Aula 08 - Direito Administrativo Delta DF 2015

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Aula 08
Direito Administrativo p/ Polícia Civil-DF (Delegado)
Professor: Erick Alves
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Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 
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Olá pessoal! 
Na aula de hoje esgotaremos o tema ³atos administrativos´��
iniciado na aula passada. Os tópicos a serem estudados são os seguintes: 
SUMÁRIO 
Classificações dos atos administrativos ............................................................................................................. 3 
Atos vinculados e discricionários ........................................................................................................................... 3 
Atos gerais e individuais ............................................................................................................................................ 7 
Atos internos e externos ............................................................................................................................................ 8 
Atos simples, complexos e compostos ................................................................................................................. 9 
Atos de império, de gestão e de expediente .................................................................................................... 13 
Ato constitutivo, extintivo, modificativo e declaratório ............................................................................ 14 
Ato válido, nulo, anulável e inexistente ............................................................................................................ 15 
Ato perfeito, eficaz, pendente e consumado ................................................................................................... 16 
Espécies de atos administrativos ........................................................................................................................ 21 
Atos normativos ......................................................................................................................................................... 21 
Atos ordinatórios ....................................................................................................................................................... 23 
Atos negociais .............................................................................................................................................................. 24 
Atos enunciativos ....................................................................................................................................................... 30 
Atos punitivos .............................................................................................................................................................. 32 
Extinção dos atos administrativos ..................................................................................................................... 33 
Anulação ........................................................................................................................................................................ 34 
Revogação ..................................................................................................................................................................... 36 
Convalidação ................................................................................................................................................................... 39 
Questões de prova ....................................................................................................................................................... 43 
Jurisprudência ............................................................................................................................................................... 64 
RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 66 
Questões comentadas na aula ............................................................................................................................... 69 
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 78 
 
Preparados? Aos estudos! 
 
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CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
As diversas classificações dos atos administrativos constituem tema 
recorrente nas provas de concurso. No geral, os atos são classificados da 
seguinte forma: 
ƒ Quanto ao grau de liberdade em sua prática: atos vinculados e atos 
discricionários; 
ƒ Quanto aos destinatários do ato: atos gerais e individuais; 
ƒ Quanto à situação de terceiros: atos internos e externos; 
ƒ Quanto à formação de vontade: atos simples, complexos e compostos; 
ƒ Quanto às prerrogativas com que atua a Administração: atos de império, de 
gestão e de expediente; 
ƒ Quanto aos efeitos: atos constitutivos, extintivos, modificativos e declaratórios; 
ƒ Quanto aos requisitos de validade: atos válidos, nulos, anuláveis e inexistentes; 
ƒ Quanto à exequibilidade: atos perfeitos, eficazes, pendentes e consumados. 
Ressalte-se que não há um critério de classificação único na doutrina. 
Cada autor tem o seu. Assim, nosso objetivo aqui não será esgotar o 
assunto, e sim apresentar as classificações mais comuns e com maior 
probabilidade de serem cobradas na prova, ok? 
Vamos lá! 
ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS 
ƒ Atos vinculados são aqueles para os quais a lei fixa os requisitos e condições de 
sua realização, não deixando liberdade de ação para a Administração. 
ƒ Atos discricionários são aqueles em que a Administração tem liberdade de ação 
dentro de determinados parâmetros previamente definidos em lei. 
Nos atos vinculados todos os elementos (competência, finalidade, 
forma, motivo e objeto) são estabelecidos pela lei; por isso, não há 
liberdade para o administrador agir de forma diferente. 
A rigor, a vinculação ocorre entre o motivo previsto em lei e o 
conteúdo (objeto) do ato, ou seja, se ocorrer determinado fato, a única 
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conduta possível à Administração é praticar o ato da maneira exigida pela 
lei. 
Por exemplo: comprovado o nascimento do filho do servidor público, 
a Administração é obrigada a conceder-lhe licença-paternidade; se alguém 
é aprovado no exame de trânsito, o Detran é obrigado a emitir permissão 
para dirigir, na forma especificada em lei, e assim pordiante. Nos atos 
vinculados, a função do administrador é apenas verificar a ocorrência do 
fato que deve dar origem ao ato vinculado definido na lei. 
Nos atos discricionários, a Administração possui certa liberdade 
quanto à valoração dos motivos e à escolha do conteúdo (objeto), 
segundo critérios de conveniência e oportunidade. Em outras palavras, 
os agentes públicos têm liberdade para, dentro dos limites da lei, 
GHWHUPLQDU�³VH��TXDQGR�H�FRPR´�R�DWR�DGPLQLVWUDWLYR�GHYH�VHU�SUDWLFDGR� 
Somente há discricionariedade quanto ao mérito do ato (motivo e 
objeto), e somente quando a lei expressamente dá liberdade para a 
Administração escolher esses elementos, dentro de certos limites; são as 
hipóteses em que a lei explicita, por exemplo, que a Administração 
³SRGHUi´� SURUURJDU� GHWHUPLQDGR� SUD]R� SRU� ³DWp� WDQWRV� GLDV´�� RX� TXH� p�
³facultado´ j� $GPLQLVWUDomR�� ³D� VHX� FULWpULR´�� FRQFHGHU� RX� Qmo 
determinada licença ou autorização etc. 
A discricionariedade também existe quando a lei usa, na descrição do 
motivo que enseja a prática do ato administrativo, conceitos jurídicos 
indeterminados, isto é, expressões de significado vago, impreciso, tais 
como ³LQVXERUGLQDomR� JUDYH´�� ³FRQGXWD� HVFDQGDORVD´�� ³ERD-Ip´, 
³PRUDOLGDGH�S~EOLFD´ e outras do gênero. 
Ressalte-se que os conceitos jurídicos indeterminados geralmente 
possuem zonas de certeza positivas e negativas, nas quais é possível 
afirmar, de forma inequívoca, se determinado fato se enquadra ou não no 
conceito; assim, nas zonas de certeza não há discricionariedade. Com 
efeito, a liberdade do administrador está restrita às chamadas ³zonas 
cinzentas´, nas quais o conceito jurídico indeterminado permite mais de 
uma interpretação legítima. 
Por exemplo: desviar recursos da saúde para utilizar em proveito 
SUySULR�FHUWDPHQWH�QmR�p�XP�DWR�GH�³ERD-Ip´�GR�DJHQWH�S~EOLFR��QLQJXpP�
duvida disso. Portanto, ao se deparar com tal situação, o administrador 
não tem liberdade para enquadrá-OD� FRPR�XP�DWR�GH�³ERD-Ip´��SRLV� LVVR�
seria completamente contrário ao senso comum (o ato está na zona de 
certeza negativa do conceito de boa-fé). Agora, responda: seria ou não 
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um ato de boa-fé aplicar recursos da saúde em projetos de educação? E 
em programas sociais ou culturais? Uns podem achar que não, outros que 
VLP� H� RXWURV�� DLQGD�� TXH� GHSHQGH� GR� FDVR� FRQFUHWR�� e� QHVVD� ³]RQD�
FLQ]HQWD´�� GH� LQGHWHUPLQDomR�� TXH� UHVLGH� D� GLVFULFLRQDULHGDGH�� QHVVHV�
casos, não será possível estabelecer uma única atuação juridicamente 
válida: a Administração tem liberdade para decidir acerca do 
enquadramento, ou não, da situação à norma legal. 
Ressalte-se que a discricionariedade jamais é absoluta, pois 
sempre deve ser exercida dentro dos limites da lei e com observância aos 
princípios administrativos, especialmente os da razoabilidade, da 
proporcionalidade e da moralidade 1 . Do contrário, não teríamos 
discricionariedade, e sim arbitrariedade, que é a prática de ato contrário 
à lei, ou não previsto em lei. 
 
1. (Cespe ± TCU 2011) Incluem-se na classificação de atos administrativos 
discricionários os praticados em decorrência da aplicação de norma que contenha 
conceitos jurídicos indeterminados. 
 Comentário: O item está correto. Nem sempre o mérito administrativo é 
previamente definido e determinado pela lei. O legislador, por vezes, utiliza-se 
de conceitos jurídicos indeterminados de valor, como ³interesse público´, 
³moralidade administrativa´� ³bem-estar social´� H� ³ERD-Ip´. Nesses casos, a 
Administração pode utilizar sua discricionariedade para definir o alcance do 
conceito nas situações concretas. 
 Gabarito: Certo 
2. (Cespe ± TCDF 2012) O fator limitador do ato administrativo discricionário é o 
critério da conveniência e oportunidade. 
 Comentário: O quesito está errado. O fator limitador do ato administrativo 
discricionário é a lei, pois é esta que define os limites para aplicação dos 
critérios de conveniência e oportunidade pelo agente público. Também podem 
ser considerados limitadores da discricionariedade os princípios da 
razoabilidade, da proporcionalidade e da moralidade. 
 Gabarito: Errado 
 
 
1 Outro limite à discricionariedade é a teoria dos motivos determinantes, pela qual os atos somente 
serão válidos se os motivos indicados para sua prática forem verdadeiros e legítimos. 
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3. (Cespe ± MJ 2013) Ato vinculado é aquele analisado apenas sob o aspecto da 
legalidade; o ato discricionário, por sua vez, é analisado sob o aspecto não só da 
legalidade, mas também do mérito. 
 Comentário: O item está certo. O ato vinculado é aquele cujos elementos 
de formação estão rigidamente fixados na lei, não deixando margem de 
escolha ao administrador quanto à oportunidade e conveniência da sua 
edição. Os atos discricionários, ao contrário, permitem certa liberdade de 
manobra aos agentes públicos, notadamente na escolha dos elementos motivo 
e objeto segundo critérios de conveniência e oportunidade, o chamado mérito 
administrativo. Dessa forma, pode-se dizer que os atos vinculados são 
analisados apenas sob o aspecto da legalidade (mas não quanto ao mérito); já 
o ato discricionário é analisado sob o aspecto da legalidade (na formação dos 
elementos competência, finalidade e forma) e também do mérito (motivo e 
objeto, desde que a valoração esteja dentro dos limites da lei). Ressalte-se, por 
fim, que a análise do mérito do ato discricionário deve ser feita exclusivamente 
pela Administração, não sendo alcançada pelo Poder Judiciário, a menos que 
extrapole os limites legais. 
 Gabarito: Certo 
4. (Cespe ± Bacen 2013) A lei estabelece todos os critérios e condições de 
realização do ato vinculado, sem deixar qualquer margem de liberdade ao 
administrador. 
 Comentário: Para Maria Sylvia Di Pietro e Carvalho Filho, no ato vinculado 
o legislador estabelece a única solução possível diante de determinada 
situação de fato, sem deixar qualquer margem de liberdade ao administrador, 
daí o gabarito da banca. 
 Não obstante, vale saber que parte da doutrina não é tão taxativa assim. 
Por exemplo, para Hely Lopes Meirelles, dificilmente os atos administrativos 
são puramente vinculados. Segundo o autor, ³QmR� VLJQLILFD� TXe nessa 
categoria de atos [vinculados] o administrador se converta em cego e 
DXWRPiWLFR� H[HFXWRU� GD� OHL�� $EVROXWDPHQWH�� QmR´. É que, mesmo nos atos 
vinculados, o administrador possui alguma dose de liberdade, embora 
reduzida, nos claros da lei ou do regulamento. Afinal, é virtualmente 
impossível ao legislador colocar no papel todas as situações possíveis de 
ocorrer no dia-a-dia da Administração. O que não pode é o administrador se 
desviar dos elementos que estejam previstos na lei. 
 Gabarito: Certo 
 
 
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ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS 
ƒ Atos gerais são aqueles expedidos sem destinatários determinados, com 
finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma 
situação de fato abrangida por seus preceitos. 
ƒ Atos individuais são todos aqueles que se dirigem a destinatários certos, 
criando-lhessituação jurídica particular. 
Os atos gerais VmR� GRWDGRV� GH� ³JHQHUDOLGDGH� H� DEVWUDomR´� RX�� HP�
RXWUDV�SDODYUDV��GH�³QRUPDWLYLGDGH´��3RU� LVVR��WDPEpP�VmR�FKDPDGRV�GH�
atos abstratos, impróprios ou normativos. 
Exemplos de atos gerais: regulamentos, instruções normativas, 
portarias, circulares, resoluções, dentre outros. 
O conteúdo dos atos gerais é sempre discricionário, limitado, 
porém, pelo conteúdo da lei. Ora, se a lei admite regulamentação, por 
óbvio a Administração tem certa margem de liberdade para definir as 
melhores formas de dar cumprimento aos comandos legais; o ato 
normativo não pode, contudo, ir além do que a lei prevê. 
Uma vez que seu conteúdo é discricionário, os atos gerais podem ser 
revogados a qualquer tempo, respeitados os direitos adquiridos durante 
a sua vigência. 
Maria Sylvia Di Pietro assinala que, a rigor, os atos 
gerais são atos da Administração, podendo ser 
considerados atos administrativos apenas em sentido formal, já que emanados da 
Administração Pública com subordinação à lei; porém, quanto ao conteúdo, não são 
atos administrativos, porque não produzem efeitos imediatos, no caso concreto. 
De igual forma, se uma lei atingir pessoas determinadas, sem abstração e 
generalidade, será considerada lei apenas em sentido formal, sendo, 
materialmente, ou seja, quanto ao conteúdo, ato administrativo. 
Os atos individuais, por sua vez, são os que produzem efeitos 
jurídicos no caso concreto. Regulam situações concretas e destinam-se a 
pessoas específicas. Por isso também são chamados de atos concretos 
ou próprios. 
Exemplos de atos individuais: nomeação, exoneração, tombamento, 
decretos de desapropriação, autorização, licença etc. 
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Detalhe importante é que o ato individual pode ter um único 
destinatário (ato singular) ou diversos destinatários (ato plúrimo). O 
que caracteriza o ato individual é o fato de seus destinatários serem 
certos e determinados. 
Por exemplo: a nomeação de aprovados em um concurso público é 
um ato plúrimo (vários destinatários certos); já a exoneração de um único 
servidor é um ato singular, da mesma forma que um decreto declarando a 
utilidade pública de um imóvel para fins de desapropriação. 
Os atos individuais podem ser vinculados ou discricionários, e 
normalmente geram direitos subjetivos para seus destinatários. 
A revogação de um ato individual somente é possível se ele não 
tiver gerado direito adquirido para o seu destinatário. 
Os atos individuais, ao contrário dos atos gerais, admitem 
impugnação direta por meio de recursos administrativos, bem como de 
ações judiciais comuns (ações ordinárias) ou especiais (mandado de 
segurança e ação popular). 
Por fim, importante destacar que os atos gerais prevalecem sobre 
os individuais, uma vez que, na prática de atos individuais, a 
Administração é obrigada a observar os atos gerais pertinentes ao caso. 
Assim, por exemplo, uma nomeação de servidor só pode ser feita se em 
consonância com uma Resolução que a oriente. 
ATOS INTERNOS E EXTERNOS 
ƒ Atos internos são aqueles que produzem efeitos somente no âmbito da 
Administração Pública, atingindo apenas órgãos e agentes públicos. 
ƒ Atos externos são aqueles cujos efeitos atingem pessoas de fora da entidade que 
o produziu. 
Nos atos internos, os efeitos do ato atingem apenas os agentes e 
órgãos da entidade que o editou. 
Exemplos de atos internos: portaria de remoção de um servidor; 
ordens de serviço em geral; portaria de criação de um grupo de trabalho; 
designação de servidor para participar de um curso etc. 
Nos atos externos, os efeitos do ato alcançam os administrados em 
geral, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores. 
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Ressalte-se que os atos externos podem ser destinados tanto aos 
particulares quanto à própria Administração; o que os distingue é o fato 
de produzirem efeitos fora da repartição que os originou. 
Exemplos de atos externos: atos normativos, nomeação de 
aprovados em um concurso público, multas aplicadas a empresas 
contratadas pela Administração, editais de licitação etc. 
 
5. (Cespe ± ICMBio 2014) Os atos administrativos internos são destinados a 
produzirem efeitos sobre os órgãos e os agentes da administração pública que os 
expediram. 
 Comentário: O quesito está correto, pois apresenta a exata definição de 
atos administrativos internos; por outro lado, os atos externos produzem 
efeitos para fora da repartição que os expediu, atingindo terceiros. 
 Gabarito: Certo 
ATOS SIMPLES, COMPLEXOS E COMPOSTOS 
ƒ Atos simples são os que decorrem da manifestação de um único órgão, 
unipessoal ou colegiado. 
ƒ Atos complexos são os que decorrem de duas ou mais manifestações de vontade 
autônomas, provenientes de órgãos diversos (há um ato único). 
ƒ Ato composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a 
vontade de um é instrumental em relação à do outro (existem dois atos). 
Os atos simples são aqueles produzidos pela manifestação de um 
único órgão, não dependendo de outras manifestações prévias ou 
posteriores para ser considerado perfeito. 
Nos atos simples, a manifestação de vontade pode emanar de apenas 
uma pessoa (ato singular) ou de um grupo de pessoas (ato colegiado); 
o que importa é haver apenas uma expressão de vontade para dar origem 
ao ato. 
Assim, por exemplo, são atos simples: portaria de demissão de 
servidor editada por Ministro de Estado (ato singular); despacho de um 
chefe de seção (ato singular); decisões dos Tribunais de Contas 
(ato colegiado); aprovação do regimento interno de um Tribunal pela 
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maioria absoluta dos desembargadores (ato colegiado); decisão de 
recurso administrativo pelo Conselho Administrativo de Recursos do 
Ministério da Fazenda (ato colegiado). 
Os atos complexos são formados por duas ou mais manifestações 
de vontade autônomas, provenientes de órgãos diversos. O ponto 
essencial que caracteriza os atos complexos é a conjugação de 
vontades autônomas de órgãos diferentes para a formação de um 
único ato. 
O ato complexo só se aperfeiçoa com a manifestação de todos os 
órgãos que devem contribuir para a sua formação, vale dizer, o ato não 
pode ser considerado perfeito (completo, concluído, formado) com a 
manifestação de um só órgão ou autoridade dentre aqueles que deveriam 
se pronunciar para formar o ato. 
Maria Sylvia Di Pietro apresenta como exemplo de ato complexo o 
decreto presidencial. Nos termos da Constituição Federal, o decreto 
deve ser assinado pelo(s) Ministro(s) de Estado afetado(s) pela norma e 
pelo Presidente da República. Assim, quando o Ministro de Estado assina a 
minuta de decreto, sua vontade não basta para que o ato administrativo 
exista; da mesma forma, se o Presidente assinar sozinho não há ato 
administrativo acabado. Este somente se forma quando houver a 
conjugação da manifestação de vontade dos dois órgãos envolvidos 
(Ministério e Presidência da República). 
Também são exemplos de atos complexos: 
ƒ Nomeações efetuadas pelo presidente da República que dependem da 
aprovação do nome da autoridade pelo Senado Federal2; 
ƒConcessão de determinados regimes de tributação que dependem de 
aprovação de diferentes Ministérios (ex: reduções de tributos para alguns 
bens de informática, que dependem da aprovação do MDIC, do Ministério 
da Ciência e da Tecnologia e do Ministério da Fazenda); 
ƒ Atos normativos editados conjuntamente por órgãos diferentes da 
Administração Federal, a exemplo das portarias conjuntas da Receita 
Federal e da Procuradoria da Fazenda Nacional. 
 
 
2 Maria Sylvia Di Pietro classifica as nomeações de autoridades sujeitas à aprovação prévia do Poder 
Legislativo como atos compostos. Não obstante, as bancas Cespe e ESAF têm adotado posicionamento 
diverso, classificando tais nomeações como atos complexos. 
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Ato complexo não se confunde com procedimento 
administrativo. 
No ato complexo integram-se as vontades de vários órgãos 
para a obtenção de um único ato; no procedimento administrativo praticam-se 
diversos atos administrativos intermediários, todos perfeitos e concluídos, para a 
obtenção de um objetivo final ou à prática de um ato final que finaliza o 
procedimento. 
Exemplos de procedimentos administrativos são as licitações públicas e os 
concursos públicos. Veja o caso da licitação: o ato final e principal (adjudicação da 
obra ou do serviço) é precedido de vários atos autônomos e intermediários (edital, 
verificação de inidoneidade, julgamento das propostas etc.). 
Os atos compostos, por sua vez, são aqueles que resultam da 
manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é 
instrumental em relação à de outro, que edita o ato principal; 
praticam-se, em verdade, dois atos: um principal e outro acessório. 
Hely Lopes Meirelles dá como exemplo de ato composto a autorização 
que depende do visto de uma autoridade. Este último seria o ato 
instrumental, necessário para que o primeiro ganhe exequibilidade. Outro 
exemplo de ato composto é a homologação, acessória no procedimento de 
licitação. De modo geral, os atos sujeitos a visto são entendidos, para fins 
de concursos público, como atos compostos. 
Repare que, nos atos compostos, há apenas uma vontade (a do que 
edita o ato principal) e não uma conjugação de vontades autônomas, 
como nos atos complexos. A função do ato acessório é meramente 
instrumental: autorizar a prática do ato principal ou conferir eficácia a 
este. O ato acessório ou instrumental em nada altera o conteúdo do ato 
principal3. 
 
No ato complexo existe um único ato. No 
ato composto existem dois atos, um principal 
e outro acessório. 
Detalhe é que, nos atos compostos, o ato acessório pode ser prévio 
ou posterior ao ato principal. Quando o ato acessório é prévio, sua 
função é autorizar a prática do ato principal; quando posterior, o ato 
 
3 Alexandrino e Paulo (2014, p. 465). 
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acessório tem a função de conferir eficácia, exequibilidade ao ato 
principal. 
 
6. (Cespe ± Câmara dos Deputados 2012) Considere que um servidor público 
federal tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que, 
em 2010, o TCU tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situação 
hipotética, esse ato caracteriza-se como complexo, visto que, para o seu 
aperfeiçoamento, é necessária a atuação do TCU e do órgão público a que estava 
vinculado o servidor. 
 Comentário: O item está correto. Segundo a jurisprudência do STF, o ato 
de aposentadoria de servidor público estatutário é um ato complexo. Isso 
porque, nos termos do art. 71, III da Constituição Federal, a legalidade dos atos 
de aposentadoria editados pela Administração deve ser apreciada, para fins de 
registro, pelo Tribunal de Contas. Assim, de acordo com o entendimento do 
STF, antes da manifestação do Tribunal de Contas para fins de registro, a 
formação do ato de aposentadoria ainda não está completa, ou seja, o ato 
ainda não é um ato perfeito, formado. 
 Ressalte-se, contudo, que o servidor recebe os proventos desde o 
momento em que a aposentadoria é concedida pela Administração (antes do 
registro no Tribunal de Contas, portanto), ou seja, o ato produz efeitos antes 
de sua formação estar completa. Tal efeito é chamado de efeito prodrômico do 
ato, termo que abrange os efeitos que podem surgir em atos complexos ou 
compostos antes da conclusão dos respectivos ciclos de formação. O efeito 
prodrômico é considerado um efeito atípico do ato (o efeito típico da 
aposentadoria seria acarretar a vacância do cargo e passar o servidor para a 
inatividade, o qual só ocorre, de fato, quando o Tribunal de Contas concede o 
registro). 
 Gabarito: Certo 
 
 
 
 
 
 
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ATOS DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE 
ƒ Atos de império são aqueles que a Administração pratica usando de sua 
supremacia sobre os administrados, criando para eles obrigações ou restrições, 
de forma unilateral. 
ƒ Atos de gestão são os que a Administração pratica na qualidade de gestora de 
seus bens e serviços, sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. 
ƒ Atos de expediente são aqueles que se destinam a dar andamento aos processos 
e papeis administrativos, sem qualquer conteúdo decisório. 
Os atos de império, como o próprio nome indica, referem-se aos 
atos estatais cercados de todas as prerrogativas públicas, com 
fundamento no princípio da supremacia do interesse público. Também 
são chamados de atos de autoridade, eis que praticados sempre de 
forma unilateral pelo Estado, independentemente da anuência dos 
administrados atingidos pelo ato. 
Exemplos de atos de império: a interdição de estabelecimento 
comercial, a desapropriação de imóvel, a apreensão de mercadorias, a 
imposição de multas administrativas etc. 
Os atos de gestão são típicos das atividades de administração de 
bens e serviços em geral, que não exigem coerção sobre os interessados, 
assemelhando-se aos atos praticados pelas pessoas privadas. 
Exemplos de atos de gestão: alienação ou aquisição de bens pela 
Administração, o aluguel a um particular de um imóvel pertencente a uma 
autarquia, os atos negociais em geral, como a autorização ou a permissão 
de uso de um bem público. 
Hely Lopes Meireles assinala que os atos de gestão serão sempre 
atos da Administração, mas nem sempre atos administrativos típicos, 
principalmente quando bilaterais. 
Os atos de expediente são atos de rotina interna, relacionados ao 
andamento dos variados serviços executados pela Administração. Sua 
principal característica é a ausência de conteúdo decisório. 
Exemplos de atos de expediente: o protocolo de documentos, o 
encaminhamento de processo à autoridade que possua atribuição de 
decidir sobre seu mérito, o cadastramento de documentos em sistema 
informatizado etc. 
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ATO CONSTITUTIVO, EXTINTIVO, MODIFICATIVO E DECLARATÓRIO 
ƒ Ato constitutivoé aquele que cria uma nova situação jurídica individual para seus 
destinatários, em relação à Administração. 
ƒ Ato extintivo ou desconstitutivo é aquele que põe fim a situações jurídicas 
individuais existentes. 
ƒ Ato modificativo é o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem 
suprimir direitos ou obrigações. 
ƒ Ato declaratório é o que visa a atestar um fato, ou reconhecer um direito ou uma 
obrigação que já existia antes do ato. 
Os atos constitutivos criam uma situação jurídica nova para seus 
destinatários, situação que pode ser um novo direito ou uma 
nova obrigação, como as licenças, as autorizações, as nomeações de 
servidores, a aplicação de sanções administrativas etc. 
Os atos extintivos, ao contrário, extinguem (desconstituem) direitos 
e obrigações, de que são exemplo a cassação de uma autorização, a 
encampação de serviço público, a demissão de um servidor etc. 
Já os atos modificativos alteram situações jurídicas preexistentes, 
mas sem suprimir direitos e obrigações; são exemplos: a alteração do 
horário de funcionamento do órgão e a mudança de local de uma reunião. 
Os atos declaratórios apenas afirmam a existência de um fato ou 
de uma situação jurídica anterior a eles, com o fim de reconhecer ou 
mesmo de possibilitar o exercício de direitos. São exemplos a expedição 
de certidões, a emissão de atestados por junta médica oficial etc. 
 
7. (Cespe ± TCU 2009) A permissão, que não se confunde com a concessão ou a 
autorização, é o ato administrativo por meio do qual a administração pública consente 
que o particular se utilize privativamente de um bem público ou execute um serviço de 
utilidade pública. Tal ato é classificado como declaratório, na medida em que o poder 
público apenas reconhece um direito do particular previamente existente. 
 Comentário: A permissão é o ato administrativo por meio do qual a 
administração pública consente que o particular se utilize privativamente de 
um bem público. Trata-se, portanto, de ato que confere um direito ao 
particular, ou seja, é um ato constitutivo, e não um ato declaratório. 
 Gabarito: Errado 
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ATO VÁLIDO, NULO, ANULÁVEL E INEXISTENTE 
ƒ Ato válido é aquele praticado em conformidade com a lei, sem nenhum vício. 
ƒ Ato nulo é aquele que nasce com vício insanável por ausência ou defeito 
substancial em um dos seus elementos constitutivos. 
ƒ Ao anulável é o que apresenta defeito sanável, ou seja, passível de convalidação 
pela própria Administração. 
ƒ Ato inexistente é aquele que apenas tem aparência de manifestação regular da 
vontade da Administração, mas, em verdade, não chega a entrar no mundo 
jurídico, por falta de um elemento essencial. 
O ato válido é aquele que respeitou, em sua formação, todos os 
requisitos legais relativos aos elementos competência, finalidade, forma, 
motivo e objeto. Por outras palavras, é o ato que não tem qualquer vício, 
qualquer ilegalidade. 
O ato nulo é aquele com vício insanável em um dos seus 
elementos constitutivos. Por exemplo, o ato com motivo inexistente, o ato 
com objeto não previsto em lei e o ato praticado com desvio de finalidade. 
Ressalte-se que os atos nulos são atos ilegais ou ilegítimos e, por 
isso, não podem ser convalidados; ao contrário, devem ser anulados. 
Lembrando que o administrado não pode se negar a dar cumprimento ao 
ato nulo até que a nulidade seja reconhecida e declarada pela 
Administração ou pelo Judiciário (atributo da presunção de legitimidade 
dos atos administrativos). 
O ato anulável é o que apresenta defeito sanável, ou seja, 
passível de convalidação pela própria Administração4. São sanáveis os 
vícios de competência quanto à pessoa (e não quanto à matéria), exceto 
se se tratar de competência exclusiva, e o vício de forma, a menos que 
se trate de forma exigida pela lei como condição essencial à validade do 
ato. 
O ato inexistente é aquele que apenas possui aparência de ato 
administrativo, mas, na verdade, possui algum defeito capital que o 
impede de produzir efeitos no mundo jurídico. 
 
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entender mais conveniente e oportuno, poderá anular o ato em vez de convalidá-lo. 
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É o caso dos atos praticados por usurpador de função, ou seja, por 
indivíduo que se passa por agente público sem ter sido investido em 
nenhum cargo. 
Também são considerados atos inexistentes os atos cujos objetos 
sejam juridicamente impossíveis, a exemplo de uma ordem para que o 
subordinado execute um crime. 
Quanto ao ato inexistente, vale ressaltar que parte da doutrina 
considera irrelevante diferencia-lo do ato nulo, porque ambos conduzem 
ao mesmo resultado: a invalidade do ato. 
Não obstante, algumas diferenças podem ser enumeradas. Por 
exemplo, a anulação de ato nulo possui eficácia retroativa (ex tunc), mas 
admite-se a preservação dos efeitos já produzidos perante terceiros de 
boa-fé (pessoas que não foram parte do ato, mas foram alcançadas pelos 
efeitos do ato, e desconheciam o seu vício). Em relação aos 
atos inexistentes, nenhum efeito pode ser validamente mantido, 
mesmo perante terceiros de boa-fé. Outra diferença é que a invalidação 
de ato inexistente não se sujeita a prazo decadencial, ou seja, pode ser 
feita a qualquer tempo, diferentemente da anulação que, regra geral, tem 
prazo para ser realizada (5 anos na esfera federal). 
ATO PERFEITO, EFICAZ, PENDENTE E CONSUMADO 
ƒ Ato perfeito é aquele que já concluiu todas as etapas da sua formação. 
ƒ Ato eficaz é o ato perfeito que já está apto a produzir efeitos, não dependendo 
de nenhum evento posterior, como termo, condição, aprovação, autorização etc. 
ƒ Ato pendente é o ato perfeito que ainda depende de algum evento posterior 
para produzir efeitos. 
ƒ Ato consumado ou exaurido é o que já produziu todos os efeitos que estava apto 
a produzir. 
O ato perfeito é aquele que está pronto, terminado, que já concluiu 
todas as fases necessárias a sua formação. Em outras palavras, o ato 
perfeito é aquele que já foi produzido, ou seja, é o que já existe. 
Exemplo de ato perfeito: portaria de demissão de servidor que foi 
escrita, motivada, assinada e publicada. 
O ato perfeito não se confunde com o ato válido. A perfeição se 
refere ao processo de elaboração do ato (é perfeito o ato que contém 
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todos os elementos constitutivos previstos na lei); já a validade diz 
respeito à conformidade dos elementos do ato com a lei e princípios a 
Administração (é válido o ato cujos elementos de formação não 
apresentam nenhum vício). 
No exemplo acima, da demissão do servidor, o ato perfeito também 
será válido se tiver sido emitido por autoridade competente, sem desvio 
de finalidade, se a motivação tiver sido verdadeira, se a publicação tiver 
ocorrido na forma exigida na lei etc. 
A partir desse exemplo, percebemos que podem existir atos 
administrativos perfeitos, por já terem completado seu ciclo de 
formação, mas inválidos, por apresentarem algum vício nos seus 
elementos constitutivos. 
Poroutro lado, não podem existir atos que sejam, ao mesmo tempo, 
imperfeitos e válidos, ou imperfeitos e inválidos, eis que os atos 
imperfeitos (atos que não cumpriram todas as etapas de formação, isto é, 
nos quais falta algum elemento) a rigor ainda não existem como ato 
administrativo. Não seria cabível, portanto, analisar a validade ou 
invalidade de algo que ainda não existe 5 . Assim, todo ato válido ou 
inválido é necessariamente perfeito. 
 
Um ato perfeito pode ser válido ou inválido, e 
eficaz ou ineficaz. 
O ato eficaz é aquele que já está apto para a produção dos efeitos 
que lhe são inerentes, vale dizer, o ato não depende de um evento 
posterior, como um termo, encargo ou condição suspensiva, ou ainda 
de autorização, aprovação ou homologação para produzir efeitos 
típicos ou próprios. 
Como regra, a eficácia do ato é imediata ou posterior à sua 
produção, admitindo-se, excepcionalmente, a eficácia retroativa, como, 
por exemplo, a anulação e a reintegração, que operam efeitos retroativos. 
 
 
 
5 Alexandrino e Paulo (2014, p. 474). 
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Ao tratar da eficácia dos atos administrativos, alguns 
autores introduzem o conceito de exequibilidade. 
Por exequibilidade entende-se a produção imediata de 
efeitos. Para esses autores, se o ato está produzindo efeitos, além de eficaz ele é 
exequível. Se o ato tem aptidão para produzir efeitos, mas ainda não os está 
produzindo, o ato é eficaz, mas ainda não é exequível. 
Exemplo: a decisão de comissão de licitação que inabilita licitante. É ato eficaz, 
porque tem a aptidão para excluir do processo referido licitante, mas enquanto não 
expirado o prazo para recurso ou, caso este tenha sido interposto, enquanto não for 
julgado, o ato não é exequível6. 
Os autores que adotam o conceito de exequibilidade consideram que todo ato 
perfeito é eficaz, ainda que dependa de termo ou condição futuros para ser 
executado (ou seja, ato perfeito e ato eficaz seriam a mesma coisa). O termo ou 
condição podem constituir óbices à exequibilidade do ato, mas não a sua eficácia7. 
Em provas de concurso, no entanto, a menos que a questão expressamente 
leve a entender de forma diversa, deve-se adotar o raciocínio de que ato eficaz é o 
ato perfeito cujos efeitos não dependem de termo, condição, autorização, 
aprovação ou outro evento futuro qualquer; do contrário, caso os efeitos do ato 
estejam suspensos por alguma razão, o ato será ineficaz ou pendente. Ou seja, em 
concursos, regra geral, não se faz diferenciação entre eficácia e exequibilidade (ato 
eficaz é sinônimo de ato exequível). 
O ato pendente é o contrário do ato eficaz, ou seja, é aquele que, 
embora perfeito, depende de algum evento futuro para que comece a 
produzir efeitos. 
O ato consumado ou exaurido é o que já produziu todos os efeitos 
que estava apto a produzir, que já esgotou sua possibilidade de produzir 
efeitos. Como exemplo, tem-se uma licença concedida a servidor que já 
foi integralmente gozada. 
De acordo com tais definições, são previstas, pela doutrina, quatro 
combinações possíveis. Assim, o ato administrativo pode ser: 
 
6 Lucas Furtado (2014, p. 232). 
7 Carvalho Filho (2014, p. 128). 
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a) Perfeito, válido e eficaz: quando cumpriu seu ciclo de formação 
(perfeito), encontra-se em conformidade com a ordem jurídica (válido) e 
disponível para a produção dos efeitos que lhe são típicos (eficaz); 
b) Perfeito, inválido e eficaz: quando, cumprido o ciclo de formação, o ato, 
ainda que contrário à ordem jurídica (inválido, portanto), encontra-se 
produzindo os efeitos que lhe são inerentes. 
c) Perfeito, válido e ineficaz: quando, cumprido o ciclo de formação, 
encontra-se em consonância com a ordem jurídica, contudo, ainda não se 
encontra disponível para a produção dos efeitos que lhe são próprios, por 
depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou 
autorização, aprovação ou homologação. 
d) Perfeito, inválido e ineficaz: quando, cumprido o ciclo de formação, o 
ato encontra-se em desconformidade com a ordem jurídica, ao tempo que 
não pode produzir seus efeitos por se encontrar na dependência de algum 
evento futuro necessário a produção de seus efeitos. 
 
8. (Cespe ± MPTCDF 2013) O ato administrativo pode ser perfeito, inválido e eficaz. 
 Comentário: O quesito está correto. Em suma, ato perfeito é aquele que já 
completou sua formação; ato válido é o que não possui nenhum vício; e eficaz 
é o ato que já se encontra apto a produzir efeitos. Para se falar em validade e 
eficácia, o ato necessariamente deve ser perfeito. A partir daí, qualquer 
combinação é possível: o ato pode ser (i) perfeito, válido e eficaz; (ii) perfeito, 
válido e ineficaz; (iv) perfeito, inválido e eficaz; e (v) perfeito, inválido e 
ineficaz. Por outro lado, se o ato for imperfeito, ou seja, se nem mesmo estiver 
formado, não há porque se falar em validade e eficácia. 
 Gabarito: Certo 
9. (Cespe ± TRE/RJ 2012) Considera-se que o ato administrativo é válido quando se 
esgotam todas as fases necessárias para a sua produção. 
 Comentário: O quesito está errado. O ato administrativo que completou 
todas as fases necessárias para a sua produção é um ato perfeito. Caso o ato 
perfeito não apresente nenhum vício em seus elementos de formação, aí sim 
também será um ato válido. Ressalte-se que podem existir atos perfeitos e 
inválidos quando, cumprido o ciclo de formação, o ato apresente algum vício 
em seus elementos de formação. O contrário, porém, não é verdadeiro, ou 
seja, não existem atos imperfeitos e válidos, pois a completa formação do ato 
é pré-requisito para o exame da sua validade. 
 Gabarito: Errado 
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10. (Cespe ± TRT10 2013) De acordo com a doutrina, o ato administrativo será 
considerado perfeito, inválido e eficaz, quando, concluído o seu ciclo de formação, e não 
se conformando às exigências normativas, ele produzir os efeitos que lhe seriam 
inerentes. 
 Comentário: O item está correto. Lembre-se de que, pelo atributo da 
presunção da legitimidade, o ato administrativo perfeito e eficaz produz os efeitos 
que lhe são inerentes ainda que contenha algum vício em seus elementos de 
formação, ou seja, ainda que seja um ato inválido. A produção de efeitos 
perdurará até que o ato viciado seja anulado pela Administração ou pelo 
Judiciário ± este, se provocado ±, de tal sorte que, antes disso, o administrado 
não pode se recusar a cumpri-lo. 
 Gabarito: Certo 
11. (Cespe ± MPU 2013) Validade e eficácia são qualidades do ato administrativo cuja 
existência seja necessariamente pressuposta no plano fático. 
 Comentário: O item está correto. Validade e eficácia são qualidades do ato 
administrativo perfeito, ou seja, do ato completo, formado. Nos atos imperfeitos, 
ao contrário, não faz sentido se falar em validade e eficácia, afinal. tais atos nem 
existem ainda. A questão chama o ato perfeito de ato ³Fuja existência seja 
QHFHVVDULDPHQWH�SUHVVXSRVWD�QR�SODQR� IiWLFR´, o que é correto, pois, como dito, 
atoperfeito é aquele que já se encontra completamente formado, ou seja, que já 
existe no plano fático. 
 Gabarito: Certo 
12. (Cespe ± MDIC 2014) Suponha que determinado ato administrativo, percorrido seu 
ciclo de formação, tenha produzido efeitos na sociedade e, posteriormente, tenha sido 
reputado, pela própria administração pública, desconforme em relação ao ordenamento 
jurídico. Nesse caso, considera-se o ato perfeito, eficaz e inválido. 
 Comentário: O item está correto. O ato da questão é perfeito por ter 
³SHUFRUULGR� VHX� FLFOR� GH� IRUPDomR´�� p� eficaz SRU� WHU� ³SURGX]LGR� HIHLWRV� QD�
VRFLHGDGH´�� H� p� inválido SRU� WHU� VLGR� UHSXWDGR� ³GHVFRQIRUPH� HP� UHODomR� DR�
orGHQDPHQWR�MXUtGLFR´� 
 Gabarito: Certo 
13. (Cespe ± TCU 2012) Os atos praticados por servidor irregularmente investido na 
função ² situação que caracteriza a função de fato ² são considerados inexistentes. 
 Comentário: A função de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato está 
irregularmente investida no cargo, emprego ou função, mas a sua situação tem 
toda a aparência de legalidade. Segundo a doutrina, os atos praticados pelos 
funcionários de fato, pela teoria da aparência, são considerados válidos e 
eficazes, perante terceiros de boa-fé, precisamente pela aparência de legalidade 
de que se revestem, daí o erro. 
 Gabarito: Errado 
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS 
Pessoal, além das classificações vistas anteriormente, temos mais 
algumas para aprender. As espécies de atos administrativos apresentadas 
adiante seguem a doutrina de Hely Lopes Meirelles. 
ATOS NORMATIVOS 
Atos normativos são os atos com efeitos gerais e abstratos, e, 
bem por isso, atingem todos aqueles que se situam em idêntica situação 
jurídica (não têm destinatários determinados). Correspondem aos ³atos 
gerais´ estudados no tópico anterior. 
Diz-se que os atos normativos são atos administrativos apenas em 
sentido formal, porque, materialmente (quanto ao conteúdo), são 
verdadeiras normas jurídicas, em razão da sua característica de 
generalidade e abstração, assim como as leis. 
Contudo, tais atos não se confundem com as leis, pois estas são 
atos legislativos, produzidas a partir do processo legislativo e, por isso, 
aptas a inovar o direito. 
Os atos administrativos, ao contrário, são praticados pela 
Administração e não podem inovar o ordenamento jurídico, vale 
dizer, não podem criar direitos e obrigações que não se encontrem 
previamente estabelecidos em uma lei. 
São exemplos de atos administrativos os regulamentos, portarias, 
resoluções, circulares, instruções, deliberações e regimentos, os quais têm 
a função de detalhar, explicitar o conteúdo das leis que regulamentam, 
a fim de lhes dar fiel execução. 
Os atos normativos não podem ser objeto de impugnação direta por 
meio de recursos administrativos ou ação judicial ordinária. Em 
outras palavras, o administrado não pode entrar com um recurso 
administrativo ou com uma ação ordinária na Justiça para requerer a 
anulação de um ato administrativo; o que ele pode fazer é pedir a 
anulação dos efeitos provocados pelo ato sobre a sua situação particular, 
mas não a invalidação do ato em si. 
A rigor, para pleitear a invalidação direta de um ato normativo geral, 
deve ser utilizada a ação direta de inconstitucionalidade (ADI), pelos 
órgãos e autoridades constitucionalmente legitimados, desde que sejam 
atendidos os pressupostos dessa ação. 
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A seguir, vamos listar os principais atos normativos previstos na 
doutrina de Hely Lopes, destacando que a denominação utilizada na 
prática pelos diferentes órgãos e entidades da Administração pode ser 
diferente: 
¾ Decretos: são atos resultantes da manifestação de vontade dos chefes 
do Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos). 
Os decretos podem ser gerais ou individuais. 
Os decretos gerais têm caráter normativo e traçam regras gerais (ex: 
decreto que regulamenta uma lei). Estes são os que devem ser encarados 
como atos normativos. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, um decreto 
que produza efeitos gerais pode ser editado tanto em caráter 
regulamentar (ou de execução), explicitando uma lei anteriormente 
editada, como em caráter independente (o chamado decreto 
autônomo), para disciplinar matéria ainda não regulada em lei. 
Lembrando que, nos termos do art. 84, VI da CF, o decreto autônomo só é 
admitido nas hipóteses de (i) organização e funcionamento da 
administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem 
criação ou extinção de órgãos públicos; (ii) extinção de funções ou cargos 
públicos, quando vagos. 
Já os decretos individuais têm destinatários específicos, individualizados 
(ex: decreto de demissão de servidor público, decreto de desapropriação), 
não sendo considerados atos normativos, pois não apresentam 
normatividade (efeitos gerais e abstratos). 
¾ Regulamentos: são atos normativos que especificam, detalham, explicam 
os mandamentos da lei. Destinam-se à atuação externa (normatividade 
em relação aos particulares). São postos em vigência, em regra, por 
Decretos do Poder Executivo. Como exemplo, tem-se o Regulamento da 
ANATEL, aprovado pelo Decreto 2.338/1997. 
¾ Instruções normativas: são atos normativos expedidos pelos Ministros 
de Estado para a execução das leis, decretos ou regulamentos. 
¾ Regimentos: são atos administrativos normativos de atuação interna, 
dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de 
corporações legislativas. Derivam também do poder hierárquico da 
Administração, já que visam à organização interna de seus órgãos. 
¾ Resoluções: são atos, normativos ou individuais, emanados de 
autoridades de elevado escalão administrativo como, por exemplo, 
Ministros e Secretários de Estado ou Município, ou de algumas pessoas 
administrativas ligadas ao Governo, como as agências reguladoras, e até 
de órgãos colegiados administrativos, como os Tribunais de Contas e o 
CNJ. Constituem matérias das resoluções todas as que se inserem na 
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competência específica dos agentes ou pessoas jurídicas responsáveis por 
sua expedição. Como exceção, admitem-se resoluções com efeitos 
individuais. Cite-se que as resoluções estão sempre abaixo dos 
regimentos e regulamentos, não podendo inová-los ou contrariá-los. 
Seus efeitos podem ser internos ou externos. 
¾ Deliberações: são atos oriundos, em regra, de órgãos colegiados, 
como conselhos, comissões, tribunais administrativos etc. Normalmente, 
representam a vontade majoritária de seus componentes. Quando 
normativas, são atos gerais (normativos); quando decisórias, são 
atos individuais. 
 
14. (Cespe ± TJDFT 2013) Os atos administrativos regulamentares e as leis em 
geral têm efeitos gerais e abstratos, ou seja, não diferem por sua natureza 
normativa, mas pela originalidade com que instauram situações jurídicas novas. 
 Comentário: O item está correto. Da mesma forma que as leis, os atos 
administrativos regulamentares (atos normativos) têm efeitos gerais e 
abstratos, isto é, não possuem destinatários determinados e incidem sobre 
todos os fatos ou situações que se enquadremnas hipóteses neles previstas. 
Porém, ao contrário das leis, os atos normativos não podem inovar o direito, 
vale dizer, não podem instaurar situações jurídicas novas, criando direitos e 
obrigações aos administrados. Por isso, é correto afirmar que atos normativos 
e leis não diferem por sua natureza normativa (afinal, ambos têm efeitos gerais 
e abstratos), mas diferem pela originalidade com que instauram situações 
jurídicas novas (afinal, leis podem inovar originalmente o ordenamento 
jurídico, e os atos normativos não). 
 Gabarito: Certo 
ATOS ORDINATÓRIOS 
Os atos ordinatórios são os atos com efeitos internos, 
endereçados aos servidores públicos, que visam a disciplinar o 
funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. 
Possuem fundamento no poder hierárquico e, por isso, somente 
alcançam os servidores submetidos hierarquicamente àquele que expediu 
o ato. De regra, os atos ordinatórios não atingem ou criam direitos e 
obrigações aos particulares em geral. 
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Os atos ordinatórios são inferiores em hierarquia aos atos 
normativos. Ou seja, ao editar um ato ordinatório, a autoridade 
administrativa deve observância aos atos administrativos normativos que 
tratem da matéria a ele relacionada. 
São exemplos de atos ordinatórios: as portarias (trazem 
determinações gerais ou especiais aos que a elas se submetem, como as 
portarias de delegação de competência, de remoção de um servidor, de 
designação de comissão de sindicância etc.), as circulares internas 
(utilizadas para transmitir ordens internas para uniformizar o tratamento 
dado a certa matéria), as ordens de serviço (determinações para 
autorizar o início de determinada tarefa), os avisos, os memorandos, os 
ofícios, dentre outros. 
ATOS NEGOCIAIS 
Os atos negociais são aqueles em que a vontade da Administração 
coincide com o interesse do administrado, sendo-lhe atribuídos direitos e 
vantagens. 
Parte da doutrina chama os atos negociais de ³atos de 
FRQVHQWLPHQWR´, pois são editados em situações nas quais o particular 
deve obter anuência prévia da Administração para realizar determinada 
atividade de interesse dele, ou exercer determinado direito. 
São exemplos os alvarás de construção, a licença para o exercício de 
uma profissão, a licença para dirigir, a autorização para prestar serviço de 
táxi etc. 
Embora os atos negociais se caracterizem pela presença de 
interesse recíproco entre as partes, não são atos bilaterais, vale dizer, 
não são contratos administrativos. Ao contrário, constituem manifestações 
unilaterais da Administração (atos administrativos) das quais se 
originam negócios jurídicos públicos. De toda maneira, os atos negociais 
estabelecem efeitos jurídicos entre a Administração e os administrados, 
impondo a ambos a observância de seu conteúdo e o respeito às 
condições de sua execução. 
A doutrina esclarece que não cabe falar em imperatividade, 
coercitividade ou autoexecutoriedade nos atos negociais, eis que esse tipo 
de ato não é imposto ao particular, mas é também do desejo dele. Afinal, 
é o interessado que solicita o consentimento da Administração para 
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realizar determinada atividade ou exercer algum direito; a Administração 
cabe apenas verificar se ele atende os requisitos legais correspondentes. 
Os atos negociais produzem efeitos concretos e individuais para o 
administrado; diferem-se, assim, dos atos normativos, pois estes são 
gerais e abstratos. 
Os atos negociais podem ser vinculados ou discricionários. 
Nos atos negociais vinculados, a lei estabelece os requisitos da 
sua formação, os quais, uma vez atendidos pelo particular, geram para ele 
direito subjetivo à obtenção do ato, não havendo outra escolha para a 
Administração que não seja a prática do ato conforme a lei determine. 
Nessa hipótese, enquadram-se as licenças para exercício de 
atividade profissional (registro perante a Ordem dos Advogados do Brasil, 
por exemplo) ou a admissão em instituição pública de ensino, após a 
aprovação em exame vestibular (este último ato é conhecido por 
admissão). 
Os atos negociais discricionários são aqueles que podem, ou não, 
ser editados, conforme juízo de conveniência e oportunidade da 
Administração. Não constituem, portanto, direito subjetivo do 
administrado, e sim mero interesse. Dessa forma, ainda que ele tenha 
cumprido as exigências legais necessárias para a solicitação do ato, a 
Administração pode negá-lo. 
Os exemplos clássicos são: (i) a autorização para prestação de 
serviços de utilidade pública, como referentes ao serviço de táxi, e a 
autorização de porte de arma; e (i) a permissão de uso de bens públicos, 
tal como para se utilizar um espaço em praça para montagem de banca de 
revistas. 
Em outra vertente, os atos negociais podem ser precários ou 
definitivos. 
Os atos negociais precários são aqueles que não geram direito 
adquirido ao administrado, podendo ser revogados a qualquer tempo 
pela Administração, em regra, sem a necessidade de pagar indenização 
ao interessado 8 . E isso porque os atos precários atendem 
predominantemente ao interesse do particular, sendo discricionários 
para a Administração, a exemplo de uma autorização para realizar um 
evento em praça pública. 
 
8 O direito a indenização pode surgir caso a autorização seja outorgado por prazo certo e a revogação 
ocorra antes do termo final estipulado. 
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Já os atos negociais definitivos são os atos produzidos com base 
em direito individual do requerente. São atos vinculados e que não 
podem, regra geral, serem revogados. Admitem apenas cassação e 
anulação: anula-se o ato negocial que tiver ilegalidade na sua origem ou 
formação; cassa-se o ato quando ocorrer ilegalidade na sua execução (por 
exemplo, quando houver desrespeito a alguma condição exigida do 
particular para a manutenção do ato). 
Registre-se que a anulação de ato negocial poderá gerar direito a 
indenização ao particular, caso o vício que levou à invalidade do ato não 
tenha decorrido de causa a ele imputável. 
 A jurisprudência do STF admite que, em 
casos excepcionais, a licença para construir 
(ato vinculado), poderá ser revogada (e não 
anulada ou cassada) por conveniência da Administração, desde que a obra não 
tenha se iniciado. 
Por exemplo: o Poder Público emite uma licença para um particular iniciar uma 
obra de um edifício. Depois de emitir a licença, a Administração Pública percebe que 
a referida edificação restringirá o arejamento de uma praça ao lado. Pode revogar o 
ato? PODE, em caráter excepcional, dado que a licença para construir é ato 
vinculado. Mas certamente a Administração terá o dever de indenizar o particular 
pelos prejuízos que lhe foram causados. 
Vejamos a ementa do julgado no qual o STF chancelou a possibilidade de 
revogação de licença para construir: 
 ?Licenca para construir. Revogação. Obra não iniciada. (...); II. Antes de iniciada a 
obra, a licenca para construir pode ser revogada por conveniencia da Administração 
Pública, sem que valha o argumento do direito adquirido. Precedentesdo Supremo 
dƌŝďƵŶĂů ?� ZĞĐƵƌƐŽ� ĞdžƚƌĂŽƌĚŝŶĄƌŝŽ� ŶĆŽ� ĐŽŶŚĞĐŝĚŽ ? (STF, 2ª Turma, RE 105634 PR, Rel. 
Min. FRANCISCO REZEK, j. em 19.09.1985, p. em 08.11.1985). 
O detalhe é que, segundo a referida decisão do STF, a licença de obra de 
construção pode ser revogada antes de iniciada a obra. Depois disso, a 
jurisprudência não é clara. 
O STJ também possui posicionamento semelhante. Vejamos: 
9. A jurisprudência da Primeira Turma firmou orientação de que aprovado e licenciado 
o projeto para construção de empreendimento pelo Poder Público competente, em 
obediência à legislação correspondente e às normas técnicas aplicáveis, a licença 
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então concedida trará a presunção de legitimidade e definitividade, e somente 
poderá ser: a) cassada, quando comprovado que o projeto está em desacordo com os 
limites e termos do sistema jurídico em que aprovado; b) revogada, quando sobrevier 
interesse público relevante, hipótese na qual ficará o Município obrigado a indenizar 
os prejuízos gerados pela paralisação e demolição da obra; ou c) anulada, na hipótese 
de se apurar que o projeto foi aprovado em desacordo com as normas edilícias 
vigentes. (STJ, 1ª Turma, REsp 1227328 SP, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, em 
20.05.2011). 
Enfim, segundo a jurisprudência de nossos tribunais superiores, é correto 
afirmar que, mesmo que se trate de um ato vinculado, é possível revogar uma 
licença para construir, mas em condições excepcionais. 
As principais espécies de atos negociais são: 
¾ Licença: ato administrativo vinculado e definitivo, cuja função é conferir 
direitos ao particular que preencheu todos os requisitos legais. Trata-se de 
um direito subjetivo; portanto, não pode ser negado pela Administração. 
Exemplos: concessão de alvará para a realização de uma obra ou para o 
funcionamento de um comércio; a licença para o exercício de determinada 
profissão; a licença para dirigir etc. 
¾ Autorização: ato administrativo discricionário e precário pelo qual a 
Administração Pública possibilita ao particular o exercício de alguma 
atividade material de predominante interesse dele e que, sem esse 
consentimento, seria legalmente proibida (autorização como ato de polícia), 
ou a prestação de serviço público não exclusivo do Estado 
(autorização de serviço público), ou, ainda, a utilização de um bem 
público (autorização de uso). A autorização normalmente é necessária para 
o exercício de atividade potencialmente prejudicial à coletividade ou de 
atividade de interesse social, razão pela qual a lei exige a chancela do 
Estado para fins de proteção ao interesse público. 
Exemplos: autorização para porte de arma de fogo; para a exploração de 
serviços privados de educação e saúde; autorização de uso das vias 
públicas para realização de feiras; autorização para prestação de serviço de 
táxi etc. 
¾ Permissão: ato administrativo discricionário e precário pelo qual a 
Administração faculta ao particular o uso de bem público. Ressalte-se que 
a permissão, enquanto ato administrativo, refere-se apenas ao uso de 
bem público; caso se refira à delegação de serviços públicos, a permissão 
GHYH� VHU� IRUPDOL]DGD� PHGLDQWH� XP� ³FRQWUDWR� GH� DGHVmR´�� SUHFHGLGR� GH�
licitação (ou seja, não constitui um ato administrativo). 
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Afora essas espécies mais comuns, a doutrina apresenta ainda os 
seguintes atos classificados como negociais: 
¾ Admissão: ato administrativo vinculado em que a Administração Pública, 
verificando o cumprimento dos requisitos pelo particular, defere-lhe a 
situação jurídica de seu interesse, tal como na admissão em universidade 
pública de candidato aprovado no vestibular e a admissão nos 
estabelecimentos de assistência social. 
¾ Aprovação: ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce o controle 
prévio ou a posteriori do ato administrativo. 
Exemplos: aprovação prévia do Senado para escolha de autoridades; 
aprovação a posterior do Congresso Nacional acerca da decretação do 
estado de defesa e da intervenção federal. Maria Sylvia Di Pietro esclarece 
que, nesses casos, a aprovação constitui, quanto ao conteúdo, tipo ato 
administrativo (de controle), embora formalmente integre os atos 
legislativos (resoluções ou decretos legislativos). 
¾ Homologação: ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração 
Pública reconhece a legalidade de um ato jurídico. Ela se realiza sempre a 
posteriori e examina apenas o aspecto da legalidade, no que se distingue 
da aprovação, que é ato discricionário e examina aspectos de conveniência 
e oportunidade. 
Exemplo: homologação de licitação. 
 ?Permite ao particular exercer direitos subjetivos. 
 ?Ato vinculado e definitivo Licença 
 ?Permite ao particular exercer atividades materiais, 
prestar serviços públicos ou utilizar bem público. 
 ?Ato discricionário e precário 
Autorização 
 ?Permite ao particular utilizar bem público. 
 ?Ato discricionário e precário Permissão 
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15. (Cespe ± MPU 2013) A autorização é ato administrativo discricionário mediante 
o qual a administração pública outorga a alguém o direito de realizar determinada 
atividade material. 
 Comentário: O quesito está correto. A regra é a seguinte: 
¾ Licenças: atos vinculados e definitivos. 
¾ Autorizações: atos discricionários e precários. 
A licença é editada no exercício do poder de polícia, nas situações em 
que a lei exige obtenção de anuência prévia da Administração como condição 
para o exercício, pelo particular, de um direito subjetivo de que seja titular 
(ex: alvarás de construção). 
Já a autorização, na maior parte dos casos, também configura um ato de 
polícia administrativa ± quando constitui uma condição para a prática de uma 
atividade material privada (ex: autorização para porte de arma de fogo) ou para 
o uso de um bem público (ex: autorização para utilização das vias públicas 
para a realização de feiras livres) ±, mas existem também autorizações que 
representam uma modalidade de descentralização mediante delegação, 
visando à prestação indireta de determinados serviços públicos 
(ex: autorização para a prestação de serviço de táxi). 
Por fim, cumpre salientar que tanto licenças como autorizações nunca 
são conferidas ex officio pelo Poder Público, eis que sempre dependem de 
pedido do interessado, que solicita o consentimento. 
 Gabarito: Certo 
16. (Cespe ± Câmara dos Deputados 2012) O estabelecimento que obtenha do 
poder público licença para comercializar produtos farmacêuticos não poderá, com 
fundamento no mesmo ato, comercializar produtos alimentícios, visto que a licença 
para funcionamento de estabelecimento comercial constitui ato administrativo 
vinculado. 
 Comentário: O quesito está correto. De fato, a licença é um ato 
administrativo vinculado e definitivo, ou seja, uma vez consignado em lei o 
direito à atividade desejada pelo administrado, a licença, reconhecendo-lhe a 
possibilidade de exercício desse direito, não pode ser desfeita por ato 
posterior da Administração (a não ser em caso de anulação e cassação). 
Logicamente, se tal restrição é imposta à Administração, também o particular 
deve obedeceraos condicionamentos previstos em lei, de tal sorte que a 
inobservância pelo particular (por exemplo, comercializando produtos 
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alimentícios quando a licença era para produtos farmacêuticos) acarretará a 
cassação da licença. 
 Gabarito: Certo 
17. (Cespe ± IBAMA 2013) O IBAMA multou e interditou uma fábrica de solventes 
que, apesar de já ter sido advertida, insistia em dispensar resíduos tóxicos em um rio 
próximo a suas instalações. Contra esse ato a empresa impetrou mandado de 
segurança, alegando que a autoridade administrativa não dispunha de poderes para 
impedir o funcionamento da fábrica, por ser esta detentora de alvará de 
funcionamento, devendo a interdição ter sido requerida ao Poder Judiciário. 
Em face dessa situação hipotética, julgue o item seguinte. 
A concessão de alvará de funcionamento constitui ato administrativo discricionário, 
razão por que tal ato somente pode ser anulado por autoridade administrativa. 
 Comentário: O alvará de funcionamento de estabelecimentos comerciais 
é uma das formas de manifestação da licença administrativa, ato que é 
vinculado, e não discricionário, daí o primeiro erro. Outro erro é que atos 
inválidos podem ser anulados tanto pela Administração como pelo Judiciário, 
e não somente por autoridade administrativa. 
 Gabarito: Errado 
ATOS ENUNCIATIVOS 
Segundo Hely Lopes Meirelles, atos enunciativos são aqueles que 
atestam ou certificam uma situação preexistente, sem, contudo, haver 
manifestação de vontade estatal propriamente dita. São exemplos as 
certidões e os atestados. 
Parte da doutrina considera que os atos de opinião que preparam 
outros de caráter decisório, a exemplo dos pareceres, também se 
enquadram como atos enunciativos. 
Por não constituírem uma manifestação de vontade da Administração, 
os atos enunciativos são considerados meros atos da Administração e 
não propriamente atos administrativos. Na verdade, são atos 
administrativos apenas em sentido formal, mas não material. 
Os atos enunciativos mais conhecidos são as certidões, os 
atestados, os pareceres e as apostilas. 
Certidão é uma cópia fiel de informações registradas em algum 
livro, processo, documento ou banco de dados eletrônico em poder da 
Administração e de interesse do administrado requerente. Lembrando que 
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a Constituição Federal garante o direito ao fornecimento de certidões para 
R� HVFODUHFLPHQWR� GH� ³VLWXDo}HV� GH� LQWHUHVVH� SHVVRDO´�� $V� FHUWLG}HV�� HP�
regra, devem ser expedidas no prazo de 15 dias (Lei 9.051/1995), exceto 
se houver previsão de prazo específico em outra lei. 
Exemplo: certidão negativa de débitos de tributos e contribuições 
federais, emitida pela Receita Federal. 
Atestado é uma declaração da Administração referente a uma 
situação de que ela tem conhecimento em razão da atividade de seus 
agentes. A diferença essencial com relação à certidão é que o fato ou 
situação constante do atestado não consta de livro ou arquivo da 
administração. 
Exemplo: atestado médico emitido por junta oficial. 
Parecer é uma manifestação técnica, de caráter opinativo, emitida 
por órgão especializado na matéria de que trata. 
Os pareceres podem ser obrigatórios ou facultativos. 
No primeiro caso (obrigatórios), a autoridade é obrigada a solicitar 
a opinião do parecerista, em virtude de disposição da norma nesse 
sentido. É o que acontece, por exemplo, em processos licitatórios, nos 
quais a autoridade responsável deve, obrigatoriamente, demandar a 
opinião da área jurídica do órgão a respeito da legalidade das minutas de 
editais (Lei 8.666/1993, art. 38, parágrafo único). Ressalte-se que a 
obrigatoriedade reside na solicitação do parecer; este, ainda que 
obrigatório, não perde o seu caráter opinativo. Não obstante, a 
autoridade que não o acolher deverá motivar a sua decisão ou solicitar 
novo parecer. De outra parte, o parecer é facultativo quando fica a 
critério da Administração solicitá-lo ou não. 
Os pareceres, de regra, não vinculam a autoridade responsável pela 
tomada de decisão. Todavia, em alguns casos, o parecer pode contar com 
efeito vinculante. 
O parecer é vinculante quando a Administração é obrigada a 
solicitá-lo e a acatar a sua conclusão. É o caso, por exemplo, da 
aposentadoria por invalidez, em que a Administração tem que ouvir a 
junta médica oficial e não pode decidir de forma contrária ao seu parecer. 
Também são exemplos os chamados pareceres normativos, isto é, 
aqueles que, quando aprovados pela autoridade competente prevista em 
lei, tornam-se obrigatórios para outros órgãos e entidades da 
Administração Pública, como é o caso dos pareceres expedidos pela 
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Advocacia-Geral da União aprovados pelo Presidente da República, que 
vinculam a Administração Pública Federal. 
Apostila é um ato aditivo utilizado para corrigir, atualizar ou 
complementar dados constantes de um ato ou contrato administrativo. 
Na prática administrativa, apostila equivale a XPD�³averbação´� 
Exemplo: anotação de alterações na situação funcional de um 
servidor, como promoções, locais de lotação, aposentadoria etc.; registro 
de reajuste de preços e penalizações financeiras nos contratos 
administrativos. 
ATOS PUNITIVOS 
Os atos punitivos são aqueles que impõem sanções administrativas 
aos que descumprirem normas legais ou administrativas. Podem ser de 
ordem interna ou externa. 
Os atos punitivos internos têm como destinatários os servidores 
públicos. São exemplos as penalidades disciplinares, como a advertência, 
suspensão, demissão. 
Já os atos punitivos externos têm como destinatários os 
particulares que pratiquem infrações administrativas em geral. São 
exemplos as sanções aplicadas aos particulares contratados pela 
Administração Pública, previstas na Lei de Licitações e Contratos, bem 
como as penalidades aplicadas no âmbito da atividade de polícia 
administrativa (interdição de atividades, destruição de alimentos, 
substâncias ou objetos imprestáveis, nocivos ao consumo ou, ainda, 
proibidos em lei etc.). 
 
18. (Cespe ± MDIC 2014) Um aviso é uma forma de ato administrativo classificado 
como ato punitivo, ou seja, que certifica ou atesta um fato administrativo. 
 Comentário��2�TXHVLWR�HVWi�HUUDGR��2�H[DPLQDGRU�IH]�XPD�³VDODGD´�FRP�
os conceitos. Um aviso é exemplo de ato administrativo ordinatório, assim 
como as portarias, as circulares internas, as ordens de serviço e os 
memorandos. Por sua vez, um ato que certifica ou atesta um fato 
administrativo é um ato enunciativo. Já um ato punitivo é o que impõe sanções 
administrativas tanto aos servidores público com aos particulares. 
 Gabarito: Errado 
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
Um ato administrativo extingue-se por9: 
¾ Cumprimento de seus efeitos (extinção natural), por exemplo, 
o gozo de férias pelo servidor, a execução da ordem de demolição 
de uma casa, a chegada do termo final