Livro- texto legislacao hospitalar

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Autor: Prof. Bruno Vieira Caputo
Colaboradora: Profa. Valdice Neves Polvora
Legislação Hospitalar
Professor conteudista: Bruno Vieira Caputo
Doutor em Ciências pela Universidade de São Paulo – USP (2015). Mestre em Odontologia pela Universidade 
Paulista – Unip (2011). Especialista em Endodontia pela Unip (2014). Graduado em Odontologia pela Unip (2008), atua 
como cirurgião-dentista e trabalha na Universidade desde 2012, atuando como professor no curso de Odontologia nas 
disciplinas: Biossegurança, Ergonomia e Bioética, Odontologia Diagnóstica, Odontologia Interdisciplinar e Endodontia. 
No curso de Gestão Hospitalar, é professor das modalidades presencial e EaD da disciplina de Biossegurança. Na 
modalidade EaD, ainda atua como professor conteudista da disciplina de Biossegurança no curso de Gestão em 
Segurança no Trabalho.
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quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
C255L Caputo, Bruno Vieira.
Legislação hospitalar. / Bruno Vieira Caputo. – São Paulo: 
Editora Sol - UNIP, 2024.
152 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ISSN 1517-9230.
1.1. Legislação hospitalar. 2. Estrutura jurídica. 3. Gestão de 
saúde. I. Caputo, Bruno Vieira. II. Título
CDU 614:658
U519.53 – 24
Profa. Sandra Miessa
Reitora
Profa. Dra. Marilia Ancona Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Profa. Dra. Marina Ancona Lopez Soligo
Vice-Reitora de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Claudia Meucci Andreatini
Vice-Reitora de Administração e Finanças
Prof. Dr. Paschoal Laercio Armonia
Vice-Reitor de Extensão
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora das Unidades Universitárias
Profa. Silvia Gomes Miessa
Vice-Reitora de Recursos Humanos e de Pessoal
Profa. Laura Ancona Lee
Vice-Reitora de Relações Internacionais
Prof. Marcus Vinícius Mathias
Vice-Reitor de Assuntos da Comunidade Universitária
UNIP EaD
Profa. Elisabete Brihy
Profa. M. Isabel Cristina Satie Yoshida Tonetto
Prof. M. Ivan Daliberto Frugoli
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
 Material Didático
 Comissão editorial: 
 Profa. Dra. Christiane Mazur Doi
 Profa. Dra. Ronilda Ribeiro
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista
 Profa. M. Deise Alcantara Carreiro
 Profa. Ana Paula Tôrres de Novaes Menezes
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
Revisão:
 Gustavo Guiral
 Juliana Mendes
 
Sumário
Legislação Hospitalar
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................8
Unidade I
1 INTERAÇÃO DO PROFISSIONAL COM AS LEIS DO PAÍS .......................................................................9
1.1 Código Penal Brasileiro ...................................................................................................................... 10
1.1.1 Responsabilidade médica no Direito Penal ...................................................................................11
1.2 Código Civil ............................................................................................................................................. 12
1.3 Estatutos .................................................................................................................................................. 13
1.3.1 Estatuto da Pessoa Idosa ..................................................................................................................... 13
1.3.2 Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) ............................................................................... 14
2 ESTRUTURA JURÍDICA DO PAÍS: LEGISLAÇÃO ..................................................................................... 16
2.1 Hierarquia da legislação em saúde ............................................................................................... 16
2.1.1 Constituição Federal (CF) ..................................................................................................................... 16
2.1.2 Lei Complementar .................................................................................................................................. 18
2.1.3 Lei Ordinária .............................................................................................................................................. 18
2.1.4 Medidas provisórias ............................................................................................................................... 18
2.1.5 Resoluções ................................................................................................................................................. 18
2.2 Criação das leis ...................................................................................................................................... 19
2.2.1 Lei nº 11.903, de 14 de janeiro de 2009......................................................................................... 21
2.2.2 Lei nº 9.279, de 14 de maio de 1996 .............................................................................................. 23
2.3 Organização jurídica do país ........................................................................................................... 23
2.3.1 Poder Legislativo ..................................................................................................................................... 24
2.3.2 Poder Executivo ....................................................................................................................................... 24
2.4 Legislação orgânica da saúde .......................................................................................................... 28
2.4.1 Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 ...................................................................................... 28
2.4.2 Decreto nº 7.508, de 28 de junho de 2011 ................................................................................... 30
2.4.3 Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990..................................................................................... 30
2.4.4 Legislação sobre participação popular na gestão pública de saúde .................................. 32
Unidade II
3 AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR (ANS) E AGÊNCIA NACIONAL 
DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA (ANVISA) .......................................................................................................... 40
3.1 ANS............................................................................................................................................................. 40
3.1.1 Legislação geral para planos e seguros privados de saúde .................................................... 48
3.1.2 Operadoras de planos de saúde ........................................................................................................ 51
3.2 Anvisa ........................................................................................................................................................ 52
4 LEGISLAÇÃO PARA COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS NA SAÚDE ........................................... 55
4.1 Legislação para licitação pública ................................................................................................... 55
4.2 Legislação de responsabilidade fiscal ........................................................................................... 62
4.2.1 Legislação de crimes fiscais ................................................................................................................passando a ser 
a sociedade civil organizada, tendo sua base na universalização dos direitos sociais, econômicos, culturais 
e ambientais, na ampliação da dimensão da cidadania e da democracia e numa nova compreensão do 
caráter e do papel do Estado pós-moderno.
A construção dessas categorias de análise permite-nos aguçar a compreensão do marco referencial 
da participação de setores populares na definição das políticas públicas, revelando os estágios da reforma 
democrática do Estado brasileiro, que parece ainda estar em curso.
Por fim, para Matos e Santos (2005), entende-se que a participação popular na construção do 
SUS deu-se ao longo do tempo, em um processo de constante conflito de interesses, pois vivemos em 
uma sociedade pluralista, com valores éticos diferentes e profundas desigualdades tanto econômicas 
como sociais.
Ainda de acordo com os autores, capacitar os atores envolvidos (alta cúpula de gestão, profissionais 
de saúde e representantes da comunidade) para exercerem plenamente suas atribuições nos conselhos 
constitui-se em exigência de nivelamento, eliminando as lacunas tecnossocioculturais, como premissa 
fundamental para consolidar esse novo modelo de gestão participativa, que, segundo a Organização 
Mundial da Saúde, é dos mais avançados do mundo.
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LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
 Resumo
Iniciamos ressaltando a interação do profissional com as leis do Brasil, 
para que ele tenha o conhecimento das leis que regem sua profissão. 
Destacamos que o CNS considera 14 categorias dos profissionais da 
saúde de nível superior: entre eles, médicos, odontólogos, enfermeiros e 
farmacêuticos. É importante o conhecimento da legislação de cada atuação 
profissional e do que é previsto nos Códigos Penal e Civil.
No Código Penal, é prevista a responsabilidade médica; o Decreto nº 
20.931/32 regula e fiscaliza o exercício da profissão no Brasil, considerando 
responsabilidade criminal do médico atos que causem danos a seus 
pacientes, exigindo que aquele responda por tais atos.
Os estatutos são os documentos que asseguram os direitos da 
população, com especial atenção ao Estatuto da Pessoa Idosa, que 
garante o atendimento preferencial e o fornecimento de medicamentos 
gratuitamente, e ao Estatuto da Criança e do Adolescente, que assegura 
sua proteção integral, com base no tratamento social e legal, visando ao 
atendimento integral à saúde tanto da criança como do adolescente, por 
intermédio do SUS.
Também estudamos a estrutura jurídica do país, iniciando pela 
hierarquia das leis, partindo da pirâmide proposta por Kelsen. Essa 
pirâmide procura explicar como funciona a hierarquia da legislação: 
situando no topo a Constituição Federal, que é conjunto de regras com 
o objetivo organizar a sociedade a partir da vontade do povo; seguida 
pelas Leis Complementares e Ordinárias; após, as Medidas Provisórias; 
e, finalmente, as Resoluções, consideradas normativas, provenientes do 
Poder Legislativo, que regula as matérias de competência privativa do 
Senado Federal e da Câmara dos Deputados.
Outro assunto de grande relevância abordado foi a criação das leis, 
consideradas atos normativos que geram direitos e deveres. Para que um 
projeto de lei torne-se lei propriamente dita, deve cumprir um conjunto 
de atos, denominado processo legislativo. Este é disparado a partir da 
iniciativa, podendo ser comum, reservada ou até mesmo privada, passando 
pela importante participação das casas legislativas (Câmara dos Deputados 
e Senado Federal), prosseguindo com a votação no plenário, que discute a 
proposta, para sancioná-la ou vetá-la, concluindo com a fase complementar 
do processo legislativo, composta por promulgação e publicação.
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Unidade I
O Poder Legislativo é composto pelo Senado Federal, com 
representantes dos Estados e do Distrito Federal; pela Câmara dos 
Deputados, com representantes do povo; e o Poder Executivo é 
representado, no que tange à saúde, pelo Ministério da Saúde, que, entre 
suas funções, organiza e realiza a manutenção dos serviços e órgãos de 
saúde de âmbito nacional. Destacamos, ainda, o importante papel da 
Constituição Federal de 1988, que assegurou os direitos relativos à saúde, 
à previdência e à assistência social, determinando-se a seguridade social 
e as três bases que constituiriam o SUS: descentralização, atendimento 
integral e participação da comunidade.
O último tópico abordado foi a Legislação Orgânica da Saúde, 
representada pelas Leis nº 8.080/1990 e nº 8.142/1990, que regulamentam 
o Sistema Único de Saúde, tanto tratando das ações e serviços da saúde 
em todo o território nacional, com os princípios, diretrizes e objetivos do 
SUS, quanto abordando a participação da comunidade na gestão do SUS 
e as transferências de recursos financeiros na área da saúde.
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LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
 Exercícios
Questão 1. À pessoa idosa que esteja no domínio de suas faculdades mentais é assegurado o direito 
de optar pelo tratamento de saúde que lhe for reputado mais favorável. Não estando em condições de 
proceder à opção, esta será feita, exceto: 
A) Pelo curador, quando a pessoa idosa for interditada. 
B) Pelos familiares, quando a pessoa idosa não tiver curador ou este não puder ser contatado em 
tempo hábil. 
C) Pelo médico, quando ocorrer iminente risco de vida e não houver tempo hábil para consulta a 
curador ou familiar. 
D) Pelo próprio médico, quando não houver curador ou familiar conhecido, caso em que deverá 
comunicar o fato ao Ministério Público. 
E) Pelo tutor da pessoa idosa. 
Resposta correta: alternativa E.
Análise das alternativas
A) Alternativa correta. 
Justificativa: no inciso I, a garantia de prioridade compreende atendimento preferencial imediato e 
individualizado junto aos órgãos públicos e privados prestadores de serviços à população.
B) Alternativa correta. 
Justificativa: o inciso V diz que a garantia de priorização do atendimento da pessoa idosa por sua 
própria família, em detrimento do atendimento asilar, exceto dos que não a possuam ou careçam de 
condições de manutenção da própria sobrevivência.
C) Alternativa correta. 
Justificativa: incide novamente no inciso I que determina que o atendimento à pessoa idosa é 
preferencial e imediato.
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Unidade I
D) Alternativa correta. 
Justificativa: os incisos II e III dão garantia de preferência na formulação e na execução de políticas 
sociais públicas específicas e na destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com 
a proteção à pessoa idosa.
E) Alternativa incorreta. 
Justificativa: não há previsão no Estatuto da Pessoa Idosa para que seu tutor opte pelo tratamento de 
saúde que seja considerado mais favorável. Ademais, a tutela é exercida com a finalidade de representar 
interesses de menores de idade.
Questão 2. (Funiversa 2011) Em relação às competências previstas na Lei n.º 8.080/1990, assinale a 
alternativa correta: 
A) Compete à direção municipal do SUS formular, avaliar e apoiar políticas de alimentação e nutrição.
B) Compete à direção nacional do SUS coordenar a rede estadual de laboratórios de saúde pública e 
hemocentros e gerir as unidades que permaneçam em sua organização administrativa.
C) Compete à direção estadual do SUS gerir laboratórios públicos de saúde e hemocentros.
D) Ao Distrito Federal compete, somente, exercer as atribuições reservadas aos estados.
E) Constitui competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios a 
administração dos recursos orçamentários e financeiros destinados, em cada ano, à saúde.
Resposta correta: alternativa E.
Análise das alternativas
A) Alternativa incorreta.
Justificativa: compete à direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS) formular, avaliar e apoiar 
políticas de alimentação e nutrição.
B) Alternativa incorreta.
Justificativa: compete à direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS) coordenar a rede 
estadual de laboratórios de saúde pública e hemocentros e gerir as unidades que permaneçam em sua 
organização administrativa.
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LEGISLAÇÃOHOSPITALAR
C) Alternativa incorreta.
Justificativa: compete à direção municipal do Sistema de Saúde (SUS) gerir laboratórios públicos de 
saúde e hemocentros.
D) Alternativa incorreta.
Justificativa: art. 19. Ao Distrito Federal competem as atribuições reservadas aos estados e 
aos municípios.
E) Alternativa correta.
Justificativa: das atribuições comuns, descritas no art. 15. A União, os Estados, o Distrito Federal 
e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições: I – definição 
das instâncias e mecanismos de controle, avaliação e de fiscalização das ações e serviços de saúde; 
II – administração dos recursos orçamentários e financeiros destinados, em cada ano, à saúde.63
4.3 Legislação do consumidor ................................................................................................................ 64
Unidade III
5 LEGISLAÇÃO GERAL PARA REGISTRO DE PRODUTOS PARA A SAÚDE ....................................... 73
5.1 Avaliação de tecnologia em saúde ................................................................................................ 81
5.2 Legislação para a publicidade relacionada a produtos que interferem na saúde ..... 84
5.2.1 Propaganda de medicamentos .......................................................................................................... 84
5.2.2 Propaganda de alimentos.................................................................................................................... 86
5.2.3 Propaganda para produtos de saúde .............................................................................................. 88
6 SÍNTESE DA LEGISLAÇÃO PARA MEDICAMENTOS.............................................................................. 89
6.1 Comercialização de medicamentos .............................................................................................. 91
6.2 Legislação para a pesquisa clínica e ensaios clínicos, e o uso de produtos e 
medicamentos experimentais ................................................................................................................. 92
6.2.1 Comissão Nacional de Ética em Pesquisa ..................................................................................... 95
Unidade IV
7 REGULAMENTAÇÃO GERAL DE BOAS PRÁTICAS NAS ÁREAS DE GESTÃO EM SAÚDE ......107
7.1 Boas práticas em saúde ...................................................................................................................107
7.1.1 Classificação dos itens do roteiro de inspeção ......................................................................... 115
7.2 Boas práticas no preparo da alimentação ................................................................................117
7.2.1 Manual de Boas Práticas e Procedimento Operacional Padrão ........................................ 120
7.3 Boas práticas de fabricação ...........................................................................................................121
7.3.1 Boas práticas de fabricação de medicamentos ....................................................................... 122
8 TÓPICOS ÉTICOS RELACIONADOS À GESTÃO DE SAÚDE ...............................................................122
8.1 Bioética ...................................................................................................................................................122
8.2 Código de Ética Médica ...................................................................................................................124
8.2.1 Prontuário médico ............................................................................................................................... 126
8.2.2 Sigilo profissional ................................................................................................................................. 127
8.2.3 Comissão de ética no hospital ........................................................................................................ 129
8.3 Conselhos regionais e federais dos profissionais do setor da saúde .............................131
7
APRESENTAÇÃO
A disciplina de legislação na área da saúde pretende desenvolver tópicos importantes de interesse 
na formação do gestor em saúde, capacitando e preparando esse futuro profissional para atuar em 
posições-chave no mercado de trabalho.
Tópicos importantes serão discutidos, como a legislação hospitalar e o direito do consumidor em saúde.
Dessa forma, a disciplina proporciona ao aluno conhecimentos sobre as regulamentações que regem 
a saúde no geral, a saúde complementar e produtos para a saúde.
Sendo considerado o objetivo geral introduzir o estudante nas questões legais das atividades 
em saúde; conscientizar sobre a responsabilidade com usuários de saúde; conhecer e interpretar a 
legislação pertinente.
Com este livro-texto, o aluno será capaz de entender o mecanismo legal geral do país, interpretar 
situações relacionadas com os direitos do consumidor e dos pacientes sob a ótica da legalidade, 
interpretar a legislação específica que envolva diversas áreas da atividade em saúde e ser capaz de 
atualizar-se na legislação pertinente à atividade do gestor em saúde ao longo de sua vida profissional.
A legislação está presente em todos os setores de trabalho, de maneira que as diversas categorias 
do profissional da área da saúde devem ter o conhecimento das leis que regem sua profissão, pois essa 
legislação atuante sofre atualizações conforme o passar do tempo, de maneira que tanto o profissional 
como a instituição (hospital, clínica) necessitam de conhecimento de como utilizar a busca em base de 
dados como ferramenta para o acesso à informação.
Neste livro, serão abordados tópicos importantes para um aprendizado e conhecimento da legislação 
hospitalar com o foco na gestão.
Dessa maneira, o livro-texto busca aprofundar estes temas, para que o aluno compreenda os 
principais tópicos relevantes para realizar a gestão hospitalar.
Para atender a esta proposta pedagógica, o presente livro-texto reparte seu estudo em: interação do 
profissional com as leis do país e estrutura jurídica do país; ANS, Anvisa e legislação para comercialização 
de produtos na saúde; legislação geral para registro de produtos para a saúde e síntese da legislação 
para medicamentos; regulamentação geral de boas práticas nas áreas de gestão em saúde; e tópicos 
éticos relacionados à gestão de saúde.
Boa leitura e bons estudos!
8
INTRODUÇÃO
É de suma importância o conhecimento da legislação aplicável nas ações do exercício profissional da 
saúde, bem como das demais normas técnicas e administrativas pertinentes ao assunto.
Na legislação nos regimes democráticos, três poderes apresentam-se bem-definidos e atuantes: o 
Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário.
Ao Poder Executivo, compete exercer o comando da nação, conforme os limites estabelecidos pela 
Constituição (a Carta Magna) do país.
O Poder Judiciário tem a incumbência de aplicar a lei em casos concretos, para assegurar a justiça, 
bem como a realização dos direitos individuais e coletivos no processo das relações sociais, além de velar 
pelo respeito e cumprimento do ordenamento constitucional.
Quanto ao Poder Legislativo, a ele compete produzir e manter o sistema normativo, ou seja, o 
conjunto de leis que asseguram a soberania da justiça para todos – cidadãos, instituições públicas e 
empresas privadas.
Dessa maneira, é importante conhecer a legislação a respeito do tema, com o objetivo de aplicar 
esses conhecimentos em gestão na área da saúde, averiguando se as atividades realizadas estão de 
acordo com as disposições planejadas previamente pela legislação e, quando implementadas, se elas 
apresentam a eficácia adequada.
Também é essencial o conhecimento a respeito da legislação do Sistema Único de Saúde (SUS), 
instituído pela Constituição Federal, em 1988, que proporciona a base político-filosófica para a 
mudança da concepção do processo de saúde. O SUS é o único que utiliza como base a mesma 
filosofia de atuação em todo o Brasil, organizando-se de acordo com a mesma lógica, estendendo-se 
universalmente, pois atende a todos sem distinção, de acordo com os princípios da bioética e da 
justiça. Em destaque acerca disso, convém citar a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, que dispõe 
sobre as condições para a promoção, a proteção e a recuperação da saúde, estabelecendo ainda 
critérios para a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes.
A Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) possui a função de controlar as ações e os serviços 
de saúde das operadoras e de outros órgãos públicos. Essa função é regulamentada pela Lei nº 9.961, que 
dispõesobre a criação da ANS, suas competências e sua estrutura.
Por fim, é de fundamental importância o aprendizado do profissional a respeito de ética 
relacionada à saúde, de maneira que é importante estabelecer um comitê de ética hospitalar para 
tratar dos assuntos pertinentes.
9
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
Unidade I
1 INTERAÇÃO DO PROFISSIONAL COM AS LEIS DO PAÍS
A legislação faz-se presente em todos os setores de trabalho, de maneira que o profissional deve ter 
o conhecimento das leis que regem sua profissão. Desse modo, a interação do profissional com as leis do 
país torna-se de grande relevância, incluindo desde o conhecimento da legislação já existente até suas 
atualizações, possíveis a cada ano.
Podemos destacar que o Conselho Nacional de Saúde (CNS), por meio da Resolução nº 287, de 8 
de outubro de 1998, que completa a Resolução nº 218, de 6 de março de 1997, relaciona 14 categorias 
profissionais de saúde de nível superior:
• assistentes sociais;
• biólogos;
• biomédicos;
• profissionais de educação física;
• enfermeiros;
• farmacêuticos;
• fisioterapeutas;
• fonoaudiólogos;
• médicos;
• médicos-veterinários;
• nutricionistas;
• odontólogos;
• psicólogos;
• terapeutas ocupacionais.
Essas categorias profissionais têm seus conselhos de classe, que devem estar de acordo com a 
legislação nacional, e as leis são consideradas como direitos e deveres de cada profissão. Portanto, o 
não comprimento delas pode acarretar exercício ilegal e erros profissionais previstos nos Códigos Penal 
e Civil, respectivamente.
10
Unidade I
1.1 Código Penal Brasileiro
O Código Penal Brasileiro, conforme se aplica aos demais normativos brasileiros, decorre também de 
um processo histórico de formulação e de caracterização de conceitos.
Nosso Código Penal (CP) data de 1940, passando a vigorar ainda no governo ditatorial de Getúlio 
Vargas, sob a égide da Constituição Autocrática de 1937. Importante destacar que o CP é originário 
também de um período difícil da história, porque se situa em plena Segunda Guerra Mundial.
Seu decreto instituidor é o Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940, incorporando-se 
apenas posteriormente, por meio do Decreto-Lei nº 3.914, de 9 de dezembro de 1941, a Lei de 
Introdução ao Código Penal e a Lei de Contravenções Penais. Modificações importantes ocorreram a 
partir da vigência da Lei nº 7.209, de 11 de julho de 1984.
O CP também é composto pelas Partes Geral e Especial, de forma semelhante ao Código Civil. 
Entretanto, no Código Penal, no que se refere à Parte Geral, são descritos e explicitados os conceitos e 
as compreensões gerais sobre os seguintes aspectos: aplicação da lei penal, crime, imputabilidade penal, 
concurso de pessoas, penas, medidas de segurança, ação penal, extinção de punibilidade; já na Parte 
Especial, é exatamente a tipificação do crime e a pena relativa, isso porque, como a própria Constituição 
prevê em seu artigo 5º, inciso XXXIX, em consonância com o Código Penal: “Não há crime sem lei anterior 
que o defina, nem pena sem prévia cominação legal” (Brasil, 1988a). Isto quer dizer que é necessário 
haver exatamente e literalmente o crime e a pena respectiva para eventual aplicação legal. Não se pode 
inovar nesta seara, sob prejuízo da incolumidade do cidadão.
Evidente que, na perspectiva de um Código, o legislador deseja congregar em único documento o 
tema que pretende tratar, sempre com a intenção de possibilitar o acesso mais objetivo às questões 
pertinentes. Entretanto, conforme foi dito anteriormente, por vários motivos, gradativamente, os 
códigos sofrem a ação do tempo e das mudanças sociais, que mais frequentemente forçam ajustes ou 
legislações paralelas. No caso específico da área penal, as mutações não ocorrem, pelo menos até agora, 
de forma tão frequente quanto na área civil.
Isso não quer dizer que, após 65 anos do Código Penal, não tenhamos sérias e importantes 
mudanças sociais que requereram e ainda necessitam ajustes, notadamente pelo aprimoramento de 
novas tecnologias e outras condutas sociais aceitas ao longo do tempo. Nesse particular, temos, por 
exemplo, a Lei dos Crimes Hediondos, a que trata da violência doméstica (Lei Maria da Penha), a que 
disciplina a proibição do uso de bebidas por motoristas e condutores de veículos, e tantas outras que 
também introduziram novos artigos e adequações dos existentes no Código Penal. Destaque também 
para a Lei sobre crimes na área de informática e comunicações “virtuais”.
Esses novos tipos penais são inseridos no rol dos crimes tipificados na parte especial do CP, que assim 
necessita adequar-se às novas realidades e aos novos crimes de conotação social mais atualizada do que 
outros, porque tipificados em momentos sociais diferenciados. Nesse ponto, reside a arte do legislador 
em compatibilizar os diversos tipos penais que surgem com o passar do tempo e a introdução de novos 
quadros sociais. Não obstante todo o esforço do legislador, podem escapar lacunas, as quais devem ser 
11
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
preenchidas na compreensão e na análise jurídica dos especialistas, sem esquecer que os crimes, assim 
definidos na área penal, necessitam estar claramente tipificados.
Um dos objetivos da tipificação dos crimes destina-se a evitar que o indivíduo viva sob ameaça e 
medo, porque não sabedor daquilo que pode ou não fazer na sociedade em que está. Da mesma forma, 
restringe a atuação dos julgadores e das autoridades responsáveis pela lei e pela ordem social, para 
que não haja aplicação de pena a situações não descritas antecipadamente como inconvenientes e 
consideradas proibidas. Tudo isso para manter a estabilidade social e jurídica.
Compreendendo que a Parte Especial refere-se aos crimes propriamente tipificados, a Parte Geral, 
mesmo que aqui se inverta propositalmente a sequência, estabelece os conceitos gerais, sem perder a 
objetividade e a clareza, tão importantes na área penal. Nessa parte geral, há fundamentais pontos-chave, 
para a adequada utilização do Código Penal em seu conjunto: aplicação da lei penal, crime, imputabilidade 
penal, concurso de pessoas, penas, medidas de segurança, ação penal, extinção de punibilidade.
Quanto à aplicação da Lei Penal, o CP trata da vigência e do modo de revogação da Lei Penal, da 
irretroatividade da Lei Penal e da ultratividade da lei temporária e excepcional, da lei no tempo e no espaço, 
da territorialidade, das imunidades diplomáticas e parlamentares, da contagem dos prazos. No que refere 
ao item do crime, fica conceituado o crime, o fato típico que o caracteriza, o tipo penal, os elementos 
que o compõem, o dolo e a culpa que o integram e as espécies de tipos criminais. Ainda nesse item se 
destaca a identificação do que são crimes por omissão ou por cometimento (omissivos e comissivos), a 
consumação e a tentativa, bem como outras questões relativas à qualificação dos crimes em geral, além 
da classificação, por exemplo: crimes de responsabilidade funcional, crimes de bagatela, crimes hediondos, 
crimes de flagrante provocado ou esperado.
No tocante à imputabilidade, consoante indicação do próprio nome, trata daquelas situações de 
antijuricidade, que justificam ou atenuam, ou, de outra forma, qualifica melhor o ato criminal, em 
razão da plena consciência do criminoso, identificando o dolo e a culpa na consecução do tipo penal. 
Evidente então que esse tópico trata da antijuricidade da ação em algumas situações de excludentes 
criminais e, por outros motivos, podem ampliar o rigor da culpabilidade do autor, pela sua omissão ou 
pelo cometimento do crime, porque consideradas condições agravantes. Exemplo da inimputabilidade é 
quando o indivíduo pratica determinado crime na condição de louco (debilidade mental) ou ainda em 
situação de exclusiva legítima defesa comprovada.
1.1.1 Responsabilidade médica no Direito Penal
O exercício da medicina no Brasil é regulamentado pelo Decreto nº 20.931, de 11 de janeiro de 1932, 
o qual regula e fiscaliza o exercício da medicina, da odontologia, da medicinaveterinária e das profissões 
de farmacêutico, parteira e enfermeira, no Brasil, e estabelece penas.
No entanto, para a odontologia e a farmacêutica, a regulação da profissão está disponibilizada na 
Lei nº 5.081, de 24 de agosto de 1966, e no Decreto nº 85.878, de 7 de abril de 1981.
Em relação à responsabilidade médica, acionar um profissional que causou um dano em uma pessoa, 
podendo ser em relação à sua integridade anatômica ou fisiológica, poderia ser adequado ao que é 
12
Unidade I
previsto para os delitos de homicídio ou lesões pessoais, gerando uma responsabilidade penal com as 
consequências que isto comporta.
A responsabilidade criminal do médico, decorrente de atos cometidos no exercício de sua atividade 
profissional, invariavelmente configura questão complicada.
Mesmo representando apenas uma pequena fatia do montante de ações judiciais que envolvem a 
questão da responsabilidade médica, as de cunho criminal não podem ser ignoradas, pois são várias as 
situações que podem tipificar uma conduta mantida nesse campo de atuação.
As pessoas que não são formadas em medicina não podem exercer a profissão médica, procurando-se 
impedir, penalmente, que a saúde pública venha a ser ameaçada por pessoas não qualificadas e sem 
conhecimentos específicos. 
O Código Penal, no capítulo de crimes contra saúde pública, pune criminalmente aqueles que 
exercerem a medicina, a odontologia e a farmacêutica ilegalmente, ou excedendo-lhe os limites:
Exercício Ilegal da Medicina, Arte Dentária ou Farmacêutica
Art. 282 – Exercer, ainda que a título gratuito, a profissão de médico, dentista 
ou farmacêutico, sem autorização legal ou excedendo-lhe os limites:
Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.
Parágrafo único – Se o crime é praticado com o fim de lucro, aplica-se 
também multa (Brasil, 2000c).
1.2 Código Civil
A Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, instituiu o Código Civil. O Código Civil (CC) é composto, 
inicialmente, pela LICC, que é a Lei de Introdução ao Código Civil, onde constam as regras gerais de 
compreensão e de abrangência dos dispositivos do Código, o que traz as bases que devem nortear a 
leitura e a interpretação em toda a extensão dos seus artigos.
Em relação à responsabilidade médica no direito civil:
• O médico estará obrigado à reparação do dano, quando ficar demonstrado que é consequência de 
sua atuação profissional. A vítima que recorre às autoridades judiciais para obter o ressarcimento 
o faz investida da titularidade de uma ação prevista nas leis civis, de onde advém a opção de 
exercer uma ação civil de responsabilidade pelos prejuízos causados.
• O médico deve atuar de forma diligente, valendo-se de todos os meios adequados, com um cuidado 
objetivo. Deve, pois, somente, ser indenizado aquele que, submetido a tratamento médico, venha, 
por causa deste tratamento e por culpa do profissional, a sofrer um prejuízo, de ordem material 
ou imaterial – patrimonial ou não patrimonial.
13
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
1.3 Estatutos
1.3.1 Estatuto da Pessoa Idosa
A Lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003, dispõe sobre o Estatuto da Pessoa Idosa (com nova redação 
dada pela Lei nº 14.423, de 22 de julho de 2022) e cita o papel da família, da comunidade, da sociedade e 
do Poder Público de assegurar à pessoa idosa, com absoluta prioridade, a efetivação do direito à vida, à 
saúde, à alimentação, à educação, à cultura, ao esporte, ao lazer, ao trabalho, à cidadania, à liberdade, 
à dignidade, ao respeito e à convivência familiar e comunitária.
De acordo com Senado Notícias (Principais…, 2015), 
Texto em Destaque
Nos seus 118 artigos, o Estatuto da Pessoa Idosa assegura uma série de direitos aos 
maiores de 60 anos.
Conheça alguns deles:
• Atendimento preferencial, imediato e individualizado junto aos órgãos públicos e 
privados prestadores de serviços à população.
• Fornecimento gratuito de medicamentos pelo Poder Público, especialmente os de 
uso contínuo, assim como próteses, órteses e outros recursos relativos ao tratamento, 
habilitação ou reabilitação.
• Proibição de discriminação da pessoa idosa nos planos de saúde pela cobrança de 
valores diferenciados em razão da idade.
• Criação de cursos especiais para pessoas idosas, com inclusão de conteúdo relativo 
às técnicas de comunicação, computação e demais avanços tecnológicos, para sua 
integração à vida moderna.
• Descontos de 50% em atividades culturais, de lazer e esporte.
• Proibição de discriminação de pessoa idosa em qualquer trabalho ou emprego, por meio 
de fixação de limite de idade, inclusive para concursos, ressalvados os casos específicos 
devido à natureza do cargo.
• Fixação da idade mais elevada como primeiro critério de desempate em concurso público.
• Estímulo à contratação de pessoas idosas por empresas privadas.
• Reajuste dos benefícios da aposentadoria na mesma data do reajuste do salário mínimo.
• Concessão de um salário mínimo mensal para as pessoas idosas acima de 65 anos que 
não possuam meios para prover sua subsistência, nem de a ter provida por sua família.
14
Unidade I
• Prioridade na aquisição de imóvel para moradia própria, em programas habitacionais 
públicos ou subsidiados com recursos públicos.
• Gratuidade nos transportes coletivos públicos aos maiores de 65 anos, com reserva 
de 10% dos assentos para eles.
• Reserva de duas vagas no sistema de transporte coletivo interestadual para pessoas 
idosas com renda mensal de até dois salários mínimos, com desconto de 50%, no 
mínimo, no valor das passagens, para aqueles que excederem as vagas gratuitas.
• Reserva de 5% das vagas nos estacionamentos públicos e privados.
O Estatuto prevê ainda punição para quem:
• discriminar pessoa idosa, impedindo ou dificultando seu acesso a operações bancárias 
ou aos meios de transporte, por motivo de idade;
• deixar de prestar assistência à pessoa idosa, ou recusar, retardar ou dificultar que 
outros o façam;
• abandonar pessoas idosas em hospitais, casas de saúde, entidades de longa 
permanência ou congêneres;
• expor em perigo a integridade e a saúde, física ou psíquica, da pessoa idosa, submetendo-a 
a condições desumanas ou degradantes, privando-a de alimentos e cuidados indispensáveis, 
quando obrigado a fazê-lo, ou sujeitando-a a trabalho excessivo e inadequado;
• apropriar-se ou desviar bens, proventos, pensão ou qualquer outro tipo de rendimento 
da pessoa idosa;
• induzir pessoa idosa sem discernimento de seus atos a outorgar procuração para fins 
de administração de bens ou deles dispor livremente;
• coagir, de qualquer modo, a pessoa idosa a doar, contratar, testar ou outorgar procuração.
Fonte: Principais.... (2015).
1.3.2 Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA)
Estatuto que aborda o universo mais específico ligado ao tratamento social e legal que deve ser 
oferecido às crianças e aos adolescentes de nosso país, em um espírito de maior proteção e cidadania, 
decorrente da própria Constituição promulgada em 1988. O ECA dispõe sobre a proteção integral à 
criança e ao adolescente, sendo produto da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990.
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LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
A Lei nº 8.069, dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente.
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente.
Art. 2º Considera-se criança, para os efeitos desta Lei, a pessoa até doze 
anos de idade incompletos, e adolescente aquela entre doze e dezoito anos 
de idade. [...]
Art. 11. É assegurado atendimento integral à saúde da criança e do 
adolescente, por intermédio do Sistema Único de Saúde, garantido o 
acesso universal e igualitário às ações e serviços para promoção, proteção e 
recuperação da saúde (Redação dada pela Lei nº 11.185, de 2005).
§ 1º A criança e o adolescente portadores de deficiência receberão 
atendimento especializado.
§ 2º Incumbe ao poder público fornecer gratuitamente àqueles que 
necessitarem os medicamentos, próteses e outros recursos relativos ao 
tratamento, habilitação ou reabilitação.
Art. 12. Os estabelecimentosde atendimento à saúde deverão proporcionar 
condições para a permanência em tempo integral de um dos pais 
ou responsável, nos casos de internação de criança ou adolescente 
(Brasil, 1990a).
De acordo com o texto de Silva (2008), essa lei também estabelece, no que se refere à questão 
da saúde pública, além da necessidade de tratamento prioritário, que o adolescente com deficiência 
receberá atendimento especializado, definido na obrigação do poder público de fornecer, gratuitamente, 
àqueles que necessitarem, medicamentos, próteses e outros recursos relativos a tratamento, habilitação 
ou reabilitação.
Da mesma maneira, determina que os estabelecimentos de atendimento à saúde deverão 
proporcionar condições para a permanência em tempo integral de um dos pais ou responsável, nos 
casos de internação de criança ou adolescente.
 Saiba mais
Para saber mais sobre a Lei nº 8.069, leia-a na íntegra:
BRASIL. Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990. Brasília, 1990a. Disponível 
em: https://tinyurl.com/4eufdv57. Acesso em: 12 set. 2023.
16
Unidade I
2 ESTRUTURA JURÍDICA DO PAÍS: LEGISLAÇÃO
Lei significa um princípio, uma norma, ou seja, um preceito criado para estabelecer as regras que 
devem ser seguidas.
É considerada uma regra de caráter geral criada pelo Estado e, de maneira geral, imposta por 
ele a todos.
Dentro de uma sociedade, o objetivo das leis é controlar os comportamentos e ações dos indivíduos 
de acordo com os princípios da sociedade em questão.
Há vários tipos de leis; elas podem ser editadas por meio dos poderes legislativos federal, estadual, 
ou até mesmo municipal.
De maneira geral, o conhecimento da hierarquia das leis é de grande importância, pois, por meio 
dele, é possível entender o sistema das leis.
A hierarquia das leis não depende somente de seu maior ou menor alcance territorial, mas sim do 
domínio de competência de cada lei. Assim, as leis municipais, que são as de menor domínio geográfico, 
prevalecem sobre as leis federais e as estaduais, nas matérias de seu domínio de competência privativa.
2.1 Hierarquia da legislação em saúde
A respeito da hierarquia da legislação, de acordo com Kelsen (1998), existem normas superiores e 
normas inferiores; por meio de uma pirâmide, o autor ilustrou a ordem das leis em nível nacional.
Na ponta dessa pirâmide, desponta a Constituição Federal, à qual toda e qualquer norma deve 
reverência. Vale ressaltar que não importa uma lei respeitar à sua superior se esta desobedecer à 
Constituição Federal, considerada a suprema.
As resoluções são classificadas como ações muito específicas, de caráter restrito e sobre assuntos 
muito próprios, por isso são classificadas como inferiores, estando na base da pirâmide.
Visto a importância de entender a hierarquia da legislação, abordaremos os tópicos separadamente: 
Constituição Federal, Lei Complementar, Lei Ordinária, Medidas Provisórias e Resoluções.
2.1.1 Constituição Federal (CF)
A Constituição Federal é um conjunto de regras cujo objetivo é organizar a sociedade com base na 
vontade do povo. Essas regras, além de organizar a vida das pessoas, garantem direitos e determinam os 
deveres de cada um em prol da boa convivência em grupo.
Existem algumas constituições que são impostas pelos governantes ao povo; elas são chamadas de 
outorgadas e geralmente existem para proteger regimes ditatoriais e/ou governos não democráticos.
17
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
A Constituição Federal de 1988 é um documento elaborado por deputados e senadores que, de 
certa forma, na Assembleia Nacional Constituinte, reuniram e expressaram no texto a vontade do 
povo brasileiro.
Esse documento serve de parâmetro de validade a todas as demais espécies normativas, situando-se 
no topo do ordenamento jurídico. Ele assegurou diversas garantias constitucionais, com o objetivo de 
dar maior efetividade aos direitos fundamentais, permitindo a participação do Poder Judiciário sempre 
que houver lesão ou ameaça de lesão a direitos.
De acordo com Salu (2013, p. 10-11), a CF define as regras de sustentabilidade, execução e fiscalização, 
em três fundamentos:
– Universalização da saúde
O governo deve promover saúde e prevenir doenças para toda a população 
brasileira, sem detenção de raça, cor, religião, política ou qualquer outro tipo.
O SUS tem soberania sobre as atividades complementares quando se trata 
de saúde pública.
– Promoção da saúde
Pode ser explorada pela iniciativa privada (saúde suplementar).
Define regras rígidas para concessão de incentivos e benefícios fiscais às 
empresas que atuam no segmento.
– Prevenção
Define o governo como responsável pelas ações coordenadas de prevenção 
à saúde e de fiscalização das empresas e ações relacionadas.
CF
Seguridade Social
Assistência 
social
Previdência 
social
Saúde
SUS
Origem da 
receita
Gestão 
participativa
Princípios
Universalização
Promoção da 
saúde
Prevenção
Regras 
básicas para 
a iniciativa 
privada
Figura 1 – Divisão das competências da CF
18
Unidade I
2.1.2 Lei Complementar
Para que seja cumprida a Lei Complementar, ela deve ser submetida a um processo de aprovação 
no Congresso Nacional, já que ela deverá ser aprovada mediante quorum com a maioria absoluta 
de membros da Casa, de acordo com a Constituição Federal. Deve ser adotada para regulamentar 
assuntos específicos, quando expressamente determinado na Constituição da República, sendo mais 
bem-representada neste artigo da CF: “Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria 
absoluta” (Brasil, 1988a).
Assim, basicamente, é o rigor com o qual foi tratada na CF que fundamenta os argumentos dos que 
veem a Lei Complementar acima da Lei Ordinária, e não ao seu lado, na Pirâmide de Kelsen.
2.1.3 Lei Ordinária
São consideradas leis ordinárias aquelas leis típicas, aprovadas pela maioria dos parlamentares da 
Câmara dos Deputados e do Senado Federal presentes durante a votação.
De acordo com o previsto neste artigo da Constituição Federal: “Art. 47. Salvo disposição 
constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por 
maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros” (Brasil, 1988a).
2.1.4 Medidas provisórias
São consideradas um dispositivo que integra o ordenamento jurídico brasileiro, reservadas 
ao presidente da República e destinadas a matérias que sejam consideradas de relevância ou 
urgência pelo Poder Executivo. Essa medida é regulada pelo artigo 62 da Constituição Federal em 
vigor, que dispõe: “Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá 
adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso 
Nacional” (Brasil, 1988a).
São atos do Presidente da República (Poder Executivo) e serão feitas em caso de relevância e urgência. 
As medidas provisórias terão força de lei e serão submetidas ao Congresso Nacional (Poder Legislativo) 
para que se tornem formalmente leis.
2.1.5 Resoluções
São uma normativa proveniente do Poder Legislativo que regula as matérias de competência 
privativa do Senado Federal e da Câmara dos Deputados.
Por isso sua posição como a parte mais baixa da Pirâmide de Kelsen, de maneira a serem ações muito 
específicas, de caráter restrito e sobre assuntos muito próprios, não possuindo a abrangência que uma 
lei deve ter para ser lei.
19
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
 Lembrete
A hierarquia das leis não depende somente de seu maior ou menor 
alcance territorial, mas sim do domínio de competência de cada lei.
Abaixo, a próxima figura demonstra a posição na pirâmide proposta por Kelsen (1998):
CF
Resoluções
Medidas provisórias
Lei ordinária
Lei 
complementar
Figura 2 - Hierarquia da legislação em saúde
 Observação
O sistema de escalonamento das normas também é assim chamado em 
homenagem a seu propositor: Hans Kelsen.
2.2 Criação das leis
Segundo Pacheco (2013), o Brasil possui um processo legislativo bastante refinado, que se desenvolve 
numa dinâmica entre as duas Casas do Congresso Nacional – aCâmara dos Deputados e o Senado 
Federal. As regras gerais desse processo estão na Constituição Federal, que estabelece os tipos de normas 
existentes e suas características, como iniciativas, restrições, quóruns e prazos de tramitação.
A formação de uma lei nada mais é do que a criação de um ato normativo que gera direitos e 
deveres, o que caracteriza a função do Poder Legislativo.
Para que uma proposição normativa (um projeto de lei) se torne lei, ela deve cumprir um conjunto 
de atos, denominado processo legislativo.
Uma lei passa a ser de conhecimento de todos quando é publicada no Diário Oficial. Geralmente, as 
próprias leis indicam quando passam a ter valor; se, porém, não houver indicação a respeito, ela será 
obrigatória no país após 45 dias. Esse espaço de tempo compreendido entre a publicação da lei e a sua 
entrada em vigor é chamado de vacatio legi (prazo legal que uma lei possui para entrar em vigor).
20
Unidade I
O processo legislativo começa com a iniciativa de propor uma nova lei. Ela pode ser:
• Iniciativa comum (ou concorrente): quando puder ser apresentada por qualquer membro 
do Congresso Nacional, pelo Presidente da República e ainda pelos cidadãos, no caso de 
iniciativa popular.
• Iniciativa reservada: quando a Constituição reserva a possibilidade de dar início ao processo de 
criação a somente determinadas autoridades ou certos órgãos.
• Iniciativa privativa de órgãos do Judiciário: quando for iniciativa privativa dos tribunais (Supremo 
Tribunal Federal, Tribunais Superiores e Tribunais de Justiça).
• Iniciativa privativa do Ministério Público: quando couber apenas ao Ministério Público a iniciativa. 
• Iniciativa privativa da Câmara dos Deputados, do Senado e do Tribunal de Contas da União: 
a Câmara dos Deputados e o Senado Federal têm a iniciativa privativa para leis que fixem a 
remuneração dos servidores incluídos em sua organização.
• Iniciativa privativa do Presidente da República: quando, por exemplo, se refere à leis que fixem ou 
modifiquem as Forças Armadas, que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos 
públicos na Administração Pública, que tratem das organizações administrativa e judiciária, das 
matérias tributária e orçamentária, dentre outros.
Depois dessa fase inicial, o projeto de lei será debatido nas comissões e nos plenários da Câmara dos 
Deputados e do Senado, dando início à fase de discussão ou constitutiva.
Os trabalhos de elaboração de leis se desenvolvem, basicamente, em duas fases distintas em cada 
Casa Legislativa: a das comissões e a do plenário.
De acordo com Pacheco (2013), é importante, no projeto de criação de leis, a participação das duas 
Casas Legislativas, Câmara dos Deputados e Senado Federal; uma vez apreciado e aprovado um projeto 
ou proposta numa delas (chamada Casa Iniciadora), será ele remetido à outra (Casa Revisora), devendo, 
lá, passar também pelas fases de comissão e de plenário (ou só de comissão, se tratar de matéria sujeita 
ao poder conclusivo dos órgãos técnicos).
Após a votação no plenário, é possível serem formuladas emendas que alterem os projetos, podendo 
elas sofrerem restrições, de maneira que as emendas apresentadas poderão:
1. Implicar a retirada de toda a matéria da pauta de apreciação do Plenário e o encaminhamento do 
processo às comissões competentes, para que deem seus pareceres sobre as emendas.
2. Receber parecer imediatamente, em plenário, por meio de relatores designados pelo presidente 
em substituição às comissões.
21
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
O plenário é considerado a instância de decisão final sobre a maior parte das matérias apreciadas 
pela Casa Legislativa, formando-se por meio do conjunto dos parlamentares que compõem a Casa. 
As decisões tomadas em seu âmbito têm caráter definitivo e irrecorrível (Pacheco, 2013).
Ao final das discussões e dos debates, o presidente recebe o projeto de lei aprovado no Congresso 
Nacional com ou sem emendas, para sancioná-lo ou vetá-lo.
A sanção expressará a concordância do chefe do Poder Executivo com o conteúdo do projeto 
aprovado pelo Poder Legislativo; o veto, ao contrário, demonstrará sua oposição, total ou parcial, ao 
texto da proposição, que não se poderá transformar em lei, exceto se vier a ser rejeitado o veto pelo 
Congresso Nacional.
No caso de veto, ele deverá fundamentar-se em razões de constitucionalidade ou de interesse público, 
sendo comunicado pelo Presidente da República ao Presidente do Congresso Nacional, competindo a 
este convocar a sessão conjunta das duas Casas para sua apreciação.
Após a sanção ou o veto, entra em vigor a fase complementar do processo legislativo, composta por 
promulgação e publicação. A promulgação é o ato pelo qual a autoridade competente dá ciência ao 
público em geral de que uma lei foi aprovada e entrará em vigor. Já a publicação é a forma pela qual a 
população toma conhecimento da nova norma, marcando o momento da vigência da lei.
 Observação
A criação das leis deve seguir regras e etapas importantes, a fim de 
sancioná-las ou vetá-las.
Como exemplo na criação das leis, podemos citar as Leis nº 11.903/2009 e 9.279/1996, nas quais 
foi realizada uma proposta para a implantação do sistema nacional de controle de medicamentos 
e os mecanismos, bem como os procedimentos para rastreamento da produção, comercialização, 
dispensação e prescrição de medicamentos.
2.2.1 Lei nº 11.903, de 14 de janeiro de 2009
• Dispõe sobre o rastreamento da produção e do consumo de medicamentos por meio de tecnologia 
de captura, armazenamento e transmissão eletrônica de dados.
• Cria o Sistema Nacional de Controle de Medicamentos, envolvendo produção, comercialização, 
dispensação e prescrição médica, odontológica e veterinária, assim como os demais tipos de 
movimentação previstos pelos controles sanitários.
• Essa lei prevê que o sistema será implantado gradualmente em até três anos, sendo o primeiro ano 
destinado à definição dos requisitos que envolvem os fabricantes e fornecedores de medicamentos.
22
Unidade I
Art. 2º. Todo e qualquer medicamento produzido, dispensado ou vendido 
no território nacional será controlado por meio do Sistema Nacional de 
Controle de Medicamentos.
Parágrafo único. O controle aplica-se igualmente às prescrições médicas, 
odontológicas e veterinárias.
Art. 3º. O controle será realizado por meio de sistema de identificação 
exclusivo dos produtos, prestadores de serviços e usuários, com o 
emprego de tecnologias de captura, armazenamento e transmissão 
eletrônica de dados.
§ 1º. Os produtos e seus distribuidores receberão identificação específica 
baseada em sistema de captura de dados por via eletrônica, para os seguintes 
componentes do Sistema Nacional de Controle de Medicamentos:
I – fabricante (autorização de funcionamento, licença estadual e alvará 
sanitário municipal dos estabelecimentos fabricantes);
II – fornecedor (atacadistas, varejistas, exportadores e importadores 
de medicamentos);
III – comprador (inclusive estabelecimentos requisitantes de produtos não 
aviados em receitas com múltiplos produtos);
IV – produto (produto aviado ou dispensado e sua quantidade);
V – unidades de transporte/logísticas;
VI – consumidor/paciente;
VII – prescrição (inclusive produtos não aviados numa receita com 
múltiplos produtos);
VIII – médico, odontólogo e veterinário (inscrição no conselho de classe dos 
profissionais prescritores).
§ 2º. Além dos listados nos incisos do § 1o deste artigo, poderão ser incluídos 
pelo órgão de vigilância sanitária federal outros componentes ligados à 
produção, distribuição, importação, exportação, comercialização, prescrição 
e uso de medicamentos (Brasil, 2009a).
23
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
2.2.2 Lei nº 9.279, de 14 de maio de 1996
Regula direitos e obrigações relativos à propriedade industrial.
Art. 2º. A proteção dos direitos relativos à propriedade industrial, 
considerado o seu interesse social e o desenvolvimento tecnológico e 
econômico do País, efetua-se mediante:
I – concessão de patentesde invenção e de modelo de utilidade;
II – concessão de registro de desenho industrial;
III – concessão de registro de marca;
IV – repressão às falsas indicações geográficas; e
V – repressão à concorrência desleal.
Art. 3º. Aplica-se também o disposto nesta Lei:
I – ao pedido de patente ou de registro proveniente do exterior e 
depositado no País por quem tenha proteção assegurada por tratado ou 
convenção em vigor no Brasil; e
II – aos nacionais ou pessoas domiciliadas em país que assegure aos 
brasileiros ou pessoas domiciliadas no Brasil a reciprocidade de direitos 
iguais ou equivalentes.
Art. 4º. As disposições dos tratados em vigor no Brasil são aplicáveis, 
em igualdade de condições, às pessoas físicas e jurídicas nacionais ou 
domiciliadas no País.
Art. 5º. Consideram-se bens móveis, para os efeitos legais, os direitos de 
propriedade industrial (Brasil, 1996b).
2.3 Organização jurídica do país
A organização do sistema de saúde no Brasil é influenciada pela atuação do governo; dessa maneira, 
todos os ramos de atividade são regulados de algum modo pelo governo.
A maioria dos hospitais no Brasil é gerenciada diretamente pelo governo ou pela iniciativa 
privada para o atendimento quase exclusivo dos pacientes do Sistema Único de Saúde (SUS), como 
as Santas Casas.
24
Unidade I
Para entender melhor a legislação hospitalar no Brasil, é necessário ter o conhecimento de conceitos 
de saúde pública e saúde suplementar, de maneira a conhecer os atores em saúde e as principais 
atribuições do governo.
2.3.1 Poder Legislativo
O Poder Legislativo deve ser composto pelos legisladores, ou seja, os homens que elaboram as leis que 
regulam o Estado e devem ser obedecidas tanto pelos cidadãos quanto pelas organizações públicas ou 
empresas. Em países presidencialistas ou em monarquias, o Poder Legislativo é composto por congresso, 
parlamento e assembleias ou câmaras; já em regimes ditatoriais, o próprio ditador exerce esse poder ou 
nomeia uma câmara legislativa para isso.
No Brasil, o Poder Legislativo é composto pelo Senado Federal, com representantes dos Estados e do 
Distrito Federal; pela Câmara dos Deputados, com representantes do povo; e pelo Tribunal de Contas da 
União, órgão que presta auxílio ao Congresso Nacional nas atividades de controle e fiscalização externa.
O Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos Deputados Federais) possui como principais 
atribuições a responsabilidade de elaborar leis e a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial da União. 
Essas responsabilidades são impostas pelos artigos 48 e 49 da Constituição Federal. Há, ainda, nos 
artigos 51 e 52, as atribuições exclusivas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, respectivamente.
Vale ressaltar algumas atribuições do Poder Legislativo:
• Edição da Constituição Federativa, em especial o Título VIII – Capítulo II (Seguridade Social), o qual 
define a saúde (Seção II) e a Assistência Social (Seção IV); e o Título IV (da tributação e orçamento). 
• Edição das Leis Complementares da União, particularmente as que se referem ao SUS, da 
saúde suplementar, da vigilância sanitária e das regras para enquadramento das empresas 
para benemerência, utilidade pública e benefícios e incentivos fiscais relacionados às ações de 
prevenção e promoção da saúde.
• Aprovação do orçamento anual da União.
2.3.2 Poder Executivo
Ministério da Saúde:
• Organização e manutenção dos serviços e órgãos de saúde de âmbito nacional.
• Elaboração e fiscalização das políticas de prevenção e promoção de saúde em âmbito federal.
• Coordenação dos planos de ação que envolvam governo e iniciativa privada e órgãos regionais de 
saúde dos governos estaduais e municipais, nas atividades de abrangência nacional.
25
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
Manutenção do SUS:
• Captação e repasse dos recursos originados pelos tributos federais para União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios.
• Fiscalização do repasse dos recursos tributários estaduais ou distritais aos municípios.
• Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa): homologação de insumos e equipamentos 
para o uso em saúde em todo o território nacional; definição de regras e fiscalização para a 
entrada e saída de pessoas, animais e insumos; auditoria da fiscalização técnica dos órgãos e 
empresas de saúde.
• Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS): responsável pelas políticas e regras de atuação 
das empresas que atuam em saúde suplementar (fora do SUS), fiscalização das atividades de 
saúde suplementar e auditoria das empresas que atuam nessa área da saúde.
• É importante falarmos um pouco sobre a saúde na Constituição Federal. Segundo a Constituição 
Federal de 1988, a Seguridade Social:
Art. 194. Compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos 
poderes públicos e da sociedade, destinados a assegurar os direitos relativos 
à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a 
seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I – universalidade da cobertura e do atendimento;
II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações 
urbanas e rurais;
III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;
V – equidade na forma de participação no custeio;
VI – diversidade da base de financiamento;
VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante 
gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, 
dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados (Brasil, 1988a).
26
Unidade I
 Saiba mais
Para saber mais sobre a Constituição da República Federativa do Brasil 
de 1988, leia na íntegra:
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Brasília, 1993a. Disponível 
em: https://tinyurl.com/4tvxdrt4. Acesso em: 12 set. 2023.
Ao criar o conceito de seguridade social (saúde, assistência social e previdência social) com o objetivo 
de garantir os princípios fundamentais, sobretudo os relativos à cidadania e à dignidade da pessoa 
humana, o legislador determinou que seria constituído o SUS, com base em três principais alicerces:
• descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
• atendimento integral, com prioridade para as ações preventivas, sem prejuízo dos serviços 
assistenciais;
• participação da comunidade.
Seguridade 
social
Saúde
Assistência 
social
Previdência 
social
Figura 3 - Conceito de seguridade social
Desse modo, além do princípio de universalidade na cobertura, a saúde também se organiza 
pelo princípio da integralidade. Juntos, universalidade e integralidade são princípios organizativos 
fundamentais para compreender o gasto e a necessidade de financiamento do Sistema Único de 
Saúde (SUS).
De maneira a garantir os recursos financeiros para fazer frente às necessidades do SUS, o governo 
arrecada impostos e contribuições destinadas à seguridade social, ou seja, os recursos das contribuições 
para ela só podem ser usados em suas despesas, conforme apregoa a Constituição; já os impostos 
podem ser utilizados não só nas outras despesas que o governo faz, mas também para completar o 
financiamento da seguridade social.
27
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
O financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS) é feito pelas três esferas de governo (federal, 
estadual e municipal) conforme determina a Constituição Federal de 1988, que estabelece as fontes de 
receita para custear as despesas com ações e serviços públicos de saúde.
O art. 195 da Constituição Federal estabelece as contribuições sociais que 
são fontes de receita para o financiamento da seguridade social:
I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, 
incidentes sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, 
a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo 
empregatício;(Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
b) a receita ou o faturamento; (Incluído pela Emenda Constitucional 
nº 20, de 1998)
c) o lucro; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não 
incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo 
regime geral de previdência social de que trata o art. 201; (Redação dada 
pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
III – sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV – do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele 
equiparar (Brasil, 2015a).
Além das contribuições sociais, arrecadadas pelo Governo Federal, outros tributos e transferências 
constitucionais e legais constituem fontes de financiamento do SUS:
• No caso dos Estados, os tributos são: Imposto sobre Transmissão “Causa Mortis” e Doação (ITCD), 
Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal 
e de Comunicação (ICMS), Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e Imposto 
de Renda Retido na Fonte (IRRF). As transferências constitucionais e legais são: Cota-Parte do 
Fundo de Participação do Estado (FPE) e Cota-Parte do Imposto sobre Produtos Industrializados 
(IPI-Exportação).
• Para os Municípios, os tributos são: Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre 
Transmissão de Bens Intervivos (ITBI), Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), 
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) e Imposto Territorial Rural (ITR). As transferências 
28
Unidade I
constitucionais e legais são: Cota-Parte do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), 
Cota-Parte Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), Cota-Parte do Imposto sobre 
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Cota-Parte do Imposto sobre a Circulação de 
Mercadorias e Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) 
e Cota-Parte do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI-Exportação).
• Para o Distrito Federal, as fontes de financiamento do SUS são os tributos e transferências 
constitucionais e legais de competência tributária municipal e estadual.
2.4 Legislação orgânica da saúde
A legislação orgânica da saúde é representada pelas leis que regulamentam o Sistema Único de 
Saúde (SUS). São as leis nº 8.080/1990 e nº 8.142/1990. 
 Lembrete
O SUS foi criado em 1988 pela Constituição Federal Brasileira, com 
o objetivo de garantir acesso integral, universal e gratuito de toda a 
população do país aos serviços de saúde.
2.4.1 Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990
Conhecida como Lei Orgânica da Saúde, foi sancionada em 1990, para regulamentar as ações e os 
serviços de saúde em todo o território nacional, estabelecendo, entre outras coisas, os princípios, as 
diretrizes e os objetivos do Sistema Único de Saúde (SUS).
Essa lei dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização 
e o funcionamento dos serviços correspondentes.
Art. 1º. Esta lei regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de 
saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou 
eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de direito público ou privado.
Art. 2º. A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado 
prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício.
§ 1º. O dever do Estado de garantir a saúde consiste na formulação e 
execução de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos 
de doenças e de outros agravos e no estabelecimento de condições que 
assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua 
promoção, proteção e recuperação.
29
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
§ 2º. O dever do Estado não exclui o das pessoas, da família, das empresas e 
da sociedade (Brasil, 1990c).
Por meio dessa lei, as ações de saúde passaram a ser regulamentadas em todo o território nacional. 
A participação da iniciativa privada no SUS é aceita em caráter complementar, com prioridade das 
entidades filantrópicas sobre as instituições privadas com fins lucrativos.
Em seu Capítulo I, artigo 5º, cita os objetivos do SUS:
Art. 5º. São objetivos do Sistema Único de Saúde (SUS):
I – a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes 
da saúde;
II – a formulação de política de saúde destinada a promover, nos campos 
econômico e social, a observância do disposto no § 1º do art. 2º desta lei;
III – a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção 
e recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais 
e das atividades preventivas (Brasil, 1990c).
A descentralização político-administrativa é reforçada na forma da municipalização dos serviços e 
das ações de saúde, com redistribuição de atribuições e recursos aos municípios.
A partir dessa lei, observamos que algumas das atuações do SUS são:
• assistência terapêutica integral;
• assistência farmacêutica;
• controle e fiscalização de alimentos, água e bebidas, garantindo orientação familiar;
• participação na preparação de recursos humanos;
• orientação familiar;
• acompanhamento da saúde do trabalhador;
• vigilância epidemiológica;
• vigilância nutricional;
• vigilância sanitária.
Trata da gestão dos recursos financeiros, condicionando a existência de conta específica para os 
recursos da saúde e a fiscalização da movimentação bancária pelo Conselho Municipal de Saúde.
30
Unidade I
Define os critérios para a transferência de recursos: perfil demográfico e epidemiológico, características 
quantitativas e qualitativas da rede, desempenho técnico e econômico-financeiro no período anterior 
e nível de participação orçamentária para a saúde, além de definir que o Plano Municipal de Saúde é a 
base das atividades e da programação de cada nível de direção do SUS.
Para concluir, algo fundamental também tratado nessa lei é a garantia da gratuidade das ações e dos 
serviços nos atendimentos públicos e privados contratados e conveniados.
2.4.2 Decreto nº 7.508, de 28 de junho de 2011
Regulamentando a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, para dispor sobre a organização 
do Sistema Único de Saúde (SUS), o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação 
interfederativa, dá outras providências entre as medidas legislativas sobre a temática.
 Lembrete
A Constituição de 1988, a Carta Magna da República Federativa do 
Brasil, considerada a mais completa entre as constituições brasileiras, 
enfatiza a garantia do acesso à cidadania.
2.4.3 Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990
Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as 
transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências.
Essa lei foi votada em 28 de dezembro de 1990 e aborda a participação da população na gestão do 
Sistema Único de Saúde, bem como as transferências de recursos da área de saúde entre os governos.
O artigo 1º desta lei cita:
O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de 
setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das 
funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:
I – a Conferência de Saúde; e
II – o Conselho de Saúde.
§ 1º. A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a 
representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde 
e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis 
correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, 
por esta ou pelo Conselho de Saúde.
31
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
§ 2º. O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão 
colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, 
profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no 
controle da execução da política de saúde na instância correspondente, 
inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serãohomologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada 
esfera do governo.
§ 3º. O Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e o Conselho 
Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems) terão representação 
no Conselho Nacional de Saúde.
§ 4º. A representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências 
será paritária em relação ao conjunto dos demais segmentos.
§ 5º. As Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde terão sua organização 
e normas de funcionamento definidas em regimento próprio, aprovadas 
pelo respectivo conselho (Brasil, 1990d).
Por meio dessa lei, são instituídas as instâncias colegiadas e os instrumentos de participação social 
em cada esfera de governo. Os recursos financeiros só são recebidos mediante existência de Conselho 
Municipal de Saúde, funcionando de acordo com a legislação.
As instâncias colegiadas são as Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde. As conferências 
devem ser realizadas em cada esfera de governo, organizadas no mínimo a cada quatro anos, e paritárias, 
ou seja, deve ter igualdade na porcentagem de participantes, em que 50% devem ser usuários do 
Sistema Único de Saúde.
Já os Conselhos são órgãos representativos em caráter permanente e deliberativo. A lei define a 
participação do Conass (Conselho Nacional de Secretários de Saúde) e do Conasems (Conselho Nacional 
de Secretários Municipais de Saúde), no Conselho Nacional de Saúde. Concede o repasse regular e 
automático de recursos para municípios, Estados e Distrito Federal.
Também determina que para receberem esses recursos de forma regular e automática Estados, 
Distrito Federal e Municípios deverão ter Fundo de Saúde, Conselho de Saúde, Plano de Saúde e 
contrapartida de recursos em seus orçamentos.
Legislação orgânica 
da saúde
Lei nº 8.142
Lei nº 8.080
Figura 4 – Legislação orgânica da saúde
32
Unidade I
 Lembrete
A Lei Orgânica estabelece a participação da população em conjunto com 
o Estado na tomada de decisão sobre as políticas de saúde para o município.
2.4.4 Legislação sobre participação popular na gestão pública de saúde
Quando falamos sobre participação popular, precisamos ter em mente que essa participação popular 
foi confirmada por meio da Constituição de 1988, bem como pelas leis nº 8.080 e nº 8.142 (Lei Orgânica 
da Saúde), e, no caso da capital paulista, pela Lei Orgânica do Município de São Paulo.
Tendo como base Cohn (1996), a Constituição Federal contempla a saúde como um direito social 
e dever do Estado, prevendo a estruturação do Sistema Único de Saúde (SUS) universal no acesso 
igualitário ao atendimento assistencial e equânime na distribuição dos recursos, bem como a participação 
da comunidade difundida como controle social, aquele controle exercido pela sociedade por meio dos 
Conselhos de Saúde.
Como falado anteriormente e ainda conforme Vázquez et al. (2003), as leis orgânicas da saúde 
asseguram a participação popular na elaboração, na condução e na gestão das políticas públicas de 
saúde, entretanto persiste um hiato entre o que prevê a legislação e a prática efetiva do controle 
social em saúde.
Para poder regulamentar o controle social do SUS, foi criada a Lei nº 8.142/1990, a qual estabelece 
o papel da sociedade na gestão do serviço de saúde, em que os sujeitos ou atores sociais participam 
ativamente, por meios democráticos, da formulação das políticas públicas de saúde.
Dessa maneira, o usuário do serviço passa a ter o direito e o dever de deliberar sobre planejamento, 
formulação, execução e fiscalização das ações de saúde, assim como da gestão financeira e 
administrativa do SUS.
Por meio da promulgação do SUS pela CF de 1988, ocorreu, em seu bojo textual, a preservação 
dos princípios da 8ª Conferência Nacional de Saúde, o que possibilitou a abertura de discussões na 
arena política do Congresso Nacional, em que se deu a regulamentação das medidas constitucionais 
por intermédio das Leis Orgânicas da Saúde nº 8.080/1990 e nº 8.142/1990, que instruíram arranjos 
institucionais com vistas a propiciar a participação dos cidadãos na gestão das políticas públicas e no 
controle público sobre os governos, no que Dagnino (2002) chamou de “encontros entre o Estado e a 
Sociedade civil”.
De acordo com Matos e Santos (2005), a Carta Magna brasileira, de 5 de outubro de 1988, garante 
a todos os cidadãos o direito à saúde, por força de vários dispositivos constitucionais em que estão 
prescritos, sendo dever do Estado garantir a todos o direito à saúde, e esta, uma característica elementar 
para o exercício do ser humano e de indispensável relevância para a sociedade.
33
LEGISLAÇÃO HOSPITALAR
Na área da saúde, a Legislação Federal introduz em todo o país a participação da sociedade na 
gestão pública, mediante conferências de saúde – órgão de caráter propositivo – e dos conselhos de 
saúde, a quem compete formular estratégias e controlar a execução da política de saúde, inclusive nos 
aspectos econômicos e financeiros.
Rocha (2011) propôs a construção de um quadro teórico que agrupe as diversas concepções 
sobre participação popular em três categorias básicas de análise histórico-teórica das formas de 
representatividade da participação popular na gestão pública, a seguir resumidas, pretendendo, com 
isto, estabelecer as bases para reflexão sobre o tema.
2.4.4.1 Participação popular comunitária
• A ideia da participação comunitária apareceu no início deste século, representando um novo 
padrão de relação Estado-sociedade no setor da educação, para dar respostas ao grave problema 
da relação entre pobreza e educação.
• Caracterizou-se por dirigir-se aos mais pobres, por meio das escolas comunitárias, por ressaltar 
os valores da educação, do trabalho e do coletivismo como caminhos do progresso. Para essas 
concepções, a comunidade era definida como social e culturalmente homogênea, com identidade 
própria e uma suposta predisposição à solidariedade e ao trabalho voluntário de autoajuda.
• O Estado, por sua vez, estimula em muitos casos, a capacidade de a comunidade unir-se, 
organizar-se, esforçar-se, como solução em si.
• A população deixa de ser alvo inerte de uma ação controladora e passa a ser chamada a cumprir 
um papel minimamente ativo e consciente.
2.4.4.2 Participação popular contestatória
• Nos anos 1970, a participação passa a ter um sentido explícito de luta e contestação contra as 
limitações governamentais à tentativa de conquista da educação pelas classes populares.
• O espaço de participação ultrapassa os limites do setor de educação, alcança o conjunto da sociedade 
e do Estado, ocorrendo uma radicalização da prática ao se articular a mobilização dentro das 
instituições de educação, como as formas de luta, resistência e organização das classes populares.
• Para essas teorias, qualquer forma de aproximação do Estado é vista como cooptação, e o 
sentido da participação é o de acumular forças para a batalha permanente pela mudança geral 
do modelo existente.
2.4.4.3 Participação popular dos cidadãos e o controle social do Estado
• O Estado democrático e de direito reconhece a necessidade de defender a sociedade dos eventuais 
excessos no funcionamento da máquina estatal, por meio da divisão de funções entre os poderes 
e mecanismos recíprocos de controle, em nome da sociedade.
34
Unidade I
• A novidade nos anos 1980 é justamente a ideia de que esse controle seja feito pela sociedade por 
meio da presença e da ação organizada de seus segmentos.
• O processo de abertura política e redemocratização do país trouxe à cena novos atores e orientou 
a ação para a criação de espaços públicos não estatais, de acordo com a superação dos obstáculos 
pelo diálogo e pelo consenso.
• Do lado da sociedade, torna-se visível a presença de diversos atores sociais, cuja diversidade de 
interesses e projetos integra a cidadania, disputando com igual legitimidade espaço e atendimento 
pelo poder estatal.
Para Rocha (2011), nesse caso, a categoria central deixa de ser a comunidade ou o povo,