OR__AMENTO IMPOSITIVO_EMENDA CONSTITUCIONAL 86, de 17 de mar__o de 2015

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Profª: Ana Paula Gomes 
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ORÇAMENTO IMPOSITIVO 
 
EMENDA CONSTITUCIONAL 86, de 17 de março de 2015 
 
I) Objetivo ===> tornou aparentemente obrigatória a execução da programação orçamentária. Obs.: 
trata-se de assunto super importante para quem deseja prestar concurso para tribunais de contas e 
controladorias. 
 
II) A EC 86/2015 incluiu o inciso III, no §9°, do art. 165 (antes, não havia esse inciso no texto 
constitucional). A ideia é a seguinte: cabe à lei complementar dispor sobre critérios para a 
execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos 
legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter 
obrigatório, para a realização do disposto no §11, do art. 166 (também incluído no texto 
constitucional pela citada emenda): 
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere 
o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por 
cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios 
para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 
9º do art. 165. 
 
- Colega (s), de orçamento impositivo, isso não tem nada!!! O negócio é tão cheio de limitação, restrição 
and things like that, que mais parece um “me engana que eu gosto”!!! 
- Substancialmente, o que significa orçamento impositivo? 
- Fácil: o que está na lei orçamentária anual (LOA), em tese, deverá ser cumprido. Dito de outro modo: 
compreender a LOA como lei “mandatória”. Em sã consciência, não se pode dizer que esse é exatamente 
o espírito da EC 86/2015!!! 
- De toda sorte, em prova dissertativa, se indagada pelo examinador sobre a modelagem orçamentária 
adotada pelo Brasil, a priori, responderei o seguinte: 
 
a) antes da EC 86/2015 ===> preponderantemente autorizativa (o orçamento não impunha o gasto; 
autorizava-o. Passível, pois, de ocorrer economias orçamentárias, ou seja, gastar menos do que fora 
fixado). Mesmo autorizativa, a regra não era absoluta em razão das vinculações constitucionais, a exemplo 
dos percentuais mínimos a serem aplicados nas áreas da saúde e educação; 
 
b) pós EC 86/2015 ===> impositiva com mitigações. 
A SENSAÇÃO QUE TENHO É A DE QUE ESTAMOS ANDANDO EM CÍRCULOS rrrrrrr!!! SÓ DEUS SABE 
COMO O EXAMINADOR COBRARÁ ISSO. EM UM PRIMEIRO MOMENTO, ACREDITO QUE SE 
LIMITARÁ A COPIAR E A COLAR A EC EM TELA. 
- Otra cosita más: o §13 remete ao §11 (ambos do art. 166) que, por seu turno, remete ao §9° do art. 165. 
Como brinca um amigo meu: isso é muito complexo rrrr! Olha só o texto do §13 do art. 166: “§ 13. Quando 
a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no §11 deste artigo, for 
destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo 
destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites 
de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169”. O que sublinhei, “cheira-me” a concurso. 
 
2.1) Releve-se que o §18 do art. 166 (“§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de 
caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, 
independentemente da autoria”) dialoga com o art. 165, §9º, III. Comentário: a meu ver, dispositivo inócuo, 
haja vista o princípio da impessoalidade positivado originariamente na Lei Política. 
 
III) O art. 166 da CF/1988, outrora até bem didático, foi assaz modificado pela EC 86/2015, a meu ver, 
em uma incrível arte de ligar o nada a lugar nenhum em termos de orçamento verdadeiramente 
impositivo. Se não, vejam-se os parágrafos incluídos: 
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% 
(um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto 
encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a 
ações e serviços públicos de saúde. 
 
 
 
 
 
 
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Comentários. 
-O fragmento deve ser compreendido em conjunto com o §12 que assim prescreve: “§ 12. As 
programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos 
dos impedimentos de ordem técnica”. A dúvida que não quer calar: o que é exatamente um impedimento 
de ordem técnica? - Por essas e outras, o novo texto do art. 165, §9°, III, determina que o assunto deverá 
ser regrado por lei complementar, ou seja, nem a própria emenda sabe dizer!!! Trata-se de conceito 
jurídico-constitucional indeterminado ou simples norma de eficácia limitada? Quem souber, tem a palavra. 
De mandatório mesmo esse “orçamento impositivo” não tem nada, já que admite contingenciamento de 
despesa em caso de impedimento de ordem técnica. Para bom entendedor meia palavra basta!!! 
-Sinceramente, isso mais parece um toma lá dá cá entre função executiva e legislativa ou vice-versa. Para 
fazer de conta que o sistema funciona e calar a boca da sociedade, a parte final do §9° assegura 0,6% da 
receita corrente líquida (RCL) - prevista no projeto de LOA (PLOA) - às ações e serviços públicos de 
saúde. Outra coisa: o texto privilegia emendas individuais (aquelas de autoria de senador ou deputado). A 
meu ver, em um jogo que se diz democrático, isso é, no mínimo, estranho. 
 
3.1) “§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, 
inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a 
destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais”. 
 
EXPLICAÇÃO: o dispositivo obriga a União a destinar anualmente, a ações e serviços públicos de saúde, 
recursos mínimos derivados da aplicação de 15% (quinze por cento) de sua RCL ===> o prescrito no art. 
166 §9° - já comentado – integra o referido cálculo sendo vedada a destinação para pagamento de pessoal 
ou encargos sociais. 
MUITO IMPORTANTE: antes da EC 86/2015, o percentual do governo federal era disciplinado pela LC 
141/2012 da seguinte forma: 
Art. 5o A União aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, o montante 
correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, apurado nos termos 
desta Lei Complementar, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à 
variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei 
orçamentária anual. 
 
HOJE, a LC 141/2012 não mais se aplica no que pertine às normas de cálculo do montante a ser aplicado 
pela União. Dito de outro modo: para a União, vale o consignado pela EC 86/2015 a título de recursos 
mínimos a serem despendidos nas ações e serviços públicos de saúde. CONSEQUÊNCIA: mais verba 
para a saúde. O QUE A SOCIEDADE ESPERA: compromisso na gestão responsável setorial. 
OBS.: os recursos mínimos a serem aplicados por estados, DF e municípios em ações e serviços públicos 
de saúde continuam regrados pela LC 141/2012. 
 
Porém, em atenção (supostamente) à reserva do possível, o cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198 – 
do texto constitucional alterado pela EC 86/2015 – não será imediato. Ocorrerá PROGRESSIVAMENTE, 
garantidos no mínimo: 
 
I - 13,2% (treze inteiros e dois décimos por cento) da RCL no primeiro exercício financeiro subsequente ao da 
promulgação da emenda em estudo; 
II - 13,7% (treze inteiros e sete décimos por cento) da RCL no segundo exercício financeiro subsequente ao da 
promulgação da emenda em tela; 
III - 14,1% (quatorze inteiros e um décimo por cento) da RCL no terceiro exercício financeiro subsequente ao 
da promulgação da emenda em discussão; 
IV - 14,5% (quatorze inteiros ecinco décimos por cento) da RCL no quarto exercício financeiro subsequente ao 
da promulgação da EC em referência; 
V – 15% (quinze por cento) da RCL no quinto exercício financeiro subsequente ao da promulgação da EC em 
análise. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Ufa!!! 
 
3.2) Outro “engodo” ===> o §14 do art. 166 (que é casadinho com o §11) assim dispõe: 
§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que 
integre a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as 
seguintes medidas: 
I - até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder 
Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria 
Pública enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento; 
II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo 
indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja 
insuperável; 
III - até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o 
Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação 
cujo impedimento seja insuperável; 
IV - se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no 
inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será 
implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária. 
 
Comentários. 
I. Quanto às justificativas de impedimento à execução orçamentária – por razões de ordem técnica - a 
serem prestadas pelas funções executiva, legislativa, judiciária, Ministério Público e Defensoria 
Pública, ao Poder Legislativo (observe que, de forma até jocosa, abre-se a possibilidade de o 
Legislativo “justificar-se a si próprio”, sendo intencionalmente redundante), isso lembra de fato o 
espírito do orçamento impositivo. Dito de outro modo: se não cumprir o fixado, há que se justificar. 
II. O inciso II comete atecnia doutrinária. Acho que queria expressar transferência ou transposição. No 
entanto, utilizou a nomenclatura remanejamento que, à luz da melhor doutrina sobre o tema, 
significa realocação de verbas em caso de reforma administrativa, o que não parece ser o caso. 
III. O inciso III dialoga com o art. 167, VI + §5º do dito artigo 167 (regra da vedação ao estorno e sua 
exceção): 
Art. 167. São vedados: [...] 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria 
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização 
legislativa; [...] 
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma 
categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das 
atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os 
resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, 
sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste 
artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015) 
IV. O inciso IV, a meu ver, traz outra exceção ao princípio da vedação ao estorno e, por que não dizer, 
legalidade também? 
 
3.3) Dizendo, agora, o oposto do que se disse antes, parece-me que a EC 86/2015 é uma “metamorfose 
ambulante”. Olha só o texto do §15 do art. 166: “§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as 
programações orçamentárias previstas no § 11 não serão de execução obrigatória nos casos dos 
impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I do § 14”. Essa história de orçamento impositivo 
no Brasil me lembra o saudoso “Beto Carneiro – O Vampiro Brasileiro”! 
 
3.4) Para tentar resolver (sem resolver de fato!) o problema da “herança maldita” no setor público chamado 
restos a pagar ou resíduos passivos (art. 36 da Lei 4.320/1964 c/c o art. 42 da LC 101/2000), “entra em 
campo” o §16 do art. 166 da CF: “§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de 
cumprimento da execução financeira prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por 
cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior”. Minha leitura: esse dispositivo foi inserido 
só para “fazer volume” na verificação do cumprimento da execução financeira. No meu humilde entender, 
não significa que a Administração Pública, de agora em diante, compromete-se a ser boa pagadora. Pas du 
tout! 
 
 
 
 
 
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3.5) §17 do art. 166: 
§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar 
no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes 
orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em 
até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas 
discricionárias. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) 
Comentário: essa reestimativa somente será possível quando detectado erro ou omissão de ordem 
técnico-legal. 
IV) Dispõe também a EC 86/2015: 
Art. 3º As despesas com ações e serviços públicos de saúde custeados com a parcela 
da União oriunda da participação no resultado ou da compensação financeira pela 
exploração de petróleo e gás natural, de que trata o § 1º do art. 20 da Constituição 
Federal, serão computadas para fins de cumprimento do disposto no inciso I do § 
2º do art. 198 da Constituição Federal. 
 
Para compreender o fragmento, recordem-se os dispositivos constitucionais relacionados. 
 
- Art. 20, §1º: 
É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, 
bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado 
da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de 
geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, 
plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou 
compensação financeira por essa exploração. 
 
- Inciso I, do §2º, do art. 198: 
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada 
e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as 
seguintes diretrizes: 
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; 
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem 
prejuízo dos serviços assistenciais; 
III - participação da comunidade. 
[...] 
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, 
em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação 
de percentuais calculados sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 
2000) 
I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, 
não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento); 
 
V) Por fim, a EC 86/2015 entrou em vigor na data de sua publicação (18.mar.2015), produzindo efeitos 
a partir da execução orçamentária de 2014. Como diria Raul Seixas: “e eu não entendi”!!! 
 
 Colegas, eis a minha contribuição aos concursandos e a quem pretenda exercer de modo mais 
consciente a cidadania. Claro que o corrente trabalho resta inacabado. Seu feedback positivo é 
imprescindível! 
 Por fim, segue excerto do livro-clipping Raul Seixas por ele mesmo - editora Martin Claret Ltda 
(2014, p.76): “Sempre me é difícil falar das coisas que eu escrevo, isto é, dissecar o trabalho numa análise 
mais além do que eu sei que já disse nas letras. Já está lá. Tudo expresso nas letras. É uma manifestação 
muito pessoal da situação atual da coisa. Como eu vejo e sinto e devia dizer acoisa. Ou não dizer nada” 
(entrevista concedida pelo cantor em 9.ago.1972). É isso aí!!! 
 
 Abração, 
 Ana Paula 
 anapaula@euvoupassar.com.br