7ª_aula_-_Ato_Administrativo_27-07-2011

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PROFA. CHRISTIANNE STROPPA 
 
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ATO ADMINISTRATIVO 
 
 
I – PAPEL DA IDENTIFICAÇÃO DA TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
O ato administrativo cumpre um importante papel de controle sobre as 
atividades da Administração Pública. 
 
Estado de Polícia: Vontade da Administração Ação concreta 
Estado de Direito: Vontade da Administração Ato administrativo Ação concreta 
 
 Assim, a Administração Pública não pode iniciar qualquer atuação material sem a 
prévia expedição do ato administrativo que lhe sirva de fundamento. 
 
Segundo Michel Stassinopoulos, o ato administrativo é a fonte e o limite material 
da atuação da Administração. 
 
 
II – FATO JURÍDICO E ATO JURÍDICO 
 
O Direito Civil faz distinção entre ato e fato; o primeiro é imputável ao homem; o 
segundo decorre de acontecimentos naturais, que independem do homem ou que 
dele dependem apenas indiretamente. 
 
 
 fato natural ou fato jurídico stricto sensu 
 
fato jurídico em 
sentido amplo 
(gênero)1 ato jurídico em sentido estrito 
 fato humano – ato jurídico (efeitos derivados da lei) 
 em sentido negócio jurídico 
 amplo (efeitos queridos pelas partes) 
 
 
O ato administrativo é um ato jurídico, pois se trata de uma declaração de vontade 
(segundo o Código Civil) que produz efeitos jurídicos. Diferencia-se dos demais 
atos jurídicos pelo seu peculiar regime jurídico: 
a) condições de sua válida produção; e 
b) eficácia que lhe é própria. 
 
 
 
 
1 Maria Helena Diniz, Curso de Direito Civil Brasileiro, 1º vol., Saraiva. 
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA 
 
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III – DISTINÇÃO ENTRE FATO JURÍDICO E ATO JURÍDICO 
 
Os doutrinadores utilizam critérios variados para diferenciar atos e fatos 
administrativos: 
 
1ª) corrente clássico-voluntarista – baseada na tradicional diferenciação do 
Direito Civil, os adeptos dessa corrente utilizam o critério da voluntariedade para 
concluir que o ato administrativo é um comportamento humano voluntário 
produtor de efeitos na seara administrativa, enquanto o fato administrativo é um 
acontecimento da natureza relevante para o Direito Administrativo – posição de 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro. 
 
2ª) corrente antivoluntarista – rejeita a utilização tradicional do critério da 
voluntariedade. Posição adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello. 
 
Fato Jurídico é qualquer acontecimento a que o direito imputa, e enquanto 
imputa efeitos jurídicos. 
 
 um evento material 
 
Pode ser: ou 
 voluntária 
 uma conduta humana ou 
 involuntária 
 
 
Ato Jurídico é uma declaração que produz efeitos jurídicos. Pode ser: oral (ato 
acústico), escrita, expressada por mímica ou por sinais convencionais (ato 
luminoso). 
 
3ª) corrente materialista – o ato administrativo é uma manifestação volitiva 
da Administração, no desempenho de suas funções de Poder Público, visando 
produzir algum efeito jurídico, enquanto o fato administrativo é toda atividade 
pública material em cumprimento de uma decisão administrativa. Posição de 
Hely Lopes Meirelles e Diogenes Gasparini. 
Lembra Diogenes, que os fatos administrativos traduzem mero trabalho ou 
operação técnica dos agentes públicos, não expressando uma manifestação de 
vontade, juízo ou conhecimento da Administração Pública sobre dada situação. 
 
4ª) corrente dinamicista – segundo José dos Santos Carvalho Filho, o fato 
administrativo é toda atividade material no exercício da função administrativa, que 
visa a efeitos de ordem prática para a Administração, ou seja, tudo aquilo que 
retrata alteração dinâmica na Administração ou movimento na ação 
administrativa. 
 
 
preordenada ou 
não a interferir 
na ordem 
jurídica 
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III - ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
A administração pode expedir os seguintes atos: 
a) Atos Ajurídicos não se preordenam à produção de qualquer efeito 
jurídico, pois envolvem apenas a execução de atividades. Logo, são os fatos 
administrativos ou comportamentos meramente materiais ou atos materiais da 
Administração. 
Todavia, deles poderão advir efeitos no campo do Direito Administrativo, pois o 
Direito atribui a eles conseqüências jurídicas. 
 
Maria Sylvia2 diz que se o fato não produz qualquer efeito jurídico no Direito 
Administrativo, ele é chamado fato da Administração. Já, quando o fato descrito na 
norma legal produz efeitos no campo do Direito Administrativo, ele é um fato 
administrativo. 
 
 
 Naturais: ex.: raio que destrói bem público 
 
Fatos 
administrativos 
 derivados de atos administrativos 
 Voluntários (ex. apreensão de mercadorias) 
 derivados de condutas administrativas 
 (ex. mudança de local de repartição pública) 
 
 
- Não são anuláveis, nem revogáveis. 
- Não gozam de presunção de legitimidade. 
- Não há que se falar em vontade na sua produção. 
 
b) Atos Jurídicos estão preordenados à produção de efeitos jurídicos. 
Expressam uma declaração de vontade, de conhecimento (certificação de um 
nascimento), juízo ou opinião sobre determinada situação (pareceres, laudos). 
 
 
- Podem ser anulados e revogados, dentro dos limites do Direito. 
- Gozam de presunção de legitimidade. 
- O tema da vontade interessa aos atos discricionários. 
 
 
São: 
 atos administrativos resultantes do exercício da função 
administrativa típica ou atípica; 
 
2 Direito Administrativo, 18ª ed., Atlas, p. 183. 
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 atos da administração propriamente ditos, dentro dos quais nós 
teremos: atos regidos pelo direito privado e atos políticos ou de governo. 
 
 
IV - CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO (conceito estrito) 
 
 “Declaração unilateral do Estado, no exercício de prerrogativas públicas 
manifestada mediante comandos concretos, complementares da lei ou 
excepcionalmente da própria Constituição Federal, aí de modo totalmente 
vinculado, expedidos a título de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de 
legitimidade por órgão jurisdicional”. (CABM) 
 
Atos gerais e abstratos (atos normativos) = regulamentos 
(exteriorizados por decretos), portarias, instruções, 
resoluções, regimentos 
conceito amplo 
 
 Atos convencionais ou bilaterais = contratos 
 
Regime jurídico do regulamento: 
a) proteção jurisdicional 
b) publicidade 
c) precedência hierárquica 
d) irretroatividade 
e) efeitos jurídicos 
 
Regime jurídico do contrato administrativo: 
a) a vontade 
b) contraprestação pecuniária 
c) prazo 
d) fiscalização 
 
OUTROS CONCEITOS 
 
“Declaração unilateral do Estado, ou de quem faça suas vezes, no exercício da 
função administrativa, que produza efeitos jurídicos e imediatos (engloba atos 
colegiado e atos de governo)” (RFO). 
 
“A declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos 
imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a 
controle pelo Poder Judiciário” (MSZP). 
 
“É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo 
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, 
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si 
própria” (HLM). 
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V - ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO – decorrem da posição de 
supremacia do Poder Público. 
 
a) Presunção de legitimidade 
- presunção juris tantum 
- transferência do ônus da prova 
Segundo MSZP, há cinco fundamentos para justificá-la: 
1º) o procedimento e as formalidades que antecedem a sua edição, constituindo 
garantia de observância da lei; 
2º) o fato de expressar a soberania do poder estatal, de modo que a autoridade 
que expede o ato o faz com consentimento de todos; 
3º) a necessidade de assegurar celeridade no cumprimento das decisões 
administrativas; 
4º) os mecanismos de controle sobre a legalidade do ato; 
5º) a sujeição da Administração ao princípio da legalidade, presumindo-se que 
seus atos foram praticados em conformidade com a lei. 
 
 comum a todos os atos administrativose atos da Administração – 
ampliativos + restritivos. 
 
Entendeu o STJ que: “possuindo a atividade administrativa, em seu favor, uma 
presunção de legitimidade, cabe ao interessado pleitear judicialmente o 
restabelecimento da situação anterior” (RSTJ, rel. Min. Helio Mosimann). 
 
Maria Sylvia destaca a presunção de veracidade, a qual diz respeito aos fatos; em 
decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela 
Administração. Assim ocorre com relação às certidões, atestados, declarações, 
informações por ela fornecidos, todos dotados de fé pública. 
 
b) Imperatividade poder extroverso 
 presente na maioria dos atos administrativos, exceto nos atos 
enunciativos e atos negociais = quando se trata de ato que confere direitos 
solicitados pelo administrado (licença, autorização, permissão, admissão) ou 
de ato apenas enunciativo (certidão, atestado, parecer), esse atributo não 
existe. 
 
c) Exigibilidade permite ao Estado, no exercício da função administrativa, exigir, 
por via administrativa, de terceiros o cumprimento das obrigações que impôs. O 
terceiro deve atender à norma posta. Conhecida pelos franceses como privilège 
du préalable. 
 utilização de meios indiretos de coerção: multa, notificação e outras 
penalidades administrativas. 
 presente na maioria dos atos administrativos, exceto nos atos 
enunciativos. 
 
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d) Executoriedade o Poder Público pode compelir materialmente o 
administrado, não havendo necessidade de buscar previamente as vias judiciais, 
ao cumprimento da obrigação imposta. 
 os franceses chamam de droit préalable ou privilége d’action d’office. 
 distingue-se da executividade, que é característica típica dos atos processuais 
submetidos ao Poder Judiciário. 
COAÇÃO MATERIAL = a Administração emprega meios diretos de coerção, 
utilizando-se inclusive da força. 
É um plus em relação à exigibilidade – nem todos os atos exigíveis são 
executórios. Isto porque, aquela aplica uma punição ao particular, mas não 
desconstitui materialmente a irregularidade, representando uma coerção indireta; 
já a executoriedade, além de punir, desfaz concretamente a situação ilegal, 
constituindo mecanismo de coerção direta. 
 presente somente em alguns tipos de atos administrativos, quais sejam: 
a) previsão expressa da lei 
b) como condição indispensável à eficaz garantia do interesse público confiado 
pela lei à Administração 
 
Defesas contra a executoriedade recorrer à própria Administração ou ao Poder 
Judiciário (MS / HC) 
 preventivo 
 
 repressivo (sustação) 
 
Dano = reparação = responsabilidade objetiva (artigo 37, §6º CF.) 
 
Para Maria Sylvia os atributos são: 
- presunção de legitimidade e veracidade; 
- imperatividade; 
- auto-executoriedade = compreende exigibilidade + executoriedade; 
tipicidade = atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a 
figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir 
determinados resultados. Proíbe atos atípicos ou inominados. 
 
 
VI – PLANOS LÓGICOS DO ATO ADMINISTRATIVO3 
 
Perfeito ou existente quando esgotadas as fases necessárias à sua produção. 
É igual ao plano da existência. 
 
Válido quando expedido em absoluta conformidade com as exigências da 
ordem jurídica. Tenho que dissecar o ato administrativo. 
 
 
3 Divisão ternária dos planos lógicos do ato jurídico difundida no Brasil por Pondes de Miranda. 
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Eficaz quando está disponível para a produção de seus efeitos próprios ou 
típicos, não dependendo de qualquer evento posterior. 
Circunstâncias que podem interferir na irradiação de efeitos do ato administrativo: 
 existência de vício: alguns defeitos específicos no ato bloqueiam a 
produção de seus efeitos regulares. 
 condição suspensiva: suspende a produção de efeitos até a 
implementação de evento futuro e incerto. 
 condição resolutiva; acontecimento futuro e incerto cuja ocorrência 
interrompe a produção de efeitos do ato administrativo. 
 termo inicial: sujeita a início da irradiação de efeitos do ato a evento futuro 
e certo. 
 
Efeitos atípicos = embora decorram da produção do ato, não resultam de seu 
conteúdo específico: 
- preliminares ou prodrômicos ou iniciais = ex: o ato controlado acarreta 
para o órgão controlador o dever-poder de emitir o ato de controle. 
- reflexos = ex: locatário de imóvel desapropriado, porque perdido o 
imóvel pelo proprietário desapropriado (sujeito passivo do ato 
expropriatório), o locatário vê rescindida a relação jurídica de locação 
que entretinha com o ex-proprietário. 
 
 
VII - REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Com relação aos requisitos do ato administrativo, há conflito entre a doutrina, 
porque quando se fala em requisitos do ato administrativo, está se falando em “o 
que é o ato” e “do que ele é composto”. 
 
Posicionamentos mais relevantes: 
 
1) visão tradicional: sustentada por Hely Lopes Meirelles e fundamentada no art. 
2º da Lei nº 4.717/65, a Lei da Ação Popular, chama tudo de elementos, não 
fazendo diferença entre elementos e pressupostos. Para Helly, todos os requisitos 
do ato são elementos, e se são elementos, são partes do ato. 
a) Competência 
b) Finalidade 
c) Forma ou Formalização 
d) Motivo ou Causa 
e) Objeto ou Conteúdo 
 
2) visão moderna: desenvolvida por Celso Antônio Bandeira de Mello, nota que, 
para que sejam analisados os requisitos do ato deve-se, de um lado analisar os 
ELEMENTOS do ato, e do outro lado os PRESSUPOSTOS do ato. 
 
a) ELEMENTOS são as realidades intrínsecas do ato, componentes dele. Sem 
eles não há ato algum. 
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a.1) Conteúdo é aquilo que o ato dispõe, isto é, que o ato decide, enuncia, 
certifica, opina ou modifica na ordem jurídica (ensinamento de Guido Zanobini). 
O conteúdo do ato deve ser lícito e de conformidade (permitido) com a lei = 
princípio da legalidade. 
 
a.2) Forma revestimento exterior do ato. 
Pode não ser obrigatória, mas não há ato sem forma. 
Normalmente: escrita. Pode ser oral, por gestos, eletromecânica e pictórica. 
 
b) PRESSUPOSTOS sem os pressupostos não há ato administrativo válido, 
pois falta o indispensável para que o ato produza efeitos jurídicos ou não poderá 
ser qualificado como ato administrativo. São os aspectos extrínsecos. 
 
b.1) Pressupostos de existência condicionantes da existência do ato. A falta 
gera outro ato que não o administrativo ou não gera ato algum (administrativo ou 
não, válido ou inválido). 
 
 b.1.1) Objeto aquilo sobre que o ato dispõe. Bem ou pessoa a que o ato 
faça referência. 
Sem OBJETO – material e juridicamente possível – não pode surgir ato jurídico 
algum, seja ele administrativo ou de qualquer outra tipologia. 
 
b.1.2) Pertinência à função administrativa ato expedido no exercício da 
função administrativa. 
 
b.2) Pressupostos de validade condicionantes da lisura jurídica do ato. 
 
 b.2.1) Pressuposto subjetivo = SUJEITO (vinculado) é o produtor do 
ato. Cabe verificar: 
1º) capacidade da pessoa jurídica que praticou o ato. 
2º) quantidade de atribuições do órgão. 
3º) competência do agente emanador. 
4º) existência ou inexistência de óbices à sua atuação no caso concreto – coisas 
que podem inibir a competência: 
- suspeição. 
- impedimentos pessoais e legais. 
 
 b.2.2) Pressuposto objetivo : 
 
 b.2.2.1) MOTIVO (discricionário) “PORQUÊ”. Pressuposto de 
fato que autoriza ou exige a prática do ato. 
 
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES os motivos que determinaram a 
vontade do agente integram a validado do ato. 
Se alegado um motivo falso = o ato está fulminado / inválido. 
 
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 MÓVEL – denominada mérito ou merecimento é a margem de liberdade 
que os atos discricionários recebem da lei para permitir aos agentes 
públicos escolher, diante da situação concreta, qual a melhor maneira de 
atender ao interesse público. 
 
 VONTADE – só é relevante nos atosadministrativos discricionários. 
 
 MOTIVAÇÃO – integra a formalização do ato, requisito formalístico do ato. 
 
 b.2.2.2) REQUISITOS PROCEDIMENTAIS (vinculado) atos que 
devem, por imposição normativa, preceder a um determinado ato. 
 
 b.2.3) Pressuposto teleológico FINALIDADE (discricionário). é o bem 
jurídico objetivado pelo ato. Cada ato tem a finalidade em vista da qual a lei o 
concebeu. Responde a pergunta: PARA QUÊ? 
Caso de abuso de poder, o que implica em nulidade dos atos incursos neste 
vício. Essa teoria – détournement de pouvoir – surgiu na jurisprudência do 
Conselho de Estado francês. 
 quando a finalidade é alheia ao interesse público 
 quando a finalidade é alheia à categoria do ato 
Compreende duas espécies: 
- desvio de poder, desvio de finalidade ou tredestinação: o agente 
competente atua visando interesse alheio ao interesse público. 
- excesso de poder: o agente competente exorbita no uso de suas atribuições 
indo além de sua competência. 
 
b.2.4) Pressuposto lógico CAUSA (vinculado). Relação de adequação 
entre os pressupostos do ato e seu objeto (André Gonçalves Pereira). 
OU vínculo de pertinência entre o motivo e o conteúdo do ato em função da 
finalidade tipológica do ato. É a motivação. 
 
b.2.5) Pressuposto formalístico FORMALIZAÇÃO (discricionário). 
Específica maneira pela qual o ato deve ser externado. 
 
 
VIII – SILÊNCIO ADMINISTRATIVO 
 
 Positivos 
 
Silêncio efeitos 
 Negativos 
 
 
 Fato administrativo e não um ato administrativo 
 
 
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Silêncio representando aprovação decurso do prazo sem manifestação aprovação (não precisa 
motivar) 
Silêncio representando rejeição decurso do prazo sem manifestação rejeição (pode-se exigir 
motivação) 
 
 
IX - CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
1) Quanto à natureza da atividade administrativa 
a) atos de administração ativa 
b) atos de administração consultiva 
c) atos de administração controladora 
d) atos de administração verificadora 
e) atos de administração contenciosa 
 
2) Quanto à estrutura do ato 
a) atos concretos 
b) atos abstratos ou normativos 
 
3) Quanto aos destinatários do ato 
a) atos individuais dividem-se em: singulares e plúrimos. 
b) atos gerais ou regulamentares 
 
4) Quanto ao grau de liberdade da Administração em sua prática 
a) atos discricionários 
b) atos vinculados 
 
5) Quanto à situação de terceiros 
a) atos internos 
b) atos externos 
 
6) Quanto à composição da vontade produtora do ato 
a) atos simples 
b) atos complexos 
c) atos compostos 
 
7) Quanto ao objeto do ato 
a) atos de império 
b) atos de gestão 
c) atos de expediente 
 
8) Quanto à formação do ato 
a) atos unilaterais 
b) atos bilaterais ou consensuais 
 
9) Quanto ao conteúdo 
a) atos constitutivos 
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b) atos extintivos ou desconstitutivos 
c) atos declaratórios ou enunciativos 
d) atos alienativos 
e) atos modificativos 
f) atos abdicativos 
 
10) Quanto aos resultados sobre a esfera jurídica dos administrados 
a) atos ampliativos 
b) atos restritivos 
 
11) Quanto à função da vontade administrativa 
a) atos negociais ou negócios jurídicos 
b) atos puros ou meros atos administrativos 
 
 
X – ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
1- Atos Normativos contém um comando geral do Executivo, visando à 
correta aplicação da lei. 
Espécies: 
a) Decretos regulamentares 
b) Regulamentos 
c) Instruções Normativas 
d) Regimentos 
e) Resoluções 
f) Deliberações 
 
2- Atos Ordinatórios visam disciplinar o funcionamento da Administração e 
a conduta funcional de seus agentes. Só atuam no âmbito interno das 
repartições e só alcançam os servidores subordinados à chefia que os 
expediu. 
Espécies: 
a) Instruções 
b) Circulares 
c) Avisos 
d) Portarias 
e) Ordens de serviço 
f) Ofícios 
g) Despachos 
 
3- Atos Negociais contêm uma declaração de vontade do Poder Público, 
coincidente com a pretensão do particular. 
Espécies: 
a) Admissão 
b) Licença 
c) Autorização 
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d) Permissão 
e) Concessão 
f) Visto 
g) Aprovação 
h) Dispensa 
i) Homologação 
j) Renúncia 
k) Protocolo administrativo 
 
4- Atos Enunciativos ou de pronúncia enunciam uma situação existente, 
sem qualquer manifestação de vontade da Administração, que se limita a 
certificar ou a atestar um fato, ou a emitir uma opinião sobre determinado 
assunto, sem se vincular ao seu enunciado. 
Espécies: 
a) Certidão 
b) Atestado 
c) Parecer técnico 
d) Parecer normativo 
e) Apostilas 
 
5- Atos Punitivos contêm uma sanção imposta pela Administração, visando 
punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos 
servidores ou dos particulares. 
Espécies: 
a) Multa 
b) Interdição de atividade 
c) Destruição de coisas 
 
 
Formas e conteúdos de atos administrativos 
Formas do ato Conteúdos veiculados 
Decreto Regulamentos, outros atos normativos e, 
excepcionalmente, atos concretos 
Alvará Autorizações e licenças 
Resolução Deliberações colegiadas 
Aviso Ofícios e instruções 
Portaria Instruções, ordens de serviço e circulares 
 
 
 
XI - EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Diversas são as causas que determinam a extinção dos atos administrativos ou de 
seus efeitos. 
 
1) Se o ato for eficaz (está pronto para a produção de seus efeitos próprios) sua 
extinção dar-se-á: 
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a) pelo cumprimento de seus efeitos – extinção ipso iuri: 
 esgotamento do conteúdo jurídico da relação 
 execução material 
 implemento de condição resolutiva ou termo final 
 
b) desaparecimento do sujeito ou objeto da relação jurídica constituída pelo 
ato – extinção ipso Iuri. 
 
c) retirada do ato: 
 
o revogação 
o invalidação (anulação) 
o cassação 
o caducidade ou decaimento 
o contraposição 
 
d) renúncia 
 
2) Se o ato é ineficaz extingue-se: 
a) pela retirada: revogação; invalidação 
 
b) pela recusa do beneficiário 
 
 Extinções inominadas: 
Há situações concretas em que o ato desaparece sem que haja 
enquadramento em qualquer das modalidades anteriores. 
São extinções atípicas ou inominadas. 
 
 
A – REVOGAÇÃO 
 
1- Conceito extinção de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato 
administrativo, efetuada por razoes de conveniência e oportunidade, respeitando-
se os efeitos precedentes. 
 
 Art. 53 Lei federal nº 9.784/1999 
 Súmula nº 473 do STF 
 
Pode ser: 
- total 
- parcial 
- explícita 
- Implícita 
 
2- Sujeito Ativo : competência da mesma autoridade que praticou o ato revogado, 
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3- Objeto 
 um ato administrativo válido 
 OU 
 uma relação jurídica válida decorrente de um ato administrativo 
 
4- Fundamento: natureza discricionária da competência. 
 
5- Motivo: superveniência de fato novo. 
 
6- Efeitos: futuros, não retroativos, ex nunc, proativos. 
 
7- Natureza 
 ato de administração ativa 
 ato constitutivo 
 exprime um poder positivo idêntico ao do ato revogado 
 
8- Características da competência revogatória 
 A competência para revogar é intransmissível, irrenunciável e imprescritível. 
 Os atos gerais abstratos podem sempre ser revogados. 
 Anulação da revogação: possibilidade. 
 Revogação da revogação: divergência. Doutrina nega efeito repristinatório. 
 Revogação da anulação: impossibilidade. 
 
 Atos concretos: limites. Alguns serão irrevogáveis: 
 os assim declarados por lei 
 atos já exauridos 
 atos vinculados enquanto o sejam 
 atos enunciativos que apenas declaram fatos ou situações 
 meros atos administrativos 
 atos de controle 
 atos que, integrando um procedimento, devem ser expedidos em 
ocasião determinada (preclusão) 
 atos complexos - divergência 
 atos que geram direitos adquiridos 
 atos que consistirem em decisão final do processo contencioso 
 
9- Indenização 
 se a revogação for legitima não cabe indenização. Contudo, não se pode 
excluir a hipótese,tanto mais porque existe responsabilidade do Estado por ato 
lícito. 
 
 se inexistir o poder de revogar mas a Administração necessitar, para atender a 
um interesse público, rever certa situação e afetar relação jurídica constituída, 
atingindo direito de alguém, a solução é expropriá-lo. 
 
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Coisa Julgada Administrativa 
Toda vez que a Administração decidir um dado assunto em última instância, de 
modo contencioso, ocorrerá a chamada „coisa julgada administrativa‟. 
Abrange a irrevogabilidade do ato, mas também, nela se compreende, uma 
irretratabilidade que impede o questionamento do ato na esfera judicial, ao 
contrário da mera irrevogabilidade, que não proíbe à Administração impugnar em 
juízo um ato que considere ilegal e não mais possa rever na própria esfera. 
 
 
B – Invalidação 
1- Conceito supressão, com efeito retroativo, de um ato administrativo ou da 
relação jurídica dele nascida, por haverem sido produzidos em desconformidade 
com a ordem jurídica. 
 
 Art. 53 Lei federal nº 9.784/1999 
 Súmula nº 473 do STF 
 
2- Sujeitos Ativos 
- Administração 
- Poder Judiciário 
 
3- Objeto 
 ato ineficaz/ relação jurídica / o ato e as relações jurídicas produzidas 
 
4- Fundamentos: autotutela e princípio da legalidade. 
 
5- Motivo: ilegitimidade do ato / efeitos. 
 
6- Efeitos 
 fulminar, com frequência desde o início (expedição do ato a ser invalidado), 
retroativamente, o ato viciado e seus efeitos 
Isto porque: 
= efeito ex tunc – atos restritivos 
= efeito ex nunc – atos ampliativos e praticados por funcionários de fato 
 
 exceção - nos casos onde ressalvam da eliminação alguns efeitos pretéritos em 
decorrência do principio da boa-fé e da vedação ao enriquecimento sem causa. 
 
7- Forma da invalidação 
 
Entre a constatação do vício e a invalidação do ato deve transcorrer o chamado 
procedimento administrativo invalidador, ao fim do qual poderá ser emitido o ato 
invalidador. Mesmo quando a invalidação é pronunciada pela própria 
Administração Pública deve observar devido processo legal, sob pena de ofensa 
frontal ao sistema constitucional. 
 
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Clarissa Sampaio Silva: a invalidação já não pode ser vista como ato único, 
decisão one shot, mas como resultado de um procedimento cujos participantes 
devem ser aqueles diretamente atingidos por dada medida. 
 
8- Limites ao dever anulatório 
 Ultrapassado o prazo legal 
 Houver consolidação dos efeitos produzidos 
 Teoria do fato consumado 
 Possibilidade de convalidação 
 
9- Teorias sobre Nulidade do Ato 
 
1ª) teoria unitária: defendida por Hely Lopes Meirelles – sustenta que qualquer 
ilegalidade no ato administrativo é causa de nulidade. 
2ª) teoria binária: defendida por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello – 
amplamente baseada nas concepções civilistas, divide os atos administrativos 
ilegais em nulos e anuláveis. 
 
3ª) teoria ternária: defendida por Miguel Seabra Fagundes – ao lado dos atos 
nulos e dos atos anuláveis haveria também os atos irregulares. 
 
4ª) teoria quaternária: defendida por Celso Antônio Bandeira de Mello – 
reconhece quatro tipos de atos ilegais: atos inexistentes; atos nulos; atos 
anuláveis e atos irregulares. 
 
10- Tipos 
a) Atos Irregulares são aqueles procedentes de vícios materiais 
irrelevantes, reconhecíveis de plano, ou incursos em formalização 
defeituosa consistente em transgressão de normas cujo real alcance é 
meramente o de impor a padronização interna dos instrumentos pelos quais 
se veiculam os atos administrativos. 
 
 
 Convalidáveis - atos anuláveis 
 
b) Atos inválidos 
 Não convalidáveis – atos inexistentes ou nulos 
 
Atos inexistentes as primeiras considerações doutrinárias e jurisprudenciais 
sobre o fenômeno da inexistência dos atos jurídicos surgiram no Direito Privado. 
Em termos de sistematização, foi Karl Salomo Zacharias o primeiro autor a tratar 
dos atos inexistentes, em estudo publicado em 1827, na Alemanha. O autor 
identificou clara distinção entre questões de validade, questões de existência e 
questões de direito. 
A identificação da existência jurídica como algo distinto de validade irradiou-se na 
doutrina francesa por meio das obras de Aubry e Rau e Demolombe. 
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA 
 
 17 
N início do século XX, a teoria da inexistência estava plenamente difundida entre 
os civilistas franceses. 
No Direito Público a primeira teorização sobre o ato administrativo inexistente 
foi realizada por Laferrière. 
Há um abismo a separar a inexistência da simples nulidade. 
 O que faz do ato juridicamente inexistente algo de repercussão prática é a 
circunstância de existir fenomenicamente, ser perceptível, estar presente na 
vida física, constituir um ente do mundo do ser, detectável historicamente 
no tempo e no espaço, possuindo às vezes toda a roupagem de um ato 
legitimamente jurídico, em que pese nunca ter sido outra coisa senão um 
mero fato material dissimulado. 
São três as razões essenciais para se estudar a inexistência como vício 
autônomo: 
a) pela lógica, os planos da existência e da invalidade não se confundem, sendo, 
portanto, juridicamente diferentes as patologias que podem apanhar o ato em um 
ou outro patamar; 
b) pelo regime jurídico diferenciado, pois a reposta dada pelo sistema aos atos 
inexistentes é distinta daquela dada aos atos inválidos; 
c) pela repercussão prática, que nos atos inexistentes, como decorrência do 
tratamento jurídico diferenciado, opera-se de modo peculiar. 
Como se pode depreender há uma autonomia do vício de inexistência perante 
os demais tipos de defeitos do ato administrativo como consequência de um 
peculiar regime jurídico atribuído a tal categoria. 
 
Para CABM, consistem em comportamentos que correspondem a condutas 
criminosas, ofensivas a direitos fundamentais da pessoa humana, ligados à sua 
personalidade ou dignidade intrínseca e, como tais, resguardados por princípios 
gerais de Direito que informam o ordenamento jurídico dos povos civilizados. Tais 
atos encontram-se fora do possível jurídico e radicalmente vedados pelo Direito. 
 
Características do regime jurídico do ato inexistente: 
a) juridicamente ineficaz porque a existência é condição necessária para 
produzir efeitos; 
b) constituindo um nada jurídico, o ato administrativo inexistente não gera 
obrigatoriedade, podendo ser ignorado livremente sem qualquer consequência; 
c) não há ressalva de efeitos pretéritos quando da declaração de invalidade 
d) particulares e agentes públicos podem opor-se contra a tentativa de execução 
dos atos administrativos inexistentes usando a força física – direito de resistência 
da vítima. É a chamada reação manus militari. 
e) devido à sua extrema gravidade, o vício de inexistência ao admite 
convalidação ou conversão em atos regulares; 
f) ato inexistente não possui presunção de legitimidade; 
g) o defeito de inexistência é imprescritível e incaducável, podendo ser 
suscitado a qualquer tempo perante a Administração e o Judiciário; 
 
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA 
 
 18 
11- Convalidação suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos. 
Apenas defeitos na competência ou na forma (divergência). 
 
Pode derivar: ratificação (mesma autoridade) 
 de um ato da Administração 
 confirmação(outra autoridade) 
 
 de um ato do particular afetado pelo provimento viciado 
saneamento 
 
Poder ou Dever? 
 
Limites à convalidação: 
 Com vícios no objeto, motivo e finalidade (divergência). 
 Cujo defeito já tenha sido impugnado perante a Administração Pública ou o 
Poder Judiciário. 
 Com defeitos na competência ou na forma, quando insanáveis. 
 Portadores de vícios estabilizados por foça de prescrição ou decadência. 
 Cuja convalidação possa causar lesão ao interesse público. 
 Em que a convalidação pode ilegitimamente prejudicar terceiros. 
 
 O ato convalidatóriopode ser anulado, jamais revogado. 
 
Conversão: aproveitamento de ato defeituoso como ato válido de outra 
categoria. 
 
Natureza: constitutivo, discricionário e com eficácia ex tunc. 
 
 
12- Atos Nulos e Atos Anuláveis 
 
Regime Jurídico 
 Iguais quanto aos seguintes aspectos: 
 São os atos que a lei assim os declare 
 Persistem os efeitos em relação a terceiros de boa-fé, bem 
como os efeitos patrimoniais passados concernentes ao 
administrado que for parte na relação jurídica. 
 Resistência que os administrados lhes oponham 
 Eliminação retroativa de seus efeitos, uma vez declarada a 
invalidade, ressalva item dois 
 
 Diferentes quanto aos seguintes aspectos: 
 Possibilidade de convalidação 
o Atos anuláveis 
o Atos nulos: os atos poderão ser convertidos 
 
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA 
 
 19 
 Argüição do vício que possuem 
o Ato nulo 
o Ato Anulável 
 
 Eram diferentes, agora são iguais quanto ao seguinte aspecto: 
 
 Prescrição ou decadência. 
 
 
Diferenças entre os institutos 
 
Prescrição – instituto concebido em favor da estabilidade e segurança jurídica, é 
a perda da ação judicial, vale dizer, do meio de defesa de uma pretensão 
jurídica, pela exaustão do prazo legalmente previsto para utilizá-la (entendimento 
de Câmara Leal). 
Prazo prescricional – pode ser suspenso ou interrompido. 
 
Decadência – perda do próprio direito, em si mesmo, por não utilizá-lo no 
prazo previsto para seu exercício, evento, este que sucede quando a única forma 
de expressão do direito coincide conaturalmente com o direito de ação. Logo, não 
exercitado este último, não terá sido exercitado o próprio direito substantivo. 
Prazo de decadência – é fatal, nem se interrompe, nem se suspende. 
 
Preclusão – perda de uma oportunidade processual, pelo decurso do 
tempo previsto para seu exercício, acarretando a superação daquele estágio do 
processo (judicial ou administrativo). O que se extingue é o direito adjetivo. 
 
 
Prescrição (ou outro prazo extintivo) da pretensão do administrado a pleitear 
direito na via administrativa 
 
a) Para o exercício do direito de Reclamação Administrativa = 01 (um) ano, se 
outro não estiver previsto em lei especial (artigo 6º do Decreto n.º 20.910/32). 
Trata-se de prazo prescricional, por anterior ao procedimento (processo) 
administrativo a ser por meio dele desencadeado. 
 
b) Para interposição de Recursos = estão previstos nas leis atinentes a cada 
matéria, caso contrário, aplicam-se os prazos previstos nas leis de processo 
administrativo local. Estamos diante do instituto da preclusão, por serem recursos 
interpostos na intimidade de um procedimento (processo) administrativo. 
 
Importante: havendo preclusão ou prescrição, a Administração não poderá ignorar 
sua manifestação se esta contende procedentemente o ato impugnado, salvo se já 
estiver prescrita na via judicial. 
Neste caso, o recurso ou a reclamação administrativa valerão como denúncia. 
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA 
 
 20 
 
Prescrição de ações judiciais do administrado contra o Poder Público 
 
 As ações judiciais do administrado contra o Poder Público, nos termos do 
art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, deveriam, em regra, prescrever em cinco 
anos. 
 Por força do Decreto-lei nº 4.597/1942, a prescrição quinquenal foi 
expressamente estendida às autarquias, e deve-se considerar que o 
mesmo vale para as demais entidades da Administração indireta, antes 
consideradas entidades paraestatais. 
 Ademais, conforme resulta do art. 3º do Decreto nº 20.910/1932, quando o 
devido pelo Poder Público deva implementar-se em prestações sucessivas, 
o que prescreve não é o débito em si, mas as parcelas vencidas e não 
exigidas no prazo de cinco anos. 
Súmula 443 do STF: A PRESCRIÇÃO DAS PRESTAÇÕES ANTERIORES AO PERÍODO PREVISTO EM LEI NÃO 
OCORRE, QUANDO NÃO TIVER SIDO NEGADO, ANTES DAQUELE PRAZO, O PRÓPRIO DIREITO RECLAMADO, OU A 
SITUAÇÃO JURÍDICA DE QUE ELE RESULTA. 
 
 Também há expressa menção ao prazo de cinco anos para propositura de 
ação objetivando indenização por danos causados por pessoa de Direito 
Público ou de Direito Privado prestadora de serviços públicos, no art. 1ºC 
da Lei nº 9.494/1997. 
 A ação popular prescreve igualmente em cinco anos (art. 21 da Lei nº 
4.717/1965). 
 
Posição atual: 
- Com o CC de 2002, não há mais acepção entre ações pessoais e reais. No art. 
205, foi fixado que “A prescrição ocorre em dez anos, quando a lei não lhe haja fixado 
prazo menor.” = regra geral. Mesmo sendo esta a regra, importante esperar a 
posição da jurisprudência sobre o assunto. 
 
Obs.: Com o advento do novo Código Civil (Lei nº 10.406 de 10/01/2002) 
surgiu uma nova doutrina, encabeçada por Leandro José Carneiro Cunha, 
suscitando a prescrição trienal em favor da Fazenda Pública para as pretensões 
de reparação civil (art. 206, §3º, V). A questão ainda não é pacífica na doutrina 
e jurisprudência. No mesmo sentido, REsp 1.137.354 do STJ. 
 
A prescrição das ações contra o Poder Público pode ser suspensa nas hipóteses 
comuns de suspensão previstas na legislação civil, e notadamente pela 
interposição de recursos e reclamações administrativas. 
Pode também ser interrompida, conforme previsto no art. 202 do CC. Súmula 
383 do STF: A PRESCRIÇÃO EM FAVOR DA FAZENDA PÚBLICA RECOMEÇA A CORRER, POR DOIS ANOS E 
MEIO, A PARTIR DO ATO INTERRUPTIVO, MAS NÃO FICA REDUZIDA AQUÉM DE CINCO ANOS, EMBORA O TITULAR 
DO DIREITO A INTERROMPA DURANTE A PRIMEIRA METADE DO PRAZO. 
 
Existem previsões específicas de prazos decadenciais – Lei nº 7.144/1983, que 
fixa em um ano o prazo para exercer o direito de ação contra atos relativos a 
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA 
 
 21 
concursos para provimento de cargos e empregos na Administração Federal direta 
e suas autarquias, contados a partir da homologação do concurso. 
 
“Prescrição” da possibilidade de a Administração prover, ela própria, sobre 
certa específica situação 
 
Trata-se da omissão do tempestivo exercício da própria pretensão substantiva 
(não adjetiva) da Administração, o que configura situação de decadência (posição 
defendida por Weida Zancaner). 
Importante: referido prazo jamais poderá exceder àquele correspondente ao da 
prescrição da ação judicial de que disporia. 
 
 Pela Lei federal n.º 9.784/99, artigo 54, decai em 05 (cinco) anos o 
direito da Administração de anular ato do qual decorram efeitos favoráveis 
para os destinatários contados da data em que foi praticado, salvo 
comprovada má-fé; já pela Lei paulista n.º 10.177/98, artigo 10, o prazo é 
de 10 (dez) anos, não se fazendo ressalva alguma quanto ao tópico da má-
fé. 
 Referido prazo também se aplica aos contratos administrativos. 
 A Lei nº 9.873/1999 fixa que: “Prescreve em cinco anos a ação punitiva da 
Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, 
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, 
no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.” 
 
Prescrição das ações judiciais contra o administrado 
 
Não há regra alguma fixando genericamente um prazo prescricional estas ações 
judiciais. Em matéria de débitos tributários o prazo é de cinco anos, a teor do art. 
174 do CTN, o qual também fixa, no art. 173, igual prazo para decadência do 
direito de constituir o crédito tributário. 
 Desta forma, CABM, entende que “faltando regra específica que 
disponha de modo diverso, ressalvada a hipótese de comprovada má-fé em 
uma, outra ou em ambas as partes de relação jurídica que envolva atos 
ampliativos de direitos dos administrados, o prazo para a Administração 
proceder judicialmente contra eles é, como regra, de 05 (cinco) anos, quer 
se trate de atos nulos, quer se trate de atos anuláveis”. O mesmo somente 
se inicia depois que findar-se o período em que a autoridade, durante cuja 
gestão foi praticado o ilícito, esteja no governo – similar ao que decorre do 
art. 23, I da Lei nº 8.429/1992. 
 Se houver comprovada má-fé,deve-se aplicar por analogia o prazo do 
direito privado = 10 (dez) anos, artigo 205 do Código Civil. 
 
Por força do artigo 37, §5º da Constituição Federal, são imprescritíveis as ações 
de ressarcimento por ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que 
causem prejuízo ao erário. 
Nesse sentido é a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello: 
 
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA 
 
 22 
“Até a 26ª edição deste Curso admitimos que, por força do 
§5º, do art. 37, de acordo com o qual os prazos de prescrição para 
ilícitos causados ao erário serão estabelecidos por lei, ressalvadas 
as respectivas ações de ressarcimento, estas últimas seriam 
imprescritíveis. 
(...) 
Já não mais aderimos a tal desabrida intelecção. 
Convencemo-nos de sua erronia ao ouvir a exposição feita no 
Congresso Mineiro de Direito Administrativo, em maio de 2009, 
pelo jovem e brilhante professor Emerson Gabardo, o qual aportou 
um argumento, ao nosso ver irrespondível, em desfavor da 
imprescritibilidade, a saber: o de que com ela restaria consagrada 
a minimização ou eliminação prática do direito de defesa daquele a 
quem se houvesse increpado dano ao erário, pois ninguém guarda 
documentação que lhe seria necessária além de um prazo razoável, 
de regra não demasiadamente longo. De fato, o Poder Público 
pode manter em seus arquivos, por período de tempo longuíssimo, 
elementos prestantes para brandir suas increpações contra 
terceiros perante argüições desfavoráveis que se lhes fizessem. 
(...) 
Como explicar, então, o alcance do art. 37, §5º? Pensamos 
que o que se há de extrair dele é a intenção manifesta, ainda que 
mal expressada, de separar os prazos de prescrição do ilícito 
propriamente, isto é, penal, ou administrativo, dos prazos das ações 
de responsabilidade, que não terão porque obrigatoriamente 
coincidir. Assim, a ressalva para as ações de ressarcimento 
significa que terão prazos autônomos em relação aos que a lei 
estabelecer para as responsabilidades administrativa e penal.”4 
 
 
13- Indenização 2 situações 
 
a) Invalidação ocorre antes de o administrado incorrer em despesas 
suscitadas seja pelo ato viciado, seja por atos administrativos procedentes 
que o condicionaram não indenização. 
b) Invalidação infirma ato ou relação jurídica quando o administrado, na 
conformidade deles, já desenvolveu atividade dispendiosa, seja para 
engajar-se em vínculo com o Poder Público em atendimento à convocação 
por ele feita, seja por ter efetuado prestação em favor da Administração ou 
de terceiro: 
 administrado de boa-fé (não concorreu para o vício) danos 
matérias e lucros cessantes 
 art. 37, §6º = responsabilidade por ato lícito (como o ato que 
declarou a invalidade) 
 
 
4 Curso de Direito Administrativo, 27ª ed., São Paulo: Malheiros, 2010, ps. 1.064 e 1.065. 
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA 
 
 23 
14- Vícios em espécie 
 
DEFEITO CARACTERIZAÇÃO CONSEQUÊNCIA 
Usurpação de função 
pública 
Particular pratica ato 
privativo de servidor 
Ato inexistente 
Excesso de poder Ato praticado pelo agente 
competente, mas 
excedendo os limites da 
sua competência 
Ato nulo 
Funcionário de fato Indivíduo que ingressou 
irregularmente no serviço 
público 
Agente de boa-fé: ato 
anulável; 
Agente de má-fé: ato nulo 
Incompetência Servidor pratica ato fora 
de suas atribuições 
Ato anulável 
Objeto materialmente 
impossível 
Ato exige conduta 
irrealizável 
Ato inexistente 
Objeto juridicamente 
impossível 
Ato exige comportamento 
ilegal 
Exigência ilegal: ato nulo; 
Exigência criminosa: ato 
inexistente 
Omissão de formalidade 
indispensável 
Descumprimento da forma 
legal para prática do ato 
Ato anulável 
Inexistência do motivo O fundamento de fato não 
ocorreu 
Ato nulo 
Falsidade do motivo O motivo alegado não 
corresponde ao que 
efetivamente ocorreu 
Ato nulo 
Desvio de finalidade Ato praticado visando fim 
alheio ao interesse público 
Ato nulo