Orçamento Público e Desenvolvimento Urbano

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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 2 - PLANEJAMENTO, GESTÃO E EXECUÇÃO 
DO ORÇAMENTO PÚBLICO E OS TIPOS DE FUNDOS 
ORÇAMENTÁRIOS
No capítulo 1, apresentamos aspectos da estrutura orçamentária brasileira e alguns 
elementos básicos do orçamento público. Agora, precisamos entender melhor o papel 
do orçamento público no contexto social moderno.
Primeiramente, adotamos a definição de Oliveira (2009), que considera o orçamento 
como a peça com a qual a sociedade define os objetivos dos gastos do Estado. Isso é feito 
através dos seus representantes políticos. O orçamento é a estrutura necessária para 
se arrecadar recursos para seu financiamento. Ele serve também como elemento de 
controle social sobre a ação do Estado.
AULA 2
MÓDULO 6
Aula 2 - Planejamento, gestão 
e execução do orçamento 
público e os tipos de fundos 
orçamentários.
Segundo Oliveira (2009), ao longo do tempo o 
orçamento passou de uma peça contábil para um 
importante instrumento de política econômica, 
fundamental para realizar o planejamento. Porém, 
segundo o autor é importante entender que não 
podemos nos esquecer das relações sociais e políticas 
que envolvem sua organização e operação. Mesmo que 
ele utilize muitos instrumentos técnicos. Assim, surgem 
as disputas políticas que muitas vezes estão escondidas 
entre as discussões técnicas sobre o orçamento. 
Portanto, o orçamento deve ser entendido como reflexo 
de disputas políticas conectadas com a estrutura das 
relações sociais. 
2.1 Legislação orçamentária brasileira: 
as peças orçamentárias 
Historicamente, a legislação orçamentária brasileira 
passou por diversas transformações que organizaram 
os gastos públicos e a arrecadação de recursos 
(PERES, 2018). Destacamos a estrutura e a legislação 
orçamentárias definidas após a CF/88, utilizadas como 
marco institucional das políticas de desenvolvimento 
urbano no capítulo anterior. Com a promulgação da 
Caso queira se aprofundar 
mais no assunto, acesse 
o artigo “A constituição 
dirigente invertida: a 
blindagem da constituição 
financeira e a agonia da 
constituição econômica” 
(BERCOVICI, G.; 
MASSONETTO, L. F. 2006).
APROFUNDE-SE
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
CF/88, o orçamento público brasileiro passou a ter três elementos-chave. Eles são as 
chamadas peças orçamentárias: o Plano Plurianual de Ações (PPA), a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Essas três peças são aprovadas 
por lei e têm prazos específicos para apresentação e de duração.
As três peças orçamentárias foram desenvolvidas por meios e em períodos diferentes. 
Mesmo assim, elas se complementam e devem ser entendidas através de suas relações. 
Figura 2: Peças orçamentárias. 
Fonte: Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
O Plano Plurianual (PPA) define as estratégias a médio prazo do planejamento da 
instituição pública. O PPA é aprovado por lei no segundo ano de mandato do governo 
eleito e tem prazo de duração de quatro anos. Com isso, todo PPA vale até o final do 
primeiro ano da administração seguinte, apoiando a continuidade de ações em períodos 
de mudança de gestões. 
O objetivo do PPA é definir as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública, 
incluindo seus gastos com investimentos e pagamento dos programas governamentais. 
De acordo com Oliveira (2009), o PPA reproduz um programa de governo, consolida uma 
estratégia de planejamento governamental e determina as outras partes do orçamento. 
Ele é como um instrumento de pactuação política e de controle social dos gastos 
governamentais.
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) surgiu como uma novidade no processo 
orçamentário após a CF/88. Ela tem um conjunto de funções, destacadas por Oliveira 
(2009) como: a) definir as metas e prioridades da administração a partir do PPA, 
inclusive sobre investimentos no próximo período (ano); b) orientar a criação da Lei 
Orçamentária Anual; c) destacar as mudanças na legislação tributária; d) apontar a 
política de utilização do dinheiro pelos órgãos estatais, como a Caixa Econômica Federal 
e o BNDES; e e) autorizar mudanças de estrutura, remuneração e contratação de pessoal. 
Segundo o autor, a LDO pode ser considerada o elemento mais importante do processo 
orçamentário, por representar na prática a arena de negociação do orçamento. A LDO 
possui duração anual e deverá ser aprovada pelo poder legislativo. 
Por fim, a Lei Orçamentária Anual (LOA) apresenta detalhes das previsões de receitas e 
de gastos para o ano seguinte a sua aprovação. A LOA é a condição legal para a execução 
orçamentária, pois é por meio dela que são autorizados os gastos públicos. Ela traz os 
detalhes do que foi planejado no PPA e priorizado na LDO.
Essas três peças estruturam os orçamentos de cada um dos diferentes entes federados 
do país. Assim Oliveira (2009) define as etapas e fases do processo orçamentário:
• Etapa de Elaboração e Definição: elaboração e aprovação da LDO e LOA, com 
discussão e aprovação no legislativo, com base no PPA;
• Etapa de Execução e Fiscalização: execução ao longo de doze meses do orçamento 
autorizado pelas leis orçamentárias, com acompanhamento e fiscalização do 
legislativo; 
• Etapa de Prestação de Contas: encaminhamento da prestação de contas do 
orçamento do ano anterior para avaliação de órgãos competentes, por exemplo, os 
Tribunais de Contas. 
Ressaltamos que há a fase de criação e aprovação do PPA, que deve anteceder a criação 
e aprovação da LDO e LOA. 
Caso queira se aprofundar mais no 
assunto, acesse o canal Orçamento 
Fácil do Senado Federal. 
Ver vídeos de 1 a 11.
Disponível em: https://www.youtube.
com/c/Or%C3%A7amentoF%C3%A-
1cil/videos
APROFUNDE-SE
Você consegue identificar as peças 
orçamentárias e as etapas do 
processo orçamentário, a partir 
das informações disponíveis no 
portal da prefeitura do município 
onde trabalha ou mora?
ATIVIDADE 
PROGRAMADA
https://www.youtube.com/c/Or%C3%A7amentoF%C3%A1cil/videos
https://www.youtube.com/c/Or%C3%A7amentoF%C3%A1cil/videos
https://www.youtube.com/c/Or%C3%A7amentoF%C3%A1cil/videos
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
2.2 Receita orçamentária: conceitos e classificação
As receitas orçamentárias são definidas como o dinheiro disponível que entra durante 
o exercício da instituição e que aumenta o seu saldo (STN, 2021, p. 39). Ainda segundo 
STN (2021), considera-se as receitas orçamentárias como o instrumento que permite a 
execução de políticas públicas. Elas são a principal fonte de recursos do Estado em seus 
programas e ações para atender as necessidades da sociedade.
Figura 3: Classificação das receitas orçamentárias. 
Fonte: A partir de Rezende, 2006. Elaboração gráfica do 
LabHab. 2022.
Como aponta Rezende (2006), 
as receitas orçamentárias 
podem ser classificadas 
segundo três linhas: 
a) segundo a captação dos 
recursos. Eles podem ser 
receitas próprias, ou seja, 
arrecadadas pela instituição 
responsável pelo seu uso, 
ou transferências, recursos 
arrecadados por outros entes 
federados;
b) segundo a origem dos 
recursos: tributária, de 
contribuições, ou de outras 
fontes; e 
c) segundo a vinculação 
orçamentária, divididos entre 
as receitas do orçamento 
da seguridade social e do 
orçamento fiscal. 
Vamos aprofundar a discussão 
sobre as origens dos recursos 
e do orçamento de vinculação. 
Nesse sentido, as receitas orçamentárias tem uma relação importante com a estrutura 
tributária, outro elemento central da economia do país6. A arrecadação de recursos 
pelo Estado brasileiro é classificada em três categorias: os impostos, as taxas e as 
contribuições.
De acordo com Oliveira (2009), os impostos são contribuições obrigatórias definidas 
pelo Estado com o objetivo de financiar suas responsabilidades definidas pela sociedade. 
Segundo o autor,os recursos arrecadados por meio de impostos não têm atividade 
29
Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
6 Destacamos que a origem 
das receitas não se restringe 
aos tributos. Como destaca 
Oliveira (2009), podem 
também fazer parte das 
receitas: a exploração de 
atividades econômicas 
pelos órgãos de governo, a 
exploração do seu próprio 
patrimônio, transferências 
que recebe de pessoas físicas 
e jurídicas, além de outras 
unidades de governo, da 
venda de seu patrimônio e da 
contratação de dívidas.
estatal definida (obrigatoriedade ou vinculação de gastos). Isso 
não significa que o poder público poderá gastá-los sem controle. 
Cabe ao legislativo acompanhar como são utilizados. Como 
exemplo, podemos citar o Imposto de Renda (IR), cobrado pela 
União. Ou o Imposto sobre Operações relativas à Circulação 
de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte 
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), 
cobrado pelos estados e pelo Distrito Federal. No caso dos 
municípios, destaca-se o Imposto Sobre Serviços de Qualquer 
Natureza (ISSQN).
Já as taxas pressupõem o exercício de atividades por parte do 
Estado. Utilizam o poder de polícia da administração pública 
ou na prestação de algum serviço público (OLIVEIRA, 2009). 
Figura 4: Tipos de tributos. 
Fonte: A partir de Oliveira, 2009. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
Podem ser taxas regulatórias, associadas à restrição ou regulação de alguma atividade 
específica, como a autorização para edificações e modificações nos edifícios. Ou taxas 
remuneratórias, que surgem com a prestação de serviços, como a coleta de lixo das casas. 
As contribuições são cobradas quando a administração pública realiza obras que trazem 
algum benefício para a população local, como a construção de ruas e estradas.
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
Outra importante categoria de receitas são as chamadas contribuições sociais e 
econômicas. De modo geral, essas contribuições estão ligadas à fonte de receitas 
cobradas sobre os salários, com características parecidas com as de um imposto indireto 
(OLIVEIRA, 2009). Historicamente, essa categoria se destacou no Brasil durante a 
Ditadura Militar, que criou diversas contribuições, inclusive o FGTS e PIS/PASEP. 
Após a CF/88 e a descentralização das receitas em nome dos municípios, as contribuições 
ganharam novo destaque. Especialmente para garantir recursos para o financiamento 
dos direitos sociais, definidos na Constituição. Ao mesmo tempo, a CF/88 não organizou 
regras sobre a divisão das receitas das contribuições entre os demais entes, como 
estabelecido com os impostos. 
As contribuições ganharam relevância tributária a partir dos anos 1990, com o objetivo 
de aumentar a arrecadação da União. Isso seria feito sem precisar repassar recursos 
obrigatórios aos demais entes federados O objetivo era aumentar o financiamento 
dos direitos sociais estabelecidos. Após o Plano Real, o objetivo passou a ser garantir 
as receitas necessárias para cumprir as metas fiscais. Podemos destacar a Contribuição 
Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) ou a Contribuição de Intervenção no Domínio 
Econômico (CIDE) como exemplos de contribuições sociais e econômicas. 
A Tabela 1 resume os principais impostos do país e quem realiza a sua cobrança. A CF/88 
definiu como deve ser feita a arrecadação de tributos. Segundo Maleski (2021), “[...] todos 
os entes federativos podem criar taxas e contribuições de melhoria, conforme o ente que 
prestar o serviço ou realizar a obra pública”. Esses tipos de tributos são de competência 
comum a todos os entes. Os impostos apresentados na Tabela 1 são definidos na CF/88 
como de competência exclusiva de cada esfera de governo.
Tabela 1 – Impostos por Ente Federativo no Brasil 
Fonte: Maleski (2021)
UNIÃO
8 impostos
Imposto de Renda (IR), Imposto de Importação (II), Imposto de 
Exportação (IE), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), 
Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), Imposto sobre 
a Propriedade Territorial Rural (ITR), Imposto sobre Grandes 
Fortunas (IGF), Imposto Extraordinário De Guerra (IEG)
ESTADOS e 
DISTRITO 
FEDERAL 
3 impostos
Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias 
e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, 
Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), Imposto sobre a 
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto de 
Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD)
MUNICÍPIOS
3 impostos
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), Imposto 
sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), Imposto Predial e 
Territorial Urbano (IPTU).
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
2.3 Despesa orçamentária: conceitos e classificação
De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (2021, p. 77), a despesa 
orçamentária é o conjunto de gastos públicos para o funcionamento e manutenção 
dos serviços prestados à sociedade. As despesas são geralmente tratadas como gasto 
público e se tornaram objeto de intensa disputa entre teóricos da economia, bem como 
nas arenas de disputas políticas. Nesse sentido, assim como a organização do orçamento, 
a distribuição dos recursos arrecadados também deve ser entendida levando em 
consideração as disputas entre agentes sociais. 
Os gastos públicos afetam, estimulando ou retraindo, um conjunto amplo de atividades 
econômicas. Eles têm efeitos concretos na vida de cada indivíduo (GIAMBIAGI; 
ALÉM, 2011). Podemos citar como exemplo os setores econômicos associados ao 
desenvolvimento urbano. Utilizar recursos públicos para construir moradias, em um 
cenário de recursos finitos, melhora a qualidade de vida de parte da população. Além 
disso, pode estimular a economia, gerando emprego e renda através do setor da 
construção civil. 
De um ponto de vista técnico, a STN (2021) classifica o gasto público segundo: 
a) a classificação institucional;
b) a classificação funcional; e 
c) a classificação por estrutura programática.
Segundo a STN (2021), a classificação institucional apresenta a estrutura de créditos 
orçamentários, distribuídos entre unidades orçamentárias e órgãos orçamentários 
(ministérios, por exemplo). Para Oliveira (2009), essa classificação mostra qual unidade 
administrativa é responsável pela execução do gasto e facilita a responsabilização pelo 
destino dos recursos.
A classificação funcional detalha as funções e subfunções, e mostra em qual área do 
governo a despesa será realizada (STN, 2021, p. 78). Por exemplo, uma das funções 
do orçamento federal é o “urbanismo”. Essa função pode ser utilizada por diferentes 
ministérios - um caso hipotético seria a classificação nesta função de despesas realizadas 
pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) para recuperar uma 
praça que poderia ser incluída nessa função. Segundo Oliveira (2009), a classificação 
funcional melhorou a gestão orçamentária brasileira, principalmente do ponto de vista 
do planejamento. O autor afirma que se criaram as condições necessárias para executar 
a técnica do orçamento-programa.
A STN (2021) define a classificação por estrutura programática como aquela que dialoga 
com as ações governamentais definidas no PPA. Os programas são formas de operação 
de políticas públicas, e a eles estão associados uma ou mais ações orçamentárias. Dessa 
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
forma, a União, os estados, o Distrito Federal 
e os municípios estabelecerão suas estruturas 
de programas, códigos e identificação em atos 
próprios. Isso pode ser feito desde que seus 
conceitos e determinações sejam respeitados 
(STN, 2021, p. 80).
2.4 Alocação territorial da 
despesa orçamentária: casos e 
estratégias possíveis
Caso queira se aprofundar mais 
no assunto, acesse os cursos 
desenvolvidos pela Escola Na-
cional de Administração Pública 
– Cursos – Enap.
Disponível em: https://www.escolavirtual.gov.br/
APROFUNDE-SE
Na perspectiva do desenvolvimento urbano sustentável, é importante discutir a despesa 
orçamentária levando em consideração onde é realizado o gasto. Dado o impacto dos 
investimentos na produção do ambiente construído, promovendo transformações 
no território e que aumentam ou diminuem a desigualdade socioespacial. Por isso, é 
importante discutirmos a distribuição territorial dos recursos, pois as necessidades 
urbanas e habitacionais e as vulnerabilidades ambientais se encontram nas cidades 
brasileiras. 
Segundo Filocomo (2020), o esforço para se avaliar a perspectiva territorial do gasto 
público contribui para o planejamento da ação estatal. Ele permite também que se avalie 
a ação do Estado. O autor afirma que é possível entender qualitativamente a produção 
do espaço urbano a partir da distribuição territorial dos gastos.
Isto nos permite entender a distribuição territorial de recursos da União e demais entes 
federados em determinada área da política pública. Considerando a distribuição dos 
entes federados contemplados, o volume de recursos transferidos, os programas e ações 
utilizados, pode-se avaliar a dimensão social dos gastos públicos. Isso também poderia 
ser um exemplo para os bairros que recebem recursos municipais, na escala urbana. 
Wissenbach (2021) reforça essa interpretação ao destacar que os instrumentos de 
planejamento definem estratégias e se tornam referências técnicas para o gasto público. 
Contudo, aponta que a decisão política também está envolvida nessas definições. Ainda 
segundo o autor, quando se trata do espaço construído, precisamos reforçar os impactos 
de longo prazo das escolhas. Essas escolhas impactarão gerações presentes e futuras, 
bem como a possibilidade de acesso a direitos sobre a cidade.
É necessária a articulação entre os instrumentos de planejamento urbano, como o Plano 
Diretor, e as peças orçamentárias. Trata-se de uma agenda importante, que poderia ser 
desenvolvida ao mesmo tempo que se define a distribuição territorial dos recursos. Isso 
leva a importantes avanços na execução das políticas de desenvolvimento urbano.
https://www.escolavirtual.gov.br/
https://www.escolavirtual.gov.br/
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
O orçamento público brasileiro ainda possui poucas informações sobre a distribuição 
territorial. Esse exercício de localização do gasto tende a ser ainda mais complexo dentro 
dos municípios. 
Destacamos algumas possibilidades e exemplos para propor estratégias melhores de 
controle e avaliação da distribuição territorial do gasto público. Wissenbach (2021) 
aponta quatro propostas para avançar o processo de análise e regionalização do gasto 
público, e para executar políticas públicas baseadas em dados:
1) Redesenhar os processos de coleta de dados. Isso exige que se crie um 
protocolo de registro e preenchimento das informações no momento da execução 
orçamentária. Assim, torna-se importante registrar a informação territorial e 
identificar as dificuldades na gestão dos contratos.
2) Aumentar o uso dos registros administrativos existentes. A administração 
pública produz muitos dados em auditorias de programas, apresentações políticas, 
georreferenciamento de atividades, dentre outros. Eles poderiam servir para 
mapear e regionalizar o orçamento.
3) Desenvolver soluções tecnológicas, que poderiam ser utilizadas nos sistemas 
orçamentários e no diário oficial. Os campos de busca dessas ferramentas se 
relacionam com a regionalização. Eles também podem ser um endereço, um 
distrito, uma subprefeitura, uma toponímia, o nome de um assentamento, entre 
outros (WISSENBACH, 2021, p. 12).
4) Aperfeiçoar as leis que obrigariam a se regionalizar o orçamento. 
Figura 5: Exemplos de regionalização do orçamento. 
Fonte: Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
Caso queira se aprofundar mais no 
assunto, acesse os artigos sobre 
o tema publicados pela Fundação 
Tide Setubal.
Disponível em: https://fundacaoti-
desetubal.org.br/conhecimento/
publicacoes/
APROFUNDE-SE AULA 3
MÓDULO 6
Aula 3 - Fundos orçamentários para 
o financiamento do desenvolvimento 
urbano sustentável e a distribuição 
territorial da despesa orçamentária.
2.5 Fundos orçamentários: conceitos e interpretações
A estrutura dos fundos orçamentários estabelece as fontes de receitas e o destino das 
despesas que serão realizadas a partir dos investimentos. 
Os fundos orçamentários não devem ser considerados novidade na estrutura 
orçamentária brasileira. Podemos identificar no início do século XX fundos 
orçamentários com despesas destinadas a usos específicos. Entretanto, eles se tornaram 
mais importantes na gestão orçamentária mais precisamente na década de 1970.
Segundo Paluso (2010 apud COSTA, 2017, p. 7), fundos são instrumentos orçamentários 
criados por lei para vincular recursos ou conjuntos de recursos. Eles serão usados para 
executar programas, projetos ou atividades com objetivos devidamente definidos. Essa 
é uma definição que parte do ponto de vista do orçamento.
A estrutura legal que determina a criação de um fundo orçamentário pode ser resumida 
da seguinte forma: a) o fundo será criado através de lei específica; b) ela determinará as 
receitas que alimentarão o fundo; c) determinará a sua finalidade, ou seja, como serão 
utilizados os recursos do fundo; e d) como ocorrerá a incorporação dos saldos dos fundos. 
Essa estrutura nos permite entender o movimento para se criar fundos orçamentários. 
Como destacamos, o gasto público pode ser entendido como uma arena de disputas 
políticas pela utilização de recursos. Os fundos aparecem muitas vezes como resultado e 
como parte dessa disputa, ao propor um conjunto de receitas estáveis ao longo do tempo 
para um determinado objetivo. Além de objetivos específicos, os fundos têm a vantagem 
de poder carregar saldos de recursos de um ano para o outro, sem precisar executar o 
orçamento no ano que se define a receita. Isso também estabelece estratégias na disputa 
https://fundacaotidesetubal.org.br/conhecimento/publicacoes/
https://fundacaotidesetubal.org.br/conhecimento/publicacoes/
https://fundacaotidesetubal.org.br/conhecimento/publicacoes/
35
Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
pelos recursos orçamentários. No entanto, essa estratégia só é bem-sucedida quando 
o fundo é criado com vinculação de receita. Isso significa que ele deve ter uma ou mais 
fontes que regularão e obrigatoriamente o alimentarão com recursos. 
Segundo Bassi (2019), é possível que exista uma centena de fundos federais. O número 
pode ser três vezes maior, se incluirmos os três níveis de governo: estados, Distrito 
Federal e municípios. 
O Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) é o mais antigo fundo ambiental da América 
Latina, segundo o Ministério do Meio Ambiente. Ele apoiou mais de 1.450 projetos 
socioambientais e investiu quase 275 milhões de reais em iniciativas de conservação 
e de uso sustentável dos recursos naturais. A principal fonte dos recursos do FNMA é 
20% do valor das multas aplicadas pelo Ibama e pelo ICMBio. Além disso, já contou com 
recursos de cooperação internacional. 
O Fundo Nacional de Mudança do Clima 
(FNMC) financia projetos, estudos e iniciativas 
para reduzir as emissões de gases de efeito 
estufa e nos adaptar aos efeitos da mudança 
do clima, segundo o Ministério do Meio 
Ambiente. Consulte o box com os endereços 
eletrônicos para mais informações sobre os 
fundos. As fontes de recursos do FNMC são: 
parcela da participação especial do estado 
produtor nas receitas associadas à produção 
de petróleo, outras verbas da União e doações 
realizadas por entidades públicas ou privadas 
do Brasil e do exterior.
No próximo subcapítulo, apresentaremos 
alguns exemplos de fundos vinculados às 
políticas setoriais ou à gestão urbana local 
implementados pelas prefeituras.
Caso queirase aprofundar mais 
no assunto, acesse os portais do 
Fundo Nacional sobre Mudança 
do Clima e do Fundo Nacional do 
Meio Ambiente
Disponível em: https://www.gov.
br/mma/pt-br/acesso-a-informa-
cao/apoio-a-projetos/fundo-na-
cional-sobre-mudanca-do-clima
https://www.gov.br/mma/
pt-br/acesso-a-informacao/
apoio-a-projetos/fundo-nacion-
al-do-meio-ambiente
APROFUNDE-SE
2.6 Fundos orçamentários para o financiamento do 
desenvolvimento urbano sustentável: casos e estratégias 
possíveis 
Nesta seção, apresentaremos exemplos da estrutura de fundos desenvolvidos para 
articular instrumentos de política urbana definidos no Estatuto da Cidade. Também 
traremos outros acordos possíveis que garantem arrecadação consistente ao longo do 
tempo.
https://www.gov.br/mma/pt-br/acesso-a-informacao/apoio-a-projetos/fundo-nacional-sobre-mudanca-do-clima
https://www.gov.br/mma/pt-br/acesso-a-informacao/apoio-a-projetos/fundo-nacional-sobre-mudanca-do-clima
https://www.gov.br/mma/pt-br/acesso-a-informacao/apoio-a-projetos/fundo-nacional-sobre-mudanca-do-clima
https://www.gov.br/mma/pt-br/acesso-a-informacao/apoio-a-projetos/fundo-nacional-sobre-mudanca-do-clima
https://www.gov.br/mma/pt-br/acesso-a-informacao/apoio-a-projetos/fundo-nacional-do-meio-ambiente
https://www.gov.br/mma/pt-br/acesso-a-informacao/apoio-a-projetos/fundo-nacional-do-meio-ambiente
https://www.gov.br/mma/pt-br/acesso-a-informacao/apoio-a-projetos/fundo-nacional-do-meio-ambiente
https://www.gov.br/mma/pt-br/acesso-a-informacao/apoio-a-projetos/fundo-nacional-do-meio-ambiente
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
Destacamos dois fundos desenvolvidos pelo Município de São Paulo: o Fundo de 
Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) e o Fundo Municipal de Saneamento Ambiental 
e Infraestrutura (FMSAI). 
O Fundo de Desenvolvimento Urbano 
(FUNDURB) foi criado pelo Plano Diretor 
Estratégico do Município de São Paulo (PDE/
SP) em 2002. Seu objetivo é destinar recursos 
da Outorga Onerosa do Direito de Construir 
(PERES et al., 2021), instrumento urbanístico 
consolidado no Estatuto da Cidade. Ainda 
segundo Peres et al. (2021), a revisão do PDE 
de 2014 contribuiu para aumentar muito os 
recursos arrecadados por meio da Outorga. 
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 1.
Isso impactou positivamente o FUNDURB, consolidando-o como importante fonte de 
receitas para as áreas do desenvolvimento urbano.
De acordo com Paim e Peres (2021, p. 3), o FUNDURB definiu que tem prioridade de 
investimento: (1) habitação de interesse social; (2) transporte coletivo; (3) ordenamento 
e direcionamento da estruturação urbana, incluindo infraestrutura, drenagem, 
saneamento, parques lineares e vias públicas; (4) equipamentos urbanos e comunitários; 
(5) proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico; e (6) criação de 
unidades de preservação ambiental. 
Outro aspecto importante do FUNDURB é sua estrutura de gestão e participação social. 
De acordo com Nobre (2016), os recursos do FUNDURB são administrados por um 
conselho gestor. Contudo, a composição do conselho variou muito entre 2002 e 2014, e 
a sociedade civil ocupou entre 20% e 30% de suas cadeiras. 
O conselho gestor do FUNDURB ganhou nova estrutura e mais autonomia na gestão 
de seus recursos na revisão do PDE em 2014. Passou-se a ter um número igual de 
participantes do poder público e da sociedade civil, com dez pessoas no total, e cinco de 
cada grupo. As pessoas representantes da sociedade civil vêm dos seguintes conselhos: 
duas do CMPU; uma do Conselho Municipal de Habitação (CMH); uma do Conselho 
Municipal de Trânsito e Transporte (CMTT); e uma do Conselho Municipal do Meio 
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CADES) (NOBRE, 2016).
Segundo Nobre (2016), definiu-se percentuais mínimos de utilização de recursos nas 
áreas de habitação e mobilidade urbana. Conforme a última atualização da legislação, a 
Lei n. 17.217, de 23 de outubro de 2019, “ao menos 30% (trinta por cento) dos recursos 
serão destinados a projetos e produção de Habitação de Interesse Social, inclusive 
a aquisição de terrenos para este fim e ao menos 30% (trinta por cento) destinados à 
implantação e realização de melhorias nas vias estruturais e nos sistemas de transporte 
público coletivo, cicloviário e de circulação de pedestres”.
1
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
O segundo fundo destacado é o Fundo Municipal de Saneamento 
Ambiental e Infraestrutura (FMSAI). O FMSAI surgiu do contrato 
de prestação de serviços estabelecido entre a Prefeitura de 
São Paulo e a Companhia de Saneamento Básico do Estado de 
São Paulo (SABESP). Ele determina a prestação de serviços de 
água e esgoto no município. Como aponta Royer et al. (2018), o 
FMSAI foi criado pela Lei Municipal n. 14.934/2009 e tem como 
objetivo investir em saneamento básico, saneamento ambiental 
e infraestrutura urbana. 
Ainda segundo os autores, a fonte de recursos do fundo é o 
repasse realizado pela Companhia de Saneamento Básico 
do Estado de São Paulo (SABESP). A companhia repassa 
7,5% da receita bruta obtida com o abastecimento de água 
e esgotamento sanitário no Município de São Paulo. Dessa 
forma, é garantida a estabilidade da fonte de recursos, pois os 
contratos de concessão dos serviços de saneamento tendem a 
ser de longo prazo. No caso de São Paulo, eles têm duração de 
30 anos. 
O FMSAI também possui um conselho gestor, conforme descrito 
no portal da Prefeitura de São Paulo7. Esse conselho decide 
quais investimentos serão feitos, levando em consideração 
diretrizes e prioridades estabelecidas pela legislação e pelo 
Plano Municipal de Saneamento Básico. 
Como destaca Ferreira (2020), o FMSAI aumentou muito a 
quantidade de recursos aplicados nas áreas do desenvolvimento 
urbano. Isso ocorreu, pois o fundo recebe muitos recursos 
da prestação de serviços de saneamento. Segundo o autor, a 
quantidade de recursos aplicados pelo FMSAI é maior do que 
os recursos investidos através do FUNDURB. A figura abaixo 
destaca o volume e a localização dos investimentos do FMSAI 
no Município de São Paulo.
7 Disponível em: https://
www.prefeitura.sp.gov.
br/cidade/secretarias/
habitacao/fmsai/
apresentacao/index.
php?p=145635. Acesso em 
22/07/2022.
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/fmsai/apresentacao/index.php?p=145635
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/fmsai/apresentacao/index.php?p=145635
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/fmsai/apresentacao/index.php?p=145635
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/fmsai/apresentacao/index.php?p=145635
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/fmsai/apresentacao/index.php?p=145635
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/fmsai/apresentacao/index.php?p=145635
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/fmsai/apresentacao/index.php?p=145635
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
 
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Fonte: FERREIRA, 2020.
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Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
É importante destacar que os dois exemplos são estratégias para se gerar receitas 
e destinar recursos públicos. Eles criam uma possibilidade real de financiamento de 
políticas públicas no Município de São Paulo. Esses exemplos podem ser estudados e 
adaptados por outros municípios, de acordo com suas realidades.
Caso queira se aprofundar 
mais no assunto, destacamos o 
trabalho “A liquidez da água: um 
estudo de caso sobre o Fundo 
Municipal de Saneamento 
Ambiental e Infraestrutura de 
São Paulo”. (FERREIRA, 2020)
Disponível em: https://www.
academia.edu/43410026/A_LIQ-
UIDEZ_DA_%C3%81GUA_Um_
Estudo_De_Caso_Sobre_O_Fun-do_Municipal_De_Saneamen-
to_Ambiental_e_Infraestrutu-
ra_De_S%C3%A3o_Paulo
APROFUNDE-SE
Caso queira se aprofundar no assun-
to, acesse os portais do Fundo de 
Desenvolvimento Urbano (FUN-
DURB) e do Fundo Municipal de 
Saneamento (FMSAI)
Disponível em: https://www.prefei-
tura.sp.gov.br/cidade/secretarias/
habitacao/fmsai/apresentacao/in-
dex.php?p=145635
https://www.prefeitura.sp.gov.br/
cidade/secretarias/licenciamento/
desenvolvimento_urbano/partici-
pacao_social/fundos/fundurb/
APROFUNDE-SE
AULA 3
MÓDULO 6
Aula 3 - Fundos orçamentários para 
o financiamento do desenvolvimento 
urbano sustentável e a distribuição 
territorial da despesa orçamentária.
https://www.academia.edu/43410026/A_LIQUIDEZ_DA_%C3%81GUA_Um_Estudo_De_Caso_Sobre_O_Fundo_Municipal_De_Saneamento_Ambiental_e_Infraestrutura_De_S%C3%A3o_Paulo
https://www.academia.edu/43410026/A_LIQUIDEZ_DA_%C3%81GUA_Um_Estudo_De_Caso_Sobre_O_Fundo_Municipal_De_Saneamento_Ambiental_e_Infraestrutura_De_S%C3%A3o_Paulo
https://www.academia.edu/43410026/A_LIQUIDEZ_DA_%C3%81GUA_Um_Estudo_De_Caso_Sobre_O_Fundo_Municipal_De_Saneamento_Ambiental_e_Infraestrutura_De_S%C3%A3o_Paulo
https://www.academia.edu/43410026/A_LIQUIDEZ_DA_%C3%81GUA_Um_Estudo_De_Caso_Sobre_O_Fundo_Municipal_De_Saneamento_Ambiental_e_Infraestrutura_De_S%C3%A3o_Paulo
https://www.academia.edu/43410026/A_LIQUIDEZ_DA_%C3%81GUA_Um_Estudo_De_Caso_Sobre_O_Fundo_Municipal_De_Saneamento_Ambiental_e_Infraestrutura_De_S%C3%A3o_Paulo
https://www.academia.edu/43410026/A_LIQUIDEZ_DA_%C3%81GUA_Um_Estudo_De_Caso_Sobre_O_Fundo_Municipal_De_Saneamento_Ambiental_e_Infraestrutura_De_S%C3%A3o_Paulo
https://www.academia.edu/43410026/A_LIQUIDEZ_DA_%C3%81GUA_Um_Estudo_De_Caso_Sobre_O_Fundo_Municipal_De_Saneamento_Ambiental_e_Infraestrutura_De_S%C3%A3o_Paulo
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/fmsai/apresentacao/index.php?p=145635
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/fmsai/apresentacao/index.php?p=145635
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/fmsai/apresentacao/index.php?p=145635
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/fmsai/apresentacao/index.php?p=145635
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamento/desenvolvimento_urbano/participacao_social/fundos/fundurb/ 
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamento/desenvolvimento_urbano/participacao_social/fundos/fundurb/ 
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamento/desenvolvimento_urbano/participacao_social/fundos/fundurb/ 
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamento/desenvolvimento_urbano/participacao_social/fundos/fundurb/