ato administrativo

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CURSO
PREPARATÓRIO PARA
CONCURSOS PÚBLICOS
DISCIPLINA:Direito Civil
Professor: Dra. Raquel Valési
Aula
Da Organização dos Estados
Coordenação: Dra. Elaine Borges
www.r2direito.com.br
CURSO
PREPARATÓRIO PARA
CONCURSOS PÚBLICOS
DISCIPLINA:Administração
Professor: Dr. Rebeca Tenório
AulaAtos AdministrativosParte 1
www.r2direito.com.br
Conceito:
A doutrina clássica de Hely Lopes Meirelles conceitua ato administrativo como “toda 
manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, 
tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir ou declarar direitos.
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, com a nova temática do atual CC, vige a 
idéia de ato jurígeno, isto é, aquele idôneo à produção de efeitos no mundo jurídico.
Nesta esteira, para o retro doutrinador, ato administrativo “... é a exteriorização da vontade de 
agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de 
direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse 
público.”
Há que se ressaltar ainda que nem todos os atos praticados pela Administração Pública são 
considerados atos administrativos. Deste modo, de acordo com Diógenes Gasparini a 
Administração Pública pode praticar atos materiais, atos regulados pelo direito privado e atos 
administrativos.
Os atos materiais, para o doutrinador, são considerados atos ajurídicos, pois não são 
praticados com o intuito de gerar efeito jurídico. Eles não expressam uma manifestação de 
vontade da Administração Pública sobre dada situação. Ex: professor de escola pública quando 
ministra suas aulas.
Os atos ajurídicos, que são os atos materiais, não se preordenam à produção de efeitos 
jurídicos, mas eles podem ter o condão de gerar consequências jurídicas.
No que concerne a prática de atos regidos pelo direito privado, estes sim são jurídicos e se 
preordenam à produção de efeitos jurídicos na órbita do direito privado.
Porém, há que se observar que até que sejam praticados haverá interferência das regras de 
direito público, ao menos no que diz respeito a competência para sua prática. Ex: locação de 
imóvel pelo Poder Público.
Há ainda autores que retratam que os contratos administrativos e os atos políticos também 
estão de fora do conceito de ato administrativo.
Os contratos administrativos porque são atos bilaterais. E os atos políticos porque são 
praticados com obediência direta à Constituição da República, no exercício de função 
puramente política. Ex: sanção ou veto de lei.
Elementos ou requisitos:
São elementos do ato administrativo, o agente, o objeto, a forma, a finalidade e o motivo.
Agente, ou sujeito ou competência:
No que pertine a dogmática administrativista, não basta que o agente seja capaz, ele tem que 
ter competência para praticar os atos administrativos.
No entanto, a competência não deve ter como cerne tão-somente o agente, mas sim ao órgão 
a que o administrador público está alocado e consequentemente à pessoa jurídica a que o 
órgão está lotado.
Assim, a competência deve ser considerada nesses três enfoques, quais sejam, pessoas jurídicas 
políticas (União, estados, DF e municípios), órgãos e agentes públicos.
A competência das pessoas jurídicas políticas está disciplinada na Constituição da República. 
Já a competência das demais pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos está disciplinada em 
leis esparsas infraconstitucionais.
Na esfera federal, a competência pode ser definida por decreto, de acordo com o artigo 84, 
VI, “a”, da CF.
Objeto:
O objeto deve ser lícito, possível, certo e moral.
Lícito será se for realizado conforme a lei.
Possível se realizável no mundo dos fatos e do direito.
Certo se definido com precisão.
E moral se praticado de acordo com os princípios da honestidade, ética e boa-fé.
Objeto é o conteúdo do ato administrativo, é o que o ato dispõe a fazer no mundo jurídico, 
portanto o objeto, assim como o motivo, pode ser tanto discricionário como vinculado.
Ex: o objeto de um ato de desapropriação é a própria retirada da propriedade.
Forma:
A forma do ato administrativo é a exteriorização do ato para o mundo jurídico.
No direito administrativo vige o princípio da solenidade das formas, razão pela qual os atos 
administrativos devem se exteriorizar, em regra, pela forma escrita.
Poderá, por vezes, a forma se revestir de simbologia, sinais sonoros, gestos, como por exemplo, 
os sinais e gestos de trânsito, as placas de trânsito, como proibido estacionar.
Há, ainda, atos orais, como nas hipóteses em que o superior dá ordens ao inferior hierárquico.
A forma, de acordo com a doutrina, reveste-se de duas concepções, quais sejam, ampla e 
restrita.
A forma como meio de concepção restrita caracteriza-se tão-somente pela exteriorização do 
ato, que pode ser escrito, oral, veiculado por meio de decreto, portaria etc.
Já a concepção ampla de forma retrata todas as formalidades que devem ser observadas 
durante o processo de formação do ato, assim como a observância aos requisitos concernentes 
à publicidade do ato.
Finalidade:
Em sentido amplo, a finalidade deve corresponder ao interesse público genericamente 
considerado, deve, portanto, ter finalidade pública. Não pode, por exemplo, ser praticado com 
a fim de prejudicar ou favorecer alguém. 
Em um sentido mais restrito, o ato administrativo deve atender ao específico fim de interesse 
público previsto explícita ou implicitamente na lei. Por exemplo: remoção de servidor. Costuma 
ter o fim específico de atender a necessidade do serviço. Não pode, portanto, o superior 
pretendendo punir o inferior, como no caso do exemplo do flagra (do superior que pega o 
inferior bebendo em horário de serviço), fazer a remoção do inferior a pretexto de puni-lo. O 
fim específico colimado pela lei foi desviado, e havendo desvio de finalidade o ato deve ser 
anulado. 
Motivo:
O motivo é o pressuposto de fato e de direito que impulsiona o administrador a praticar o ato 
administrativo.
Pressuposto de fato compreende o conjunto de circunstâncias que levam a Administração 
Pública a praticar determinado ato.
Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato.
No âmbito do direito administrativo, para que haja exteriorização da vontade do agente é 
necessário que um motivo de fato se ligue a uma razão de direito.
O motivo, portanto, não se confunde com a motivação, muito embora esteja ligado a ela. O 
motivo é o pressuposto de fato que se liga a um fundamento jurídico para possibilitar a edição 
do ato administrativo. Já a motivação é a exposição dos motivos.
Discute-se na doutrina se a motivação é obrigatória no que pertine aos atos vinculados ou 
discricionários.
José dos Santos Carvalho Filho entende que a motivação só é obrigatória nos atos 
discricionários, pois nestes sempre haverá um certo subjetivismo em sua prática pelo 
administrador público, de modo que com a motivação será possível verificar-se a justificativa 
do agente e a realidade fática na qual inspirou a vontade administrativa. Entende o autor que 
na prática de atos vinculados a lei já predeterminou todos os seus elementos, de modo que o 
exame da legalidade consistirá apenas no confronto do motivo do ato com o motivo legal.
Maria Sylvia Zanella di Pietro entende que a motivação mostra-se necessária tanto na prática 
de atos vinculados como na prática de atos discricionários, uma vez que constitui garantia da 
legalidade que diz respeito à Administração e ao interessado, na medida em que a motivação 
permite a verificação da legalidade do ato quer pela Administração, quer pelos particulares ou 
mesmo por qualquer dos demais Poderes do Estado.
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, mesmo que a lei não tenhapredeterminado 
um motivo para a prática de determinado ato, como o faz, por exemplo, na exoneração “ad 
nutum” dos ocupantes dos cargos em comissão, se os motivos exarados pelo agente público se 
mostrarem incoerentes, inexistentes ou falsos com a realidade fática o ato padecerá de vício, 
podendo ser anulado, desde que o agente público tenha motivado seu ato.
Atributos:
Presunção de legitimidade e veracidade:
Maria Sylvia Zanelle di Pietro faz distinção entre legitimidade e veracidade no que pertine aos 
atos administrativos.
Os demais doutrinadores de peso revelam o atributo ou característica da legitimidade ou ainda 
retratam que legitimidade e veracidade são expressões sinônimas.
Deste modo, legitimidade corresponde ao atributo de que dispõe todo e qualquer ato 
administrativo, na medida em que presume-se que todos são praticados conforme a lei. 
Pelo atributo da veracidade, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração 
Pública.
As presunções, no entanto, são relativas, “juris tantum”, ou seja, admitem prova em contrário.
Imperatividade:
É o chamado “poder extroverso”, retratado por Renato Alessi, que é a possibilidade unilateral 
de que dispõe a Administração Pública de criar obrigações ao particular independentemente de 
sua concordância . 
Este atributo só existe, portanto, nos atos que impõe obrigação aos particulares, não estando 
presente nos que conferem direitos aos administrados por eles solicitados, como na licença, 
autorização, permissão, e também nos atos enunciativos, como certidões e atestados. 
Auto-executoriedade:
Significa dizer que a Administração Pública pode pôr em prática suas decisões, utilizando-se de 
meios coercitivos próprios, sem que para isso necessite recorrer ao Poder Judiciário.
Existem autores que dividem a auto-executoriedade em exigibilidade e executoriedade.
Na exigibilidade, a Administração se utiliza de meios indiretos de coação para fazer valer sua 
vontade. Ex: imposição de multa ao motorista que excede ao limite de velocidade. Já na 
executoriedade a Administração se utiliza de meios direitos de coação para impor suas 
decisões aos administrados. Por exemplo, apreensão de mercadorias impróprias a consumo.
A Administração Pública somente pode utilizar-se de meios diretos de coação se estes estiverem 
expressamente previstos em lei ou se a medida for de tal maneira urgente, de modo que seja a 
única que resguarde o interesse público, pois se não for tomada de imediato ocasionará um 
prejuízo ainda maior ao interesse coletivo.
Vale lembrar ainda, que a multa apenas é exigível, não é executória porque a sua cobrança 
dependerá do ajuizamento de execução.
Tipicidade:
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
“Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas 
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que 
a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei.”
Só há falar-se em tipicidade no que concerne aos atos unilaterais, pois no que pertine aos 
contratos, haverá atuação volitiva por parte do particular. Não haverá, portanto, imposição de 
vontade por parte da Administração, pois que dependerá da vontade do administrado a 
aceitação ou não do negócio.
 
Classificação:
Quanto ao Regramento ou à Liberdade da Vontade Administrativa: divide-se em
Ato Administrativo Vinculado e Ato Administrativo discricionário
Ato vinculado ou regrado: 
Ato administrativo vinculado é aquele em que a lei não conferiu margem de liberdade de 
atuação ao administrador público em sua prática.
Por existir prévia e objetiva tipificação legal do único comportamento possível da Administração 
em face de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a Administração 
Pública ao expedi-los não interfere com apreciação subjetiva alguma.
Por ex: aposentadoria compulsória por idade.
Ato discricionário:
É aquele em que a lei confere ao administrador público certa margem de liberdade de atuação 
para decidir, dentre as opções estampadas na lei, qual é o melhor caminho que atende ao 
interesse coletivo posto em questão, tendo em vista os princípios da razoabilidade e 
proporcionalidade.
Ex: em caso de falta administrativa, o superior irá escolher a pena adequada ao caso concreto.
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a discricionariedade pode se referir à decisão de 
agir ou não, pode se referir ao momento de agir e pode se referir ainda aos elementos do ato 
administrativo.
No que pertine ao poder agir ou não agir, se a Administração, diante de certa situação estiver 
obrigada a adotar determinada providência, a sua atuação será vinculada. Por exemplo, 
ocorrido o ilícito administrativo a Administração tem o dever de apurá-lo. Por outro lado, se lhe 
cabe a possibilidade de escolher entre atuar ou não, existirá discricionariedade. Por ex: 
licitação. Terminada a licitação, se ocorrer um fato superveniente que revele que não é mais do 
interesse coletivo a celebração do contrato, a Administração poderá revogar a licitação.
No que se refere ao momento de agir, se este não estiver determinado na lei, a Administração 
escolherá o momento mais adequado para agir.
A discricionariedade pode se referir ainda aos elementos do ato administrativo. 
Agente: a competência para que o agente pratique determinado ato está disciplinada em lei. 
Deste modo, não haverá discricionariedade aqui, porque a lei sempre dirá quem é o sujeito 
competente para a prática do ato.
Objeto: o objeto será vinculado se a lei disser qual conteúdo atende ao fim perseguido. Ex: 
ultrapassar farol vermelho. A autoridade só poderá aplicar a sanção disposta na lei.
 No entanto, se a lei possibilita mais de um conteúdo para atender fim de interesse público, o 
objeto será discricionário. Ex: inferior que comete ilícito administrativo, o superior irá escolher 
dentre as opções estampadas na lei, a sanção que melhor se adequa ao caso concreto.
Forma: a forma comumente será a vinculada, na medida em que alei costuma mencionar como 
será exteriorizado o ato. Ex: licitação - a concorrência se inicia com a divulgação do edital. No 
entanto, se a lei permitir, a ciência ao interessado de determinado ato pode-se dar por 
publicação ou notificação direta.
Finalidade: para a doutrina clássica, a finalidade é sempre vinculada, na medida em que a 
Administração Pública não pode apartar-se do interesse público. No entanto, doutrina mais 
moderna, encabeçada por Maria Sylvia entende que existe uma certa discricionariedade na 
finalidade quando esta for disposta pela lei de maneira vaga, imprecisa. 
A lei somente se utilizará de conceitos indeterminados quando se referir à finalidade ampla, 
pois no que se refere à finalidade específica esta será sempre vinculada, não pode ser 
contrariada. Ex. remoção de serviço, que somente pode dar-se para atender a necessidade do 
serviço. Se for cometido com o fim de punir o servidor, ele será ilegal. 
Motivo: o motivo também poderá ser qualificado como vinculado ou discricionário conforme a 
lei se valha de palavras precisas ou de conceitos indeterminados.
De igual modo, será discricionário se a lei não definir o motivo para a prática do ato, quando o 
faz, por exemplo, na exoneração “ad nutum” para os cargos em comissão.
Quanto a Formação do Ato Administrativo: Atos Simples, Atos Complexos e Atos Compostos
Atos Simples
É o ato que decorre da manifestação da vontade de um único órgão administrativo, seja 
unipessoal ou colegiado.
Exemplo: deliberação do TIT ( Tribunal de Impostos e Taxas).
Atos Compostos
São aqueles que exigem o concurso de mais de um órgão administrativo. Esses devem emitir 
vontades parciais que integrarão a vontade administrativa final.
Ex: decreto do Presidente da República referendadopelo Ministro de Estado.
Atos Complexos
São os que surgem da manifestação de vontade de um órgão, mas sujeita a manifestação 
prévia ou posterior de outro órgão.
Ex: nomeação de Ministro do Supremo Tribunal Federal ou a indicação do Procurador da 
República, que, embora nomeados pelo Presidente da República, dependem de prévia 
aprovação da indicação pelo Senado Federal.
Quanto aos Destinatários: Atos Individuais e Atos Gerais
Atos Individuais
São os destinados a pessoa ou pessoas determinadas. Ex: nomeação de servidor.
Atos Gerais
Esses atos regulam uma situação jurídica que envolve um número indeterminado de pessoas, 
pois se destinam a todos que estiverem numa mesma situação indistintamente. Ex: regulamento 
do IR.
Quanto as Prerrogativas da Administração ou quanto ao Objeto do Ato: atos de império, atos 
de gestão e atos de expediente.
Atos de Império
São atos praticados pela Administração Pública no exercício de suas prerrogativas e privilégios 
da autoridade e, por isso mesmo, podem ser impostos unilateralmente aos administrados. Ex: 
decreto de desapropriação.
Atos de Gestão
São os praticados pela Administração Pública em igualdade de condições com os particulares, 
ou seja, sem o uso da soberania estatal, como por exemplo o pagamento de aluguéis onde 
funcionam repartições públicas.
Atos de Expediente:
São os atos praticados sem conteúdo decisório, por se tratarem de mero encaminhamento, de 
requerimento de papéis no interior de repartições etc.
Quanto aos seus Efeitos: Atos Constitutivos, Declaratórios e Enunciativos
Atos Constitutivos
São atos que criam, extinguem ou modificam direitos, como por exemplo, a nomeação do 
servidor público, a revogação do ato administrativo. 
Atos Declaratórios
Por eles a Administração Pública apenas reconhece um direito pré-existente. Por ex: o ato que 
constata irregularidade administrativa em órgão administrativo.
Atos Enunciativos
São aqueles atos que indicam juízos de valores, dependendo de outros atos de caráter 
decisório. Por ex: pareceres.
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