APOSTILA - Fundamentos da Administracao Publica

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Introdução 
 
 
 
 
Aos nossos alunos e colaboradores 
 
Se constatarem que utilizamos – na íntegra ou em parte e sem a devida citação da fonte – obras 
protegidas por direito autoral, solicitamos entrarem em contato para que, procedente a reclamação, 
providenciemos a imediata retirada do material indevidamente disponibilizado. 
Enfatizamos, contudo, o caráter excepcional, inadvertido e de boa-fé dos procedimentos, pois é 
nosso objetivo principal difundir o conhecimento e a cidadania, por meio de oferta gratuita, plural e 
democrática. 
 
Equipe de Educação a Distância do ILB 
 
Guia do estudante parte 1 
 
Guia do Estudante 
As orientações abaixo ajudarão você, estudante a distância, a utilizar melhor os 
recursos didáticos do nosso curso. 
Estas instruções visam a auxiliá-lo durante todo o seu percurso, levando-o a 
um maior aproveitamento e sucesso em seus estudos. 
O material didático, elaborado conforme os preceitos da Educação a 
Distância, está dividido em Módulos, cujos conteúdos são colocados de maneira 
clara e compreensível. 
Familiarize-se com os recursos disponíveis em nosso ambiente virtual de 
aprendizagem, o Trilhas: 
 
 
 
 
 
Guia do Estudante parte 2 
 
Ao acessar o curso, explore as funcionalidades localizadas no menu lateral: 
COMUNICAÇÃO 
 
 
 
Guia do Estudante parte 3 
 
APOIO 
 
 
 
Guia do Estudante parte 4 
 
AVALIAÇÃO FINAL 
 
 
 
Guia do Estudante parte 5 
 
 
 
 
Guia do Estudante parte 6 
 
RECOMENDAÇÕES 
 
 
Apresentação 
 
 
 
Apresentação 
Olá! 
Seja bem-vindo ao curso de Administração Pública do Instituto Legislativo 
Brasileiro (ILB), na modalidade de Educação a Distância sem tutoria. 
Conhecer a Administração Pública deixou de ser, desde há muito, do interesse 
exclusivo dos agentes públicos, sejam eles gestores ou servidores. O 
conhecimento do aparelho estatal e das diversas vertentes de desenvolvimento 
institucional e humano da Administração atrai o interesse de todos os cidadãos. 
Para melhor compreender a disciplina, torna-se necessário certo conhecimento 
prévio de Administração Geral, com seu histórico e conceituação. Na verdade, 
muito do que se busca implantar na área decorre de releituras e adaptações 
daquilo que existe na Administração como ciência social. 
Outros pré-requisitos recomendáveis são o Direito Administrativo e a Ciência 
Política. Na fronteira entre as ciências, pode-se considerar que a Administração 
Pública aconteça no encontro entre a Ciência Política, o Direito Administrativo e 
a Administração de Empresas. Daí surge o modo operacional do Estado, na 
forma de sua máquina pública. 
Trata-se de um conteúdo bastante diversificado, abrangente e, ainda assim, 
distante do esgotamento do assunto. É voltado ao conhecimento introdutório da 
Administração. A este, muito se pode acrescentar em termos de profundidade, 
especificidade e temas adicionais. 
Compõem o curso, além do material teórico, exercícios de autoavaliação e 
fóruns aberto à comunidade onde você poderá se colocar e interagir com seus 
colegas. Aproveite bem esse espaço que é notadamente vivencial. 
Comecemos agora e tenha você, então, muito sucesso nesta caminhada de 
aprendizado que ora se inicia. 
 
MÓDULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: INTRODUÇÃO HISTÓRICA E 
CONCEITUAL 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 1 - O estado, o mercado e o bem público estatal 
 
 
 
 
Olá, 
 
Antes de iniciarmos nosso estudo da Administração Pública, devemos ter como 
ponto de partida o reconhecimento do espaço que o Estado ocupa ao lado dos 
demais setores da sociedade. 
 
Para isso, vamos aprender quais são os papeis e pontos de vista do Estado, do 
mercado e do bem público não estatal, que são o 1º, o 2º e o 3º setores da 
sociedade respectivamente. 
 
Será que seria possível imaginar a vida numa sociedade sem qualquer tipo de 
gestão? 
 
Vejamos: 
 
A relação entre o público e privado, em termos de propriedade, no mundo todo 
ganhou forte evidência com a falência das monarquias a partir do século XVIII 
e o consequente surgimento da organização político-administrativa nacional 
conhecida como “Estado Moderno”. Até então, tudo pertencendo ao monarca, a 
gestão se dava em razão de seus interesses próprios, sem que houvesse a 
identidade do bem comum, ou patrimônio de todos. 
 
 
 
 
 
 
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O Estado Moderno e suas concepções: 
Com o advento do Estado Moderno, o tamanho da máquina pública e sua 
interferência na vida nacional passaram a fundamentar-se na orientação 
ideológica dos governos. Nesse sentido, presenciamos ao longo do século XX 
uma polarização entre os Estados liberais (Estado mínimo), tidos como “de 
direita”, e os Estados sociais (Estado provedor e garantidor de direitos), tidos 
como “de esquerda”. No tênue e instável ponto de equilíbrio entre esquerda e 
direita, que variou de país para país, cada Estado se acomodou e vimos, ao 
longo das décadas, constituírem-se as sociais-democracias, ou “Estados do 
bem-estar social”, vertentes intermediárias entre as extremas direita e 
esquerda, dentre as quais se posicionou o Brasil. As principais características 
desse modelo ideológico refletem-se no papel desempenhado pelo Estado em 
cada realidade nacional e na dimensão de sua consequente máquina de 
governo. 
 
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A concepção liberal do Estado 
 
No modelo liberal, é deixado grande espectro de liberdade de ação ao 
particular, ou mercado, com sua livre iniciativa. Nessa linha, o 
empreendedorismo e a competição acontecem de maneira solta, fracamente 
regulada. Sobrevivem e prosperam os mais fortes, os mais preparados, os mais 
capazes, os mais bem providos. Quem a esse grupo não pertença, 
simplesmente perde espaço. É o modelo da meritocracia pura, ou seja, 
prospera aquele que consiga fazer de maneira autônoma. 
 
O que se observa nesse modelo é uma tendência à exclusão social. Os mais 
ricos tornam-se cada vez mais prósperos e os mais pobres cada vez mais 
afastados das possibilidades de progresso. Aí, afastado do domínio econômico, 
o Estado liberal observa e age tão somente na garantia da propriedade privada, 
dos Direitos Humanos e pouco mais do que isso. É a repetição do paradoxo 
burguesia x proletariado, existente lá atrás no tempo, à época das revoluções 
burguesas, dentre as quais a Revolução Francesa, que marcou o início da era 
contemporânea. 
 
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Nos Estados Unidos não existem hospitais públicos. Lá, ou a pessoa paga 
grandes somas por tratamentos de saúde quando deles necessite ou contribui, 
ao longo de sua vida, para o seguro social, que, dessa maneira, garante-lhe o 
atendimento devido. Naquele país, quem não se inclui entre uma dessas opções 
simplesmente não tem acesso a tratamentos de saúde. 
 
São críticas que se apresentam ao Estado liberal: 
 
1. O liberalismo tende a perpetuar a desigualdade social pela abusiva 
concentração de riqueza nas mãos de minorias. 
 
2. A contínua e irreversível exclusão dos que empobrecem colapsa o 
mercado pela falta de consumidores. Sob esse ponto de vista, o modelo 
liberal desmorona por si somente, uma vez que apenas os ricos não 
conseguem fazer com que a economia funcione. Foi a falência do modelo 
liberal que levou os Estados Unidos à depressão de 1930, e a 
humanidade à 1ª Guerra Mundial. 
 
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A concepção social do Estado 
 
 
 
 
O modelo de Estado social, ou Estado provedor, surgido também na primeira 
metade do século XX, inclusive como contraponto ao modelo liberal, propõe 
políticas públicas onde o Estado passa a assumir papéis de intervenção no 
domínio econômico. 
 
Então, a máquina administrativa avoluma-se de forma a prover a sociedade 
com serviços públicosque estejam à disposição de todos, independentemente 
de situação social. Um exemplo disso é o sistema público de ensino brasileiro. 
 
Nele, o Estado provê educação gratuita a quem não possa contratá-la de 
escolas da rede privada, ou que dessa forma opte. Assim, ricos e pobres 
passam a ter acesso à educação. O custo disso corre por conta da arrecadação 
de impostos, que, a cada nova política social, avoluma-se. 
 
Pág. 6 
 
Um claro exemplo de evidente política de cunho social e intervencionista do 
Poder Público no acesso à educação de nível superior é a Lei nº 12.711, de 
2012, que estabelece cotas sociais para alunos das universidades federais. 
Com a lei, 50% das vagas devem ser preenchidas por alunos que cursaram o 
ensino médio em escolas públicas, com reservas para alunos negros, pardos e 
indígenas, em percentuais que variam conforme a distribuição dessas etnias no 
respectivo estado da federação. 
Outro exemplo de política notadamente social é a transferência direta de renda, 
na forma de programas como o Bolsa Família. Nele, famílias com baixa renda 
per capita mensal recebem um benefício assistencial do Estado, a título de 
apoio à cobertura de suas necessidades mínimas de subsistência. 
São críticas que se apresentam ao Estado social: 
 
 
Pág. 7 
 
 
 
 
isfatória. 
 
As pessoas queixam-se por pagarem 
muito e não desfrutarem do respectivo 
retorno. O discurso geral é o de que as 
pessoas pagam duplamente pelos 
serviços, ou seja, tanto pelo recolhimento 
de impostos quanto na contratação de 
serviços de mercado, para terem 
atendidas as necessidades para as quais a 
opção do Estado não seja sat
Esses são argumentos muito fortes, que 
têm desafiado os gestores públicos no sentido de que a Administração elimine, 
ou reduza ao mínimo possível, a ineficiência, o desperdício e a corrupção, o que 
resultará numa menor necessidade de impostos e sua utilização mais racional, 
com consequente aumento da qualidade dos serviços públicos. 
 
Outra crítica, subliminar, é a de que as pessoas atendidas por políticas públicas 
tendem a se acostumar e acomodar com o benefício concedido pelo Estado. 
Assim, deixam de buscar condições melhores, por meio da conquista de 
independência da política social. Exemplo: uma disfunção do programa Bolsa 
Família surge quando o beneficiário, por opção própria, recusa chances de 
emprego formal, pois assim será excluído do programa, optando, então, pelo 
mercado informal, que não gera impostos e nem garante proteção ao 
trabalhador. 
 
Pág. 8 
 
 
 
As Organizações Não Governamentais 
(ONGs) 
 
Atuando paralelamente a essa aparente 
disputa entre o Estado e o mercado, com 
muita competência a sociedade se organizou e 
constituiu as Organizações Não 
Governamentais (ONGs), também chamada de 
3º setor. Nessa classificação, o Estado é o 1º 
setor e o mercado o 2º. Passou a existir, 
assim, o bem público não estatal. 
 
O que são as ONGs? 
 
Regidas pela Lei nº 9.790, de 1999, são entidades da sociedade civil organizada 
sem fins lucrativos, com personalidades jurídicas do direito privado que, por 
iniciativa autônoma e voluntária de seus membros, organizaram-se para atuar 
em espaços públicos desocupados tanto pelo Estado quanto pelo mercado. Uma 
das principais características dessas organizações sociais é o desinteresse pelo 
lucro. Realizam trabalhos sociais de cunho relevante para a comunidade, na 
qualidade de entidades filantrópicas. Os valores que porventura recolham de 
sua clientela servem, exclusivamente, para a realimentação da própria 
organização. 
 
Devido à natureza filantrópica dessas entidades, que contam com o 
reconhecimento do Estado, podem elas se conveniarem com o Poder Público 
para, a partir daí, receberem subvenções. A esses valores aplicam-se as 
mesmas obrigações dos gastos públicos, posto que se trate de dinheiro público, 
como a prestação de contas e a contratação por meio de concorrência pública. 
São exemplos bem conhecidos de ONGs: Federação Nacional das APAES 
(FENAPAES) e a União dos Escoteiros do Brasil (UEB). 
 
Pág. 9 
 
 
Estado x Mercado 
 
Outra abordagem acerca do dilema Estado x mercado bastante pertinente ao 
nosso estudo diz respeito aos motivos que colocam as organizações públicas e 
privadas para funcionar. 
 
 
Que interesses distintos movem a Administração Pública e a organização 
privada? 
 
 
Embora tenham convivência harmônica, Estado e mercado atuam 
em áreas bastante distintas, havendo fortes diferenças entre um e 
outro. Na lida privada, o objetivo principal das organizações é a 
obtenção de lucro, com ampliação de mercado por meio da 
competitividade. Com esse resultado, uma empresa privada bem 
sucedida tende a prosperar e estabelecer-se, enquanto que mal 
sucedida tende a perder posição no mercado competitivo, ou 
mesmo a desaparecer. 
 
Outro aspecto de forte evidência no mercado é a liberdade 
para investir e inovar. Os administradores do mercado 
possuem total liberdade para adquirir tecnologias, 
selecionar pessoal, adotar metodologias, criar padrões, seguir rumos gerenciais 
e fazer tudo o mais que possa proporcionar maiores crescimento e lucro. O 
ônus dessa liberdade reside na consequência do insucesso, qual seja, o prejuízo 
financeiro e a perda de mercado. 
Nesse caso, os administradores gerenciam bens privados, respondendo 
diretamente aos seus proprietários pela gestão patrimonial que executam. 
Podem eles ser valorizados, premiados, demitidos à livre vontade do patrão. É 
o direito privado que cuida dessa relação. Nesse caso, a legislação a tudo 
permite, exceto o que seja expressamente proibido. 
 
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E o gestor, o que move seu interesse na 
Administração Pública? 
 
Não é o lucro, ou a competitividade, mas sim a 
qualidade dos serviços prestados à sociedade e o 
pleno atendimento do cidadão, sinônimos que são 
da supremacia do interesse público. Além disso, 
enquanto que no mercado a liberdade de gestão é 
absoluta, no Estado o gestor deve conduzir-se 
conforme a Lei determina. Na área pública, a liberdade de ação encontra-se 
estritamente vinculada à legislação vigente, ou seja, só pode ser feito aquilo 
que seja expressamente permitido, sendo tudo o mais tacitamente proibido – 
Trata-se do império das Leis. Na atividade pública é o direito público que cuida 
das relações. 
 
Há que ser assim, posto que o gestor público lida com o patrimônio comum da 
nação. Não presta contas ou se reporta diretamente aos “donos da firma”, mas 
sim à coletividade, representada pelos Poderes Constituídos. Nessa situação é o 
legislador, representante do povo, por meio das Leis que elabora e que o 
Presidente da República sanciona, quem define o que seja, ou não, permitido 
fazer. 
 
Fica claro, dessa distinção, que o mercado caminha com passos muito mais 
rápidos que o Estado. Comparação injusta é aquela que busca colocar lado a 
lado um e outro. É essa diferença de ritmo, imposta pela natureza diversa de 
ambos os setores, a responsável pela desigualdade que resulta da mera 
comparação que muitos fazem entre Estado e mercado. 
 
Pela distinção de desenvoltura, muitos associam ao mercado, e seus 
trabalhadores, a vantagem da eficiência, enquanto que ao Poder Público, e seus 
servidores, a pecha da ineficiência. Há que se compreender, e aceitar, que o 
processo de mudança e inovação na atividade pública seja bem mais demorado 
do que na atividade privada. 
 
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Visando propiciar caminhos legislativos para o melhor entrosamento entre o 
Estado e o mercado, o Poder Público tem criado e aperfeiçoado legislações que 
regulam a interação entre um e outro. 
 
Dentre estas, destacam-se a Lei nº 8.666, de 1993, que institui normas para 
licitações e contratos da Administração Pública, e a Lei nº 11.079, de 2004,que 
institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada 
no âmbito da administração pública. 
 
Conforme a lei, na contratação de parceria público-privada serão observadas as 
seguintes diretrizes: 
 
 
 
 
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Unidade 2 - A Administração Pública, do estado novo aos dias de hoje 
 
 
 
Vimos, na unidade anterior, a posição que o Estado ocupa ao lado dos demais 
setores da sociedade. Agora veremos a evolução histórica da Administração 
Pública brasileira, com as diversas tentativas de modernização da máquina, 
levadas a efeito a partir da década de 1930, momento histórico a partir do qual 
a preocupação com o aperfeiçoamento da Administração tornou-se mais 
evidente nos planos de governo. 
 
 
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Vamos conhecer a evolução dos fatos políticos mais marcantes acontecidos no 
país neste período? 
 
A primeira tentativa de estruturação da Administração Pública brasileira data da 
década de 1930, com o Estado Novo de Getúlio Vargas. Até então, desde a 
transferência da corte portuguesa para o Brasil, a Administração era fortemente 
marcada pelo predomínio do improviso e raramente voltada ao interesse 
público. Era o tempo do coronelismo, numa época em que prevalecia 
sobremaneira a prática do patrimonialismo na Administração, que é o uso da 
máquina conforme os interesses particulares nada republicanos do 
administrador. 
 
A criação do DASP e o modelo burocrático 
 
Pretendendo dar uma solução austera à situação existente, à mão forte Getúlio 
Vargas promoveu novo rumo para a máquina administrativa do País. Com a 
Constituição de 1937, criou o Departamento Administrativo do Serviço Público 
(DASP), que, adotando o modelo burocrático de Max Weber, tão bem sucedido 
na Alemanha pré-nazista, representou a primeira reforma do Estado, lançada 
por Vargas logo no início de seu período autoritário, que perdurou de 1937 até 
1945. 
 
Vargas pretendia industrializar o País, tornando-o liberto do acentuado índice 
de importações então existente. Para tanto, considerava necessária a 
construção de uma máquina pública ágil, profissionalizada e capaz de dar as 
respostas de que se necessitava. Foram de sua criação a Companhia Vale do 
Rio Doce (VALE), para a prospecção de minério de ferro, a Companhia 
Siderúrgica Nacional (CSN), para a produção de aço, a PETROBRAS, para a 
exploração do petróleo, dentre outras. 
 
Pág. 3 
 
 
O modelo rígido e hierarquizado foi pautado pelo controle minucioso das 
atividades-meio, o que não poderia ter sido diferente àquela época, posto que 
houvesse forte necessidade de corrigirem-se os rumos da administração do 
Estado. Segundo Chiavenato (2008), era a intenção de Vargas atingir a três 
objetivos principais: 
 
 
Foram marcantes, naquele momento, o surgimento das primeiras carreiras de 
Estado, a adoção do concurso público como forma de acesso ao serviço público 
e, como jamais antes acontecera, a adoção de planos de capacitação para a 
formação de quadros profissionalizados de servidores públicos. O Brasil estava 
ganhando novo rumo, com um forte viés desenvolvimentista, num cenário de 
fortalecimento da indústria nacional. Nesse contexto, o Estado assumiu papel 
acentuadamente interventor no domínio da produção de bens e serviços. 
 
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Nesse movimento, ficou patente que a adoção do modelo burocrático proveria a 
Administração com pessoal e serviços compatíveis com o capitalismo de 
vanguarda emergente no País. Era a adoção do modelo de administração 
científica, de Frederick Taylor, com ênfase nas tarefas, racionalização, 
padronização e simplificação. 
 
 
Para Taylor, o funcionário era negligente, desinteressado e sem capacidade 
para analisar e estabelecer racionalmente o processo de trabalho que fosse 
mais eficiente, necessitando ser orientado, conduzido, fiscalizado. Com a 
administração científica ocorreu a divisão de responsabilidades: a administração 
ficou com o planejamento e a supervisão, enquanto que o trabalhador 
executava a tarefa. Taylor propunha organizar e descrever os cargos e as 
tarefas para a racionalização do trabalho. Tal foi o modelo adotado nos 
primórdios da Administração Pública do Brasil, perfeitamente adaptável à 
burocracia weberiana. 
 
Diretamente vinculado à Presidência da República, coube ao Departamento 
Administrativo do Serviço Público (DASP) elaborar o Estatuto dos Funcionários 
Públicos Civis da União, primeiro documento de referência para o servidor 
público, que equivaleu ao atual Regime Jurídico Único do Servidor Público Civil 
(RJU) – Lei nº 8.112, de 1990. 
 
Ocorre que a Administração pública brasileira, embora carregue consigo fortes 
ligações com a racionalidade da administração como ciência social, sofre com a 
irracionalidade das relações políticas existentes no País, especialmente as que 
regem as relações de governo. Dessa forma, a burocracia não logrou êxito em 
afastar de maneira definitiva o patrimonialismo da máquina pública, que 
prevalece ativo em intensidade mais discreta até os dias de hoje, apesar dos 
planos e reformas administrativas que se sucederam ao longo das décadas. O 
modo burocrático, contudo, devido à baixa credibilidade e confiança que se 
depositava no servidor público de então, mostrou-se ser a forma mais 
adequada para a época. 
 
 
Pág. 5 
 
 
Com o passar dos anos, percebeu-se que a burocracia emperrava sobremaneira 
a área-meio, causando fortes entraves na realização das políticas de Estado. 
Sua falta de flexibilidade tornava inviável uma gestão ágil para o Brasil. Ao 
longo dos governos que se sucederam, em meio a atribulações políticas, 
promoveram-se diversas tentativas no sentido de que o entrave burocrático 
fosse reduzido e a tão necessária agilidade conquistada. 
 
 
JK, com seu slogan desenvolvimentista 50 anos de 
desenvolvimento em 5 de governo, criou a Comissão 
de Simplificação da Burocracia (COSB), com 
subcomissões ministeriais, por meio do Decreto-Lei 
nº 39.605, de 1956. 
 
Vinculada ao DASP, a COSB tinha por finalidade a 
simplificação das normas e rotinas administrativas, 
visando o funcionamento racional das repartições públicas federais e dos órgãos 
autárquicos. As subcomissões ministeriais tinham a mesma finalidade atribuída 
à Comissão, nas áreas de jurisdição relativas aos respectivos ministérios ou 
órgãos. 
 
 
 
 
 
Eram resultados esperados da COSB: 
 
 
 
Pág. 6 
 
 
Na escolha de propostas de modernização de rotinas, levou-se em conta a 
maior produção; a maior rapidez; a maior precisão e adequação aos fins 
visados; o menor custo de implantação e operação. 
 
Acerca da Administração Pública, dizia o Decreto-Lei nº 39.605, de 1956 
 
Art. 17. Nas propostas relativas a atividades de administração 
geral, ter-se-á em vista: 
 
a) servir ao público com eficiência e presteza; 
 
b) adotar um sistema de arquivamento que permita a pronta 
identificação e localização dos papéis; 
 
c) adotar um sistema de cadastro de pessoal simples, mas 
completo; 
 
d) adotar um sistema de comunicação que produza a distribuição 
rápida dos papéis, maior segurança nas informações, controle do 
andamento dos processos e funcionamento mais dilatado do 
expediente de protocolo; 
 
e) controlar os gastos de combustível e outros com veículos 
oficiais; 
 
f) padronizar os métodos de aquisição, estocagem, fornecimento e 
recuperação de material, adotando-se formulários de fácil 
entendimento; 
 
g) controlar os gastos de manutenção, mediante o confronto dos 
serviços prestados com a despesa realizada; 
 
h) estabelecer um sistema de processamento rápido dos débitos 
da Administração, para maior facilidade de pagamento. 
... 
  
Anos após, já no regime militar, nova tentativa de modernização da máquina 
foi posta a efeito,por meio do Decreto-Lei nº 200, de 1967. Nesse período, a 
vertente de planejamento ganhou acentuada importância, num ambiente 
institucional de elevados centralismo político e presença do Estado no setor 
produtivo. Ganhou força a administração indireta e a descentralização 
administrativa, com coordenação e controle. Fortemente valorizados nos 
regimes militares, para os servidores o sistema de mérito e a estruturação de 
cargos públicos conquistaram acentuado avanço. 
 
Grande impulso foi dado à presença do Estado em setores da economia por 
meio da criação de empresas de governo, na forma de sociedades de economia 
mista e empresas públicas; de autarquias; e também de organismos 
independentes, que eram as fundações públicas. 
 
Pág. 7 
 
 
O DL 200-67 estabeleceu ampla descentralização executória na Administração 
Pública, sendo mantido, contudo, o absoluto controle político, por meio da 
nomeação de altos gestores e cadeias inteiras de comando que fossem 
alinhadas com o regime. 
Decreto-Lei nº 200, de 1967.. 
 
 
Art. 10 - A execução das atividades da Administração Federal 
deverá ser amplamente descentralizada. 
 
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos 
principais: 
 
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se 
claramente o nível de direção do de execução; 
 
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, 
quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; 
 
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante 
contratos ou concessões. 
 
§ 2° Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que 
compõem a estrutura central de direção devem permanecer 
liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera 
formalização de atos administrativos, para que possam 
concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, 
coordenação e controle. 
 
§ 3º A Administração casuística, assim entendida a decisão de 
casos individuais, compete, em princípio, ao nível de execução, 
especialmente aos serviços de natureza local, que estão em 
contato com os fatos e com o público. 
 
§ 4º Compete à estrutura central de direção o estabelecimento 
das normas, critérios, programas e princípios, que os serviços 
responsáveis pela execução são obrigados a respeitar na solução 
dos casos individuais e no desempenho de suas atribuições. 
 
§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou 
inconveniência, a execução de programas federais de caráter 
nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou em parte, 
mediante convênio, aos órgãos estaduais ou municipais 
incumbidos de serviços correspondentes. 
 
§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas 
conservarão a autoridade normativa e exercerão controle e 
fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando-
se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e 
convênios. 
 
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, 
coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o 
crescimento desmesurado da máquina administrativa, a 
Administração procurará desobrigar-se da realização material de 
tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução 
indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa 
privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar 
os encargos de execução. 
 
§ 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer 
caso, aos ditames do interesse público e às conveniências da 
segurança nacional. 
... 
  
 
Percebe-se neste trecho do decreto que se tratava de uma descentralização 
apenas operacional. Nela, inexistia qualquer aspecto de liberdade 
administrativa real.  
 
Pág. 8 
 
Outra grande novidade trazida pelo DL 200-67 foi a adoção da contratação no 
regime da CLT para os trabalhadores das autarquias, das empresas públicas e 
das sociedades de economia mista. Esse dispositivo garantiu a necessária 
flexibilidade nas relações de emprego dessas organizações, por meio da 
captação de profissionais de mercado, que poderiam ser contratados e 
demitidos sem os entraves burocráticos existentes no caso da administração 
direta. 
 
Decreto-Lei nº 200, de 1967 
... 
Art . 182 - Nos casos dos incisos II e III do art. 5º e no do inciso 
I do mesmo artigo, quando se tratar de serviços industriais, o 
regime de pessoal será o da Consolidação das Leis do Trabalho; 
nos demais casos, o regime jurídico do pessoal será fixado pelo 
Poder Executivo. 
... 
 
O DL 200-67 possibilitou a descentralização que as entidades da administração 
indireta necessitavam para atuar em seus nichos de mercado. Senão, o 
engessamento em uma máquina gigantesca tornaria inviável qualquer 
possibilidade de sucesso. 
 
Pág. 9 
 
 
A iniciativa que se seguiu datou do ano de 1979 e foi lançada pelo último 
governo do regime militar. Tratou-se do Programa Nacional de 
Desburocratização, criado pelo Decreto-Lei nº 83.740, de 1979, que tinha a 
condição de ministério extraordinário, com o intuito de dinamizar e simplificar o 
funcionamento da Administração Pública Federal. 
Decreto-Lei nº 83.740, de 1979 
... 
Art. 3º O programa terá por objetivo: 
 
a) contribuir para a melhoria do atendimento dos usuários do 
serviço público; 
 
b) reduzir a interferência do Governo na atividade do cidadão e do 
empresário e abreviar a solução dos casos em que essa 
interferência é necessária, mediante a descentralização das 
decisões, a simplificação do trabalho administrativo e a eliminação 
de formalidades e exigências cujo custo econômico ou social seja 
superior ao risco; 
 
c) agilizar a execução dos programas federais para assegurar o 
cumprimento dos objetivos prioritários do Governo; 
 
d) substituir, sempre que praticável, o controle prévio pelo 
eficiente acompanhamento da execução e pelo reforço da 
fiscalização dirigida, para a identificação e correção dos eventuais 
desvios, fraudes e abusos; 
 
e) intensificar a execução dos trabalhos da Reforma 
Administrativa de que trata o Decreto-lei nº 200, de 25 de 
fevereiro de 1967, especialmente os referidos no Título XIII; 
 
f) fortalecer o sistema de livre empresa, favorecendo a empresa 
pequena e média, que constituem a matriz do sistema, e 
consolidando a grande empresa privada nacional, para que ela se 
capacite, quando for o caso, a receber encargos e atribuições que 
se encontram hoje sob a responsabilidade de empresas do 
Estado; 
 
g) impedir o crescimento desnecessário da máquina 
administrativa federal, mediante o estímulo à execução indireta, 
utilizando-se, sempre que praticável, o contrato com empresas 
privadas capacitadas e o convênio com órgãos estaduais e 
municipais; 
 
h) velar pelo cumprimento da política de contenção da criação 
indiscriminada de empresas públicas, promovendo o 
equacionamento dos casos em que for possível e recomendável a 
transferência do controle para o setor privado, respeitada a 
orientação do Governo na matéria. 
... 
 
 
Pág. 10 
 
 
 
 
Acerca desse movimento de simplificação cartorial, há que se reconhecer que a 
burocracia excessiva contribui com a maior incidência de corrupção. Fica 
patente que a burla de procedimentos detalhados, inúteis e dispensáveis 
constitua campo propício para a simplificação, ou celeridade, mediante 
recompensa indevida. Desburocratizar, então, implica diretamente na redução 
da corrupção. 
 
Um dos intuitos do Programa foi o de conter o danoso ritmo de crescimento da 
máquina administrativa que fora promovido pelo DL 200-67, propiciando 
condições para que a iniciativa privada ocupasse espaços então tomados pelo 
Estado. Isso permitiria o recuo da atividade pública àquelas que lhe fossem 
típicas. Esse foi o primeiro indicativo de que, anos mais tarde, haveria um forte 
processo de rearranjo do Estado, com asprivatizações. 
 
A Nova República 
 
Então, assistiu-se ao fim do regime militar, que deu abertura ao período 
político-administrativo conhecido como Nova República. Era a transição 
democrática, que necessitava alterar os rumos de uma máquina pública por um 
lado dispersa e fragmentada em termos de estrutura, e, por outro, 
excessivamente centralizada em termos de comando. Necessitava-se de algo 
mais ágil e democrático, com entes públicos autônomos, voltados à missão 
pública do Estado, com menor volume e maior capacidade de se movimentar, 
conforme a dinâmica de uma democracia. 
Acrescente-se a isso o movimento de globalização pelo qual o mundo tem 
passado desde a década de 80, no qual se perceberam, em diversos países, 
processos de reengenharia administrativa no setor público sendo levados a 
efeito. O Brasil buscou esse rumo. 
 
Pág. 11 
 
 
A reforma administrativa da Nova República 
 
Em 1985, o Presidente da República José Sarney editou o Decreto nº 91.309, 
de 1985, que dispunha sobre a Reforma da Administração Pública Federal, com 
o qual incumbia ao Ministro de Estado Extraordinário para Assuntos de 
Administração promover a execução do Plano de Reforma da Administração 
Pública Federal, praticando ou propondo os atos necessários à sua efetivação. 
 
Compunham o plano: 
 
 
A reforma administrativa da Nova República, contudo, não logrou êxito, em 
primeiro lugar devido a dificuldades com o Congresso Nacional. Recentemente 
saído do autoritarismo político imposto pelo regime militar, o Congresso 
encontrava-se fragmentado em partidos pequenos. O bipartidarismo ARENA–
MDB fora substituído por um multipartidarismo incipiente, o que dificultava a 
formação de uma base de apoio aos planos de governo que fosse consistente. 
Além disso, a crise econômica ganhou forte importância, tendo sido lançado o 
Plano Cruzado, que visou pôr ordem na economia e conter a inflação galopante 
de então. 
 
O debate da reforma administrativa acabou, por fim, perdendo importância 
diante de questões ligadas ao tamanho do mandato presidencial, que fora 
reduzido de seis para cinco anos, e também sobre necessidade de alterações no 
sistema de governo brasileiro. 
 
 
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A Constituição de 1988 
 
Ainda no início do governo de José Sarney, instalou-se a Assembleia Nacional 
Constituinte, com o objetivo de elaborar uma nova Constituição para o País, 
promulgada em 1988. 
 
Acerca da Administração Pública, foram as seguintes algumas das inovações 
trazidas pela Constituição de 1988: 
 
 
É certo que a ascensão do município à condição de ente federado acarretou a 
principal alteração da estrutura administrativa promovida pela Carta. 
 
A partir de então, deixou de existir a figura do Decreto-Lei, tão empregado para 
a propositura das reformas administrativas pelo Executivo sem a participação 
do Congresso. Com isso, por meio do novo instituto da Medida Provisória, as 
políticas administrativas lançadas pelo Executivo passaram a ser deliberadas 
pelo Legislativo. Nesse processo, os projetos de autoria do Presidente da 
República são analisados pela Câmara, depois pelo Senado e, finalmente, pela 
Câmara novamente, nesse último retorno exclusivamente acerca das 
modificações apresentadas pelos senadores. Somente então vai à sanção e 
conversão em Lei. 
 
 
Pág. 13 
 
 
Especificamente, quanto à reforma proposta pelo Presidente Sarney, a 
Constituição de 1988 trouxe, em seu artigo 24, do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias, referência à reforma administrativa de 1985, 
deixando definida a necessidade de que uma reforma dessa natureza devesse 
ser levada a efeito, em até 18 meses, a partir da promulgação da nova Carta. 
 
 
Art. 24- A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
editarão leis que estabeleçam critérios para a compatibilização de 
seus quadros de pessoal ao disposto no art. 39 da Constituição e à 
reforma administrativa dela decorrente, no prazo de dezoito 
meses, contados da sua promulgação. 
No governo subsequente, tendo sido encontrado um considerável déficit 
público, o Presidente Collor promoveu acentuado desmonte da máquina 
administrativa, com achatamento salarial dos servidores, ditos por ele como 
sendo “marajás”. Servidores não estáveis foram demitidos e aqueles que o 
eram foram postos em disponibilidade. Collor considerava a máquina 
administrativa por demais ineficiente e incapaz de contribuir com o avanço do 
Estado e da economia nacionais – era um verdadeiro “elefante branco”, 
segundo ele. 
 
Na época, o governo vislumbrou adotar o modelo do Estado mínimo com contas 
públicas saneadas, o que seria condição indispensável para a atração de 
investimentos externos, que abriria uma presença brasileira mais competitiva 
no cenário estrangeiro. 
 
Com o impeachment, Collor foi sucedido pelo vice, Itamar Franco, que lançou o 
bem sucedido Plano Real. Esse sucesso possibilitou ambiente político e 
institucional necessários a uma Reforma Administrativa em novos moldes, 
proposta no governo seguinte, do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que 
teve no ministro Bresser Pereira, da Administração Federal e Reforma do 
Estado (MARE), seu principal mentor. 
 
O governo de FHC ficou conhecido pela onda de privatizações, realizadas com o 
objetivo de promover acentuado recuo no tamanho da máquina pública. A 
telefonia foi o principal exemplo disso. Nessa situação, o Estado, por meio das 
agências reguladoras, passou a exercer o papel de regulamentador/fiscalizador 
de uma atividade pública provida pelo mercado, livre da ação direta do 
governo. Uma questão que os críticos das privatizações colocam diz respeito ao 
destino dado aos patrimônios das empresas privatizadas. 
 
Pág. 14 
 
Fez parte desse período o Programa de Desligamento Voluntário (PDV), 
amplamente empregado na Administração, na forma da Lei nº 9.468, de 1997. 
 
 
O PDV tinha como objetivo incentivar pecuniariamente demissões espontâneas 
de servidores públicos estáveis. Despreparados para o empreendedorismo da 
iniciativa privada, contudo, muitos desses servidores constituíram negócios 
próprios que, em curto tempo, resultaram em falência. Ainda hoje tramita no 
Congresso Nacional projeto de lei que visa anistiar os servidores optantes do 
PDV, com o forte argumento de que se tratou de verdadeiro “estelionato 
oficial”, uma vez que nem todas as promessas feitas pelo governo foram 
cumpridas, como a de prestar apoio e assessoria ao empreendedorismo dos 
servidores que aderissem ao Programa. 
 
FHC descreveu sua Reforma Administrativa Gerencial no Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). A inovação do plano estava nas 
premissas da reforma, que propunha adotar na gestão pública práticas comuns 
às empresas privadas. 
 
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Até o final de seu primeiro mandato, FHC fez aprovar no Congresso duas 
emendas constitucionais, promulgadas em 1998, com a finalidade de preparar 
o caminho legislativo para a adoção de sua reforma gerencial. Uma delas foi a 
Emenda nº 19, que dispôs sobre princípios e normas da Administração Pública, 
servidores e agentes públicos. A outra foi a Emenda nº 20, que modificou o 
sistema de previdência social do servidor. 
 
A Emenda nº 19: 
 
 
Já a Emenda nº 20: 
 
 
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Tendo promulgadas as duas emendas constitucionais no último ano de seu 
primeiro período de governo, após se reeleger, FHC extinguiu o MARE e 
transferiu a reforma administrativa para a pasta do Planejamento, Orçamento e 
Gestão (MPOG). Nesse momento, Bresser Pereira deixou o governo, sem ter 
conseguido implementar, minimamente que fosse, sua reforma gerencial. 
 
Antes do final de seu segundo mandato, e considerando insuficientes as 
modificações levadas a efeito pela Emenda nº 20 no sistema previdenciário do 
servidor público, FHCencaminhou ao Congresso nova proposta de alteração 
constitucional, que somente foi aprovada já no governo subsequente – a 
Emenda nº 41, de 2003. 
 
Outro fato relevante do período FHC foi a aprovação, durante seu segundo 
mandato, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar nº 101, de 
2000, que impôs forte ajuste fiscal e planejamento nos orçamentos públicos da 
União, Estados e Municípios. A LRF propiciou a necessária transparência do 
gasto público, além de condicionar a realização de despesa à capacidade de 
arrecadação. 
 
Depois disso, veio o governo Lula, que não apresentou proposta de reforma 
administrativa. Presenciou-se a continuidade da política de privatizações, sendo 
merecedora de destaque apenas a emenda constitucional que tratou, mais uma 
vez, do sistema previdenciário do servidor público. Foi a Emenda nº 47, de 
2005. 
Críticos do governo destacam o grande aumento do número de cargos 
comissionados na Administração durante esse período, providos mais por 
critérios partidários do que propriamente por mérito ou especialização de 
ordem técnica. 
 
Pág. 17 
 
 
Com isso, os servidores públicos empossados a partir da criação dos fundos 
passarão a ter suas aposentadorias limitadas ao teto pago pelo INSS ao 
trabalhador do regime geral de previdência. 
Passados todos esses governos, planos e tentativas de reforma, percebe-se 
que, de fato, a Administração Pública tem evoluído, inobstante o insucesso e os 
resultados parciais de incontáveis iniciativas de aprimoramento gerencial. Há 
uma grande contingência de fatores políticos, institucionais e econômicos que 
compuseram o plano de fundo das reformas propostas e aqui destacadas. 
 
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As tecnologias da informação 
 
Aspecto merecedor de menção tem sido o emprego de tecnologias da 
informação na automação de procedimentos. No Decreto-Lei nº 39.605, de 
1956, JK demonstra preocupação com a adoção de um sistema de comunicação 
que produza a distribuição rápida dos papéis, maior segurança nas 
informações, controle do andamento dos processos e funcionamento mais 
dilatado do expediente de protocolo. Isso denuncia a carência dos recursos 
tecnológicos à época, atualmente existentes e muito bem empregados pela 
Administração. 
 
Prova dessa eficiência tem sido, por exemplo, o processo legislativo eletrônico 
das Casas do Congresso, que oferecem ao cidadão o conhecimento amplo e 
pontual da elaboração das leis. Outro exemplo de agilidade é a forma com que 
o INSS concede benefícios, com agendamento marcado e controle automático 
do histórico previdenciário do trabalhador. Outros exemplos são o Sistema 
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), o SIGA 
BRASIL, e as páginas de governo na Internet, com toda sorte de informações e 
conhecimentos sistematizados. 
 
Temos, hoje, acentuada preocupação com o desenvolvimento do servidor, 
explicitamente expressa nas escolas de governo, dentre as quais se destacam a 
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), do Executivo, e o Instituto 
Legislativo Brasileiro (ILB), do Senado Federal, que, em conjunto com o Centro 
de Formação da Câmara dos Deputados (CEFOR), têm proporcionado aos 
servidores do Senado, da Câmara e de outros órgãos conveniados a 
capacitação de que necessitam para o desempenho eficiente de suas funções. 
 
Pág. 19 
 
 
 
 
 
 
A Lei de Acesso à Informação 
 
 
 
 
 
Outro aspecto notável, que contribui sobremaneira com a eficiência geral, é o 
controle social cada vez mais atento e bem informado. Mencione-se a Lei de 
Acesso à Informação, Lei nº 12.527, de 2011, que visa garantir o acesso a 
informações, previsto em dispositivos constitucionais, com as seguintes 
diretrizes: 
 
 
Apesar disso, percebe-se na Administração ainda haver patrimonialismo, 
desperdício e casos de corrupção. Quem sabe se houvesse ações mais 
eficientes na redução desses desvios, restaria espaço mais amplo para a 
implantação de uma máquina administrativa predominantemente eficiente e 
orientada à finalidade pública do Estado. 
 
Levadas a efeito, efetivamente, sobressaem-se as restrições previdenciárias 
aplicadas aos servidores públicos, para os quais foram dedicadas três emendas 
constitucionais (nos 20, 41 e 47). Enquanto isso, uma série de dispositivos 
constitucionais importantes permanece sem efeito, aguardando pela aprovação 
de leis ordinárias e complementares que lhes proporcionem regulamentação. 
 
 
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Unidade 3 - Tipos de Administração Pública 
 
 
 
 
A Administração Pública brasileira sempre se pautou pela prática político-
administrativa de seus altos gestores, em um modelo predominantemente 
híbrido, no qual tendências teoricamente excludentes se mesclaram de forma 
mais ou menos evidente cada uma delas, o que dependeu da situação e do 
momento vivido. 
 
Agora que já conhecemos como se deu a evolução histórica da Administração 
Pública brasileira, com as diversas tentativas de modernização, vamos 
descrever e apontar os aspectos e o encadeamento organizacional dos modelos 
patrimonialista, burocrático e gerencial, na máquina estatal do país. Serão aqui 
pontuadas características, práticas e resultados dos três tipos de administração, 
com o intuito de fortalecer a nossa visão crítica perante diversas situações. 
 
Em uma abordagem geral, a administração do Estado pode ser: 
 
 
São esses os três modelos básicos, que muitas vezes se misturam ou se 
alternam, conforme a contingência política e administrativa de momento. Numa 
máquina pública com o porte e a complexidade da brasileira, por exemplo, 
observa-se a incidência dos três modelos, de forma mais ou menos evidente. 
 
 
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O Patrimonialismo 
 
Há que se ter em vista que a forma com que se administra o Estado está 
diretamente associada à sua própria natureza e concepção, que, no caso 
brasileiro, é a república, ou res publica – coisa pública. Numa república, o 
interesse do Estado é o bem comum, que é de todos e a todos deve servir. 
Qualquer emprego da máquina pública que se afaste desse objetivo resulta em 
desvio de finalidade. Portanto, o Estado republicano exclui, de imediato, a 
gestão patrimonialista. 
 
O patrimonialismo é originário dos regimes absolutistas, onde o soberano, 
proprietário do Estado, delegava a administração entre os seus – fossem eles 
nobres ou não –, que ao rei devendo obediência, priorizavam a defesa dos 
interesses particulares do monarca, em detrimento do interesse público. Tanto 
o povo quanto a administração serviam ao rei. 
 
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No Brasil, a gestão patrimonialista foi adotada desde a fase colonial, em que 
porções de terras eram concedidas pelo monarca aos seus donatários, sem que 
isso implicasse contrapartida para o bem comum da coletividade. Naquele 
tempo, o bem particular da autoridade se confundia com o patrimônio do 
Estado, sendo ambos utilizados indistintamente, conforme a conveniência do 
detentor. Foi assim durante o período imperial, indo até a República Velha, na 
década de 1930, com a adoção da burocracia weberiana. 
Embora isso aparente ser história passada, engana-se quem considere o 
patrimonialismo extinto da Administração brasileira. Com o tempo e a máscara 
do interesse público, o hábito de “dar-se jeito para tudo” demonstrou ser o 
patrimonialismo bastante presente, ainda, na atualidade. 
 
A gestão patrimonialista é, em essência, fisiológica, pois se baseia na troca de 
favores, no “toma-lá-dá-cá” clientelista, com a finalidade de garantir vantagens 
pessoais, conforme os interesses individuais, sem considerar o bem comum. 
Pode ser encontrada, de forma velada e discreta, dentro das estruturas 
administrativas dos órgãos de governo. 
 
Uma das características mais evidentes de uma gestãopatrimonialista é a 
inobservância de regras formais. Regras restringem a livre ação do 
administrador, e o gestor patrimonialista busca ter amplitude de ação para a 
prática do benefício próprio. Quando há regras, estas são pouco divulgadas e 
conhecidas, o que favorece o desvio. Sob esse aspecto, a Constituição 
estabeleceu os princípios da impessoalidade e da legalidade ao administrador 
público, com o intuito de prevenir a prática patrimonialista. 
 
Pág. 4 
 
 
O gestor patrimonialista não aprecia a renovação de quadros. Essa situação é 
típica de órgãos que mantêm gestores em cargos de chefia ou de direção por 
longos períodos. Quando o gestor deixa um cargo é para assumir outro de 
hierarquia igual, ou superior. Essa perpetuação na gestão desestimula os novos 
talentos e o surgimento de lideranças. Toda organização bem administrada 
deve promover a formação de líderes e a capacitação continuada de seus 
servidores em habilidades gerenciais, com o intuito de ascensão às funções 
comissionadas típicas de servidores efetivos. 
Outro indício de patrimonialismo é a falta de programas de formação e 
capacitação de servidores. O gestor patrimonialista teme ser superado e 
substituído por outro que possua desempenho superior ao seu, conquistado a 
partir de ações de capacitação. Por isso previne-se, deixando de priorizar entre 
suas práticas administrativas a busca pela plena formação e capacitação 
funcional de seus colaboradores. 
 
Privilégios funcionais, injustiça distributiva, nepotismo e corrupção são desvios 
comuns em gestões patrimonialistas. É certo que os resultados de uma 
administração dessa natureza surtam efeito vantajoso apenas para o “dono do 
cargo”. Por isso, o patrimonialismo se encontra totalmente desassociado da 
eficiência e do espírito público. 
 
Prova de que o patrimonialismo é ainda presente na Administração brasileira foi 
a edição, pelo Supremo Tribunal Federal, da Súmula Vinculante nº 13, de 2008, 
que estabeleceu como inconstitucional a prática do nepotismo nos casos que 
especifica. No nepotismo, a escolha entre familiares da autoridade nomeante 
para os cargos de agentes públicos afasta a seleção por mérito objetivo. 
 
 
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O Modelo Burocrático 
 
Como alternativa a essa forma personalista de gestão surgiu o modelo 
burocrático de administração, onde o privilégio deu lugar ao mérito. Trata-se a 
burocracia de um modelo administrativo idealizado pelo sociólogo alemão Max 
Weber, estando associado a cinco princípios básicos: hierarquia, normatização, 
capacitação, especialização e meritocracia. 
 
Nesse modelo, a gestão desatenta e a falta de critério são substituídas pelo 
controle extremo, com normas rígidas a serem seguidas. Num Estado de 
tamanho limitado, como o liberal, essa forma de gestão surte resultados 
eficientes. Exemplo disso foi a adoção do modelo de administração weberiana 
na Alemanha, Estado liberal, após a I Guerra Mundial, em uma experiência que 
ficou conhecida como República de Weimar. Os resultados foram tão eficientes 
em termos de máquina estatal, que tornaram possível àquele país promover a 
II Guerra Mundial. 
 
Num Estado social, entretanto, esse formalismo excessivo do poder racional-
legal acaba por obstruir o ritmo e a dinâmica da Administração, que, em meio a 
tantas normas e procedimentos, perde agilidade na consecução de suas 
políticas públicas. Evitam-se abusos e usos indevidos, como a corrupção, o 
nepotismo e a prática patrimonialista, mas perde-se o foco na prestação do 
bom serviço público, na agilidade e na qualidade do resultado para a 
sociedade. 
 
 
 
Essa é a crítica que se faz à 
burocracia. A Administração 
volta-se para si mesma, para o 
formalismo, para o meio, para a 
minúcia do procedimento, 
deixando de atentar-se para a 
eficiência e a qualidade do serviço 
prestado. 
 
 
 
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No Brasil, uma solução que o constituinte de 1988 deu para a necessidade de 
agilidade na consecução de políticas públicas em face da urgência das normas 
legais foi a criação do instrumento legislativo da Medida Provisória Presidencial. 
Foi uma evolução do Decreto-Lei, com a diferença de que a medida provisória 
perde seus efeitos caso não seja apreciada e aprovada pelo Congresso em 
tempo determinado. 
Como na burocracia toda política pública necessita de autorização legal do 
Legislativo, devendo ser prevista em lei, há que existir um instrumento de 
aplicação imediata, que permita a adoção de medidas rápidas em face da 
dinâmica nacional. A medida provisória atende a isso. Uma vez editada e 
apresentada ao Legislativo, surte efeitos imediatos. Enquanto isso, o Congresso 
passa a dispor do prazo de 120 dias – 60 dias, prorrogáveis por mais 60 dias – 
para convertê-la em lei ordinária, com ou sem alterações. 
Se por um lado fica evidente que o patrimonialismo é incompatível com a 
finalidade pública, com o crescimento da Administração, tanto em volume 
quanto em complexidade, descobriu-se que a pouca agilidade imposta pelo 
modelo burocrático, com suas regras e procedimentos, acabava por 
comprometer o resultado da Administração. É certo que a agilidade seja um 
pressuposto necessário da ação administrativa, necessitando-se, então, que 
haja alternativa ao modelo burocrático que garanta a necessária agilidade, sem 
abrir-se caminho para o patrimonialismo. 
 
Pág. 7 
 
 
O Modelo da Administração Gerencial (gerencialismo) 
 
Nesse tipo de gestão pública, o cidadão passa a ser visto como cliente que 
investe no Estado através dos impostos que recolhe. Deve ele, portanto, ter o 
respectivo retorno na forma de serviços públicos bem providos e administrados. 
Semelhantemente à lógica do mercado, em que o dono do negócio recebe seus 
lucros, o “dono do Estado”, que é o cidadão, recebe seu “lucro” na forma do 
atendimento com qualidade de suas necessidades por parte da Administração. 
 
São metas do gerencialismo: 
 
 
A palavra “eficiência”, incluída dentre os princípios constitucionais da 
Administração pela Emenda nº 19, traduz bem o espírito de uma gestão 
gerencial. 
 
A Reforma Administrativa do governo FHC, descrita no Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995, propôs a adoção de critérios 
gerenciais, típicos da administração privada das empresas de mercado, no 
contexto da Administração Pública. Nesse sentido, a burocracia paralisante 
seria substituída por um modelo gerencial mais livre e autônomo, com 
indicadores de desempenho e foco no atendimento das necessidades do cliente-
cidadão. 
 
 
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A administração pública gerencial não rejeita os princípios da burocracia que se 
propõe em suceder; pelo contrário, baseia-se: 
 
 
 
 
A grande diferença reside na forma de controle, que passa da área-meio, com 
foco nos processos, para a área-fim, com foco nos resultados, aferidos por 
intermédio de indicadores de qualidade. 
 
 
 
 
São todas estas questões para as quais o administrador terá que dar resposta 
no modelo gerencial. 
 
Outra diferença reside na qualidade e quantidade das regras, que devem ser 
flexíveis o suficiente para viabilizar o sucesso da gestão gerencial, em face de 
um cenário vivo e pleno de mudanças que a dinâmica nacional a cada dia 
apresenta. No modelo de gestão gerencial é mais natural e corriqueira a relação 
do Estado com as entidades privadas e as organizações sociais. 
 
 
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O modelo gerencial é baseado na confiança que se deposita no agente público, 
sem prescindir-se do controle, da fiscalização e da medição de resultados. No 
modelo, há descentralização decisória, com estruturas menos hierarquizadas e 
mais horizontalizadas. É um modelo que favorece a criatividade, o 
autodesenvolvimento e a qualidade de vida laboral para o servidor. É um 
ambiente que, ao reduzir a rigidez do formalismo, propiciaa iniciativa lúcida e 
responsável. 
 
São alguns dos princípios da administração pública gerencial: 
 
• orientação para resultados e disposição para obter resultados 
mesmo com recursos escassos; 
• foco no cidadão – usuário; 
• aumento da eficácia e eficiência; 
• transparência dos processos decisórios; 
• responsabilização e trabalho em equipe. 
 
 
É certo que futuras reformas administrativas devam visar à forma gerencial de 
lidar com a coisa pública. Para tanto, há que se fortalecerem os dispositivos de 
controle e fiscalização internos e externos, de maneira que impeçam, ainda 
mais, o avanço do patrimonialismo, sem que isso resulte em restrições ao 
movimento da máquina pública. Deve-se, da mesma forma, buscar incutir com 
maior destaque a finalidade pública como valor máximo da atividade. 
Profissionalização; emprego de tecnologias; adoção de legislações flexíveis; 
equilíbrio nas contas são também elementos necessários à reforma gerencial. 
 
 
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Unidade 4 - Plano diretor da reforma do aparelho do estado (PDRAE) 
 
 
 
Vimos até aqui os três modelos básicos de administração pública, que muitas 
vezes se misturam ou se alternam, conforme a contingência política e 
administrativa de momento. 
 
Vamos conhecer agora, o mais significativo movimento de modernização das 
práticas administrativas que se tem noticia nas últimas décadas de nossa 
história - . o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado brasileiro - que 
pretendeu estabelecer e consolidar o modelo gerencial na Administração Pública 
diante da crise passada pelo estado moderno nas décadas de 1980 e seguinte. 
 
No final do século XX, o avanço generalizado da presença do Estado, 
especialmente no domínio da economia, sofreu forte abalo de ineficiência, 
especialmente em face dos exageros do modelo. O acirramento da crise no 
modelo do Estado do Bem Estar Social – Welfare State, havido a partir da 
década de 70, chegou à década de 1990 provocando, em diversos países, 
especialmente na Inglaterra e nos Estados Unidos, uma tendência ao 
movimento de retorno ao liberalismo, com seu Estado mínimo (neoliberalismo), 
que, por ser utópico, já houvera fracassado nas décadas de 1930-40. 
 
No Brasil, por exemplo, o Estado possuía companhias aéreas (VASP e VARIG); 
possuía fábrica de aviões (EMBRAER); possuía supermercados – Companhia 
Brasileira de Alimentos (COBAL); minerava ferro (VALE); produzia aço (CSN); 
possuía hotéis (Brasília Palace Hotel e Hotel Nacional, em Brasília); prestava 
diretamente serviços de telefonia (TELEBRAS) – todas essas atividades, dentre 
outras, típicas da iniciativa privada. 
É certo que toda essa presença oficial na vida nacional onerou por demais as 
contas públicas, uma vez que o Estado, em nenhum país do mundo, costuma 
ser bom gestor de empreendimentos de produção. Isso agravou, 
consequentemente, a crise econômica interna, com descontrole fiscal. Daí 
resultou redução de crescimento, desemprego e inflação. Era esse o cenário do 
início dos anos 1990. A crise do Estado estava levando à desaceleração 
econômica dos países, com mergulho na recessão. No Brasil, isso não era 
diferente. 
 
 
Pág. 2 
 
 
 
A globalização 
 
 
Acrescente-se, ainda, que a globalização da 
economia tornou a competição entre os países 
muito mais acirrada, e o Estado não poderia 
continuar a representar empecilho ao 
desenvolvimento da economia brasileira, que 
necessitava conquistar espaço no cenário 
internacional, inclusive para reverter a situação 
de balanço comercial desfavorável, onde as 
importações superavam as exportações. A 
política nacional de substituição de importações 
de então não lograva o êxito pretendido. Carecia-se de um modelo estatal mais 
barato, menos hierarquizado, mais livre, menos participativo/concorrente, e 
mais fiscalizador, com menor rigidez de procedimentos, menos normas e 
regulamentos mais flexíveis. 
 
Formou-se, então, ambiente político propício para mudanças no modelo de 
gestão, do formato burocrático, e estruturalista, para o formato gerencial, cujos 
fundamentos mencionamos no tópico anterior. Para tanto era necessário, 
contudo, alterar-se a Constituição de 1988, que não previra originalmente essa 
necessidade e houvera, inclusive, acarretado forte movimento em direção 
oposta, rumo ao modelo burocrático, anacrônico e incapaz de dar as respostas 
de eficiência tão necessárias naquele momento. Isso se percebe na aplicação 
indistinta do instituto da estabilidade no emprego para todos os servidores da 
Administração Direta, absolutamente desvinculado de requisitos mínimos e 
indispensáveis de desempenho funcional. 
 
 
 
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Editado no governo FHC, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado 
(PDRAE) lançou as bases da Reforma Administrativa Gerencial, que seria levada 
a efeito pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), 
comandado por Bresser Pereira. 
Segundo o PDRAE, dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal 
de torná-lo mínimo, era necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não 
apenas garantisse a propriedade e os contratos, mas também exercesse seu 
papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da 
redução das desigualdades sociais. 
 
Reformar o Estado significava melhorar não apenas a organização e o pessoal 
do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal, 
de forma a permitir que esse tivesse uma relação harmoniosa e positiva com a 
sociedade civil. 
 
A reforma do Estado permitiria que seu núcleo estratégico tomasse decisões 
mais corretas e efetivas, e que seus serviços – tanto os exclusivos, que 
funcionavam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que 
estavam apenas indiretamente subordinados na medida em que se 
transformassem em organizações públicas não estatais – operassem muito 
mais eficientemente. 
 
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Diagnóstico: Em seu diagnóstico, o Plano apontou que, como resultado do 
retrocesso burocrático de 1988, houve um encarecimento significativo do 
custeio da máquina administrativa, tanto no que se referia a gastos com 
pessoal como com bens e serviços, e acentuado aumento da ineficiência dos 
serviços públicos. Chegou-se ao ponto de, em 1995, 36% dos gastos com 
pessoal da União terem sido direcionados para o pagamento de inativos. 
Em relação à distribuição de servidores pelas esferas de governo, o Plano 
mostrou que os estados empregavam praticamente a soma (49%) do que 
empregavam municípios (26%) e a União (25%). Essa distribuição desigual em 
favor dos efetivos estaduais se apresentou incompatível com o municipalismo 
implantado na Constituição de 1988, que houvera transferido aos municípios 
grande esfera de responsabilidades, no que diz respeito aos serviços públicos. 
 
Do diagnóstico, ficou patente que a legislação brasileira refletia a ausência de 
uma política de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho 
do Estado: 
 
 
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Objetivos: Foram os objetivos globais do Plano: 
 
 
 
A estratégia da reforma do aparelho do Estado foi concebida a partir de três 
dimensões: 
 
 
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As emendas constitucionais da Administração Pública 
 
As emendas do capítulo da administração pública foram fundamentais no 
processo de transição para uma administração pública gerencial porque 
incorporaram ou viabilizaram uma nova perspectiva em relação à gestão e ao 
controle do aparelho do Estado. Os dispositivos compreendidos no projeto 
foram de importância estratégica para a consecução da reforma administrativa, 
contemplando os princípios e normas de gestão, as relações jurídicas dos 
servidores com a administração e as prerrogativas dos três poderes para a 
organização administrativa e a fixação de vencimentos doscargos de seus 
serviços auxiliares ou administrativos. 
 
A primeira proposta cobriu o capítulo da administração pública e resultou, com 
modificações, na Emenda nº 19, originalmente contemplando as seguintes 
disposições, tendo algumas das quais não logrado êxito: 
 
• O fim da obrigatoriedade do regime jurídico único, permitindo-se a volta 
de contratação de servidores celetistas. 
 
• A exigência de processo seletivo público para a admissão de celetistas e a 
manutenção do concurso público para a admissão de servidores 
estatutários. 
 
• A flexibilização da estabilidade dos servidores estatutários, permitindo-se a 
demissão, além de por falta grave, também por insuficiência de 
desempenho e por excesso de quadros. 
 
• No caso de exoneração por excesso de quadros, esta deveria obedecer a 
critérios gerais estabelecidos em lei complementar, sendo os cargos 
correspondentes automaticamente extintos, não podendo ser recriados 
em um prazo de quatro anos. 
 
• Possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com remuneração 
proporcional ao tempo de serviço como alternativa à exoneração por 
excesso de quadros. 
 
• Permissão de contratação de estrangeiros para o serviço público, sempre 
através de concurso ou processo seletivo público, desde que lei 
específica o autorizasse. 
 
• Limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos 
Poderes, inclusive vantagens pessoais, à remuneração do Presidente da 
República. 
 
• Limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor 
equivalente percebido na ativa. 
 
• Facilidade de transferência de pessoal e de encargos entre personalidades 
políticas da Federação, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal 
e os Municípios, mediante assinatura de convênios. 
 
• Eliminação da isonomia como direito subjetivo, embora mantivesse, 
implicitamente, o princípio, que é básico para qualquer boa 
administração. 
 
 
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O sistema previdenciário público 
 
 
 
A proposta 
de emenda 
da 
Previdência 
(resultante, 
com 
modificaçõ
es, na 
Emenda nº 
20) 
extinguiu a 
aposentado
ria integral 
e as aposentadorias precoces. A aposentadoria dos funcionários passou a 
ocorrer por idade, com uma pequena correção para o tempo de serviço na 
regra de transição, sendo proporcional à contribuição do servidor. 
 
O sistema previdenciário público continuou distinto do setor privado, na medida 
em que o Estado prosseguiu garantindo integralmente o sistema previdenciário 
dos servidores, independentemente do seu nível de remuneração. 
 
 
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MÓDULO II - PRINCÍPIOS E FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 1 - A organização do estado - Poderes da República 
 
 
 
 
Vimos no primeiro módulo o papel do Estado em relação aos demais setores da 
sociedade, a evolução histórica da Administração Pública brasileira e 
características de algumas práticas gerenciais na maquina estatal do país. 
A partir de agora vamos consolidar o conhecimento do modelo republicano de 
governo; a forma federativa de organização; a tripartição de poderes entre 
Executivo, Legislativo e Judiciário. Vamos começar entendendo o que é o 
Estado. 
 
Vejamos: 
 
O conceito de Estado pode ser abordado sob inúmeras perspectivas 
doutrinárias, e é muito difícil, senão impossível, encontrar um conceito que 
possa satisfazer todas as necessidades de entendimento de um instituto tão 
complexo quanto à sua forma e natureza. A palavra “Estado” pode ser utilizada 
em inúmeras oportunidades, o que, sem dúvida, dificulta qualquer tentativa de 
enquadramento simplista e redutor. De qualquer forma, o Professor Dalmo de 
Abreu Dallari considera que o Estado seja “a ordem jurídica soberana que tem 
por fim o bem comum de um povo situado em determinado território”. O autor 
consegue inserir no seu conceito todas as características do que é entendido 
modernamente como Estado. 
Sendo o Estado moderno a organização política da nação, por mais elementar 
que seja, são seus componentes o povo, seu território e a soberania, ou 
governo próprio, autônomo, independente. É amplamente aceita a tese de que 
o Estado primitivo surgiu de forma muito natural e espontânea, não contratual, 
a partir das necessidades organizativas de uma sociedade. 
 
 
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Para atender à conveniência da coletividade, o Estado é a entidade de máxima 
hierarquia perante outras existentes, assumindo sobre elas, ora o controle, ora 
a fiscalização, ora a regulação de ação, ora papel nenhum. Pode permitir-lhes 
liberdade total, parcial ou mínima, o que varia de Estado para Estado (se liberal 
– se social). 
O Estado brasileiro assemelha-se ao Estado romano, no sentido em que 
reconhece, na família, a base da sociedade, para a qual assegura especial 
proteção. A unidade nacional, conferida na forma federativa, caracteriza o 
modelo do Estado moderno no País, característica originária, também, do 
Estado Romano. Diz a Constituição: 
 
Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do 
Estado. 
... 
O Estado possui autoridade e poder para fazer cumprir suas determinações 
sobre todas as pessoas que estejam em seu território. Tem poder extroverso, 
ou seja, pode unilateralmente impor obrigações a terceiros, o que inclui o 
estabelecimento de tributos e de obrigações legais, na forma das leis que nele 
vigoram. Além disso, o Estado possui o monopólio da violência legal, que é 
aquela praticada pelas autoridades oficiais na defesa dos cidadãos e do 
patrimônio, seja ele público ou privado. 
 
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Quanto à ligação do Estado com a religiosidade de seu povo, podemos ter 
Estados teocráticos, Estados confessionais e Estados laicos. 
No Estado teocrático, a religião se imiscui com os assuntos públicos e os 
orienta. Nele, líderes religiosos conduzem a coisa pública conforme os preceitos 
da religião. 
 
No Estado confessional há distinta separação entre religião e Estado. Contudo, 
este adota posturas e costumes religiosos em seu modo de agir. Exemplo disso 
diz respeito a ter o Estado uma “religião oficial”, como foi o caso do Brasil de 
antes da Constituição de 1988. 
 
 
 
Já o Estado laico, atual situação do Brasil, é aquele 
totalmente dissociado de religião. Nele, o aspecto 
religioso pertence exclusivamente à sociedade, com 
sua diversidade de crenças, não interferindo nos 
assuntos do Estado. Diz a Constituição: 
 
 
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios: 
 
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, 
embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus 
representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na 
forma da lei, a colaboração de interesse público; 
... 
 
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A República Federativa do Brasil 
 
Acerca da organização do Estado brasileiro, diz o art. 1º da Constituição: 
 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-
se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: 
 
I - a soberania; 
 
II - a cidadania; 
 
III - a dignidade da pessoa humana; 
 
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; 
 
V - o pluralismo político. 
 
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio 
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta 
Constituição. 
 
 
 
Conforme o artigo destacado, o Brasil 
adota a república como forma de 
Estado. Na república, o poder do 
Estado pertence ao povo, que o 
exerce de maneira indireta, através de 
representantes eleitos e, em menor 
escala, de maneira direta, na forma de 
institutos de democraciadireta que, 
no Brasil, são os plebiscitos e 
re
 
ferendos. 
e governo é marcada 
r dois fundamentos: 
 
 
 
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Como forma de governo, o Brasil 
adota o presidencialismo, no qual os 
comandos político e administrativo do Estado decaem sobre uma única 
liderança, que é o Presidente da República. Essa forma d
po
 
Com a afirmativa acima a Constituição brasileira retirou do chefe do Estado, e 
do governo, o caráter de empoderamento personalista. Ele passa a ser mero 
representante da vontade popular, cujos interesses deve defender, no exercício 
de sua delegação temporária de poder. Para o Presidente da República, a 
vitaliciedade e a hereditariedade dão lugar à temporariedade e à eletividade, 
respectivamente. 
 
Já quando estabelece que o Brasil se constitui num “Estado democrático de 
direito”, a Constituição afirma que, no País, prevalece o império das Leis. 
Embora o chefe do Executivo exerça um poder político, é certo que sua gestão 
administrativa não prescinde da legalidade. Para tudo o que pretenda fazer, 
deve aprovar leis no Congresso. 
 
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Forma Federativa de União 
 
Garantindo que o Brasil é formado pela união indissolúvel dos Estados, 
Municípios e Distrito Federal, a Constituição estabelece a forma federativa de 
União. Esse modelo divide a administração do Estado em três esferas de 
governo: União, Estado e Município. Em cada uma delas existem estruturas 
administrativas próprias e, naquilo que seja cabido, análogas e concorrentes. 
Assim, em cada ente federado há um chefe do Executivo, que são o Presidente 
da República, o Governador e o Prefeito, para União, estados e Distrito Federal, 
e municípios, respectivamente. 
 
Art. 18. A organização político-administrativa da República 
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta 
Constituição. 
Para a afirmação de que as administrações, em suas três esferas, são 
concorrentes, deve-se considerar que cada uma delas atua dentro de suas 
prerrogativas constitucionais sobre um mesmo espaço de domínio. Assim, o 
Executivo federal exerce seu poder em um município de fronteira onde haja 
contrabando de armas ou tráfico de entorpecentes, por exemplo. Nessa 
situação, o prefeito não exerce seu poder, mas sim o chefe do Executivo 
federal, por meio das forças federais – Polícia Federal e Comando do Exército. 
 
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Dessa maneira, conforme suas atribuições, exclusivas ou concorrentes, cada 
um dos entes federados possui autonomia administrativa, com a sua respectiva 
máquina pública. Já o conceito de soberania, contudo, é pertinente somente 
para a União, pois se trata de prerrogativa de autonomia internacional, ligada 
ao direito público internacional, que coloca o País ao lado dos demais no 
cenário mundial, com independência e autodeterminação. Por esse motivo é 
prerrogativa privativa da União a defesa das fronteiras contra invasões 
estrangeiras no território brasileiro. Como no exemplo anterior, são as forças 
armadas e a polícia federal quem cuidam disso, e não as polícias estaduais ou 
guardas municipais. 
 
Cada ente federado possui território e administração próprios. Possuem, cada 
um deles, igualmente, legislações constitutivas, que são a Constituição Federal, 
a Constituição Estadual e a Lei Orgânica Municipal, obedecida essa exata ordem 
na hierarquia dessas leis. Possuem, ainda, legislações típicas de suas esferas de 
decisão, elaboradas pelas Assembleias Legislativas, onde há deputados 
estaduais, que elaboram as leis estaduais, e Câmaras Municipais, onde há 
vereadores, que elaboram as leis municipais. 
 
A casa legislativa do Distrito Federal se chama Câmara Legislativa, sendo 
composta por deputados distritais, que elaboram as leis distritais. Perante o 
pacto federativo, o Distrito Federal tem a equivalência de unidade da federação, 
ou estado. No DF não há prefeito, nem vereador. Brasília não é um município 
com distritos, mas sim o conjunto de algumas das regiões administrativas que 
compõem o Distrito Federal, como por exemplo Guará, Sobradinho, Gama, 
Planaltina, Ceilândia e Samambaia. 
 
Adotando a tripartição de poderes sugerida por Montesquieu, vigoram no Brasil 
o Poder Executivo, o Legislativo e o Judiciário. É através desses poderes, 
divididos em instâncias da União, Estados e Municípios, que o Estado realiza 
suas funções. Diz o art. 2º da Constituição: 
 
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, 
o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. 
 
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Vejamos algumas características de cada um dos Poderes. 
 
 
 
O Poder Executivo 
 
Garante o cumprimento das leis e 
promove a administração pública, 
prestando serviços públicos à sociedade. 
Faz isso seguindo a legislação vigente e a 
orientação política do governante. Fica 
claro aqui que o governante, ou chefe do 
Executivo, necessita aprovar suas 
políticas públicas na forma de leis. Isso 
explica a necessidade de que o governo 
constitua uma forte base de apoio no 
Legislativo, que é onde são elaboradas as
is. 
orçamentária; a arrecadação de impostos; a sanção de leis aprovadas pelo 
 
le
 
Compete ao Poder Executivo a administração do Estado; a execução 
Legislativo e a administração de maneira ampla de seus órgãos e pessoal, com 
a prestação final dos serviços públicos. 
 
O Poder Legislativo 
 
O Poder Legislativo elabora as Leis do país e fiscaliza o Executivo. Estados e 
municípios possuem Legislativos unicamerais, onde uma única casa legislativa 
faz o trabalho de elaboração legal (Estado – assembleia legislativa estadual; 
Distrito Federal – câmara legislativa; Município – câmara municipal). 
 
A União, por outro lado, possui um Legislativo mais complexo, bicameral, 
chamado de Congresso Nacional. Nele, Câmara dos Deputados e Senado 
Federal elaboram e revisam as leis federais, posteriormente remetidas à sanção 
presidencial. É o presidente do Senado quem preside o Congresso Nacional. É 
ele, portanto, o chefe do Legislativo. 
 
 
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Sistema bicameral 
 
A razão de ser do sistema bicameral, com Senado, reside na organização 
federativa da república, para que haja harmonia e equilíbrio entre as unidades 
da federação, papel exercido pelo Senado Federal, composto por 81 senadores 
eleitos em pleitos majoritários, para mandatos de duas legislaturas – oito anos. 
A renovação dos senadores não acontece a uma só vez, sendo de 1/3 e de 2/3 
a cada legislatura subsequente. A igual representatividade de cada Estado no 
Senado, três senadores para cada um dos vinte e seis Estados e mais três para 
o Distrito Federal, atende ao equilíbrio federativo, posto que cada Estado, 
possuindo igual número de senadores votantes, participa da deliberação de 
matérias legislativas em igualdade numérica de votos. No Congresso, o senador 
representa a unidade da federação. 
 
Já a Câmara dos Deputados é formada por quinhentos e treze deputados 
federais, eleitos em pleitos proporcionais para mandatos de uma legislatura de 
duração – quatro anos, em bancadas estaduais que variam conforme seja o 
tamanho da população de cada Estado, podendo ir de oito a setenta 
parlamentares cada. Isso faz com que Estados menos populosos apresentem 
menor representatividade na Câmara do que Estados mais populosos. O 
deputado representa o povo, que, ao distribuir-se de forma desigual pelo país, 
estabelece a desigualdade numérica de votos entre as bancadas de cada Estado 
da federação. 
 
Enquanto a Câmara dos Deputados é a casa da proporcionalidade federativa, o 
Senado é a do equilíbrio. 
 
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O Poder Judiciário 
 
O Poder Judiciário resolve conflitos conforme as leis do País, produzindo 
decisões definitivas, que faz cumprir coercitivamente por aqueles que 
desobedeçam