Resumos Direito Administrativo II

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Direito Administrativo II 1ª Frequência - 2º Semestre
O ATO ADMINISTRATIVO: 
 
1. Noção: 
- Os factos jurídicos são aqueles factos que consistem em acontecimentos produtores de efeitos na 
ordem jurídica, podendo ser naturais (quando é efeito natural de uma causa e que podem ser 
ou não ser humanos) ou voluntários (quando consistem numa conduta {ação ou omissão}). 
Aqueles acontecimentos que não produzem efeitos na ordem jurídica são meros factos ou 
operações materiais. Pois bem, aqueles factos voluntários consistem nos atos jurídicos, são, 
então, um comportamento, positivo ou negativo, exercido de forma voluntária e que produz 
efeitos jurídicos, queridos ou não. 
- Os atos administrativos são parte de tal categoria de atos jurídicos. Inicialmente os atos 
administrativos eram uma garantia da Administração no seio da Época Liberal, sendo hoje, no 
entanto, uma garantia dos particulares. 
Na doutrina e jurisprudência portuguesa conceitualizava-se duas noções de ato administrativo: 
um conceito substantivo de ato administrativo (ou conceito de ato administrativo lato sensu) e um 
conceito adjectivo (ou processual) de ato administrativo (ou conceito de ato administrativo stricto 
sensu). 
- O conceito substantivo, designava os atos unilaterais da Administração que esta adoptava no 
exercício dos seus poderes e que produzem efeitos jurídicos num caso concreto; 
- O conceito adjetivo ou processual, correspondia apenas àqueles primeiros que fossem 
definitivos e executórios e, assim, contenciosamente impugnáveis. 
Problemas vinham de ambos os conceitos, o primeiro, demasiado amplo, o segundo, demasiado 
confuso ao abarcar diversas realidades e por considerar que os atos não definitivos não poderiam 
prejudicar direitos dos particulares. 
Assim, temos a seguinte noção de ato administrativo: um ato unilateral de autoridade, praticado 
no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração – ou outra entidade 
legalmente habilitada –, que se consubstancia numa decisão produtora de efeitos jurídicos externos 
numa situação individual e concreta. Isto que coincide essencialmente com o art. 148º do CPA. 
- O ato administrativo é um ato unilateral de autoridade, isto porque emana de um só sujeito e de 
autoridade. No entanto, afigura-se que alguns atos jurídicos podem ter a aceitação do particular 
como condição de eficácia, e por vezes também uma manifestação de vontade do particular (v.g. 
atos dependentes de requerimento). 
- O ato administrativo pratica-se no exercício do poder administrativo, isto porque há atos 
praticados pelas entidades administrativas que não são materialmente administrativos, como 
exemplo temos o Governo, que pode praticar atos políticos, se ele praticar um ato político ou um 
decreto-lei, não estamos perante um ato administrativo. Ressalva-se, no entanto, a possibilidade 
de o Governo praticar atos materialmente administrativos através de decreto-lei, prevendo-se já 
no art. 268º nº 4. Também não é um ato administrativo uma ação de mediação por parte de uma 
entidade reguladora. Não são, também, atos administrativos os atos realizados pela 
Administração no âmbito de gestão técnica ou privada, ainda que se apliquem os mesmo 
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princípios do CPA de acordo com o seu art. 2º nº 2. O ato administrativo é praticado por órgãos 
da Administração ou outras entidades legalmente habilitadas. É típico que o ato é praticado por 
um órgão da Administração Pública, mas só um limitado número de trabalhadores detém tal 
faculdade – a chamada autoridade pública. Assim, a aptidão de praticar atos administrativos 
resulta da lei ou deriva de uma delegação de poderes. O ETAF equipara, para efeitos de 
impugnação contenciosa, as decisões materialmente administrativas realizadas por órgãos não 
pertencentes à Administração Pública ( ex: Presidência da República). Inicialmente esta última 
solução não estava legalmente prevista, uma vez que os tribunais administrativos faziam parte do 
poder executivo não se afigurava correcto que avaliassem atos dos outros poderes, ainda que 
materialmente administrativos. Hoje, à luz da garantia constitucional da tutela jurisdicional 
efectiva (art. 20º da CRP) e pelo facto de os tribunais administrativos serem autênticos tribunais 
e não órgãos da Administração (arts. 209º e 212º da CRP). 
- O ato administrativo consiste numa decisão, que neste contexto significa, portanto, os comandos 
de autoridade capazes de provocar alterações na esfera jurídica dos particulares, assim não se 
incluem os atos instrumentais neste elemento. Os atos podem ser vinculados ou discricionários, 
os primeiros visam a realização de fins hétero-definidos, já os segundos são a manifestação de 
poderes discricionários da Administração. 
- O ato administrativo produz, por último, efeitos jurídicos externos numa situação individual e 
concreta, este elemento distingue-o do regulamento administrativo, geral e abstrato. O ato 
administrativo é individual porque os seus destinatários são determinados, mencionados ou 
mencionáveis, e concreto pois se aplica a um caso concreto. 
Quanto à natureza do ato jurídico, houve doutrina que o qualificaria próximo a um negócio 
jurídico público e outra que o aproximaria a uma sentença judicial. Mas não se afigura correcto 
assimilar o ato, em bloco, a qualquer dessas categorias. Assim, no seguimento da doutrina de 
Freitas do Amaral, diz-se que o ato administrativo tem uma natureza específica enquanto ato 
unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo. 
- Quanto ao negócio jurídico este afigura-se quanto aos fins particulares que visam prosseguir, e 
o ato administrativo quanto aos fins de interesse público definidos na lei. 
- Quanto à sentença judicial esta segue de uma função jurisdicional que trata de solucionar um 
conflito de interesses, e o ato administrativo segue uma função administrativa que trata de 
prosseguir o interesse público. 
Na summa divisio entre atos discricionários e vinculados, poder-se-á dizer que aqueles estão 
próximos de um negócio jurídico público e estes de uma sentença judicial. Esta distinção importa, 
não só de um ponto de vista teórico, mas também prático, como auxílio de interpretação, integração 
e vícios da vontade. 
Pode-se perguntar qual a importância do ato administrativo para direito? O ato administrativo 
foi novidade que o direito administrativo trouxe à ordem jurídica, ao contrário da norma jurídica e 
do contrato. Afastamo-nos a antiga doutrina vinda da Época Liberal de que a importância ato 
administrativo se fundamenta a um modelo de Administração de autoridade, com efeito, há algum 
poder estatal que esteja isento de autoridade? Assim sendo, a importância do ato resulta das suas 
funções principais: 
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- uma função definitória, uma vez que o ato administrativo visa regular ou coercivamente 
conformar concretas relações jurídicas externas; 
- uma função titulante, no caso dos atos exequíveis e executórios (os primeiros aqueles que 
impõem encargos e deveres e susceptíveis de execução, e os segundos aqueles cuja execução é 
permitida por lei), funcionam como um título executivo; 
- uma função estabilizadora, pois o ato, mesmo que ilegal (excepto se for nulo), se consolida 
dentro de um certo prazo como um caso decidido. 
A estas funções juntam-se duas dimensões, uma procedimental e uma processual, a primeira 
refere-se à sequência pré-estabelecida – um procedimento – que assenta num princípio de 
colaboração com os particulares, já a segunda refere à garantia constitucional e legal da intervenção 
fiscalizadora dos tribunais administrativos. 
Quanto à estrutura do cto administrativo temos três planos: um subjetivo, um objetivo e um 
formal. 
- Quanto ao plano subjetivo este refere-se aos sujeitos da relação jurídica administrativa do ato 
jurídico, podendo ser a Administração face ao particular,uma pessoa colectiva pública face uma 
outra ( o Governo face um Instituto Público), uma pessoa colectiva privada face a uma outra 
( uma concessionária e um utente), pode, por vezes, um ato administrativo ter uma eficácia erga 
omnes, por não ter um único destinatário mas sim toda a comunidade ( a classificação de um 
edifício como património nacional). 
- Quanto ao plano objetivo, este remete para o conteúdo e objecto do ato, o conteúdo é a 
substância a que o ato remete, devendo esta ser fundamentada sempre que a lei o exija de acordo 
com o art. 152º do CPA, a Administração pode, ainda, sujeitar o ato a cláusulas acessórias que 
não sejam contrárias à lei e no âmbito do art. 149º, o objeto do ato refere-se à realidade exterior 
que incide o ato. 
- Quanto ao plano formal, remete para a forma do ato, quer oral ou escrita (não se confundido esta 
forma com a forma do ato como este vindo sob a forma de portaria, despacho, alvará, etc.). 
2. Tipologia: 
Os atos administrativos podem ser de diversos tipos legais, e podem ser primários (favoráveis e 
desfavoráveis) ou secundários. 
• São atos primários favoráveis: 
a) a autorização é o ato que se destina a afastar limites legais que entravam a atividade privada, 
podendo ser: 
- Autorizações permissivas, em que afastam o limite de uma actividade cujo particular é titular de 
um direito subjectivo mas encontra-se legalmente limitado, 
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- Autorizações-licenças, é a permissão da Administração a uma actividade que está, em princípio, 
legalmente proibida, não sendo, assim, um direito subjectivo dos particulares (de notar que 
existe, ultimamente, uma tendência legislativa pela opção das comunicações prévias (a mera 
comunicação prévia e a comunicação prévia com prazo) que se tratam tão-só de uma declaração 
unilateral do particular à administração) (podem ocorrer autorizações intra-administrativas); 
b) a concessão é o ato pelo qual a Administração transmite para uma entidade privada determinados 
direitos ou poderes de que era titular (concessão translativa), ou cria, ex novo, em favor de 
particulares certos direitos ou poderes de uma actividade pública (concessão constitutiva); 
c) a admissão é o ato pelo qual a Administração investe o particular numa certa categoria legal, de 
um estatuto pessoal, com direitos e obrigações; 
d) a subvenção é o ato pelo qual a Administração concede uma contribuição financeira a um 
particular para que este suporte uma atividade que se tome de interesse público ou geral (pode ser 
feita por procedimentos de verificação de requisitos ou procedimentos de selecção concorrencial); 
e) a dispensa é o ato pelo qual a Administração desobriga um particular de um dever geral que este 
tenha, tomando a forma de isenção, esta desobriga para que o particular possa prosseguir um 
interesse público ou para acudir uma situação de precariedade, já tomando a forma de escusa, esta 
consiste na garantia da imparcialidade da actuação administrativa (arts. 73º e ss. do CPA); 
f) a renúncia é o ato pelo qual a Administração abdica da titularidade de um direito legalmente 
disponível, salvo o princípio da irrenunciabilidade da competência do art. 36º CPA. 
• Importa, neste contexto, falar nas pré-decisões: 
a) os atos prévios são aqueles em que a Administração toma para a verificação de certos 
pressupostos do quais depende a decisão final; 
b) os atos parciais são aqueles que autorizam o interessado a desenvolver parcialmente a actividade 
que funda a sua pretensão. 
• São atos primários desfavoráveis: 
a) os atos de comando são atos que impõem uma conduta positiva ou negativa por parte dos 
particulares, sendo ordens no primeiro caso e proibições no segundo caso; 
b) os atos punitivos são atos que culminam em sanções aplicadas aos seus destinatários; 
c) os atos ablativos são os atos que, por motivos de interesse público, têm como consequência a 
extinção ou a compressão de um direito do particular. Quanto aos atos ablativos que sejam 
expropriativos ou com tais efeitos, concedem ao lesado o direito a ser devidamente 
indemnizado. 
Não sendo necessariamente favoráveis ou desfavoráveis são os juízos, atos que avaliam ou 
qualificam pessoas, coisas ou atos segundo critérios de justiça. 
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• São atos secundários: 
a) a aprovação é o ato em que um órgão administrativo confere eficácia a um ato previamente 
praticado e cuja eficácia é condicionada por uma aprovação; 
b) a homologação é o ato pelo qual um órgão administrativo confirma ou ratifica e assume como 
seus os fundamentos e conclusões numa proposta ou parecer de um outro órgão; 
c) o visto é o ato pelo qual um órgão administrativo declara ter tomado conhecimento de um ato ou 
documento preexistentes, sem se pronunciar sobre o seu conteúdo no visto meramente cognitivo, ou 
declarando não ter objecções de legalidade ou mérito no visto volitivo; 
d) os atos confirmativos são atos em que um órgão reitera um ato anterior realizado por si, ou no 
seio de um superior hierárquico que confirma um ato do seu subalterno; 
e) a revogação determina a cessação de efeitos de um ato por razões de mérito, conveniência ou 
oportunidade; 
f) a anulação anula um ato anulável, destruindo-o da ordem jurídica; 
g) os atos de sanação de ilegalidades, que podem ser: 
 i) a ratificação destina-se a sanar vícios formais de um ato; 
 ii) a reforma destina-se a expurgar segmentos ilegais do conteúdo de um ato; 
 iii) a conversão destina-se a sanar um ato ilegal convertendo-o num outro ato; 
h) os atos de correcção de erros (a rectificação) destinam-se a corrigir erros de cálculo ou 
meramente materiais. Isto é, destina-se a corrigir erros manifestos, evidentes na expressão da 
vontade administrativa. Um ato praticado que tem um erro evidente ou manifesto ( ex: atribui-se a 
alguém uma pensão de invalidez de 500€ mas aparece um valor de 5 milhões de euros, pode haver 
uma retificação.) Corrige no ato anterior um erro que é evidente. 
Os atos podem, ainda, ser provisórios, que não se devem confundir com as medidas provisórias 
dos arts. 89º e 90º do CPA, são estes os atos que são praticados numa situação de incerteza ou em 
circunstâncias que necessitam de uma actuação urgente da Administração, sendo caducos os atos 
provisórios que não revelem, mais tarde, os pressupostos do ato administrativo. 
Os atos podem ser, também, instrumentais, estes têm uma função meramente instrumental 
relativamente aos atos administrativos, podendo eles ser a declaração de conhecimento, os atos 
opinativos. Quanto aos pareceres, devido à sua importância, estes são opiniões devidamente 
fundamentadas emitidas por especialistas numa determinada área do saber ou órgãos colegiais 
consultivos e que podem ser, nos termos do art. 91º nº 1 do CPA, obrigatórios ou facultativos, e 
vinculativos ou não vinculativos. 
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3. Classificações: 
Os atos podem ser classificados em ordem por diversos critérios: o da autoria, o dos destinatários, 
o da eficácia temporal, e do tipo de efeitos produzidos. 
I. Segundo o primeiro destes critérios, os atos podem ser decisões ou deliberações quer sejam 
órgãos singulares ou órgãos colegiais, e simples e complexos (ou em co-autoria), quer 
provenham de um ou vários órgãos administrativos. 
II. Segundo o segundo critério, os atos podem ser singulares, colectivos, plurais e gerais. Os 
primeiros remetem a um ato com apenas um destinatário e os segundos remetem a um ato que 
tem como destinatário um conjunto unificado de pessoas. Os terceiros são os atos que se 
aplicam da mesma forma para diversas pessoas. Os últimos são os atos que se destinam a um 
conjunto heterogéneo de pessoas determináveis. 
III. Com o terceiro critério, podemos distinguir entre atos de eficácia instantânea e duradoura, 
os primeiros esgotam os seus efeitos jurídicosnum ato ou facto isolados, os segundos são 
aqueles cujos efeitos perduram no tempo. 
IV. De acordo com o último critério, temos atos consecutivos e declarativos, e também positivos 
e negativos. Os primeiros são os atos pelo qual a Administração cria, modifica ou extingue 
relações jurídico-administrativas, e os segundos os atos pelo qual a administração certifica a 
existência de certos factos. Os terceiros e quartos consubstanciam-se na Administração 
constituir, modificar ou criar relações jurídico-administrativas ou o indeferimento das 
pretensões de um particular. De acordo com este critério podem ainda ser favoráveis ou 
desfavoráveis, quer os seus efeitos sejam ou não favoráveis. 
4. O procedimento administrativo: 
Do nº 1 do art. 1º do CPA extraímos uma noção de procedimento administrativo: « entende-se por 
procedimento administrativo a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, 
manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública», não se confundindo 
este com a noção de processo administrativo, exposto no nº 2 do mesmo artigo e que o 
conceitualiza como o suporte documental. 
Assim se pode dizer que a vontade da Administração se manifesta através de um procedimento – 
tanto para o ato, como o regulamento e o contrato administrativos. A actividade administrativa não 
se resume só à decisão, ainda que seja o lado visível desta, o decision-making da Administração tem 
por trás um iter, um percurso. 
O procedimento constitui uma sequência juridicamente ordenada de atos e formalidades. No 
entanto esta ordenação jurídica exige uma certa discricionariedade procedimental, pois uma grande 
rigidez da lei iria impedir a praticabilidade do procedimento quanto ao caso concreto. Não só há 
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formalidades, mas também atos a cumprir, atos internos ao procedimento, e que na medida em que, 
por si próprios, afectem direitos e interesses dos particulares são judicialmente impugnáveis, por se 
conceber hoje uma concepção externa, transparente e juridicamente relevante, face à concepção 
tradicional interna, quase secreta e juridicamente indiferente. Mesmo depois da decisão final podem 
ser necessários atos após tal evento, circunscrevendo-se o procedimento para além de uma mera 
fase pré-decisória. 
Há, também, atos administrativos desprocedimentalizados, atos esses que não carecem de um 
procedimento por atuarem de forma directa e imediata. Há, também, encadeamento de 
procedimentos administrativos, situação em que ocorre quando vários procedimentos se interligam 
entre si para a obtenção de um mesmo resultado. 
Alguns principais objetivos do procedimento administrativo resultam, de forma indirecta, dos 
arts. 266º e 267.º da CRP. 
I. Primeiro objectivo é a racionalização de meios a utilizar (nº 5 do art. 267º); 
II. Segundo objetivo é a participação dos cidadãos na formação de decisões a que lhes digam 
respeito (nº 1 e 5 do art. 267º da CRP e 12º do CPA), este objetivo ligado ao princípio da 
participação, bem como nos casos de protecção de interesses difusos, neste caso implica um 
procedimento colectivo (ou popular), devido à relação multipolar; 
III. Terceiro objectivo é a salvaguarda dos direitos subjectivos e interesses legítimos dos 
particulares, visando a Administração não ofender tais direitos e interesses, ou, quando assim o 
requeira o interesse público, afetá-los ao mínimo legal e necessário; 
IV. Quarto objectivo é a procedimentalização das actividades de direito público, que procura 
assegurar a justeza do procedimento e das decisões administrativas. Assim, pode-se dizer que o 
objetivo do procedimento administrativo é assegurar a adequada prossecução do interesse 
público com a salvaguarda dos direitos e interesses dos particulares. 
O procedimento administrativo acarreta, ainda, uma série de princípios fundamentais. Sendo eles: 
- O princípio do carácter escrito, em língua portuguesa (art. 54º do CPA) e preferência por 
meios digitais (art. 61º), este carácter vem do facto de a actividade administrativa não se 
compadecer com a forma oral, ainda que em certos casos tal possa acontecer, pois se vê 
necessário conservar para o futuro o registo completo e seguro do que se fez, votou e disse; 
- O princípio do inquisitório (art. 58º), a Administração pode e deve proceder a todas as 
diligências que sejam adequadas e oportunas no decorrer do procedimento tendo em vista uma 
decisão materialmente justa; 
- O princípio da adequação procedimental (art. 56º) que dá ao encarregado do procedimento 
uma certa discricionariedade na ausência de normas injuntivas, discricionariedade essa que se 
revela nos acordos endoprocedimentais (art. 57º), convenções com efeito vinculativo em que se 
acorda, entre a Administração e os interessados, os termos do procedimento; 
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- O princípio da cooperação e boa-fé procedimental (arts. 10º, 11º, 16º e 60º do CPA e 266º nº 
2 da CRP), que estabelece que os administrados e a Administração devem seguir uma relação de 
cooperação e de boa-fé, abstendo-se de tomar comportamentos inúteis e que atrasam o 
procedimento, pois existe neles um dever de celeridade (arts. 59º), caso não cumpra a 
Administração este princípio, recorre-se ao princípio da responsabilidade; 
- O princípio da decisão (art. 13º), é dever da Administração decidir sobre as matérias que lhe 
são incumbidas, havendo o silêncio pode ocorrer um deferimento tácito ou uma possibilidade de 
recorrer ao meio contencioso para a condenação da prática de ato legalmente devido (art. 37º nº 
1 b) do CPTA); 
- O princípio da gratuitidade (art. 15º), que expõe a tendencial gratuitidade do procedimento, 
podendo a lei impor taxas devidas. 
5. As fases do procedimento administrativo: 
O procedimento inicia-se nos termos do art. 53º, dizendo-se, assim, que existem procedimentos de 
iniciativa pública e particular de acordo com o ente que inicia o procedimento, e também 
procedimentos decisórios e executórios, dependendo se preparam a prática ou a execução de um 
ato, em lei especial regulam-se a existência de procedimentos especiais. A marcha do procedimento 
desenvolve-se, como sequência ordenada de atos, em cinco fases: a fase inicial, a fase da instrução, 
a fase da audiência dos interessados, a fase da decisão e a fase complementar (ou integrativa de 
eficácia). 
I. A fase inicial, é a fase que dá início ao procedimento, no caso de o procedimento ser de 
iniciativa pública deve a Administração notificar (ou não) os particulares nos termos do art. 
110º, e caso for de iniciativa privada, deve o particular fazer o requerimento inicial à 
Administração nos termos do art. 102º. Pode a Administração recusar ou suprir oficiosamente 
requerimentos deficientes nos termos do art. 108º. 
II. A fase da instrução, destina-se a recolher as provas necessárias para averiguar os factos 
conducentes a uma decisão final justa. Verificam-se, aqui, diligências probatórias e consultivas. 
Seguindo o princípio do inquisitório, que dá alguma discricionariedade à Administração, esta 
não é ilimitada, estando a Administração com um dever de instrução e de busca pela verdade 
material. Em matéria probatória, releva o CPA algumas regras: 
- Um dever de averiguação dos factos (art. 115º nº 1) e um dever de ónus de prova (art. 116º), 
recai este ónus nos interessados, quando os elementos probatórios estejam na posse da 
Administração considera-se tal ónus satisfeito, mesmo que exista monopólio de prova nos 
interessados, deve a Administração manter um papel ativo, e não meramente passivo, nos 
termos do art. 117º, devendo a Administração não dar seguimento ao procedimento na falta de 
prestação de provas (art. 119º); 
- Uma segunda apresenta-se nos nº 2 e 3 do art. 115º que estipula que os factos notórios ou que 
o responsável pelo procedimento tenha conhecimento devido à sua função não carecem de 
prova; 
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- Uma terceira regra remete para a livre apreciação de prova que se expõe no art. 119º nº 2; uma 
última regra remete para a admissibilidade de recursos a todos os meios admitidos em direito 
(art. 115º nº 1 in fine). 
A fase da instrução é, também, um momento em que podem os interessados participar na formação 
das decisões que lhes dizem respeito – o importante princípio da participação – através dos direitos 
procedimentais: o direito à informação procedimental (art. 82º), o direito à consulta do processo e 
passagem de certidões (art. 83º), o direito de requerer medidas provisórias (art. 89º), o direito de 
juntar documentos e pareceres ou requerer diligências probatórias (art. 116º nº 3), bem como, 
relacionado a outras fases, o direito de audiência prévia (art. 121º) e o direito à notificação de atos 
(art. 114º). 
III. A fase da audiência dos interessados, é uma refracção do princípio da democracia participativa 
(arts. 2º e 267º nº 5 da CRP), ligado não só a esses princípios constitucionais, mas também aos 
princípios gerais da actividade administrativa da colaboração da Administração com os 
particulares e da participação (arts. 11º e 12º do CPA), no âmbito dos procedimentos 
sancionatórios é chamada de direito de defesa (arts. 32º nº 10 e 269º nº 3 da CRP). Numa 
administração de autoridade o ato constituía para o administrado uma surpresa, tal não se 
verifica, hoje e entre nós, na administração participada, pois o interessado é chamado a 
participar na tomada de decisão da Administração, constitui isto um princípio do contraditório, 
estabelece esta fase um due process administrativo. Assim, nos termos do art. 121º, os 
interessados têm direito a ser ouvidos no procedimento antes da tomada de decisão e assim têm 
direito a, no exercício da audiência, pronunciar-se em matéria de facto e de direito, bem como 
requerer diligências adicionais e juntar documentos. Após a fase de instrução, têm os 
interessados o direito de formular o seu próprio juízo perante os factos que considerados ou não 
provados. A audiência pode dar-se na forma escrita ou oral, e devendo ser notificados (art. 
122º), junto à notificação deve a Administração fornece o projecto de decisão, bem como todos 
os elementos em matéria de facto e de direito. Ao comunicar o sentido provável da decisão, crê-
se na doutrina que deve, também, comunicar a devida fundamentação (art. 121º nº 1 in fine), 
pois só assim é possível contra-argumentar eficazmente. Diferentemente do que decorria do 
anterior Código, o CPA de 2015 indica que há sempre audiência dos interessados, excepto nos 
casos em que a lei determina que o responsável tem poder de dispensar dela nos termos do art. 
124º, bem como indicar as razões da sua não realização na decisão final. Nos casos dos 
procedimentos em massa realiza-se uma consulta pública (al. f) do nº 1 do art. 124º). A 
doutrina discute quanto à sanção da não realização da audiência, sendo passível na doutrina e na 
jurisprudência que é a mera anulabilidade por não se crer que a participação é um direito 
fundamental, já não é o caso nos procedimentos sancionatórios, pois estamos perante uma 
verdadeiro direito fundamental, gerando, assim, a nulidade do ato. 
IV. A fase da decisão, é a fase que leva ao termo do procedimento. Quando o órgão responsável 
pelo procedimento não é o órgão competente deve apresentar um relatório a este último de 
acordo com o art. 126º. Tirando os casos em que o procedimento se extingue (nos casos 
previstos nos arts. 131º, 132º e 133º), o procedimento culmina numa decisão, com a prática do 
ato propriamente dito (ou num contrato), nos termos do art. 127º, podendo o conteúdo ser 
ajustado por via de acordo endoprocedimental. O ato pode emanar de um órgão singular ou 
colegial, no caso destes últimos importa ter em consideração o regime jurídico destes (arts. 21º 
e ss. do CPA). Deve constar no ato as menções referidas no art. 151º, bem como a 
fundamentação, nos termos legais de acordo com os arts. 152º e 153º . Alguma doutrina 
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autonomiza a fase da preparação da decisão, no entanto adoptou o código um sentido lato do 
termo «decisão». 
V. Certos procedimentos não se finalizam na fase da decisão, sendo necessária uma fase 
complementar (ou integrativa de eficácia), como por exemplo atos de controlo preventivo, de 
adesão ou aceitação, que dependem de publicação. 
6. A validade e eficácia: 
A validade remete para momentos intrínsecos do ato, é válido o ato que é conforme à ordem 
jurídica, a eficácia remete para circunstâncias extrínsecas do ato, é eficaz o ato que se encontra em 
vigor e produz os seus efeitos. Diferente da invalidade é a inexistência, neste caso o ato nem 
aparenta a materialização do seu corpus. 
• Os requisitos de validade são um conjunto de exigências normativas que respeitam ao sujeito, ao 
conteúdo e objecto, ao fim e à forma. 
- Quanto ao sujeito importa que o ato se integre nas atribuições e competências do órgão 
decisor, bem como estar legitimado para atuar, e também devem estar os destinatários 
devidamente identificados. 
- Quanto ao conteúdo e objecto ambos têm que respeitar os requisitos de certeza, legalidade e 
possibilidade, tal como nos negócios privados (arts. 280.o e 281.o do CC), bem como o órgão 
estar de vontade livre e esclarecida – sem vícios da vontade. 
- Quanto ao fim, o fim do ato tem que coincidir com as atribuições do órgão emitente, levando, 
assim, a um vício de desvio de poder em caso negativo. 
- Quanto à forma, aqui temos a forma propriamente dita e as formalidades: 
- Quanto à forma propriamente dita, impera a forma escrita, podendo ocorrer, também a 
forma oral (sendo que para os órgãos colegiais impera a forma oral, mas devem estar 
consignados em ata) (art. 150º CPA); 
- Quanto às formalidades temos formalidades essenciais e não essenciais, bem como 
insupríveis e supríveis consoante devam ser observadas num determinado momento ou num 
momento posterior. A mais importante formalidade é o dever de fundamentação, esta é uma 
exigência em que a Administração deve explicitar as razões de facto e de direito que a 
levaram a praticar o ato e nos modos em que foi praticado. Este dever encontra-se 
positivado no art. 152.o do CPA, importa referir que na al. a) do n.o 1º CPA obriga a 
fundamentação para os atos que sejam «de qualquer modo» desfavoráveis, contando não só 
o destinatário, mas também terceiros, ainda que favoráveis ao destinatário. A justificação 
deste dever verifica-se pela sua importância na defesa do particular. Os requisitos da 
fundamentação expõem-se no art. 153º CPA. 
• Os requisitos de eficácia são as exigências pela qual do cumprimento depende a produção dos 
efeitos do ato. 
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Segundo o princípio da imediatividade dos efeitos jurídicos o ato produz os seus efeitos, regra 
geral, desde a data em que é praticado (n.o 1 do art. 155º CPA), e este considera-se praticado nos 
termos do n.o 2 do art. 155º CPA. 
Como excepção a esse princípio temos a eficácia retroativa, diferida ou condicionada: 
- Eficácia retroativa, refere-se aos atos cuja eficácia remete para uma data anterior à sua prática; 
- A retroação refere-se a um ato integrativo de eficácia que dá a efectiva eficácia a um ato 
anterior; 
- A retrodatação refere-se a um ato que devia ter sido praticado em data anterior àquela em que 
foi praticado, sendo os seus efeitos produzidos desde aquela data). 
- Eficácia diferida ou condicionada para uma data ulterior à sua prática. Só excepcionalmente 
podem os atos ter eficácia retroactiva, sendo regulado pelo art. 156º CPA . Quanto aos atos cuja 
eficácia é diferida ou condicionada, regula-os no art. 157º CPA. 
Perto desta noção de eficácia temos a executoriedade, a exequibilidade, e a executividade (ou 
força executiva): 
- A executoriedade, refere-se ao privilégiode execução prévia que permite a Administração de 
executar os atos desfavoráveis pelos seus próprios meios sem recorrer aos tribunais; 
- A exequibilidade, refere-se ao facto de os atos serem ou não exequíveis, estes que sejam 
inexequíveis produzem os seus efeitos sem necessidade de execução; 
- A executividade ou força executiva, consiste na possibilidade de o ato funcionar como um título 
executivo, dispensa uma prévia fase declaratória. 
7. Os vícios do ato administrativo: 
Quando o ato está em desvalor para com a ordem jurídica este é invalido. A ilegalidade do ato 
configura a mais típica forma de invalidade. Seguindo a distinção – ainda que não seja isenta de 
discussões na doutrina, mas seja adoptada amplamente pela jurisprudência – presente na antiga Lei 
Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo: ilegalidades orgânicas (a usurpação de poderes e a 
incompetência), formais (o vício de forma), e materiais (a violação de lei e o desvio de poder). 
I. A usurpação de poderes consubstancia uma violação do princípio da separação de poderes 
(art. 2.o da CRP), assim ocorre a invasão do poder administrativo na esfera de um outro poder 
do Estado. A usurpação de poderes é semelhante à incompetência podendo ser vista como uma 
forma agravada desta última pois viola um princípio estruturante do ordenamento jurídico- 
-constitucional, sendo, certo é, a mais grave das inobservâncias das regras de atribuições e 
competências administrativas, resultando na nulidade do ato administrativo nos termos do art. 
161.o n.o 2 al. a) do CPA. 
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II. O vício de incompetência consiste na prática de um ato por parte de um órgão administrativo 
que se inscreve no âmbito das atribuições ou competências de um outro órgão administrativo. 
Quando haja falta de atribuições estamos perante uma incompetência absoluta, estando ferido o 
ato de uma nulidade nos termos do art. 161.o n.o 2 al. b) do CPA, já quando haja falta de 
competências e não de atribuições, o ato é meramente anulável nos termos do art. 163.o n.o1. 
Um outro critério distingue entre incompetências em razão da matéria, em razão da hierarquia, 
em razão do lugar, e em razão do tempo. 
III. O vício de forma remete, novamente, quer à forma dos documentos bem como às 
formalidades. Quanto ao excesso de forma, este não é um vício, nem aqueles que causam o 
incumprimento de uma formalidade posterior à prática do ato, pois, verdadeiramente trata- se de 
uma ineficácia e não de uma invalidade. Das formalidades essenciais resulta a invalidade do 
ato, e das não essenciais a sua mera irregularidade. Consoante os casos, do vício de forma pode 
resultar a nulidade (carência absoluta de forma legal – art. 161.o n.o 2 al. g) –, deliberações sem 
quórum – art. 161.o n.o 2 al. h) CPA ), ou a anulabilidade (carência relativa de forma legal – 
arts. 161.o n.o 2 al. g) a contrario e 163.o n.o 1 – falta da audiência dos interessados, falta de 
fundamentação, e outros vícios de forma – arts. 161.o n.o 1 e 163.o n.o 1). 
IV. A violação de lei propriamente dito – uma vez que todos os vícios são uma violação da lei – 
designa uma desconformidade entre o conteúdo ou objecto do ato e as vinculações normativas 
que se lhe aplicam. A decisão final apresenta-se desconforme com a ordem jurídica, podendo 
decorrer do exercício de poderes vinculados, exercício de poderes discricionários, falta de 
legitimação do sujeito. 
 As principais modalidades de violação de lei são: a falta de base legal; a incerteza, 
ilegalidade ou impossibilidade do conteúdo ou objecto; a ilegalidade das cláusulas acessórias; as 
situações de falta de legitimação. É, pois, uma figura residual, pois a ela se deverá recorrer no caso 
de esgotadas as outras formas de ilegalidade. As sanções são a nulidade nos casos das als. c), d), j) 
e k) do n.o 2 do art. 161.o, e a mera anulabilidade nos restantes casos. 
V. O desvio de poder ocorre quando a finalidade real não coincide com a finalidade legal da 
prática do ato administrativo por erro de direito ou por má-fé. Pode ainda ocorrer por motivos 
de interesse público e de interesse privado, sendo a nulidade a sanção para este último caso (al. 
e) do n.o 2 do art. 161.o) e a mera anulabilidade nos restantes casos. 
Pode ocorrer que um ato esteja ferido de diversos vícios, a cumulação de vícios, por poder ser duas 
as sanções, gerando a sanção mais grave (a nulidade) no caso de ocorrerem ambas, e tão-só uma ou 
outra caso os vícios culminem na mesma sanção. 
• As duas modalidades de invalidade são a nulidade e a anulabilidade. 
- A nulidade (sanciona vícios mais graves) torna o ato ineficaz ab initio e, face ao anterior 
Código, vigora um princípio da taxatividade, pois são só nulos os atos a que a lei culmine tal 
sanção, é, também, insanável pelo decurso do tempo e pode ser conhecida a todo o tempo por 
qualquer autoridade e declarada pelos tribunais, a doutrina excluí ainda o direito de resistência 
passiva (art. 21.o da CRP), excepto para os casos mais graves de nulidade. A nulidade de um ato 
administrativo pode ser invocada a todo o tempo por qualquer interessado, não há prazo. É 
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insuprível a nulidade, claro que a lei prevê a possibilidade de atos nulos serem objeto de forma. 
Em casos específicos para cumprir princípios pode a lei atribuir certos efeitos a atos nulos. 
Qualquer autoridade pode conhecer a nulidade e não aplicar aquele ato. A declaração de nulidade 
só pode ser feito pelo tribunal administrativo. Não invalida porque já é invalido, limita-se a 
declarar a sua nulidade. 
- A anulabilidade (sanciona vícios menos graves) mantém a eficácia do ato, é sanável pelo 
decurso do tempo e sujeito à ratificação, reforma e conversão, sendo o ato anulado através de 
sentença judicial, esta tem efeitos ex tunc, passando o ato a não ter importância para a ordem 
jurídica, como se nunca tivesse sido praticado. A impugnação de um ato anulavel está sujeita a 
um prazo de 1 ano pelo ministério público, se for pelo particular tem 3 meses para impugnar um 
ato anulavel. 
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