Direito Administrativo, apostilas comentadas completo. sistema Kroton

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DIREITO ADMINISTRATIVO
UNIDADE I
NOCÕES PRELIMINARES
1.1 o dIREITO E OS TRÊS GRANDES SISTEMAS DE DIREITO CONTEMPORÂNEO
A) Direito: termo dotado de vagueza semântica típica
Não é fácil definir o que é o Direito.
Pergunto a vocês: O que é a igualdade? A liberdade? 
Acredito que, hoje – na nossa sociedade – vocês tenham uma idéia do que seja a igualdade (para nós), a liberdade (para nós). Mas estas respostas, de vocês, são fruto dos elementos que já internalizaram por viverem no hoje e nesta sociedade. 
Em outros tempos e, mesmo hoje, mas em outros lugares. A resposta pode ser bem diferente.
O termo Direito é semanticamente vago como a igualdade e a liberdade. Sua noção varia de tempo para tempo, de sociedade para sociedade.
B) Mitologia Grega: o Direito explicado pelas Deusas da Antiguidade
Como um bom ponto de partida, posso afirmar que o Direito surge face à preocupação inata do homem com a existência de uma ordem.
Uma ordem cósmica, a ordem das coisas (estações do clima), a ordem da vida (nascimento, desenvolvimento e morte), etc.
Durante a história, o homem começa a se preocupar com uma ordem que conduzisse à harmonia. A concepção é grega e veio simbolizada na Antiguidade pela Deusa Grega da Justiça (Têmis), aquela a que todos deveriam obedecer de maneira obrigatória em seus comportamentos sociais para que se chegasse à harmonia.
Mas como nem todos obedecem ao governo da Justiça (os conselhos da Deusa Têmis), esta gerou de Júpiter uma filha (Diké), a Deusa dos Julgamentos, a Deusa vingadora das violações da lei.
Por ser a Justiça um alvo a ser atingido (não um ser, mas um dever-ser), surgiu a noção do Direito como algo que traça uma direção, como comportamento enquanto dirigido para o ideal personalizado em poderosa divindade.
Houve tempo em que servir a Justiça era servir a Têmis, era servir ao Deus cristão e, hoje, podemos dizer, talvez, servir à Constituição.
C) Existem uma multiplicidade de Direitos/ O Direito não se limita à lei
Em uma visão abrangente, posso afirmar que não existe um Direito – mas uma multiplicidade de direitos -, bem assim que o Direito não se limita à lei, ele é muito mais vasto.
Cada Estado possui, no nosso mundo, um direito que lhe é próprio e muitas vezes diversos direitos são aplicados concorrentemente no interior de um mesmo Estado (v.g., na Índia – que agora está em moda por causa da novela da Rede Globo -, onde há o “direito da comunidade hindu”, que corresponde a uma certa concepção do mundo e do modo como os homens devem comportar-se, expostas em obras denominadas “sastras”, de três espécies diferentes, correspondentes às três motivações que podem determinar o comportamento dos humano: a virtude, o interesse e o prazer, e o “direito nacional da Índia”, que independe da filiação religiosa, aplicáveis em geral, e com forte influência do direito inglês, face à dominação britânica ocorrida na passado).
A título de curiosidade, registros que no direito hindu – regido pelos sastras – estas obras ensinam os homens a como devem conduzir suas vidas para serem justos: é a ciëncia do dharma (preocupacão da casta dos brâmanes). Outros ensinam aos homens a maneira de enriquecer e ao príncipe a arte de governar: é o artha, ciência do útil e da política (a preocupacão da casta dos dirigentes e comerciantes). Outros, finalmente, desenvolvem uma ciência do prazer: é o kama (origem da palavra Kamasutra, preocupação, na Índia, principalmente das mulheres, pois segundo a religião hindu elas não têm um destino próprio após a morte).
A nós interessa, especialmente, registrar que o Direito não é, tão-somente, um conjunto de regras editadas e aplicadas nos diversos países. Malgrado seja verdadeiro afirmar que o direito dos Estados Unidos é diferente do Direito Francês porque o primeiro admite e o segundo não admite um controle judiciário da constitucionalidade das leis, a diversidade entre os direitos não se resume a diversidade das regras que eles comportam. 
Inclusive porque este conjunto que regras – como estamos acostumados a vivenciar no Brasil – se alteram cotidianamente. Aliás, o legislador brasileiro tem uma tendência de solucionar os problemas concretos do dia a dia com a simples edição de novas leis, v.g., “Lei Maria da Penha” ; “Lei Seca”; etc.
Quero dizer a vocês que o Direito não é um simples conjunto de regras. Na linguagem do grande RENÉ DAVID: “Cada direito constitui de fato um sistema.” Vale dizer: “Emprega um certo vocabulário, correspondente a certos conceitos; agrupa as regras em certas categorias; comporta o uso de certas técnicas para formular regras e certos métodos para as interpretar; está ligado a uma dada concepção da ordem social, que determina o modo de aplicação e a própria função do direito” (In “Os grandes sistemas do direito contemporâneo”, 3. ed., São Paulo: Martins fontes, 1996, p.p. 15).
Isto é tão verdadeiro que nós estamos aqui (ensinando e estudando Direito).
O ensino do direito só é possível porque o direito é feito de outra coisa, distinta das regras mutáveis. E Graças a Deus! Pois seria muito chato estudar algo que se resume a um emaranhado de regras secas.
O que eu pretendo exigir de vocês estudantes não é que aprendam de cor e pormenorizadamente as regras atualmente em vigor. Pois isto, salvo para os concursos públicos, de nada serve daqui dez anos, uma vez que, provavelmente, estas regras já terão sido alteradas parcial ou totalmente.
O importante é que vocês aprendam “o quadro no qual são ordenadas as regras, a significação dos termos que elas utilizam, os métodos usados para fixar o seu sentido e para as harmonizar entre si”. O importante é que vocês compreendam como a nossa civilização pensa/raciocina e, por conseguinte, como as regras são feitas, interpretadas e aplicadas pelos administradores, legisladores e juízes.
D) Sistemas de Direito Contemporâneos
As regras/leis são “a ponta do iceberg”. Em baixo da água, submerso, está realmente o que nos deve interessar: os elementos em que se funda o nosso sentimento de continuidade histórica do nosso direito e que, por conseguinte, permite considerar o direito como uma ciência.
O estudo destes “elementos submersos” permite agrupar o Direito em três “famílias”, três grupos de direitos que, no mundo contemporâneo, ocupam uma situação proeminente: família romano-germânica, família da common law e família dos direitos socialistas.
 Família romano-germânica:
- Agrupa os países nos quais a ciência do direito se formou sobre a base do direito romano;
- A partir do séc. XIX, um papel importante foi atribuído, na família romano-germânica, à lei; os diversos países pertencentes a esta família dotaram-se de “códigos” (v.g, o Code Napoleon, em França); 
- Tem seu berço na Europa e formou-se graças aos esforços das universidades européias, que elaboraram e desenvolveram a partir do séc. XII, com base em compilações do imperador Justiniano, uma ciência jurídica comum a todos;
- Esta família conquistou vastos territórios devido à colonização (que foi o caso do Brasil); e
- Sua preocupação especial foi lançar as bases da sociedade (normas de conduta). Por isso suas regras são bastante abstratas.
Família da common law:
- Comporta o Direito Inglês e os direitos que se modelaram sobre o direito inglês;
- Na sua origem, está ligada ao Poder Real, uma vez que se desenvolveu nos casos em que a paz do reino estava ameaçada, ou quando qualquer outra consideração importante exigia ou justificava a intervenção do Poder Real;
- Surge como tendo sido, na sua origem, essencialmente um direito público, só podendo as questões entre particulares serem submetidas aos tribunais da common law na medida em que pusessem em jogo o interesse da Coroa ou do reino;
- É muito diferente da família romano-germânica. A common law foi formada pelos juízes, que tinham de resolver litígios particulares, e hoje ainda é portadora, de forma inequívoca, da marca desta origem; 
- As regras na common law não visam formularum regra geral de conduta para o futuro, mas sim, uma regra que visa dar solução a um processo.
- A preocupação imediata é restabelecer a ordem perturbada, e não lançar as bases da sociedade;
- Espalhou-se pelo mundo face à colonização ou recepção, sendo exemplos de países que, além da Inglaterra, adotam a common law os Estados Unidos, o Canadá, a Irlanda, a Índica e certos países muçulmanos, etc.
Atenção!!! 
Anoto que, face à globalização, atualmente há relações entre estas duas famílias, podendo-se falar em um direito misto, principalmente em países como a Escócia, Israel, União Sul Africana, Província do Quebec e Filipinas.
No Brasil, fala-se que a cultura do precedente está a gerar uma commowloização do nosso Direito (citar: Súmulas Vinculantes e novas regras de repercussão geral no Recurso Extraordinário para o STF).
Família dos direitos socialistas:
- Assim como na família romano-germânica, o direito é sempre considerado como uma regra geral de conduta;
- O direito privado perdeu sua proeminência em benefício do direito público, uma vez que, imbuídos da doutrina marxista-leninista, os dirigentes dos países socialistas visam fundar um novo tipo de sociedade, na qual não haverá nem Estado, nem direito;
- Tem seu berço na União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, onde estas concepções, hoje em crise, prevaleceram e um direito original se desenvolveu depois da Revolução de 1917.
E) Definição de Direito
 Feitas estas considerações, pode-se definir o Direito como um valor do justo, uma norma ordenadora da conduta e um fato social e histórico, vivo e, portanto, mutável como a linguagem, visando sempre estabelecer e restabelecera uma ordem que conduza a sociedade à harmonia, em cada tempo e contexto histórico.
1.2 DIREITO PÚBLICO e direito privado: uma divisão meramente ideológica
O Direito Administrativo é classificado tradicionalmente como o ramo do Direito Público interno, no qual também se situam o Direito Constitucional, o Direito Tributário, o Direito Penal, os Direitos Processuais Penal e Civil, bem assim o Direito Ambiental, o Direito Eleitoral e o Direito Urbanístico (ou Municipal). 
No âmbito do Direito Privado, estariam o Direito Civil, o Direito Comercial (atualmente denominado Direito Empresarial) e o Direito do Trabalho (quanto a este há divergência na doutrina).
Esta divisão remonta o Direito Romano e é referida, v.g., por HELY LOPES MEIRELLES em sua clássica obra. Mas, hoje, é relevante saber se ela ainda merece destaque ou se merece críticas. 
A divisão entre direito público e direito privado é meramente ideológica – ou seja, é fruto de um sistema de idéias que se difundiu durante os séculos passados e que, hoje, encontra-se em crise e mostra-se equivocada -.
Em verdade, o Direito Objetivo é uma unidade. Logo, se ainda há fronteiras entre direito público e direito privado, estas são por demais tênues. O que se verifica na aplicação do Direito é a intercomunicação constante entre todos os seus ramos.
Exemplifico:
A ascendência do Direito Público sobre o Direito Privado é inegável.
Todos nós vivemos em sociedade. E eu pergunto então: Podemos agir como quisermos? Podemos agir - nos contratos entre particulares - da formas de quisermos? Podemos tiver máxima vantagem em prejuízo do outro contratante? Pode-se casar com quem quiser? etc....
Claro que não! 
Só para lembrar, nos contratos de consumo, conforme dita do CDC, existem normas de ordem pública (art. 1º) – que, porque de ordem pública, não se submetem à autonomia da vontade dos contratantes -. Vale dizer, a nossa liberdade, nossa autodeterminacão (de contratar, de casar, de viver livre em sociedade) é regrada pelo Direito e, portanto, todo o Direito Privado está iluminado pelo Direito Público.
Neste sentido, que fundamento há para a dicotomia entre Direito Público e Direito Privado? 
Como preleciona o alemão GEORGE JELLINEK: “Todo Direito Privado está unido intimamente a uma exigência de Direito Público para que se lhe reconheca e ampare. Por isso, o Direito Privado descansa sobre os alicerces do Direito Público”.
Ora, se – no Direito Privado – diz-se que há liberdade para exploração de atividade econômica, esta só existe e se aplica nas relações privadas porque o Direito Público garante, por exemplo, o livre exercício do direito de empresa. 
Logo, por detrás de cada Direito Privado há um Direito Público que o legitima.
Sobre a distinção entre Direito Público e Direito Privado, a obra de HANS KELSEN, Teoria Pura do Direito (p.p. 296-300):
“Uma análise crítica mostra, no entanto, que esta distinção náo tem qualquer fundamento no Direito Positivo (...) Esta doutrina de uma essencial distinção entre Direito Público e Direito Privado enreda-se, na contradição de afirmar a liberdade (desvinculação) perante o Direito (“Freiheit vom Recht”) – que reclama para o domínio do Direito Público enquanto domínio da vida do Estado – como princípio de Direito (“Rechts-Prinzip”), como a característica específica do Direito Público. Eis por que ela somente poderia falar, quando muito, de dois domínios jurídicos configurados de maneira tecnicamente diversa, mas não de uma oposição essencial, absoluta, entre Estado e Direito. Este dualismo – de todo logicamente insustentável – não tem, porém, qualquer caráter teórico, mas apenas de caráter ideológico”(p. 298). Adiante assevera, com acuidade: “a absolutizacão do contraste entre Direito Público e Privado cria também a impressão de que só o domínio do Direito Público, ou seja, sobretudo, o Direito Constitucional e Administrativo, seria o setor da dominação política e que esta estaria excluída do domínio do Direito Privado”(p. 299).
Portanto, malgrado classicamente o Direito Administrativo seja considerado ramo do Direito Público – porque sua destinação é pública -, não há razão, como demonstrado acima, para crer que, eventualmente, normas de Direito Privado não sejam também aplicáveis às relações administrativas, nem que normas administrativas não incidam sobre relações privadas.
1.3 direito administrativo: a face jurídica do regime jurídico-administrativo
O Direito Administrativo é a face jurídica do regime jurídico-administrativo (da forma de atuar da Administração Pública).
Por EXEMPLO, imaginem não o Direito Administrativo, mas o “Direito da Família X”.
Este Direito é o que rege a Família X. Rege – por princípios e regras (v.g., o estudo das crianças é prioridade; a decisão sobre sair à noite cabe aos pais e não aos filhos) – os integrantes e as atividades da Família X (v.g. o papel e competência dos pais, a subordinação dos filhos), com métodos de interpretação e julgamento (v.g, os pais só decidem em conjunto os problemas; todos têm direito de argumentar antes de os pais tomarem a decisão; presume-se que a decisão dos pais é sempre correta; a decisão dos pais é obrigatória), e é orientada/direcionada a um fim/finalidade: a harmonia e felicidade da Família X.
HELY LOPES MEIRELLES (“Direito Administrativo Brasileiro”, 33ª ed.,São Paulo, Malheiros: 2007, p.p. 40) conceitua Direito Administrativo como
 “Conjunto harmônico de princípios jurídicos.........” significa a sistematização de normas doutrinárias de Direito, uma cientificidade da disciplina – ou seja – o Direito Administrativo é um sistema de direito -;
“que regem os órgãos, os agentes......” indica que ordena a estrutura e o pessoal do serviço público;
“e as atividades públicas....” isto é, a seriação de atos da Administração Pública, praticados nessa qualidade, e não quando atua, excepcionalmente, em condições de igualdade com o particular, sujeito às normas de Direito Privado;
“tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.” Aí estão a caracterização e a delimitação do objeto do Direito Administrativo. Os três primeiros termos – concreta, direta e imediatamente – afastam a ingerência desse ramo do Direito na atividade estatal abstrata que é a legislativa, na atividade indiretaque é a judicial, e na atividade mediata que é a ação social do Estado. As últimas expressões da definição – fins desejados pelo Estado – estão a indicar que ao Direito Administrativo não compete dizer quais são os fins do Estado, o que será feito pelo Direito Constitucional, mas, apenas fazer a máquina estatal funcionar.
Direito Administrativo é um sistema coerente e lógico que pode ser designado “regime jurídico-administrativo” – que resulta da caracterização normativa de determinados interesses como pertinente à sociedade e não aos particulares - (vide: CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “Elementos de Direito Administrativo”, 1. ed., 1983, p.p 04 e 05). 
Entende-se o regime jurídico-administrativo pelas suas “pedras de toque” (BANDEIRA DE MELLO) ou, em denominação mais recente, por seus princípios basilares ou constitutivos (DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR): 
a) o princípio da supremacia do interesse público sobre os interesses particulares (relação de verticalidade da Administração para com os administrados, o que assegura, inclusive, a sobrevivência do próprio Estado); 
Consequências (ou princípios subordinados):
posição privilegiada do órgão encarregado de zelar pelo interesse público e de exprimi-lo, nas relações com os particulares (v.g.: presunção de veracidade e legitimidade do atos administrativos; prazos processuais especiais, etc.).
posição de supremacia – ou seja, o Poder Público se encontra em situação autoritária – (v.g.: poder de polícia administrativa, que é o conjunto de atribuições concedidas à administração para disciplinar, restringir, em favor do interesse público adequado, direito e liberdades individuais).
privilège du préalable, concebido pela doutrina francesa, é a nossa auto-executoriedade – ou seja, no direito público é admitida a execução de ofício das decisões administrativas sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário (v.g.: fechamento de indústria alimentícia por infringência a normas sanitárias; interdição da Cachoeira Véu de Noiva por risco aos visitantes, etc).
autotutela administrativa, que consiste na possibilidade de revogação dos próprios ato através de manifestação unilateral de vontade, bem como decretação de nulidade do atos viciados.
e
b) o princípio da indisponibilidade do interesse público (espera-se que o administrador público não promova o seu interesse ou o de alguns, mas que atue sempre na busca incessante do interesse de todos, da coletividade, pois é ela a titular da res publica).
“... significa que sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público – não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis” (BANDEIRA DE MELLO, ob. cit., p. 11).
“A ereção de ambos em pedras angulares do direito administrativo, parece-nos, desempenha funções explicadora e aglutinadora mais eficiente que as noções [da doutrina francesa] de serviço público, puissance publique, ou utilidade pública” (BANDEIRA DE MELLO, ob. cit., p. 06).
Conseqüências deste princípio é a submissão aos seguintes princípios:
da legalidade;
da obrigatoriedade do desempenho de atividade pública;
do controle administrativo ou tutela;
da isonomia, ou igualdade dos administrados em face da administração;
da inalienabilidade dos direitos concernentes a interesses públicos.
1.4 relaCão com os outros ramos de direito e ciências sociais
O estudo do Direito Administrativo não mais comporta a análise isolada e estanque de um ramo jurídico. Na verdade, o Direito é um só; são as relações jurídicas que podem ter diferente natureza. Assim, embora de forma sucinta, é cabível indicar algumas linhas em que o Direito Administrativo se tangencia com outras disciplinas jurídicas. 
DIREITO CONSTITUCIONAL: alinha as bases e os parâmetros do Direito Administrativo. Na CF estão os princípios da Administração Pública (art. 37), as normas sobre servidores públicos (arts. 39 a 41) e as competências do Poder Executivo (arts. 84 e 85). Os institutos da desapropriação (art. 5, XXIV, 182, § 4º, III, 184 e 243), das concessões e permissões de serviços públicos (art. 175), dos contratos administrativos e licitações (art. 37, XXI e 22, XXVIII) e da responsabilidade extracontratual do Estado (art. 37, § 6º ), entre outros.
DIREITO PROCESSUAL: o direito ao contraditório e à ampla defesa existe tanto nos processos judiciais como nos administrativos (CF, art. 5, LV); nos processos disciplinares/acusatórios seguem-se postulados e normas de processo penal, v.g., a portaria de instauração de um PAD compara-se à denúncia penal; normas de processo civil que conferem prerrogativas ao Estado (CPC, arts. 188 – “Computar-se-á em quádruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pública ou o Ministério Público” – Súmula 116 do STJ e art. 475 – “Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença: ...”).
DIREITO PENAL: os crimes contra a Administração Pública e a definição dos sujeitos passivos destes delitos estão previstas no CP (arts. 312 a 326 e 327, caput e §1º).
DIREITO TRIBUTÁRIO: o poder de polícia administrativa é remunerado por um tributo (taxa), previsto no art. 145, II, CF e nos arts. 77 e 78 do CTN).
DIREITO DO TRABALHO: ao Estado-Administração é permitido o recrutamento de servidores pelo regime celetista. Ex: cargos em comissão e contratações temporárias.
DIREITOS CIVIL E EMPRESARIAL: a teoria civilista dos atos e negócios jurídicos e a teoria geral dos contratos se aplicam – supletivamente – aos atos e contratos administrativos (vide, art. 54 do Estatuto dos Contratos e Licitações); o Estado pode criar e cria empresas públicas e sociedades de economia mista para exploração de atividade econômica (CF, art. 173, § 1º), porém estas não se sujeitam ao regime falimentar previsto na Lei 11.101/2005.
DIREITO URBANÍSTICO: é um subsistema do Direito Administrativo, consubstanciado normativamente no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) que trata de licenças, obrigações urbanísticas, estudo prévio de impacto ambiental, etc. 
1.5 direito administrativo e política
Há quem sustenta que política é uma ciência e, outros, que é uma arte. Ficamos com o conceito de LOPES MEIRELLES: Política “é forma de atuação do homem público quando visa a conduzir a Administração a realizar o bem comum” (ob. cit., p. 45).
O ser humano é um ser político. Logo, todo ato humano tem um cunho político, um cunha regido por princípios éticos, por interesses individuais ou coletivos.
Nesse sentido, afirma-se que, no Poder Público, não há ato político como entidade autônoma. O que existe, sim, é sempre ato administrativo, ato legislativo ou ato judicial – informado de fundamento político – (v.g., lembrar que a lei é um ato legislativo com fundamento político na vontade da maioria dos representantes do povo; o investimento de milhões em uma obra pública, e não em outra, é um ato administrativo com fundamento na política administrativa - no interesse da coletividade -; o sursis é um ato judicial que tem fundamento de política criminal).
Não se confunda, todavia, esta política – forma de atuação do homem público visando conduzir a Administração à realização do bem comum – com a política partidária.
Confundia-se do Direito Político com o Direito Constitucional. Atualmente, àquele – que também se denomina Direito Cívico – atualmente remete-se o estudo da composição do governo e das prerrogativas cívicas do cidadão, erigidas em direito subjetivo público de seu titular.
1.6 fontes do direito administrativo: primárias e derivadas
Adoto a classificação do Prof. RUI CIRNE LIMA, considerado por Geraldo Ataliba como “uma instituição gaúcha”, foi um dos maiores administrativistas que este país já viu.Segundo o mestre, as fontes do Direito Administrativo brasileiro se dividem em primárias e derivadas. Fontes derivadas são as que a outras devem a sua eficácia; fontes primárias, por oposição àquelas, as que se bastam a si próprias. Estão neste último caso: 
1) A Constituição (a Federal, as Estaduais e a Lei Orgânica do DF) : pois é a matriz e o padrão de todas as leis, a origem primitiva de todos os direitos e obrigações da sociedade política.
2) A lei: cuja necessidade é determinada pela Constituição para tratar de certas matérias e a imodificabilidade por regulamentes e disposições autonômicas uma decorrência.
3) Os atos legislativos extraordinários: medidas provisórias e leis delegadas editadas pelo Poder Executivo.
4) O costume: a matéria é polêmica, pois doutrinadores só admitem como fonte primária o costume secundum legem. Todavia, para CIRNE LIMA, o costume não ab-roga nem derroga a lei a que se opõe; mas sim impede-lhe a aplicação, no todo ou em parte, exila-a ou lhe exila algum ou alguns dos preceitos.
5) A jurisprudência (acresço eu!!!!): lê-se, v.g., em HELY LOPES MEIRELLES, que “a jurisprudência não obriga quer a Administração, quer o Judiciário, porque não vigora entre nós o princípio norte-americano do stare decises, segundo o qual a decisão judicial superior vincula as instâncias inferiores, para os casos idênticos” (ob. cit., p. 47). Todavia, a afirmação não é mais inquestionável, principalmente após a reforma constitucional de 2004 (EC n. 45/04 que instituiu com a chamada “Reforma do Judiciário”, dentre outras mudanças, as Súmulas Vinculantes)
São, de outra parte, fontes derivadas do Direito Administrativo:
1) O regulamento (executivo): cumpre-lhe resolver o problema da execução da lei, logo, não pode contradizer, contrariar, restringir ou ampliar a lei regulamentada (CF, art. 84, III – princípio da submissão do regulamento à lei).
* Registro a existência no ordenamento jurídico brasileiro do regulamento autônomo/independente (que será estudado oportunamente). A hipótese consta do art. 84, VI, a e b, da CF, com a redação dada pela EC 32/2001, permitindo que, por decreto, o Presidente da República dispusesse sobre as seguintes matérias não previstas em lei: a) A EXTINÇÃO DE FUNÇÕES E CARGOS PÚBLICOS, QUANDO VAGOS; e b) A ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO, QUANDO NÃO IMPLICAR AUMENTO DE DESPESA NEM CRIAÇÃO OU EXTINÇÃO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS). 
2) O costume secundum legem: em verdade, não é mais costume, mas um “regulamento de fato” da lei.
3) As instruções: são ato ministeriais expedidos para boa execução das leis, decretos e regulamentos. Dirigidas a agentes da administração, a sua observância reflete-se, todavia, nas relações jurídicas, que se estabelecem, pela ação daqueles, entre a administração e particulares (v.g., Instrução Normativa da Receita Federal do Brasil dispondo sobre a incidência de IR sobre a verba paga ao servidor a título de abono permanência).
4) As disposições autonômicas: são todas as que são elaboradas pelos próprios destinatários, v.g., os regimentos internos do tribunais de justiça. 
5) A doutrina. 
Malgrado a riqueza das fontes do Direito Administrativo brasileiro, até hoje não se elaborou um Código Administrativo Brasileiro.
1.7 a codificacão do direito administrativo
A codificação do Direito Administrativo foi discutida no Período do Império (por JOSÉ DE ALENCAR), na República (por VIVEIROS DE CASTRO, academicamente) e, posteriormente, foi parcialmente codificado em diplomas como o Código de Águas, o Código Florestal, o Código de Minas, o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, o Estatuto dos Contratos e Licitações, etc. Todavia, até hoje não existiu uma codificação única como se vê, por exemplo, no Direito Penal ou no Direito Civil.
A tendência, acredito, é a descodificação. Presente em todos os outros ramos do Direito.
1.8 o direito administrativo no brasil: interpretacão e evolucão histórica 
Para a interpretação do Direito Administrativo parte-se, necessariamente, de três pressupostos:
1) a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados;
2) a presunção de legitimidade dos atos da Administração;
3) a necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse pública.
É evidente que os direitos e garantias fundamentais, previstas na CF, sempre têm de ser respeitados.
Quanto à evolução histórica, o Direito Administrativo, como cadeira das Faculdades de Direito de São Paulo e Olinda, só surgiu, por sugestão do Poder Legislativo, em 1851, datando, de 1866, um dos primeiros livros de Direito Administrativo brasileiro, do Conselheiro ANTÔNIO RIBAS. Dentre as obras publicadas sob os Império também registra-se as de V. PEREIRA DO RËGO, VEIGA CABRAL, VISCONDE O URUGUAI e FURTADO DE MENDONCA. 
Tanto no Império como na Primeira Fase da República, a sistematização científica do Direito Administrativo foi obra dos professores da cadeira. Nesta fase da República, a melhor obra sistemática sobre Direito Administrativo foi de ALCIDES CRUZ, Professor da Faculdade de Direito de Porto Alegre.
Depois da segunda Constituição republicada, obras notáveis enriqueceram a literatura brasileira do Direito Administrativo (v.g., TEMISTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI e J. CRETELLA JÚNIOR), inspirados em obras sistemáticas de escritores franceses (como ROLLAND, HAURIOU, JÉZE), belgas (como ORBAN, VAUTHIER), alemães (como MAYER, WALTER JELLINEK, herdeiro de Georg Jellinek, FORSTHOFF), italianos (como ROMANO, ALESSI), portugueses (como MARCELO CAETANO), espanhóis (como POSADA, GASCON Y MARIN), argentinos (como BIELSA), uruguaios (como SAYAGUES LASO), mexicanos (como GABINO FRAGA), ingleses (como WADE, GNEIST) e americanos (como F. GOODNOW). 
A literatura administrativa mais recente – e referencial para esta cadeira -, inclui nomes como RUI CIRNE LIMA, HELY LOPES MEIRELLES, OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, ALMIRO DO COUTO E SILVA, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, DIÓGENES GASPARINI, ODETE MEDAUAR, JUAREZ FREITAS, JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, dentre outros.
1.9 sistemas administrativos: o sistema francês do administrador-juiz e o sistema inglês de jurisdição única; o caso do “Tribunal de Conflitos” de portugal 
Afirmei, linhas acima, que o Direito Administrativo é um sistema.
Mas não lhes disse, todavia, que há mais de um sistema de direito administrativo. 
Agora, este será o objeto do nosso estudo: “os sistemas administrativos” ou “sistemas de controle jurisdicional (e não judicial) da Administração”.
Vigem, atualmente, dois sistemas bem diferenciados: o do contencioso administrativo (também chamado sistema francês, pois surgiu e ainda hoje é aplicado em França); e o sistema judiciário ou de jurisdição única (conhecido como sistema inglês, pois se difundiu na Inglaterra, passou aos Estados Unidos e deste para o Brasil e outros países).
A principal diferença entre este dois sistemas administrativos é que – no sistema francês do administrador-juiz (do contencioso administrativo), como regra quase que sem exceção, os tribunais não podem invadir as funções administrativas ou mandar citar, perante eles comparecerem, os administradores, por atos funcionais – vale dizer: é vedado à Justiça Comum conhecer de atos da Administração, os quais se sujeitam unicamente à jurisdição especial do contencioso administrativo, exercido pela autoridade suprema do Conselho de Estado (Court de Cassation) -. De outro lado, no sistema inglês (de jurisdição única), também denominado de sistema de controle judicial, não existe o contencioso administrativo, pois todos os litígios – de natureza administrativa ou de interesses exclusivamente privados – são resolvidos com definitividade apenas pela Justiça Comum, ou seja, pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário. Em outras palavras, diferentemente do contencioso administrativo, no sistema inglês o Poder Judiciário é o único competente para proferir decisões com autoridade final e conclusiva,com “final enforcing Power” (que equivale à coisa julgada judicial). Não existe a figura do administrador-juiz, mas sim, a separação entre o administrador e o juiz. 
* Anoto que, como exceção, no sistema francês, certas demandas de interesse da Administração ficam sujeitas à Justiça Comum desde que se enquadrem numa destas três ordens:
a)litígios decorrentes de atividades públicas com caráter privado;
b) litígios que envolvam questões de estado e capacidade das pessoas e de repressão penal;
c) litígio que se refiram à propriedade privada.
(Vide: HELY LOPES MEIRELLES, p.p. 52-57).
* Portugal, na lição sempre autorizada do jurista luso MARCELO CAETANO (vide: Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10ª ed., Lisboa/Portugal: Editora Almedina, 2008), adotou o sistema francês. Mas com uma peculiaridade: o Tribunal de Conflitos.
Toda vez que há dúvida entre a jurisdição competente para a análise do processo – ou seja, havendo dúvida se a matéria deve ser julgada por um tribunal administrativo ou por um tribunal judicial – suscita-se conflito perante o Tribunal de Conflitos (formado por três autoridades máximas do Superior Tribunal Federal e mais três do Tribunal Administrativo).
No Brasil adota-se o sistema inglês do judicial control, por influência do Direito Público Norte-Americano, que nos forneceu o modelo para a primeira Constituição da República.
1.10 coisa julgada administrativa 
Oportuno questionar então: 
No Brasil existe a figura da coisa julgada administrativa? 
Claro que existe. Pois não é vedado à Administração proferir decisões. Todavia, o que ela não pode é emprestar as suas decisões força e definitividade próprias dos julgamentos judiciários (res judicata).
Logo, a coisa julgada administrativa será aquela não mais modificável – pela Administração -. Contudo, nada impede que, no âmbito do processo judicial, seja esta “coisa julgada administrativa” modificada por um juiz ou tribunal.
Lembrem-se, nos termos do art. 5º, XXXV, da CF: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.”
Sobre coisa julgada administrativa relevante o seguinte acórdão administrativo proferido pelo extinto Órgão Especial do TJMT, quando do julgamento do Recurso Administrativo nº 03/2008, relator o Des. PAULO DA CUNHA, assim ementado : 
“Ementa: RECURSO ADMINISTRATIVO CONTRA DECISÃO DO CONSELHO DA MAGISTRATURA. REEDIÇÃO DE PEDIDO ADMINISTRATIVO ANTERIORMENTE FORMULADO E INDEFERIDO. VERIFICAÇÃO DA DENOMINADA “COISA JULGADA ADMINISTRATIVA” (PRECLUSÃO DE EFEITOS INTERNOS). IMPOSSIBILIDADE DE A SERVIDORA TER SEU PLEITO REAPRECIADO NA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA. 
1. A formulação de pedido administrativo anterior, indeferido pelo Conselho da Magistratura e do qual a servidora sequer recorreu, tornou o ato decisório irretratável na via administrativa face à verificação da preclusão administrativa.
2. No plano geral do autocontrole administrativo, na esteira do enunciado da Súmula 473 do STF, a Administração Pública, em tese, pode rever o ato decisório quando ilegal, ainda que acobertado pela preclusão administrativa, desde que a retratação não seja prejudicial ao administrado.
3. Caso concreto em que a retratação ex officio não é possível devido à legalidade do indeferimento do pedido administrativo.
IMPROVERAM O RECURSO.” 
Colhe-se do voto condutor: 
“(...)
Oportuno recordar Vossas Excelências que, malgrado nominada “coisa julgada administrativa”, em verdade, esta figura não passa de uma mera preclusão de efeitos internos, nunca comparável à coisa julgada judicial. Mormente porque a Administração Pública, a priori, sempre pode rever seus próprios atos quando eivados de nulidade ou revogá-los por conveniência e oportunidade.
No caso concreto, não obstante o Conselho da Magistratura tenha – no primeiro pedido administrativo – proferido ato administrativo decisório que adquiriu estabilidade face ao transcurso in albis do prazo para recurso administrativo, nada impediria a retratação daquele Colegiado ou mesmo deste Egrégio Órgão Especial.
Este poder – que se situa no plano geral do autocontrole administrativo – encontra-se sumula no enunciado a Súmula 473 do STF. 
Note-se que a “coisa julgada administrativa” – ou melhor: a preclusão administrativa – impede apenas, dentro do mesmo processo administrativo, que a Administração altere ato decisório anteriormente proferido e que favoreceu/beneficiou/atendeu pleito do administrado.
O foco da preclusão administrativa é a estabilização das relações entre as partes no feito administrativo. Por conseguinte, não é obstáculo à retratação administrativa quando esta favorecer/beneficiar/atender o pleito do administrado, nem obstáculo à postulação judicial a fim de obter a coisa julgada judicial.
Recordo a sempre autorizada lição de HELY LOPES MEIRELLES:
“(...)
Realmente, o que ocorre nas decisões administrativas finais é, apenas, preclusão administrativa, ou a irretratabilidade do ato perante a própria Administração. É sua imodificabilidade na via administrativa, para estabilidade das relações entre as partes. Por isso, não atinge nem afeta situações ou direitos de terceiros, mas permanece imodificável entre a Administração e o administrado destinatário da decisão interna do Poder Público. A Lei 9.784/99, como já acentuado, determina que se respeitem os efeitos da preclusão administrativa, quando trata da revisão de ofício do ato ilegal (art.63, § 2º). Essa imodificabilidade não é efeito da coisa julgada administrativa, mas é conseqüência da preclusão das vias de impugnação interna (recursos administrativos) dos atos decisórios da própria Administração. Exauridos os meios de impugnação administrativa, torna-se irretratável, administrativamente, a última decisão, mas nem por isso deixa de ser atacável por via judicial” (In “Direito Administrativo Brasileiro”, 33ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2007, p. 682).
No caso concreto, como bem enfatizado pelo Conselho da Magistratura, o pedido já fora apreciado e indeferido, tendo operado-se a preclusão administrativa. Vale dizer, a servidora não tem mais – perante a jurisdição administrativa – o direito de ver reapreciado seu pleito.
A retratação ex officio, por aplicação da Súmula 473 do STF, não é viável na hipótese face à ausência de qualquer ilegalidade no ato de indeferimento do benefício.
Ante o exposto, encaminho o voto pelo improvimento do recurso administrativo.”