e maus costumes é missão de que não pode se isentar o 
brasileiro”. 
 
1.5. Políticas públicas anticorrupção no Brasil 
 
As políticas anticorrupção devem ser entendidas como aquelas que contribuem 
ou que são desenhadas especificamente para consolidação de um sistema de 
integridade. 
 
O que as políticas anticorrupção visam? 
Essas políticas visam ao estabelecimento de regras e incentivos ao 
comportamento íntegro, além de contextos ou cenários que impeçam ou dificultem a 
prática de corrupção. Um sistema de integridade envolve a criação de políticas de 
promoção da ética e prevenção a conflitos de interesses e de transparência das 
informações públicas associada à educação para o exercício do controle cidadão sobre 
a alocação dos recursos públicos, como veremos a seguir. 
De acordo com a OCDE, abordagens tradicionais baseadas na criação de mais 
regras, conformidade mais rigorosa e cumprimento mais rígido têm eficácia limitada no 
combate à corrupção. Nesse contexto, apresenta a integridade pública como resposta 
estratégica e sustentável à corrupção. A Organização define integridade pública como o 
alinhamento consistente e a adesão a valores, princípios e normas éticas comuns para 
sustentar e priorizar o interesse público sobre os interesses privados no setor público 
(OCDE, 2018).13 
Integridade, em seu conceito filosófico, refere-se à característica de algo inteiro, 
intocado, não contaminado ou danificado. Nesse sentido, o conceito de integridade 
 
13 ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO – OCDE. 
Recomendação do conselho da OCDE sobre Integridade Pública. Tradução não oficial. Mar. 
2018. Disponível em: . Acesso em 04 mai. 2020. 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
24 
pública representa um estado ou condição de um órgão ou entidade pública “completo, 
inteiro, são”. Em outras palavras, pode-se dizer que há uma atuação imaculada e sem 
desvios, conforme os princípios e valores que devem nortear a atuação da 
Administração Pública (BRASIL, 2017a).14 
Segundo a OCDE, a integridade é uma pedra fundamental da boa governança, 
uma condição para que todas as outras atividades do governo não só tenham confiança 
e legitimidade, mas também que sejam efetivas. Para a Organização, promover a 
integridade e a prevenção à corrupção no setor público é essencial não só para preservar 
a credibilidade das instituições públicas em suas decisões, mas também para assegurar 
um campo propício para os negócios privados (BRASIL, 2017).15 
 
1.5.1 Sistema Nacional de Integridade 
 
Para prevenir a corrupção não basta traçar estratégias para que, de forma geral, 
os casos não venham a acontecer, faz-se necessário criar e fortalecer um sistema de 
integridade. Um sistema de integridade pode ser definido como o conjunto de 
instituições e regras que definem padrões éticos e comportamentais, os quais, por 
estarem respaldados e reforçarem princípios de accountability e transparência, evitam 
a ocorrência de atos de corrupção. 
A noção de sistema de integridade está relacionada a um conjunto de arranjos 
institucionais, gerenciamento, controle e regulamentações que visam à promoção da 
integridade, transparência e à redução do risco de atitudes que violam os princípios 
éticos. 
O conceito de sistema nacional de integridade tem sido desenvolvido e 
promovido pela Transparência Internacional como parte de sua abordagem holística de 
 
14 BRASIL. Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União – CGU. Manual para 
implementação de programas de integridade: Orientações para o setor público. Jul. 2017a. 
Disponível em: . Acesso em 04 mai. 2020 
15 Idem idem 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
25 
combate à corrupção. Estudos são feitos em vários países, de onde são obtidos os 
índices de percepção da corrupção, levando em consideração ações de prevenção e 
combate ao fenômeno. Para o desenvolvimento de ações voltadas para o sistema 
nacional de integridade, a Transparência Internacional considera como pilares: 
• o Executivo; 
• o Legislativo; 
• partidos políticos; 
• comissões eleitorais; 
• Instituição Superior de Auditoria; 
• o Judiciário; 
• o setor público; 
• a Polícia e os Procuradores; 
• aquisições públicas; 
• ouvidoria; 
• agências anticorrupção; 
• a mídia; 
• a sociedade civil; 
• o setor privado; 
• governos estaduais e locais; 
• instituições internacionais. 
Em 2004, a União Europeia publicou documento intitulado Main Features of an 
Ethics Framework for the Public Sector, o que constituiria nas principais características 
de uma estrutura ética no setor público. Esse documento tem sido usado para a difusão 
das políticas de integridade no Brasil, apesar de ser consenso que os limites de conduta 
ética e julgamentos de valores referentes à integridade são relativos. Para os dirigentes 
dos Estados Membros e das instituições da União Europeia, a integridade vai muito mais 
além do que a ausência de fraude e corrupção; ela é fundada em incorruptibilidade, 
confiança, imparcialidade, objetividade e justiça, o que envolve decisões tomadas de 
maneira aberta e transparente. 
O Banco Mundial possui também um programa de desenvolvimento de sistemas 
de integridade em nível local, o que inclui a abordagem de repasses fiscais 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
26 
intergovernamentais, sistemas de informação que focam nas receitas e gastos públicos 
e em técnicas de participação para o acompanhamento e planejamento de orçamentos 
locais. 
Outras instituições têm procurado desenvolver seus próprios sistemas de 
integridade, bem como ajudar parceiros na construção de seus sistemas. Destaca-se a 
Organização Mundial de Aduanas (WCO), que desenvolveu o Guia de Desenvolvimento 
de Integridade e o Modelo de Código de Ética e de Conduta da WCO. 
Por sua vez, a OCDE trabalha com a noção de Estratégia de Integridade Pública, 
que tem o sistema como um de seus pilares. A referida estratégia desloca o foco das 
políticas de integridade ad hoc para uma abordagem dependente do contexto, 
comportamental e baseada em risco, com ênfase em cultivar uma cultura de integridade 
em toda a sociedade. Seus três pilares são: um sistema de integridade coerente e 
abrangente; uma cultura de integridade pública e uma real prestação de contas (OCDE, 
2018). 
O pilar sistema é composto por quatro itens. 1) demonstrar compromisso nos 
mais altos níveis políticos e administrativos do setor público para aumentar a 
integridade pública e reduzir a corrupção; 2) esclarecer responsabilidades institucionais 
em todo o setor público para fortalecer a eficácia do sistema de integridade pública; 3) 
desenvolver uma abordagem estratégica para o setor público que se baseie em 
evidências e vise atenuar os riscos de integridade pública; e 4) definir altos padrões de 
conduta para funcionários públicos (OCDE, 2018). 
 
1.5.2 Programas de integridade pública 
 
Se no que diz respeito aos países tratamos de sistemas de integridade, ao falar 
de organizações a gestão da integridade ocorre no âmbito de programas de integridade. 
 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
27 
A gestão da integridade é considerada componente fundamental da boa 
governança,condição que dá às outras atividades de governo não apenas legitimidade 
e confiabilidade, como também eficiência. Uma gestão da integridade bem 
desenvolvida, onde todos os sistemas (correição, controles internos, gestão da ética, 
dentre outros) são bem coordenados, favorece os agentes públicos a tomarem decisões 
em função de critérios técnicos, e não com base em interesses particulares, o que, por 
sua vez, aumenta a qualidade na prestação dos serviços públicos (BRASIL, 2017a). 
A adoção da gestão da integridade através de um programa específico dá 
visibilidade à importância do tema e às medidas propostas para promovê-la. Tal atuação 
permite que os tomadores de decisão no âmbito da organização se apoiem em uma 
equipe e políticas especializadas e lancem mão de um conjunto coerente de ações 
sempre que uma ameaça à integridade da organização for identificada. O programa de 
integridade possui enfoque preventivo, pois visa de maneira precípua à diminuição dos 
riscos para a integridade em dada organização (BRASIL, 2017a). 
Programa de integridade pode ser definido como um conjunto estruturado de 
medidas institucionais voltadas para a prevenção, detecção, punição e remediação de 
práticas de corrupção, fraudes, irregularidades, desvios éticos e de conduta. Tal 
programa deve ser compatível com a natureza, porte, complexidade, estrutura e área 
de atuação da organização em que está estabelecido. Também deve demonstrar o 
comprometimento da alta administração, por meio de elevados padrões de gestão, ética 
e conduta, bem como estratégias e ações para disseminação da cultura de integridade 
no órgão ou entidade pública (BRASIL, 2019).16 
Para a construção de um programa de integridade, é necessário compreender 
previamente alguns elementos-chave: os eixos do programa. A partir desses eixos é que 
se desenvolverão as ações e medidas que darão conteúdo ao programa a ser 
formalizado por meio de um plano de integridade (BRASIL, 2017a). De acordo com o 
 
16 BRASIL. Controladoria-Geral da União – CGU. Portaria nº 57, de 4 de janeiro de 2019. Altera a 
Portaria CGU nº 1.089, de 25 de abril de 2018, que estabelece orientações para que os órgãos e as 
entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional adotem 
procedimentos para a estruturação, a execução e o monitoramento de seus programas de 
integridade e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, ed. 4, seção 1, p. 40, 07 
jan. 2019. 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
28 
Decreto nº 9.2013/ 2017, são eixos do programa de integridade: I - comprometimento 
e apoio da alta administração; II - existência de unidade responsável pela 
implementação no órgão ou na entidade; III - análise, avaliação e gestão dos riscos 
associados ao tema da integridade; e IV - monitoramento contínuo dos atributos do 
programa de integridade (BRASIL, 2017b).17 
Instituir um programa de integridade não significa lidar com um assunto novo, 
mas valer-se de temas já conhecidos pelas organizações de maneira mais sistematizada. 
Para citar alguns aspectos, discutir integridade em uma organização envolve temas 
como conduta ética, orientações e exemplos das lideranças, processos e divisões de 
trabalho, políticas de incentivo a determinados comportamentos, sistemas de prestação 
de contas, processos de monitoramento e uso de recursos e as interações com a 
sociedade em geral (BRASIL, 2017a). 
Algumas das funções que precisam estar bem estruturadas e em funcionamento 
para a efetividade do programa de integridade são: promoção da ética e de regras de 
conduta para servidores; promoção da transparência ativa e do acesso à informação; 
tratamento de conflitos de interesses e nepotismo; tratamento de denúncias; 
verificação do funcionamento de controles internos e do cumprimento de 
recomendações de auditoria; implementação de procedimentos de responsabilização. 
Também é relevante a constituição de uma unidade de gestão da integridade (UGI) que 
coordenará o programa (BRASIL, 2019). 
Um programa de integridade propõe fazer com que os responsáveis pelas 
atividades acima mencionadas e áreas afins trabalhem juntas e de forma coordenada, a 
fim de garantir uma atuação íntegra, minimizando os possíveis riscos de corrupção. A 
adoção de uma política de gestão da integridade também permite que vários 
instrumentos de gestão e controle passem a ser vistos em conjunto, permitindo 
abordagem e utilização sistêmicas. Esses instrumentos, por serem interdependentes, 
somente alcançam sua máxima eficiência e eficácia se utilizados em conjunto (BRASIL, 
2017a). 
 
17 BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017. Dispõe sobre a 
política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Diário 
Oficial da União, Brasília, DF, seção 1, p. 3, 23 nov. 2017b 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
29 
Além da sistematização e otimização de assuntos já em curso nas organizações, 
agora sob a coordenação da UGI, a implementação de um programa de integridade 
envolve o fortalecimento da cultura de integridade da organização. Promover uma 
cultura de integridade no serviço público é requisito essencial para o aumento da 
confiança da sociedade no Estado e em suas instituições. Manter um alto nível de 
integridade e desenvolver uma cultura organizacional baseada em elevados valores 
padrões de conduta, constitui política pública fundamental a ser constantemente 
promovida e incentivada pelos governantes e gestores (BRASIL, 2017a). 
Por fim, é importante formalizar as ações relacionadas ao programa de 
integridade no chamado plano de integridade. Trata-se de um documento, aprovado 
pela alta administração, que organiza as medidas de integridade a serem adotadas em 
determinado período de tempo, devendo ser revisado periodicamente (BRASIL, 2019). 
 
1.5.3 Promoção da ética e prevenção a conflito de interesses 
 
A aprovação da Lei de Conflito de Interesses (Lei nº 12.813/2013) significou mais 
um importante passo para a prevenção da corrupção no país, porque, embora não se 
possa dizer que uma situação de conflito de interesses caracterize estritamente 
corrupção, vem crescendo o entendimento de que se o conflito entre os interesses 
privados e as obrigações dos agentes públicos não for gerenciado adequadamente, o 
resultado pode sim ser a corrupção. Além disso, negligenciar esse assunto pode 
enfraquecer a confiança dos cidadãos nas instituições públicas. 
Segundo a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico 
(OCDE), o objetivo de uma política efetiva de conflito de interesses não é simplesmente 
coibir todo e qualquer interesse privado da parte dos agentes públicos, mas sim manter 
a integridade das decisões administrativas e da gestão pública em geral, reconhecendo 
que um conflito de interesses não resolvido pode resultar em abuso da função pública. 
Esse objetivo pode geralmente ser atingido garantindo-se que as instituições públicas 
possuam e implementem padrões de referência para promover a integridade, processos 
efetivos para identificar os riscos e lidar com conflitos de interesses emergentes, 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
30 
mecanismos internos e externos de accountability e que adotem abordagens de gestão 
desses conflitos incluindo sanções que tenham como objetivo garantir que os agentes 
públicos estejam devidamente sensibilizados e comprometidos com o cumprimento dos 
padrões de comportamento estabelecidos. 
Nesse contexto, a Lei de Conflito de Interesses aborda basicamente os seguintes 
aspectos: 
• Situações que configuram conflito de interesses durante e após o exercício 
do cargo ou emprego; 
• Regras e obrigações para ocupantes de cargo ou emprego que tenham 
acesso a informaçõesprivilegiadas; 
• Competências de fiscalização, avaliação e prevenção de conflitos de 
interesses; e 
• Sanções aos servidores e empregados públicos que praticarem atos que se 
configurem como conflito de interesses. 
A definição de conflito de interesses na Lei é a seguinte: "A situação gerada pelo 
confronto entre interesses públicos e privados, que possa comprometer o interesse 
coletivo ou influenciar, de maneira imprópria, o desempenho da função pública". Assim, 
verifica-se que o simples confronto entre o interesse público e o privado não configura 
de antemão uma situação de conflito. Para que haja essa caracterização, é necessário 
que esse confronto implique em prejuízo para o interesse coletivo ou para o 
desempenho da função pública, mesmo que esse prejuízo não envolva dano ao 
patrimônio público ou que o agente público não tenha algum ganho financeiro 
decorrente da situação de conflito. 
A Lei se aplica a todos os servidores e empregados públicos no âmbito do Poder 
Executivo Federal, sem exceção, em que pese alguns de seus dispositivos serem 
direcionados somente a um grupo específico, cuja atividade proporcione acesso 
sistemático a informações privilegiadas. A Lei se aplica também, em alguns casos, a 
ocupantes de cargos ou empregos, durante o período de 6 (seis) meses, que é a 
chamada quarentena. 
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
31 
Para agilizar a comunicação entre o agente público e o Governo Federal no 
âmbito da nova lei, a Controladoria-Geral da União (CGU) desenvolveu o SeCI - Sistema 
Eletrônico de Prevenção de Conflitos de Interesses. O SeCI permite ao servidor ou 
empregado público federal fazer consultas e pedir autorização para exercer atividade 
privada, bem como acompanhar as solicitações em andamento e interpor recursos 
contra as decisões emitidas, tudo de forma simples e rápida. 
O SeCI pode ser acessado através do site https://seci.cgu.gov.br. 
 
1.5.4 Transparência 
 
A promoção da transparência e do acesso à informação é considerada medida 
indispensável para o fortalecimento da democracia, uma vez que possibilita que o poder 
público seja exercido de forma aberta e às vistas dos cidadãos, os quais podem, então, 
acompanhar, avaliar e controlar a gestão do interesse público. 
Em novembro de 2004, a Controladoria-Geral da União criou o Portal da 
Transparência para permitir que a sociedade brasileira acompanhasse a aplicação do 
dinheiro público federal. O Decreto nº 5.482, de 30 de junho de 2005, atribuiu a Gestão 
do Portal à CGU e a obrigação pelos Órgãos e Entidades da Administração Pública 
Federal no fornecimento dos dados para a plena consecução dos objetivos do Portal da 
Transparência. 
O Portal da Transparência do Governo Federal é a principal ferramenta de 
divulgação ativa de informações sobre servidores, sanções, contratos, convênios, 
receitas e despesas com atualização diária. A plataforma passou por um processo de 
reformulação e sua nova versão foi lançada em 2018, com as bases de dados totalmente 
integradas. Atualmente, o Portal traz uma visão unificada sobre a execução de despesas, 
com a inclusão de ferramentas de busca, visualização gráfica dos dados, tabelas 
interativas, ferramentas de ajuda, área educativa e mecanismos alternativos para 
acesso e download de dados, facilitando a compreensão dos dados e o exercício do 
controle cidadão. 
https://seci.cgu.gov.br/
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
32 
Os dados divulgados no Portal da Transparência são de responsabilidade dos 
Ministérios e outros órgãos/entidades do Poder Executivo Federal, por serem eles os 
executores dos programas de governo e os responsáveis pela gestão das ações 
governamentais. A CGU recebe os dados, os processa, faz a carga e os divulga no Portal 
da Transparência. 
O Portal da Transparência está disponível nos endereços 
www.portaldatransparencia.gov.br, www.transparencia.gov.br e 
www.portaltransparencia.gov.br. 
 
1.5.5 Acesso à Informação 
 
Sancionada no dia 18 de novembro de 2011, a Lei de Acesso à Informação (LAI) 
traz uma mudança de paradigma para a Administração Pública: estabelece o princípio 
de que o acesso é a regra e o sigilo a exceção. 
De acordo com a Lei 12.527/2011, informações são "dados, processados ou não, 
que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em 
qualquer meio, suporte ou formato". Em regra, as pessoas podem ter acesso a qualquer 
informação existente nos órgãos e entidades públicas, registradas em qualquer suporte 
ou formato, tais como: 
• Informações sobre atividades exercidas, inclusive sobre sua política, 
organização e serviços; 
• Informações contidas em registros ou documentos produzidos ou 
guardados nos órgãos; 
• Resultados de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas 
realizadas pelos órgãos de controle interno e externo; 
• Informações sobre a implementação, acompanhamento e resultados dos 
programas, projetos e ações dos órgãos e entidades, inclusive suas metas e 
indicadores; 
file:///C:/Users/MJ/AppData/Local/Microsoft/Windows/INetCache/Content.Outlook/YSKQDMXI/www.portaldatransparencia.gov.br
http://www.transparencia.gov.br/
file:///C:/Users/MJ/AppData/Local/Microsoft/Windows/INetCache/Content.Outlook/YSKQDMXI/www.portaltransparencia.gov.br
 
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Módulo 02: Corrupção 
33 
• Informações sobre a administração do patrimônio público, utilização de 
recursos públicos, licitações e contratos administrativos. 
O Portal do Acesso à Informação é um importante instrumento para 
comunicação e orientação quanto aos procedimentos para acesso à informação no 
governo federal e está disponível no seguinte endereço: 
https://www.gov.br/acessoainformacao/pt-br. 
A LAI se aplica a todos os órgãos e entidades dos poderes Executivo, Legislativo 
e Judiciário, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como a 
todos os Tribunais de Contas e o Ministério Público. Além da administração pública, a 
lei abrange as entidades privadas sem fins lucrativos que recebem recursos públicos. O 
Decreto n° 9.781/2019, ampliou o alcance dos dispositivos da Lei de Acesso à 
Informação para o Serviço Social Autônomo. 
A CGU, conforme competência atribuída por meio do inciso VI, do art. 68, do 
Decreto nº 7.724/2012, é responsável pelo monitoramento da aplicação LAI pelos 
órgãos e entidades do Poder Executivo Federal. O Painel da LAI é uma ferramenta 
gerenciada pela CGU que apresenta panorama de sua implementação no Poder 
Executivo Federal. No painel é possível consultar informações sobre número de pedidos 
e recursos, cumprimento de prazos, perfil dos solicitantes, omissões, entre outras. Ele 
pode ser acessado no site da CGU (https://centralpaineis.cgu.gov.br/visualizar/lai) 
 
1.5.6 Iniciativas Multi-Institucionais de Combate à Corrupção 
 
Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e Lavagem de Dinheiro 
(ENCCLA) 
 
A ENCCLA – Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de 
Dinheiro é a principal rede de articulação institucional brasileira para o arranjo, 
discussões, formulação e concretização de políticas públicas e soluções de 
enfrentamento à corrupção e à lavagem de dinheiro. 
https://www.gov.br/acessoainformacao/pt-br
https://centralpaineis.cgu.gov.br/visualizar/lai
 
Recuperação de Ativos e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 
Módulo 02: Corrupção 
34 
A Estratégia foi criada em 2003 e atualmente conta com aproximadamente 90 
instituições públicas pertencentes aos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) 
e o Ministério Público, abrangendo também as esferas federal, estadual e, em alguns 
casos, até mesmo municipal. Fazem parte da ENCCLA as principais instituições 
brasileiras que atuam diretamente no combate à corrupção e à