ADMINISTRAÇÃO-PÚBLICA-CONTEMPORÂNEA

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
CONTEMPORÂNEA 
 
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Sumário 
INTRODUÇÃO ................................................................................................. 3 
GESTÃO PÚBLICA ......................................................................................... 6 
ABORDAGENS DO ESTADO MODERNO E CONTEMPORÂNEO ................ 9 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS MOVIMENTOS CONTEMPORÂNEOS . 11 
MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................ 13 
GESTÃO PATRIMONIALISTA ................................................................... 16 
GESTÃO BUROCRÁTICA ......................................................................... 24 
GESTÃO GERENCIAL .............................................................................. 27 
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................. 30 
REFERÊNCIAS ............................................................................................. 32 
 
 
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NOSSA HISTÓRIA 
 
 
A nossa história inicia-se com a ideia visionária e da realização do sonho de 
um grupo de empresários na busca de atender à crescente demanda de cursos de 
Graduação e Pós-Graduação. E assim foi criado o Instituto, como uma entidade capaz 
de oferecer serviços educacionais em nível superior. 
O Instituto tem como objetivo formar cidadão nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em diversos setores profissionais e para a 
participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e assim, colaborar na sua 
formação continuada. Também promover a divulgação de conhecimentos 
científicos, técnicos e culturais, que constituem patrimônio da humanidade, 
transmitindo e propagando os saberes através do ensino, utilizando-se de 
publicações e/ou outras normas de comunicação. 
Tem como missão oferecer qualidade de ensino, conhecimento e cultura, de 
forma confiável e eficiente, para que o aluno tenha oportunidade de construir uma 
base profissional e ética, primando sempre pela inovação tecnológica, excelência no 
atendimento e valor do serviço oferecido. E dessa forma, conquistar o espaço de 
uma das instituições modelo no país na oferta de cursos de qualidade. 
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INTRODUÇÃO 
As últimas décadas têm sido marcadas por intensas e constantes 
transformações no Estado e na sociedade. Assim como em outras áreas das ciências 
sociais, os estudos sobre administração e políticas públicas também vêm procurando 
compreender em que medida mudanças complexas de caráter social, econômico, 
político e tecnológico impactaram o modo de funcionamento e os resultados das 
ações governamentais. 
A discussão que cerceia o âmbito da administração pública contemporânea 
tem como tema predominante a participação da sociedade civil na elaboração das 
políticas públicas juntamente com a máquina pública. A administração no âmbito 
público tem sua trajetória marcada por poucos momentos importantes no Brasil, 
desde seu descobrimento o país sempre teve seu setor público marcado por práticas 
patrimonialistas. Apesar das últimas décadas serem apontadas como um período de 
grande avanço pode-se constatar que os resquícios característicos de uma cultura 
marcada pelo jogo de poder de uma elite dominante ainda se mostram presente nas 
práticas administrativas, sejam elas, em nível federal, estadual ou municipal. 
Muito se discute os aspectos de gestão pública e não muito raro o termo 
‘modelo’ tem sido bastante utilizado pelos gestores nas últimas décadas, todavia 
quais os aspectos relevantes devem ser considerados entre ‘modelo de gestão’ e 
‘modelo de administração pública’? Até que ponto um órgão público deve copiar um 
modelo para sua gestão ou simplesmente criar o seu próprio modelo, ou ainda, 
elaborar um modelo que atenta, de maneira ideal às suas necessidades? 
Por outro lado, a palavra gestão deriva de gerir que significa o ato de exercer 
gerência sobre; administrar, dirigir, gerenciar; ou seja, organizar os recursos 
financeiros, materiais e humanos de uma instituição por meio de técnicas adequadas. 
Daí pode-se dizer que modelo de gestão representa uma configuração 
organizacional por meio da qual se realiza o ato de gerir, ou seja, por meio de um 
exemplo já existente, realizando apenas as modificações necessárias de acordo com 
a configuração de cada organização. 
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O melhor entendimento em gestão, devemos saber que por trás do conceito, 
há uma confusão de conhecimento e elementos que se perpetuam até a definição 
dos seus modelos. 
Para Ferreira (1999), gestão é o ato de gerir, administrar. Administrar é 
governar, reger, ordenar os fatores de produção e controlar sua eficiência e 
produtividade para obterem-se determinados resultados. 
Segundo o autor, gestão pública refere-se às funções da gerência pública nos 
negócios do governo; mandato administrativo. De acordo com o último conceito, a 
gestão associa-se a um determinado período de mandato, portanto, em primeira 
análise, a gestão teria as mesmas características da administração, porém, delimitada 
no tempo e no espaço. 
Assim podemos destacar, gestão pública é o planejamento, a organização, a 
direção e o controle dos bens públicos, agindo de acordo com os princípios 
administrativos. 
Nesse sentido, podemos dizer que o modelo de gestão é a forma pela quais 
os órgãos públicos organizam suas atividades, com o auxílio de procedimentos, 
normas, regras e ferramentas, as quais devem estar alinhadas à missão, visão, 
crenças e valores institucionais. 
Entender o contexto organizacional, as pessoas envolvidas e seus processos, 
ajudará o gestor a definir os melhores modelos e práticas, objetivando atender às 
necessidades da organização. Um dos maiores desafios do gestor, para agir com 
uma postura ética na administração pública é a superação do sentimento 
patrimonialista que envolve grande parte dos sujeitos da administração pública, ou 
seja, a confusão que existe entre o que é público com o privado. 
Para Marini (2002), uma das principais tendências da gestão contemporânea, 
na perspectiva do desenvolvimento organizacional, tem sido o intercâmbio de 
experiências institucionais a partir da disseminação das melhores práticas. A partir de 
1980, as empresas passaram a adotar, com frequências, processos de análise 
comparativa, visando ao aperfeiçoamento de seus modelos de gestão e tomando 
como referência aquelas práticas tidas como mais avançadas. 
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Já para Mintzberg (2010), ensina que não existe uma teoria sistemática do 
comportamento executivo e que, ao longo da história, os especialistas se 
concentraram em aspectos específicos da gestão, em detrimento de outros 
igualmente importantes. 
Desta forma, o autor propõe uma lista de funções gerenciais para definir a 
composição de um modelo de gestão. Tais funções, segundo ele, se dividem em três 
planos: o plano das informações; o plano das pessoas; e o plano da ação. 
 
GESTÃO PÚBLICA 
 
Administrar, na esfera pública, é gerir os Serviços Públicos, não apenas 
limitando-se a prestação desses serviços, mas também executá-los, dirigi-los e 
governá-los no intuito de se obter um resultado útil à coletividade. De acordo com 
Mello (1979), há duas versões para a origem do vocábulo administração: para uns 
significa servir, executar e vem de “ad” (preposição) mais ministro “as”, “are” (verbo); 
para outros, a palavra dá ideia de direção ou gestão e vem de “ad manus trahere”. A 
relação de subordinação e hierarquia encontra-se implícitas nas duas hipóteses. 
Segundo o autor, administrar denota não apenas prestar serviço e executá-lo, mas 
também dirigir, governar e exercer a vontade objetivando a obtenção de um resultado 
útil, ouseja, num sentido mais popular, administrar seria traçar um programa de ação 
e executá-lo. 
Nota-se que Serviço Público e Administração Pública estão muito ligados, 
podendo o primeiro ser executado privativamente, diretamente ou por delegação pela 
segunda. 
 Waldo (1964), p. 40, afirma que “na verdade, não há nenhuma definição boa 
de administração pública. Ou talvez haja boas definições sucintas, mas nenhuma boa 
explicação sucinta”. Para ele o problema de como as pessoas deverão ser educadas 
e treinadas para participarem da administração pública é um dos que só poderão ser 
resolvidas após a decisão do real significado da mesma. Segundo o autor há duas 
definições típicas de Administração Pública: 
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1) Administração Pública é a organização e a gerência de homens e materiais 
para a consecução dos propósitos de um governo. 
2) Administração Pública é a arte e a ciência de gerência aplicadas aos 
negócios de estado. 
De acordo com Rosa (2005), a Administração Pública, em sentido amplo, é 
todo o aparelho do Estado, preordenado à realização dos seus serviços, visando à 
satisfação das necessidades coletivas e segundo os fins desejados. 
Di Pietro (2006) classifica a Administração Pública em sentido subjetivo (formal 
ou orgânico) e em sentido objetivo (material ou funcional): 
a) Em sentido subjetivo (visão formal ou orgânica), designando os entes 
que exercem atividade administrativa, tais como pessoas jurídicas, 
órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções 
(função administrativa) em que se triparte a atividade estatal, ou seja, 
toda atividade do Estado que não seja legislativa e judiciária; e 
b) Em sentido objetivo (visão material ou funcional), designa a natureza da 
atividade exercida pelos referidos entes, ou seja, é a própria função 
administrativa que é de competência predominantemente do poder 
executivo. Gasparini (2005), nesse contexto, diz que, em sentido 
subjetivo (formal ou orgânico) a Administração Pública compreende 
todos os órgãos responsáveis pelas funções administrativas, é sinônimo 
de Estado. Em sentido objetivo (visão material ou funcional) abrange as 
atividades administrativas concretas e imediatas exercidas pelo Estado 
conforme os termos e condições legais, visando atender às 
necessidades da coletividade. 
Baseados em que administrar significa planejar e executar, alguns autores 
distinguem Administração Pública em sentido amplo e em sentido escrito, como 
Alexandrino e Paulo (2006): 
a) Em sentido amplo, subjetivamente, a Administração Pública 
compreende além dos órgãos governamentais, supremos, 
constitucionais (governo), encarregados de projetar os planos de ação, 
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direção e comando, os órgãos administrativos, subordinados, 
dependentes (Administração Pública em sentido restrito) que têm como 
missão a execução dos planos do governo. No entanto, em sentido 
amplo, de uma forma mais objetiva, trata-se da função política que 
delineia as diretrizes governamentais e a função administrativa que as 
executa; e 
b) Em sentido estrito, Administração Pública, subjetivamente, compreende 
apenas os órgãos administrativos e, objetivamente, apenas a função 
administrativa. 
A formação do conceito de gestão pública leva em consideração os 
conhecimentos das várias áreas da ciência que se agregam, rompem espaços da 
especificidade e aproveita-se de espaços racionais para a construção de alternativas 
de respostas as contingências do setor público ou da singularidade de ações do 
gestor público. 
De acordo com Ferreira (1999), gestão é o ato de gerir, administrar. Administrar 
é governar, reger, ordenar os fatores de produção e controlar sua eficiência e 
produtividade para obterem-se determinados resultados. 
O melhor entendimento em gestão, devemos saber que, por trás do conceito, 
há um emaranhado de conhecimento e elementos que se perpetuam até a definição 
dos seus modelos. 
 
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ABORDAGENS DO ESTADO MODERNO E 
CONTEMPORÂNEO 
 
O conceito do Estado moderno traduz a concepção e institucionalização da 
maior organização política que a humanidade conhece e se refere tanto ao complexo 
territorial e demográfico sobre o qual se exerce sua dominação (poder político), como 
à coexistência e coesão das leis e dos órgãos (instituições) que dominam esse 
intricado sistema político. Pode-se resumir que estão presentes no conceito clássico 
de Estado três elementos fundamentais: poder político, povo e território. 
Um dos primeiros teóricos a refletir sobre a formação do Estado Moderno foi 
Nicolau Maquiavel, que vai destacar o fator de dominação (poder político) como 
principal elemento que deveria sustentar essa nova e relevante instituição. Ao refletir 
sobre a experiência de diversas nações, o filósofo analisa a maneira como se deveria 
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construir na Itália (entre o final do século XV e início do XVI) um Estado moderno e 
unitário graças à iniciativa da preservação do poder do Príncipe. 
O Estado Moderno, através dessa concepção absolutista, apresenta dois 
elementos que o diferenciam dos Estados antigos e medievais. O primeiro se refere 
à autonomia, que define o conceito de soberania estatal (interna e externa) a qual não 
permite que sua autoridade (o poder político do Rei ou do Príncipe) dependa de 
nenhuma outra autoridade. O segundo elemento é a distinção entre Estado e 
Sociedade, onde o ente estatal se torna uma organização distinta da sociedade, 
embora seja expressão desta. 
As relações entre Estado e Sociedade sempre foram alvo de profundos e 
acalorados debates no mundo acadêmico e, principalmente, no âmbito das práticas 
sociais. 
Por essa razão, compreender essa dinâmica torna-se uma tarefa desafiante 
para a formação dos servidores públicos e dos cidadãos porque envolve uma 
abrangência das diversas dimensões (política, econômica, social, ambiental e 
cultural) que conformam a realidade sociocultural. A análise dessa dinâmica vai exigir 
de você um esforço adicional para que possa reconhecer os diferentes processos que 
conformam o processo de institucionalização das relações sociais de produção, 
circulação e distribuição, desde o surgimento dos Estados Modernos (a partir dos 
séculos XV/XVI na Europa). 
Como explicitado por Oliveira (2004), no contexto do surgimento do Estado 
moderno, observa-se a emergência de uma nova institucionalidade com um duplo 
reflexo: o nascimento de novas formas organizativas e uma gradativa identificação de 
âmbitos societários e estatais como qualitativamente distintos. 
 
 
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS MOVIMENTOS 
CONTEMPORÂNEOS 
 
A partir dos anos de 1990, a administração pública brasileira passa a ser regido 
pelo ideário neoliberal que já se encontrava bastante desenvolvido, e em curso, nos 
Estados Unidos e na Europa, além de ter sido experimentado, inicialmente, em países 
latino-americanos (a exemplo do Chile, da Argentina e do México). 
Enquanto a economia nacional estava crescendo, as reformas defendidas 
pelos conservadores não encontraram espaço político no Brasil. Porém, com os sinais 
mais fortes da crise econômica, principalmente a partir dos anos de 1980, agravada 
pela crise da dívida externa, logo se iniciou a defesa em favor das reformas do Estado 
(de ideário neoliberal). 
Embora a literatura especializada tome como marco institucional e temporal o 
Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRE), criado em 1995, ainda no primeiro 
governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), liderado por Bresser-Pereira, 
acredita-se que o mais correto é considerar que as medidas iniciais desse movimento 
modernizante (neoliberal) são tomadas já no débil governo do general João Baptista 
Figueiredo, último dosgovernos militares (1979-1985). A primeira medida com esse 
propósito pode ser reconhecida com o projeto de privatização que apenas 
aparentemente estava alojado no Programa de Desburocratização, comandado por 
Hélio Beltrão, velho e conhecido colaborador da época do PAEG (1964-1967). 
Em seguida, já no governo Sarney, no ano de 1986, foi promulgado o primeiro 
Decreto legitimando o processo de privatizações (Decreto n. 91.991, de 28 de 
novembro de 1985, aprimorado pelo Decreto n. 95.886, de 29 de março de 1988). No 
mesmo ano, com as dificuldades de fazer uma política monetária de estabilização e 
o desejo de controlar os bancos estaduais, é editado o Decreto-Lei nº 2.321, de 25 
de fevereiro de 1987, legitimando o Regime de Administração Especial Temporária 
(RAET). Em seguida, foram adotadas medidas complementares, como: o movimento 
pela terceirização dos serviços complementares, a exemplo dos serviços de 
segurança, limpeza, informática, concursos públicos, dentre outros; e a 
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descentralização do governo federal para os estados e municípios e, posteriormente, 
para o setor privado, principalmente para as Organizações Não Governamentais 
(ONGs). (SANTOS; RIBEIRO, et. al., 2004). 
Nos anos 1980, fica evidenciado, portanto, que o Brasil iria enfrentar problemas 
decorrentes da adoção de medidas que funcionaram muito mais como paliativos do 
que propriamente como solução para os seus verdadeiros problemas econômicos e 
sociais. Tal atitude corrobora com a leitura de que as raízes neoliberais brasileiras 
vêm a reboque também de uma situação econômica desfavorável e de um sentimento 
de impotência da sociedade para resolver seus problemas. 
Assim, antes mesmo da implantação efetiva de políticas neoliberais, a década 
de 1980 já anunciava um quadro preparatório para a execução plena de tais políticas 
na década seguinte. Nos governos Figueiredo e Sarney ocorrem, portanto, o que os 
mencionados autores chamam de “reforma silenciosa”, caracterizada pela imposição 
do ajuste fiscal em consequência da pressão do desequilíbrio do balanço de 
pagamentos. 
Mas a ideologia neoliberal ganhará força no Brasil a partir da aceitação plena 
das regras impostas pelo chamado “Consenso de Washington”10 e da encarnação 
da ideologia de mercado inaugurada no governo Fernando Collor de Mello (1990-
1992) e consolidada nos governos Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-
2002). O processo de reestruturação produtiva do Estado brasileiro, iniciado na 
década anterior, será fortalecido, respondendo tanto ao enfraquecimento das 
resistências por parte da sociedade civil quanto, principalmente, às próprias pressões 
impostas pelos interesses dos países líderes. 
Dentro desse novo modelo de reestruturação estatal, as reformas, 
administrativa e patrimonial, ganham destaque e vão aprofundar o curso traçado 
desde os anos de 1980. Também ganham notoriedade as mudanças ocorridas na 
concepção da chamada administração pública gerencial, seguramente porque 
passariam a representar a inovação mais explícita do novo modelo de administração, 
centrada na formação de um novo perfil de gestor público que deveria atender aos 
ditames impostos e/ou idealizados pela Reforma do Estado. Ainda que todas essas 
mudanças tenham se revelado importantes, a definição do novo papel que o Estado 
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brasileiro passaria a assumir no âmbito sócio econômico ganha uma maior expressão 
nesse processo através da radical transformação do modelo de reestruturação do 
Estado brasileiro na perspectiva neoliberal porque representa uma clara ruptura com 
a ideia de um “Projeto de Nação” nos moldes definidos no período de Vargas aos 
Militares. 
Do ponto de vista administrativo, as principais medidas visavam aprofundar as 
políticas de ajuste que o Estado deveria assumir para equilibrar as suas contas, as 
chamadas “políticas de estabilização”, que objetivavam reduzir drasticamente os 
gastos públicos. Entre as medidas mais radicais, destaca-se a redução do salário real, 
a demissão do funcionalismo (incluindo os diversos programas de demissão 
voluntária), a extinção, fusão e incorporação de organismos públicos, a redução dos 
níveis hierárquicos na administração pública e os cortes em algumas “mordomias”, 
como a retirada de carros e outros recursos disponíveis para cargos mais elevados 
da burocracia estatal. (SANTOS; RIBEIRO, 1993; SANTOS; RIBEIRO et al, 2004). 
Certamente, uma das propostas que gerou maior polêmica foi a reforma 
administrativa, cujo escopo central se constituía na possibilidade de revisão das 
regras de estabilidade dos servidores públicos, particularmente aqueles que 
adquiririam estabilidade com a nova Constituição de 1988. 
 
MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Na administração publica, o processo evolutivo dos modelos praticados pelas 
organizações governamentais evoluiu através de três modelos básicos: 
patrimonialista, burocrático e gerencial, três formas que se sucedem no tempo, sem 
negar, no entanto, alguns princípios do modelo anterior. O modelo patrimonialista 
iniciou ainda na Monarquia e foi até meados de 1936 quando Getúlio Vargas 
implementou o modelo burocrático, idealizado pelo sociólogo alemão Max Weber, 
amparados nos princípios da impessoalidade, do formalismo e do profissionalismo 
(meritocracia), entre outros, como tentativa de eliminar a corrupção e o nepotismo, 
presentes no modo de gestão anterior, e melhorar a eficiência, com foco nos 
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processos. Em 1995, a administração pública foi revitalizada com a adoção do modelo 
gerencial, cujo objetivo principal era dotar a máquina pública de maior agilidade, 
flexibilidade e eficiência, apoiando-se nos pilares da burocracia. O foco migrou dos 
processos para os clientes, com ênfase na produtividade e na qualidade da prestação 
do serviço publico direcionado à satisfação do cidadão-cliente, mudando práticas 
burocráticas e utilizando-se de ferramentas das instituições privadas. 
Os gestores públicos tem um grande desafio para identificar o modelo de 
Administração que predomina nas organizações. Segundo Loiola et al. (2004), dentre 
as tipologias existentes nas organizações públicas, algumas podem ser consideradas 
modelos historicamente construídos e contextualmente circunscritos. Ao mesmo 
tempo, destacam-se três grandes categorias: as estruturas pré-burocráticas, as 
burocráticas e as pós-burocráticas. 
 
Sobre a estrutura das organizações públicas, refletindo sobre o assunto Loila 
et al. (2004, p. 95) afirma que quanto maior o grau de complexidade de uma estrutura 
organizacional, mais mecanismos de coordenação serão necessários para integrar 
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as diferentes partes, o que pode contribuir para tornar a estrutura ainda mais 
complexa (com mais níveis hierárquicos, com mais grupos especiais). 
Entre os fundamentos nos quais se baseiam os gestores públicos para 
atingir seus objetivos perante a coletividade estão: 
- Presunção de papéis apropriados na elaboração de diretrizes, tanto por parte 
do chefe do Executivo com do Legislativo e do Judiciário; 
- Capacidade de incorporar as diretrizes adotadas a planos funcionais de 
operação; e 
- Habilidade por parte daqueles encarregados das operações, de dirigir e 
coordenar essas operações a fim de que sejam cumpridos os planos. 
As configurações dos modelos de administração pública, o importante aqui 
destacar, são influenciadas pelo momento histórico e pela cultura política que 
caracterizam determinada época do país. 
Para Souza (2006), as pressões sociais e econômicas são o combustível para 
a evolução e o aperfeiçoamento destes modelos, traduzindo-se em diferentes 
movimentos de reforma buscando alinhar as demandas sociais internas e externas. 
Portanto, os três modelos de administraçãopública: patrimonialista, 
burocrática e gerencial (ou Nova Administração Pública), destacados na história 
política brasileira, têm sido objeto de muitas controvérsias e discussões. Assim sendo, 
destacamos que as reformas e tentativas de modernização enfatizam ora um, ora 
outro modelo para tentar melhorar tanto o desempenho das organizações públicas 
como a qualidade dos serviços públicos prestados à população brasileira. 
 
 
 
 
 
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GESTÃO PATRIMONIALISTA 
 
A compreensão do modelo patrimonial de administração pública requer a 
retomada de um fundamento da dominação tradicional: a piedade pessoal. De forma 
corriqueira, piedade refere-se a pena ou caridade. Entretanto, nesse contexto, 
“piedade” sugere respeito filial, dirigido ao chefe de uma comunidade doméstica (o 
patriarca) ou ao soberano (CAMPANTE, 2003). 
Na dominação tradicional, a reverência ao soberano garante a legitimidade das 
regras instituídas por ele. Além disso, prevalece entre os subjugados a noção de que 
tal autonomia não é limitada por forças concorrentes, o que possibilita o exercício 
pessoal e arbitrário do poder. Essa configuração social particular tende a despertar 
relações de reciprocidade, que não se baseiam na lei e, sim, no costume. 
De uma forma específica da dominação tradicional, que expressa essa 
reciprocidade, emerge o patrimonialismo. Nas palavras de Weber, “[...] a este caso 
especial da estrutura de dominação patriarcal: o poder doméstico descentralizado 
mediante a cessão de terras e eventualmente de utensílios a filhos ou outros 
dependentes da comunidade doméstica, queremos chamar de dominação 
patrimonial” (WEBER, 1999, p. 238). 
A relevância dessa prática e sua conexão com a gestão pública devem-se ao 
fato de que o controle patrimonial assegurava ao soberano a autoridade sobre vastos 
complexos políticos, domésticos e não domésticos. 
A gestão pública patrimonialista é um modelo vigente antes do 
desenvolvimento do capitalismo. No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona 
como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem 
status de nobreza real. A gestão pública não é diferenciada da privada. A corrupção 
e o nepotismo são inerentes a esse tipo de gestão. 
Na gestão pública patrimonialista os cargos públicos eram ocupados por 
pessoas das relações pessoais do rei, era o todo-poderoso e sobressaia a lógica de 
“aos amigos tudo, aos inimigos a lei”. Havia confusão entre os cargos públicos e o 
grau de parentesco e afinidades entre os nobres e outros agentes do governo. A 
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população pagava seus tributos, mas esses praticamente não retornavam para a 
população, não havia publicidade e transparência na utilização dos recursos públicos. 
Casos iguais eram julgados de forma diferente a depender dos laços existentes 
entre os envolvidos e o rei. Não havia separação de poderes: executivo, legislativo e 
judiciário. O rei detinha a palavra e essa era incontestável. No Brasil não foi diferente, 
entre os anos de 1500 e 1822, imperou a exploração e a pilhagem das reservas e 
riquezas naturais, sendo que o domínio exercido pela coroa portuguesa se baseava, 
exclusivamente, na vontade do soberano, na confusão histórica do público e do 
privado e em grupos de interesses formados basicamente por elites improdutivas. 
Esse Estado patrimonialista subsistiu no Brasil, segundo Pimenta (1998), até 
o final do século XIX, devido à sua pequena participação na economia e na ordem 
social do país. Mesmo com o domínio das oligarquias, ocorrido após 1889 com a 
proclamação da República, o perfil das ações do Estado não tiveram mudanças 
significativas. Essa condição se transformou apenas a partir de 1930 com o governo 
de Getúlio Vargas e a era da industrialização brasileira. 
A gestão pública patrimonialista é o mesmo modelo das antigas monarquias 
que tiravam os tributos do povo e pouco ou nada faziam em seu benefício. O resultado 
era insatisfação popular, corrupção e nepotismo. 
Na tentativa de combater essas injustiças e à corrupção, bem como o 
surgimento do Estado de Direito originou o modelo de gestão pautado pela 
burocracia. 
O conceito de patrimonialismo foi utilizado em muitos estudos sobre o Brasil, 
para explicar a gênese de suas instituições, a sedimentação de privilégios e a 
apropriação de recursos públicos por burocratas, grupos políticos e segmentos 
privados. Nota-se, portanto, que as práticas patrimonialistas são antagônicas às 
bases da sociedade moderna, na qual Estado e mercado são dissociados, as 
organizações são regidas por diretrizes impessoais (e, consequentemente, 
universais) e o governo organiza-se para atender aos anseios da sociedade civil 
(SORJ, 2000). 
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Bresser Pereira (2001) ressalta que a corrupção, o uso de recursos públicos e 
o nepotismo eram considerados normas na administração patrimonialista. Bresser 
Pereira e Spink (2006) destacam, contudo, que com o advento do capitalismo e da 
democracia, houve a necessidade da adoção de um novo paradigma capaz de 
combatê-los e de proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado. 
Este cenário impôs à administração pública a necessidade de desenvolver um 
sistema gerencial que procurasse distinguir o político do administrador público e 
também o privado do público (BRESSER PEREIRA; SPINK, 2006). 
Schwartzman (1988), todavia, afirma que a continuidade do modelo de 
administração pública patrimonial é uma das marcas do nosso Estado, pois a 
sociedade ainda depara-se na dificuldade de enxergar uma separação entre o público 
e o privado, o que faz com que a troca de favores ainda seja relevante no processo 
político. 
De acordo com Weber (1999) as características básicas do patrimonialismo 
são: caráter personalista do poder; ausência de uma esfera pública contraposta à 
privada; lógica subjetiva e casuística do sistema jurídico; irracionalidade fiscal; 
tendência à corrupção do quadro administrativo; relações de lealdade pessoal; 
ausência de limites entre os bens e recursos públicos e privados; clientelismo, 
corrupção e nepotismo. A função do Estado e do serviço público era dar emprego e 
favorecer aliados. 
São características do patrimonialismo, segundo Weber (2004), além da 
administração propriamente dita, a representação e o serviço pessoal por todos os 
funcionários e, em oposição à burocracia, a inexistência de especialização 
profissional; seleção dos empregados a partir do círculo pessoal do senhor e, a falta 
de distinção burocrática entre a esfera privada e oficial. 
No Brasil, a primeira experiência de Estado foi a do Estado Colonial Português, 
autoritário e escravocrata, usado em benefício de pequenos grupos, trocando 
serviços e cargos, por favores pessoais e políticos. 
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Era o modelo de administração pública chamada patrimonialista, em que o 
patrimônio e os serviços públicos eram usados pelos governantes e pelos servidores 
como seu patrimônio particular, para garantir vantagens pessoais. 
Essa experiência deixou profundas marcas na concepção do Estado no Brasil 
e esses vícios de uso do Estado nunca foram totalmente extirpados da cultura 
brasileira e afetam tanto o comportamento dos dirigentes e servidores do Estado, 
como o da sociedade. 
 
 
O principal marco de afirmação e consolidação do patrimonialismo foi à 
transferência para o Brasil, no século XVII, de parte da burocracia lusitana juntamente 
com a corte Portuguesa. Tal fato marcou o translado para o nosso país, de vícios e 
práticas clientelista (troca de favores entre os indivíduos), nepotista (nomeação à 
cargos públicos de parentes ou pessoas próximas aos dirigentes), centralizadoras, 
determinantes da definição de um perfil político-administrativo brasileiro: um modelo20 
 
 
 
 
 
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de administração pública patrimonial formalista, permeado e dominado por interesses 
encastelados e incrustados através de sua burocracia. 
Para Schwartzman (1988), a permanência do modelo de administração público 
patrimonial é uma das marcas do nosso Estado. Através da obra de Weber, é possível 
entender a sua dimensão neopatrimonial, caracterizada por uma forma de dominação 
política resultante do processo de transição para a modernidade, com uma burocracia 
pesada e uma sociedade civil desarticulada. 
Neste contexto, a sociedade brasileira se desenvolveu a partir da intervenção 
e controle de um Estado centralizador, burocratizado e autoritário. Consolidou, então, 
um padrão histórico de relacionamento com a sociedade civil: caracterizado por uma 
relação de cima para baixo, onde o Estado sempre foi o grande fazedor das políticas 
públicas e sociais, escamoteando e excluindo a sociedade de qualquer tipo de 
inserção dentro do Estado. Pode-se dizer, que tal relação se manifesta até os dias 
atuais, apesar dos avanços políticos da democratização do Estado no país. 
O combate às práticas patrimonialistas começaram com a ascensão do Estado 
Novo, a partir dos anos 30. Neste período, verificou-se que o aparelho do Estado, a 
administração pública e as elites industriais do Brasil iniciaram um movimento pela 
instauração e viabilização do processo de industrialização. Tal processo, por sua vez, 
exigia cada vez mais, burocracias eficientes, modernas e bem preparadas, articuladas 
com a construção de um Estado moderno capaz de implementar um projeto de 
desenvolvimento e industrialização nacional. 
Assim, diante do exposto, em termos de modelos de gestão pública, o 
patrimonialismo moldou e consolidou algumas especificidades distintivas que o 
caracterizou na administração pública como: 
 
 
 
 
 
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1) confusão daquilo que é público com o privado; 
 
2) predomínio da vontade unipessoal do dirigente; 
 
 
 
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3) práticas de nepotismo e relações de compadrio; 
 
4) cargos públicos como prebendas; 
 
 
 
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5) corrupção; e 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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6) servilismo. 
 
 
GESTÃO BUROCRÁTICA 
 
A gestão pública burocrática foi implantada nos principais países europeus e 
nos Estados Unidos, no século XIX, na época do Estado liberal, como forma de 
combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. O modelo burocrático de 
organização caracteriza-se pela regulamentação e padronização de procedimentos. 
Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a 
ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese 
o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o 
nepotismo são sempre a priori. Inicialmente uma desconfiança prévia dos 
administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso o 
controle necessário rígido dos processos, na admissão de pessoal, nas compras e no 
atendimento a demandas. 
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A Administração Pública Burocrática surgiu no Brasil a partir da década de 30, 
no governo de Getúlio Vargas. Nasceu num contexto de aceleração da 
industrialização brasileira e se traduziu na criação das primeiras carreiras burocráticas 
e na adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. 
Até fins da década de 1970, o discurso predominante consistia na estruturação 
da administração pública com base nos critérios padrões de funcionamento 
burocrático, nos moldes da categorização histórica de Max Weber, que incluíam foco 
na racionalidade, hierarquia e análises de custo-benefício (Pollit e Bouckaert, 2011a). 
Exatamente após os anos 1970, se intensificam os processos reformistas do aparelho 
do Estado. Apesar das diferentes perspectivas e visões sobre o tamanho e o papel 
do Estado, um ponto que chama a atenção é a reflexão acerca da sua centralidade 
no debate, seja como provedor direto de políticas públicas ou indiretamente para o 
desenvolvimento ou o bem-estar social e a equidade dos países, nas quais o enfoque 
na melhoria da gestão pública continua até os dias de hoje na ordem do dia. 
Ao discutir a natureza, os pressupostos e o desenvolvimento de uma forma 
alternativa de dominação, baseada na impessoalidade e no caráter racional das 
regras que norteiam as condutas, Weber (1999) examinou alguns fundamentos da 
administração burocrática, dos quais serão destacados: 
• seu funcionamento específico; 
• a posição do funcionário nesse modelo organizacional; 
• as premissas e os fenômenos concomitantes à burocratização; 
• a natureza permanente do aparato burocrático e 
• a posição de poder da burocracia. 
O termo “burocracia” origina-se da fusão de bureau e kratos. Kratos, do grego, 
significa poder. Bureau associou-se originalmente a um “tecido grosso sobre o qual 
se faziam contas”. Depois, por derivação de sentido, referiu-se a “mesa”, destinada 
ao mesmo fim. Significou, em seguida, “o local onde se realizavam atividades de 
interesse público” e, finalmente, “o conjunto de funcionários que trabalhava nesse 
local” (HOUAISS, 2001). 
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A burocracia, lógica gerencial que dá forma à dominação racional-legal, apoia-
se em competências oficiais, ordenadas por leis ou regulamentos administrativos que 
são instituídos por autoridades ou organizações burocráticas. Observa-se, nesse 
contexto: uma distribuição de atividades e poderes que visa à execução regular e 
contínua de certos fins, uma hierarquia de cargos que ordena sistemas de mando e 
subordinação, registros sob a forma de documentos, o emprego pleno da força de 
trabalho dos funcionários de escritório em atividades antes consideradas acessórias 
e, por fim, a administração do corpo funcional segundo regras que podem ser 
transmitidas e, assim, colocadas sob controle de parte desse próprio grupo. 
Esses aspectos geram consequências para os integrantes de organizações 
burocráticas. Inicialmente, o cargo é profissão. Aceitá-lo, após a nomeação de uma 
instância superior, implica em assumir um dever de fidelidade, objetivo e impessoal, 
com as prescrições do próprio cargo. O caráter vitalício dos cargos nas burocracias 
públicas busca proteger os indivíduos de atos arbitrários, favorecendo o exercício 
estritamente impessoal de suas atividades. Além disso, a fonte de estima social do 
funcionário moderno é produto de sua posição na hierarquia da organização a que 
serve – e onde tende a ascender entre cargos inferiores e superiores, de forma 
automática ou por mérito. 
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GESTÃO GERENCIAL 
 
Administração Pública Gerencial surge na segunda metade do século XX, 
como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, 
e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, 
uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo 
anterior. 
A administração pública tem ocupado importante espaço na agenda 
internacional, o debate nos fóruns de discussões e nas diversas publicações 
especializadas sobre o contexto contemporâneo de transformação do Estado e da 
sociedade. A reforma da administração pública vem sendo feita desde que ela existe. 
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O debate sobre a gestão pública se confunde, na maior parte dos casos, com o debate 
sobre o Estado, embora sempre seguido o mesmo ritmo. (MARINI, 2002, p. 48). 
De acordo com Marini (2002), uma das principais tendências da gestão 
contemporânea, na perspectiva do desenvolvimentoorganizacional, tem sido o 
intercâmbio de experiências institucionais a partir da disseminação das melhores 
práticas. A partir de 1980, as empresas passaram a adotar, com frequência, 
processos de análise comparativa, visando ao aperfeiçoamento de seus modelos de 
gestão e tomando como referência aquelas práticas tidas como mais avançadas. 
O primeiro esforço brasileiro rumo à reforma gerencial na Administração 
Pública foi o Decreto-Lei 200/67, que o objetivo principal era o enfrentamento das 
limitações do modelo burocrático. O decreto tinha seu ponto alto à descentralização 
por conta do fortalecimento da administração indireta, houve o equívoco de não se 
preocupar com os mecanismos de controle, o que enfraqueceu o núcleo central do 
aparelho estatal responsável pela formulação das políticas públicas. 
 
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Ao relatar os méritos da administração pública gerencial, Paes de Paula (2005) 
destaca sua clareza em relação à organização do aparelho de Estado e à seleção 
dos métodos de gestão. Afirma, ainda, que algumas práticas gerencialistas têm 
melhorado a eficiência do setor público, com destaque para a esfera econômico-
financeira. Seus limites, contudo, são: a centralização do processo decisório, a falta 
de estímulo à construção de instituições políticas mais abertas à participação social, 
a priorização das dimensões estruturais da gestão (em detrimento das sociais e 
políticas) e o emprego de modelos internacionais de reforma e administração pública. 
 
 
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PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
A administração pública é um dos ramos do Direito que visa um conjunto de 
fatores, funções e representantes estabelecidos pelo Estado, com o intuito de 
formular políticas que atinjam a sociedade beneficamente. 
O objetivo principal da administração pública é atender os interesses da 
população em sua gestão de serviços, progredindo de forma menos burocrática. Para 
isso, deve-se seguir vários princípios que norteiam essas ações, em que estas estão 
expostas no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, sendo as seguintes: 
Moralidade, Eficiência, Legalidade, Publicidade e Impessoalidade. 
 
Melhor descrevendo esses princípios, entende-se por Moralidade como a 
ética do indivíduo, observando se as ações que ele pratica prioriza também o coletivo 
independente de seu nível hierárquico. A Eficiência diz respeito à busca de 
resultados mais ágeis para sua função, facilitando o seu processo de trabalho, 
atendendo sempre as necessidades e interesses públicos. 
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Já a Legalidade zela sempre pelos princípios legais expostos na Carta Magna 
que determina quais ações são cabíveis ao poder público e que a administração pode 
fornecer, garantindo que todos os atos praticados são lícitos e permitidos pela lei. A 
Publicidade é a divulgação dos atos e atividades do setor público, bem como, a 
prestação de contas e a transparência em suas ações, colocando em ativa os 
processos e normas que gerem o governo aberto. Por fim, a Impessoalidade, que 
preza pelo bom atendimento e igualdade de tratamento a todos os indivíduos, levando 
em conta a realização do seu trabalho, independente do solicitante e da proximidade 
ou parentesco que ele possua com o servidor. 
 
Estes princípios estão interligados e um complementa a necessidade do outro, 
tornando assim, quando seguidos corretamente e constantemente, uma gestão e 
prestação de serviços de qualidade, atendendo as demandas populares e de governo, 
gerando um grau de satisfação coletivo, sendo este, um dos principais objetivos da 
administração pública. 
 
 
 
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