CPI - Poderes de Investigação

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LIMITES DO ESTADO POLICIAL - A CONFORMAÇÃO DA COMISSÃO
PARLAMENTAR DE INQUÉRITO NA JURISPRUDÊNCIA DO STF
Limits Of The Police State - The conformation of the Parliamentary Commission of Inquiry on the
jurisprudence of the Supreme Court
Revista de Direito Constitucional e Internacional | vol. 92/2015 | p. 63 - 77 | Jul - Set / 2015
DTR\2015\12670
Ian Pimentel Gameiro
Mestrando em Ciências Jurídico-Políticas, com menção em Direito Constitucional, pela Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra (Portugal). Mestrando em Sociologia pela Faculdade de
Economia da Universidade de Coimbra (Portugal). Membro do Grupo de Investigação Transparencia,
Buena Gobernanza y Comunicacíon da Universidad Complutense de Madrid (Espanha). Associado à
Associação Nacional de Direitos Humanos, Pesquisa e Pós-Graduação - Andhep. Advogado.
pimentel.ian@hotmail.com
Paulo Roberto Resque
Especialista em Gestão Pública pela Universidade da Amazônia. Bacharel em Direito pela
Universidade da Amazônia. Bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade da Amazônia.
Advogado. Contador. paulo.r.resque@gmail.com
Área do Direito: Constitucional; Processual
Resumo: O presente artigo analisa as limitações impostas aos poderes instrutórios das Comissões
Parlamentares de Inquérito a partir da interpretação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal
acerca dos direitos assegurados aos investigados. Inicia com uma breve exposição da função
fiscalizatória do Poder Legislativo. Em seguida, apresenta a configuração da CPI, seus requisitos,
poderes, objeto e duração a partir da jurisprudência da Suprema Corte. Por fim, apresenta e analisa
as limitações impostas à CPI a partir dos direitos fundamentais do investigado.
Palavras-chave: Direitos Fundamentais - Poder Legislativo - Comissão Parlamentar de Inquérito -
Poder Judiciário - Supremo Tribunal Federal.
Abstract: This paper analyzes the constraints on the instructive powers of parliamentary committees
of inquiry from the judicial interpretation of the Supreme Court about the rights guaranteed to the
investigated. It begins with a brief statement on surveillance function of the Legislative Power. Then, it
shows the configuration of the CPI, its requirements, powers, object and duration from the Supreme
Court's jurisprudence. Finally, presents and analyzes the limitations imposed on the CPI from the
fundamental rights of the investigated.
Keywords: Fundamental Rights - Legislative Power - Parliamentary Commission of Inquiry -
Judiciary Federal Supreme Court.
Sumário:
1.Introdução - 2.Nótula sobre o Papel Fiscalizatório do Poder Legislativo - 3.As Comissões
Parlamentares de Inquérito na Constituição da República de 1988 - 4.A Comissão Parlamentar de
Inquérito na visão do STF: os limites do Estado Policial - 5.Considerações finais - 6.Referências
bibliográficas
1. Introdução
Tema espinhoso e politicamente contundente na doutrina do direito constitucional brasileiro tem sido
este que trata da extensão dos poderes instrutórios das Comissões Parlamentares de Inquérito.
Resultante da transformação das ideias sobre o modo de aquisição do poder político, e símbolo do
estabelecido consenso jurídico-político acerca do melhor jeito de exercê-lo, a CPI é instituto presente
em quase todas as Constituições democráticas atuais.
Nascida na Houses of Parliament britânica por volta do século XVI, no Brasil começou tarde.
Introduzida de forma velada na Constituição do Império de 1824, e utilizada sem previsão no decurso
da primeira Constituição republicana, a CPI só veio a ser afirmada constitucionalmente pela primeira
vez com a Carta Política de 1934.
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Também caminhou mal. Produto dos vários tempos, imersa nas suas próprias perplexidades, a
trajetória da CPI oscilou ao sabor da concorrência de ideias, da convergência e do dissenso político.
Atravessou uma monarquia, viu o crepúsculo de uma frágil porém espirituosa República, defrontou o
ressurgimento do autoritarismo até, silenciosa, afirmar-se na aurora da democracia. Com a atual
Constituição de 1988, alcança a sua maior projeção constitucional, embora ainda destinatária de
tratamento insuficiente e distante do modelo ideal. Nem tudo é perfeito.
A despeito da sua mais-valia institucional, e da forte carga democrática que sustenta, por não raras
vezes atravessa a CPI o único espaço em que se lhe tem recusada ingerência: o espaço dos direitos
e garantias individuais de investigados. Novo problema. Estado e indivíduo em suspeitas trocadas.
Eis o nosso objeto de pesquisa: os limites dos poderes instrutórios da CPI a partir da interpretação
jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal.
Permita o leitor então que, em jeito de introdução, dividamos o estudo em três pontos, para o
primeiro dedicar a uma brevíssima nótula acerca do papel investigatório do Poder Legislativo; um
segundo dispensar ao exame dos múltiplos aspectos (objeto, prazo de duração, competência,
requisito de instauração e poderes) das Comissões Parlamentares de Inquérito, também com
referências jurisprudenciais; e um terceiro e último destinar ao estudo do cardápio de direitos
assegurados aos investigados a partir da jurisprudência predominante do Supremo Tribunal Federal.
2. Nótula sobre o Papel Fiscalizatório do Poder Legislativo
O papel fiscalizatório atribuído ao Parlamento, hoje consagrado em modernas constituições
estrangeiras, é resultado de um intenso processo de reflexão política, filosófica e jurídica iniciado
basicamente no período histórico do Iluminismo e com Locke e Montesquieu constituindo alguns dos
principais nomes de um nascente movimento de contraciclo.
N capítulo VI do livro décimo primeiro do seu O Espírito das Leis, Montesquieu dedicou a aprofundar
aquilo que Locke iniciara com o seu Segundo Tratado Sobre o Governo Civil: a ideia de que a
separação entre as funções do Estado era necessária à concretização real das liberdades políticas
(MONTESQUIEU, 2000; LOCKE, 2001).
Com efeito, abriram à inteligência comum estes dois pensadores a noção segundo a qual o poder
político não provinha de uma autoridade divina e não se transmitia por vínculo de consanguinidade.
E de alguma maneira as revoluções burguesas e populares ocorridas no período cuidaram de
ratificar tal posição, demonstrando com mais ou menos evidência o verdadeiro detentor e titular do
poder político: o povo.
Os pressupostos necessários estavam postos. A fadiga social, econômica e política havia se
estabelecido. A “concepção doravante retrógrada de um rei que se confundia com o Estado no
exercício do poder absoluto” cedia seu lugar “para a postulação de um ordenamento político
impessoal, concebido segundo as doutrinas de limitação do poder, mediante as formas liberais de
contenção da autoridade e as garantias jurídicas da iniciativa econômica”. Assim nascia o novo
Estado, sob os auspícios de uma República aspirando ser mesmo uma res publica (BONAVIDES,
1996, p. 134-136).
Ainda cambaleante, é verdade, mas desde já contabilizando realizações. Por meio da técnica dos
checks and balances decantou, distribuiu e limitou o poder, em vista de evitar novos golpes e
quarteladas, segundo feliz expressão de Luís Roberto Barroso. Consolidou-se, no geral, embora não
necessariamente no detalhe da história política de cada país (BARROSO, 2010).
A possibilidade de fiscalização e investigação franqueada ao Parlamento constituiu, pois, um dos
métodos técnicos singulares em que se personificou esta carência de limitação do poder sempre viva
e reafirmada no contexto de qualquer República. Vale dizer, na sedimentação da simbiose
institucional por meio da qual as funções estatais se relacionam e se autorregulam, mantendo-se
independentes, porém vigilantes quanto aos eventuais abusos dos demais, a fiscalização
parlamentar constituiu e permanece constituindo método privilegiado (HESSE, 2009; SILVEIRA,1999).
A Comissão Parlamentar de Inquérito personifica a característica de ser o instrumento primordial de
concretização desta tarefa. Trata-se, pois, de uma comissão dotada de poderes investigatórios que
realiza, no âmbito parlamentar, a investigação de possíveis crimes ocorridos em detrimento do
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Estado – “um determinado fato ou conjunto de fatos alusivos a acontecimentos políticos, a abusos ou
ilegalidade da administração, a questões financeiras, agrícolas, industriais etc., a tudo que interessa
à boa atividade do parlamento” (FERREIRA, 1992, p. 94).
É dizer: constitui uma longa manus por meio da qual o parlamento exercita sua competência de
fiscalização.
Encerrando esta brevíssima nótula em um parágrafo que sintetize toda a informação, tem-se,
portanto, o seguinte: a função fiscalizatória exercida pelo Poder Legislativo é resultado da
interdependência e autovigilância necessária à harmonia com os demais Poderes. A comissão
parlamentar de inquérito constitui o principal instrumento de exercício desta função. Como
ferramenta, todavia, não pode ser utilizada de qualquer maneira e para qualquer fim, nomeadamente
se este objetivo estiver pouco afinado com os valores cívicos e republicanos.
3. As Comissões Parlamentares de Inquérito na Constituição da República de 1988
As Comissões Parlamentares de Inquérito encontram na Constituição da República a sua disciplina
maior, e nos dispositivos contidos na Lei 1.579/1952 a sua complementação infraconstitucional.
Em termos constitucionais tem-se, no art. 58, § 3.º, da Carta Política, o seguinte: “As comissões
parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais,
além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um
terço de seus membros, para apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas
conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a
responsabilidade civil ou criminal dos infratores” (BRASIL, Constituição, 1988).
Em termos infraconstitucionais, de outra banda, tem-se um pouco mais: algumas condutas tipificadas
– especialmente os expedientes empreendidos com o fito de obstruir o regular andamento da
investigação –, a exemplificação de alguns dos poderes próprios de autoridades judiciais dos quais
seriam dotadas a CPI, e, de resto, a incompletude e o silêncio do ordenamento. Um problema.
A solução. Visando estabelecer os contornos gerais necessários do instituto, o Supremo Tribunal
Federal reinterpretou o art. 58, § 3.º, da Constituição da República logrando determinar então o seu
objeto de investigação, os seus requisitos procedimentais, a sua competência formal e material, a
sua limitação cronológica e os seus poderes instrutórios.
3.1 Objeto
Segundo a parca indicação do art. 58, § 3.º, da Constituição, tem-se que as CPIs destinar-se-ão a
apurar fato certo e determinado que atente, em princípio, contra a ordem jurídica vigente, o interesse
público soberano e o regime jurídico dos direitos fundamentais. Sua finalidade geral é reunir dados,
documentos e informações para, constatada a materialidade da irregularidade, subsidiar uma
eventual e futura persecução penal dos envolvidos (GONÇALVES, 2001).
Esta determinação constitucional de especificação do fato investigando tem um objetivo claríssimo:
impedir, com base em formulações genéricas e superficiais, a devassa e a depravação da vida
alheia. Sim, a CPI tem-lhe aplicada o mesmo regime de exigências e prerrogativas válido para as
autoridades policiais. Isto significa, na linguagem dos direitos fundamentais, direito à especificação
de fatos e a sua conexão com o investigado (HOLTHE, 2010).
“Não cabe à CPI investigar assuntos de interesse exclusivamente privado dos indivíduos apenas
com o objetivo de conhecer ou informar por curiosidade, ou seja, negócios privados que não
guardem relação com um propósito legislativo válido ou que não possuem nexo causal com a gestão
da coisa pública” (NOVELINO, 2010, p. 574).
Esta vedação não se confunde, entretanto, com a investigação de fatos conexos ao principal. É
dizer, a “exigência de ter como objeto de apuração um fato determinado não impede a ampliação do
objeto para outros fatos conexos ao principal ou que fatos inicialmente desconhecidos e revelados
durante a investigação também sejam investigados. Nesses casos, será necessário o aditamento do
objeto inicial da CPI (NOVELINO, 2010, p. 574).
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A Suprema Corte endossou a posição e dissipou a divergência, assentando sua jurisprudência no
sentido de não constituir afronta ao exercício da ampla defesa a investigação de fatos múltiplos,
desde que conexos com o objeto principal motivador da instauração da CPI (Precedentes. MS
23.639/DF, rel. Min. Celso de Mello; HC 71.039/RJ, rel. Min. Paulo Brossard).
3.2 Competência
Se é possível dizer que a separação de poderes constituiu o primeiro e principal modo de limitação
do poder, o regime federativo constituiu o segundo, tão grande em relevância e tão simbólico quanto.
Ideias de trajetórias distintas, convergidas em certo momento da história do pensamento, e que hoje
dão o sentido do que é o Estado do Brasil: uma república federal institucionalmente impossibilitante
da constituição de instâncias absolutas de poder (SILVA, 2011).
Neste modelo, a cada qual corresponde uma tal parcela de poder, de poder-dever-agir, e dele
ninguém se desonera.
A esta lógica segue a competência da CPI. Não se permitirá, pois, CPI de âmbito federal
investigando fatos relacionados à competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Nem o
contrário, em suas múltiplas possibilidades hipotéticas. A cada ente político corresponde uma casa
legislativa própria, com competência própria para fiscalizar os seus particulares assuntos e dos seus
respectivos governos (MENDES; BRANCO, 2014).
O Regimento Interno do Senado traz em seu art. 146 esta determinação, e a reforça o Supremo em
sua jurisprudência (Precedentes. HC 75.232/RJ, rel. Min. Carlos Velloso).
3.3 Requisitos de Instauração
A Constituição da República especifica em seu art. 58, § 3.º, que as Comissões Parlamentares de
Inquérito serão instauradas em conjunto ou separadamente, para apurar fato determinado por prazo
certo, mediante a requisição de um terço dos seus membros. Isto equivale a 171 assinaturas para
CPIs na Câmara dos Deputados e 27 para CPIs no Senado Federal (GONÇALVES, 2001).
“A instauração do inquérito parlamentar, para viabilizar-se no âmbito das Casas legislativas, está
vinculada, unicamente, à satisfação de três (03) exigências definidas, de modo taxativo, no texto da
Carta Política: (1) subscrição do requerimento de constituição da CPI por, no mínimo, 1/3 dos
membros da Casa legislativa, (2) indicação de fato determinado a ser objeto de apuração e (3)
temporariedade da comissão parlamentar de inquérito. – Preenchidos os requisitos constitucionais
(CF, art. 58, § 3.º), impõe-se a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito, que não depende, por
isso mesmo, da vontade aquiescente da maioria legislativa” (STF, MS 24831/DF, rel. Min. Celso de
Mello, 2005).
3.4 Limitação Cronológica
Ao perpassar ligeira pelo tema da limitação cronológica, a Constituição indicou que a CPI vigeria por
prazo certo, mas não especificou o quanto significaria este prazo. A Lei 1.579/1952, em seu art. 5.º, §
2.º, condiciona o termo final das atividades de uma CPI ao término da legislatura em que fora
constituída. O Regimento Interno da Câmara dos Deputados, por sua vez, fixa o prazo de cento e
vinte dias, prorrogável por mais sessenta dias, totalizando um máximo de 180 dias.
Para CunhaJúnior, a indicação do prazo de duração deve ser realizada já na constituição da
comissão, embora tal termo não possa ultrapassar o período de uma legislatura (CUNHA JÚNIOR,
2010).
O STF, provocado a se manifestar a respeito do tema, pronunciou-se no sentido de que “A duração
do inquérito parlamentar – com o poder coercitivo sobre particulares, inerente à sua atividade
instrutória e a exposição da honra e da imagem das pessoas a desconfianças e conjecturas
injuriosas – é um dos pontos de tensão dialética entre a CPI e os direitos individuais, cuja solução,
pela limitação temporal do funcionamento do órgão, antes se deve entender matéria apropriada à lei
do que aos regimentos: donde a recepção do art. 5.º, § 2.º, da Lei 1.579/1952, que situa, no termo
final de legislatura em que constituída, o limite intransponível de duração, ao qual, com ou sem
prorrogação do prazo inicialmente fixado, se há de restringir a atividade de qualquer comissão
parlamentar de inquérito” (STF, HC 71.261/RJ, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 1994).
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O prazo máximo a ser observado, portanto, é o estabelecido pela Lei 1.579/1952: o tempo restante
da legislatura em que constituída a comissão.
3.5 Poderes
A Constituição da República dispôs que as comissões parlamentares de inquérito gozarão de
poderes instrutórios próprios das autoridades judiciais. Embora relativamente amplas, tais
prerrogativas devem ser exercidas dentro de um quadro de respeito à estrita legalidade e aos direitos
fundamentais da pessoa humana.
A razão é simples: “O poder de investigar conferido ao Legislativo não é um fim em si mesmo, mas
um poder auxiliar, inerente ao poder de legislar e de fiscalizar. Considerando sua natureza
instrumental, o poder de investigação é tido como legitimamente praticável quando exercido com o
objetivo de favorecer a utilização das funções parlamentares de legislação e de orientação e controle
político” (NOVELINO, 2010, p. 576).
Diante desse quadro, e após análise dos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e Senado
Federal, Marcelo Novelino propõe um rol especificado dos poderes conferidos às CPIs. São eles: (a)
requerer diligências para instrumentalização das investigações; (b) convocar Ministros de Estado,
titulares de órgãos subordinados à Presidência da República, Deputados Federais, Senadores; (c)
tomar depoimentos de autoridades federais, estaduais, distritais e municipais; (d) ouvir indiciados,
vedado o indiciamento de autoridades detentoras de foro privilegiado; (e) inquirir testemunhas sob
compromisso, inclusive podendo solicitar sua condução coercitiva; (f) requisitar informações e
documentos de órgãos ou agentes públicos, bem como realizar levantamentos; (g) locomover-se
para onde for necessário em razão das investigações; (h) requisitar serviços de quaisquer
autoridades, inclusive policiais; (i) quebrar sigilo telefônico, bancário, fiscal e de dados; (j) requisição
de exames periciais e, por fim, (k) busca e apreensão de documentos e equipamentos desde que
não viole o domicílio de outrem (NOVELINO, 2010, p. 576-580).
Esse é o quadro geral identificado pela doutrina relativamente ao complexo de poderes conferidos à
CPI e ao próprio Poder Legislativo para realizar sua função investigatória, seguindo a lógica de que a
Constituição ao dar os fins também concede os meios.
4. A Comissão Parlamentar de Inquérito na visão do STF: os limites do Estado Policial
A Comissão Parlamentar de Inquérito consiste, segundo magistério jurisprudencial do STF, em um
legítimo procedimento político-administrativo de investigação de fatos e pessoas sujeito, em
obséquio às limitações impostas pela dignidade humana e pela não hegemonização de poderes, ao
inescapável controle jurisdicional (Precedentes. MS 23652/DF, rel. Min. Celso de Mello, 2001).
Ponto delicado. Motivo de divergência acalorada é este tema que trata do controle judicial dos atos
da CPI e a suposta violação do princípio da separação de poderes.
Sem adentrar na controvérsia, porém sem dela esquivarmo-nos, entendemos que um Estado
autointitulado Democrático de Direito não pode tolerar a violência jurídica a direitos fundamentais em
vista de proteger uma cláusula constitucional – a forma estatal republicana – pensada e criada
exatamente para vedar a arbitrariedade.
Com efeito, se a finalidade única de uma CPI é a persecução do interesse público, e se de fato o real
interesse público em seu aspecto primário – a defesa da coletividade e das instituições democráticas
– jamais autorizaria a faculdade de quaisquer das Casas do Congresso desonerarem-se do dever de
prestar respeito ao que prescreve a Carta Maior, tem-se ao final que atos agressores são sim
suscetíveis de ataque e controle judicial (SARMENTO, 2007).
Vale dizer, “as decisões políticas emanadas de qualquer das Casas do Congresso Nacional, na
medida em que delas derivem consequências de ordem jurídica, estão sujeitas ao controle
jurisdicional, desde que tomadas com inobservância da Constituição” (STF, MS 23452, rel. Min.
Celso de Mello, 1999).
Nestes termos, portanto, afigura adequado buscar na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
estes limites impostos à Comissão Parlamentar de Inquérito.
4.1 Direito ao Estado de Inocência, ao Silêncio e à Não Incriminação
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É indiscutível a possibilidade de indiciados e testemunhas serem convocados a depor no âmbito de
uma Comissão Parlamentar de Inquérito. Tal prerrogativa, longe de constituir mera faculdade estatal,
representa imperiosa necessidade de ordem pública que encontra na integridade do interesse social
seu fundamento de validade e legitimidade.
Quer dizer, se por um lado é certo que as comissões de investigação podem, por autoridade própria,
impor limitações à liberdade ao convocar indiciados e testemunhas a depor, seguramente também é,
por outro, na dignidade humana que encontram o seu marco final de atuação (ALVES, 2004).
Isto significa, por exemplo, que cabe ao intimado a termo pela CPI apresentar-se e prestar
esclarecimentos verossímeis, que não importem em ocultação da verdade ou de fato relevante
vinculado ao objeto investigado, vedada tal intimação, no entanto, pelas vias postal, eletrônica ou
telefônica (Precedentes. HC 71421, rel. Min. Celso de Mello, 1995).
Mais. É também assegurado ao indiciado a prerrogativa de silenciar-se diante das indagações que
de algum modo conduzam a uma declaração autoincriminatória. É dizer, “qualquer pessoa que sofra
investigações penais, policiais ou parlamentares, ostentando ou não, a condição formal de indiciado,
possui, dentre as várias prerrogativas que lhe são constitucionalmente asseguradas, o direito de
permanecer em silêncio” (STF, MS 23452, rel. Min. Celso de Mello, 1999).
“A self-incrimination constitui causa legítima que exonera o depoente – seja ele testemunha ou
indiciado – do dever de depor sobre os fatos que lhes sejam perguntados e de cujo esclarecimento
possa resultar, como necessário efeito causal, a sua própria responsabilização penal” (STF, HC
71421, rel. Min. Celso de Mello, 1995).
Este é um dos motivos pelas quais o STF tem proclamado a necessidade de determinação nítida dos
fatos que ensejaram a CPI: permitir que o indiciado pondere a respeito da indagação que lhe fora
feita e, assim, conclua ou não pela sua resposta. Mas não o único. Também se entende admissível
que o depoente possa negar-se a responder perguntas impertinentes que se refiram à sua vida
privada ou ao seu dever de sigilo profissional e, portanto, desconexas do objeto investigando
(SANTOS, 2004).
“Impende ressaltar, por necessário, que a pertinência da invocação do direito ao silêncio constitui
providência sujeita à avaliação daquele que sofre a inquirição e não da autoridade perante quem o
depoimentoé prestado” (STF, HC 94082, rel. Min. Celso de Mello, 1995).
Em resumo, portanto, não é dado à CPI a prerrogativa de se imiscuir no âmbito das questões
privadas do investigado destituídas de qualquer relevância social ou liame necessário com o fato
investigado. Em tais hipóteses, recusada a resposta do depoente por suposta impertinência com o
fato investigado, cabe à própria Comissão demonstrar a relação de sentido entre a pergunta
formulada e o objeto.
No mais, por fim, cabe “enfatizar, por necessário – e como natural decorrência dessa insuprimível
prerrogativa constitucional – que nenhuma conclusão desfavorável ou qualquer restrição de ordem
jurídica à situação individual da pessoa que invoca essa cláusula de tutela pode ser extraída de sua
válida e legítima opção pelo silêncio” (STF, HC 71421, rel. Min. Celso de Mello, 1995).
4.2 Direito à Liberdade
Como se viu, a Constituição atribuiu às Comissões Parlamentares de Inquérito “poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais”, visando, com isto, garantir a integridade e lisura das
investigações.
A norma constitucional autorizadora desta prerrogativa deixou assentado, consoante entendimento
unânime da Suprema Corte, que a sua extensão não alcança os poderes gerais de cautela do qual
dispõem os magistrados, uma vez que na reserva de jurisdição e no estatuto das vedações da
magistratura encontram os seus limites (MENDES; BRANCO, 2014).
Não pode a CPI, por esta razão, decretar a prisão, nem mesmo em suas modalidades cautelares,
pois, “no sistema do direito constitucional positivo brasileiro, os casos de privação de liberdade
individual somente podem derivar de situação de flagrância (CF art. 5.º, LXI) ou de ordem emanada
de autoridade judicial competente (CF art. 5.º, LXI), ressalvada a hipótese – de evidente
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excepcionalidade – de ‘prisão por crime contra o Estado, determinada pelo executor da medida (CF
art. 136, § 3.º, I), durante a vigência do estado de defesa” (STF, HC 71279, rel. Min. Celso de Mello,
1995).
Da mesma forma, tal limitação se traveste na impossibilidade de a CPI proceder, por autoridade
própria, à busca e apreensão de bens dos indiciados, à decretação de sua indisponibilidade, à sua
hipoteca, dentre outras medidas que, por serem reservadas ao Poder Judiciário, tão somente este
pode delas dispor.
É a lição de José Wanderley Bezerra Alves: “não há como entender que a locução poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais permita ao Legislativo invadir competência privativa
do Judiciário, isto é, funções típicas deste” (ALVES, 2004, p. 158-159).
A questão é simples: como típico processo administrativo, a CPI não tem o condão de entregar
provimento jurisdicional final fundado na verdade real, motivo pelo qual não se afigura razoável, em
respeito à integridade das liberdades públicas, franquear-lhe a possibilidade de determinar
provimentos acautelatórios diretamente incindíveis em direitos fundamentais. Com duas exceções: o
poder de decretar a prisão daquele que deveria falar a verdade e não o fez, e a possibilidade de
condução coercitiva daquele que deveria se apresentar à CPI e não o fez por justo motivo.
4.3 Direito à Intimidade, à Vida Privada e à Preservação da Honra e da Imagem: a questão da
quebra de sigilo
A questão da quebra de sigilo é uma das mais controvertidas a respeito do tema.
O sigilo abrange na estrutura do ordenamento jurídico brasileiro a proteção de quatro tipos principais
de informação: a bancária, a fiscal, a telefônica e a profissional. Como bem anota a jurisprudência do
Supremo, ainda que se trate de inerente projeção do direito à intimidade, o sigilo não se submete à
reserva de jurisdição, já que a Lei 1.579/1952 consagrou legítima a possibilidade da sua quebra por
razões de ordem constitucional superior.
“As Comissões Parlamentares de Inquérito, no entanto, para decretarem, legitimamente, por
autoridade própria, a quebra do sigilo bancário, do sigilo fiscal e/ou do sigilo telefônico, relativamente
a pessoas por elas investigadas, devem demonstrar, a partir de meros indícios, a existência concreta
de causa provável que legitime a medida excepcional (ruptura da esfera de intimidade de quem se
acha sob investigação), justificando a necessidade de sua efetivação no procedimento de ampla
investigação dos fatos determinados que deram causa à instauração do inquérito parlamentar, sem
prejuízo de ulterior controle jurisdicional dos atos em referência (CF, art. 5.º, XXXV)” (STF, MS
23452, rel. Min. Celso de Mello, 1999).
As restrições para a quebra do sigilo fiscal e bancário são as mesmas, assim como também as
possibilidades e hipóteses. Diferente, no entanto, é o que se admite para o sigilo telefônico. Isto
porque esta espécie de sigilo se disjunge em duas dimensões essenciais: uma primeira relativa ao
registro de números telefônicos – abrangendo os números de onde procederam ligações para o
investigado, o número de onde ele mesmo as efetivou, os seus tempos de duração bem como o
lugar em que foram realizadas – e o sigilo do conteúdo das ligações.
Pelo entendimento firmado na jurisprudência do STF, a quebra do sigilo permitida neste caso pela
norma inscrita no § 3.º do art. 58 da Carta Republicana alcança somente a possibilidade de quebra
do sigilo inerente aos registros telefônicos dos investigados. Isto é, “não podem as CPIs é determinar
escuta ou interceptação telefônica, que só podem ocorrer ‘para fins criminais’ dentro de uma
investigação criminal ou dentro de uma investigação processual penal” (STF, HC 710395, rel. Min.
Paulo Brossard, 1994).
Por outro lado, já quanto à possibilidade de quebra do sigilo profissional, o STF não tem mudado seu
posicionamento, nomeadamente em relação à proteção do advogado e do jornalista. Isto porque é
possível que da divulgação destas informações resulte dano ao direito de outros.
No caso da advocacia, a Lei 8.906/1990 já assegura ao advogado a inviolabilidade do seu escritório,
correspondências, arquivos, e demais meios de comunicação que se afigurem necessários ao seu
exercício profissional. Mas o Supremo também a reforça em sua jurisprudência, acrescentando que
tal cláusula pode ser invocada inclusive quando indagado o advogado oralmente, possibilitando que
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permaneça em silêncio para não desestabilizar sua relação profissional com o cliente (Precedentes.
MS 23452, rel. Min. Celso de Mello, 1999).
Por fim, em linhas gerais, é de grande valia traçar algumas considerações jurisprudenciais que se
aplicam em perfeita sintonia às hipóteses de sigilo aqui elencadas.
A primeira se refere à necessária fundamentação do decreto de quebra do sigilo de dados. Se a
Constituição da República assegurou às Comissões Parlamentares de Inquérito os mesmos poderes
investigatórios da judicatura, por implicitude impôs-lhe também os mesmos deveres.
Nesse sentido, “não é lícito, pois, a nenhuma delas, como o não é sequer aos juízes mesmos (CF,
art. 93, IX), afastar-se dos requisitos constitucionais que resguardam o direito humano fundamental
de se opor ao arbítrio do Estado, o qual a ordem jurídica civilizada não autoriza a, sem graves
razões, cuja declaração as torne suscetíveis de controle jurisdicional, devassar registros sigilosos
alheios, inerentes à esfera da vida privada e da intimidade pessoal” (STF, MS 25966, rel. Min. Cezar
Peluso, 2006).
Da mesma forma, também é defeso à comissão divulgar o conteúdo desses dados. Isto é, devem as
CPIs preservar a imagem e a honra dos investigados com a não divulgação dos seus dados
pessoais nos meios de comunicação.
4.4 Direito à Defesa Técnica
Era prática corriqueira no âmbito das CPIs a proibição de testemunhas e investigados, quando dos
seus depoimentos, se fazerem presentesacompanhados dos seus advogados. Todavia, em especial
atenção ao princípio da ampla defesa e do contraditório, postulados dos quais decorrem a essência
da democracia, o STF passou a entender pela admissibilidade da defesa técnica nas sessões de
CPIs se assim o quisessem os convocados a prestarem depoimento (BULOS, 2010).
Isto porque, segundo entende a Suprema Corte, “cabe, ao advogado, a prerrogativa, que lhe é dada
por força e autoridade da lei, de velar pela intangibilidade dos direitos daquele que o constituiu como
patrono de sua defesa técnica, competindo-lhe, por isso mesmo, para o fiel desempenho do munus
de que se acha incumbido, o exercício dos meios legais vocacionados à plena realização de seu
legítimo mandato profissional” (STF, HC 88015, rel. Min. Celso de Mello, 2006).
Indo um pouco mais além, franqueou-se inclusive a possibilidade de os advogados manterem
contato com seus clientes, orientando-os em suas respostas, e intervindo, caso necessário, com
reclamações e impugnações de provas e comportamentos arbitrários (Precedentes. HC 88015, rel.
Min. Celso de Mello, 2006).
Em resumo, portanto, era esse o quadro de direitos e limitações que se buscava demonstrar com o
presente estudo.
5. Considerações finais
As Comissões Parlamentares de Inquérito representam, como se viu, valioso instrumento de
investigação posto à disposição do Parlamento. No entanto, devido aos excessos por vezes
cometidos, cujas raízes se assentam mesmo na falta de um tratamento legal e constitucional mais
adequado, sujeitam-se as CPIs à especial formatação que vem produzindo a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal.
Não pode o STF legitimar, sob alegações de afronta à divisão funcional dos poderes, práticas que
desrespeitem injustificadamente direitos e garantias individuais sob a justificativa do interesse
público.
Imprescindível, por isso mesmo, a atuação e os contributos que se extraem da sua jurisprudência a
respeito do tema, nomeadamente as que se referem aos contornos gerais do instituto e à limitação
dos seus poderes a partir do quadro de direitos fundamentais.
Em jeito de conclusão, portanto, revela-se necessário insistir na ideia segundo a qual, a despeito da
sua mais-valia institucional e da sua relevante componente democrática, a CPI não tem permissão
para atravessar o espaço dos direitos e garantias individuais de investigados em vista de suposta
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persecução do interesse público.
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