Poder Legislativo e Executivo

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Professor Jesus Brito
@jesusbritoadv
2023.1
ORGANIZAÇÃO ESTATAL
PODER LEGISLATIVO E EXECUTIVO
TEORIA DO PODER E A DIVISÃO DAS FUNÇÕES ESTATAIS
Etimologicamente, PODER é um termo que remete à: Força, Persuasão, Controle, Regulação.
O poder constitui uma força que intervém nas relações sociais desde o início da sociedade humana. É algo tão natural e necessário que não se pode compreendê-la sem que essa esteja sustentada sobre as bases da obediência civil e do poder.
O jurista Noberto Bobbio classificou o poder em três formas:
Poder econômico: Desempenhado por quem tem posse dos bens materiais e da riqueza.
Poder ideológico: Empreendido por aquele que possui a capacidade de criar ideias e ideologias e, assim, influenciar os outros.
Poder político: Poder oficial que controla o Estado e ostenta o direito de uso da força física contra os membros de uma comunidade política. O poder político é legítimo, desde que procure atingir os fins de uma comunidade política.
Sem dúvida, o campo em que o poder ganha seu papel mais crucial é o da política. É esse modelo que será estudado no próximo tópico, o qual compete coordenar e impor regras e limites em função dos fins pretendidos pelo Estado, fundamentando-se em sua soberania. Em outras palavras, o Estado é a institucionalização do poder político para satisfação do bem comum.
BASES TEÓRICAS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
O controle da potencial utilização abusiva e autoritária do poder político desempenhado pelo Estado tem sido uma preocupação permanente dos seres humanos. Desde a antiguidade, surgem inúmeras teorias com o propósito de limitar os poderes, como garantia de proteção de direitos e liberdades das pessoas contra o arbítrio estatal.
A origem da teoria da separação dos Poderes encontra-se em Aristóteles (1991, p. 93). Na sua obra, A Política, o pensador compreendia que o poder soberano se manifestava através de três funções distintas:
	Função deliberativa: editar normas gerais de observância para todos.
Função executiva: aplicar essas normas ao caso concreto.
Função julgadora: resolver os conflitos advindos da execução das aludidas normas.
Observa-se que tais funções, apesar de diferentes, ainda se concentravam, para o pensador, na figura de uma única pessoa, o soberano.
Aristóteles já profetizava a necessidade de novas mudanças e aperfeiçoamentos na arte de se fazer política e governo. Contudo, ele não cuidou da funcionalidade dessa separação, isto é, não formulou a independência entre Poderes, o que só fora feito posteriormente por Montesquieu.
BASES TEÓRICAS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
A famosa frase de Luís XIV traduz claramente o poder ilimitado que se encontrava nas mãos dos monarcas à época.
Locke (1994, p. 171), pensador inglês, influenciado pelos importantes eventos ocorridos nas revoluções do século XVII, também cuidou da evolução da teoria, através da obra Segundo Tratado do Governo Civil, publicada em 1690, delineando de forma mais precisa, a ideia em torno de uma demarcação sobre os Poderes do Estado.
Na sua ótica, não existia poder deliberativo, mas sim Poder Legislativo, o qual tinha a incumbência de editar leis, as quais não poderiam ser feitas em benefício próprio nem com intervenção da propriedade.
Incluía também, dentro das funções do legislativo, a de resolver os conflitos, como julgador. Mencionava ainda a presença do Poder Executivo, o qual aplicava a força pública para fazer cumprir as normas, e o Poder Federativo, que mirava as relações com outros Estados, especialmente, por meio de alianças.
BASES TEÓRICAS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
Segundo esse teórico, esses últimos Poderes, embora distintos, não poderiam ser divididos, uma vez que uma possível separação constituiria uma perigosa fonte de conflitos, por ambos utilizarem a força armada. O pensador ainda reconhece o poder da prerrogativa como sendo uma das funções também do Poder Executivo, o qual o incumbiria de decidir como atuar nos casos de omissões legislativas ou em situações extraordinárias.
Por fim, para Locke, o legislativo era o poder supremo, de forma que os demais Poderes dele derivam e a ele estão subordinados.
Ao identificarem as três funções distintas desempenhadas pelo Estado, Aristóteles e Locke apresentaram um grande contributo para o pensamento político, construindo as bases teóricas da chamada separação de Poderes.
Montesquieu: a consolidação da tripartição de Poderes
É com Montesquieu, na consagrada obra, Espírito das Leis, no século XVIII, que efetivamente inaugura a doutrina da separação dos Poderes, marcada pela ideia de uma divisão funcional do Poder em prol da liberdade e segurança individuais, contrapondo-se ao absolutismo.
Em sua teoria, identifica-se, não só a existência das três funções estatais, mas sua autonomia e independência entre si. Cada função corresponderia a um órgão, não mais se concentrando nas mãos únicas do soberano (MONTESQUIEU, 2000, p. 168).
Na estrutura de sua teoria da separação dos Poderes, haveria divisão em três esferas, quais sejam:
Poder Legislativo: tem a função de fazer as leis.
Poder Executivo: tem a prerrogativa de julgar as demandas e os conflitos entre particulares.
Poder Judiciário: fica com a aplicação das leis e resoluções geradas pelo segundo.
Para Montesquieu, todo aquele que se encontra nesses Poderes tende a deles abusar.
O exercício dessas três funções precisa ser confiado a órgãos e pessoas diferentes, para que cada Poder freie o outro, impedindo, assim, a arbitrariedade. É a fórmula dos “freios e contrapesos” (check and balances), segundo a qual a cada poder, além de sua função típica, caberia uma função atípica de controle do outro.
Divisão das funções estatais na Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988, objetivando, especialmente, evitar o abuso e o desrespeito aos direitos fundamentais do homem, contemplou a existência dos Poderes do Estado como independentes e harmônicos entre si, repartindo entre eles as funções estatais e dispondo prerrogativas e imunidades para que bem pudessem desempenhá-las, bem como criando instrumentos de controles recíprocos, como garantia da manutenção do Estado democrático de direito. 
Assim, foram atribuídas as funções estatais de soberania aos três tradicionais Poderes de Estado: Legislativo, Executivo e Judiciário. Resgatando a ideia da tripartição de poderes de Montesquieu, o art. 2º da Carta da República dispõe que: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Divisão das funções estatais na Constituição Federal de 1988
Além disso, no Brasil, a separação de Poderes é cláusula pétrea prevista no art. 60, § 4º, III, da CF/88, logo, não pode ser objeto de emenda tendente a abolir essa garantia.
As atribuições asseguradas não poderão ser delegadas de um Poder (órgão) a outro. É o princípio da indelegabilidade de atribuições. Um órgão só poderá desempenhar as funções de outro, ou da natureza típica de outro, quando tiver expressa previsão e, diretamente, quando existir delegação pelo poder constituinte originário, como ocorre, por exemplo, com as leis delegadas do art. 68 da CF/88, cuja atribuição é transmitida do Legislativo ao Executivo.
Cada Poder, além do exercício de funções típicas, inerentes à sua natureza, exercem outras denominadas de funções atípicas, as quais são próprias de outros Poderes. Essa repartição de tarefas é feita de maneira equilibrada, impedindo que um Poder avance sobre as atribuições dos demais e exceda os limites fixados pela Constituição sem que haja contenção. Existe, assim, um controle recíproco entre os diferentes Poderes, materializado no sistema de freios e contrapesos.
Divisão das funções estatais na Constituição Federal de 1988
PODER LEGISLATIVO
Estruturalmente, o Poder Legislativo da União é um órgão bicameral, composto por duas casas legislativas, — a Câmara dos Deputados, que representa o povo, nos termos do art. 45 da CF/88 — e o Senado Federal, representando a vontade dos estados e Distrito Federal, a teor do art. 46 da CF/88, sem haverprimazia de uma casa sobre a outra. A junção dessas duas casas forma o que se denomina de Congresso Nacional.
O bicameralismo federativo originou-se nos Estados Unidos, e se baseia na ideia de divisão entre os representantes do povo e dos estados, com o objetivo de evitar à época, que, nas colônias mais populosas, fosse concentrado o Poder Legislativo da federação em detrimento dos estados menores. Por isso, há uma forte ligação entre federação, Senado Federal e Poder Legislativo.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
É formada por 513 deputados eleitos pelo sistema proporcional, nos estados, nos territórios federais e no Distrito Federal, cujo mandato é de quatro anos. O número de deputados irá variar conforme a população de cada unidade federativa, contudo, não será inferior a oito, nem superior a 70.
O deputado federal deve ser brasileiro (nato ou naturalizado), maior de 21 anos e estar em pleno exercício dos direitos políticos.
É importante lembrar que, atualmente, não existem territórios, mas, como é possível sua criação mediante lei complementar (art. 18 da CF/88), se existirem, poderão eleger quatro deputados.
SENADO FEDERAL 
O Senado Federal é composto de 81 senadores, sendo que cada estado e o Distrito Federal possuem o número fixo de três senadores e dois suplentes, os quais serão renovados parcialmente a cada quatro anos na proporção de 1/3 e 2/3, resultando em um mandato total de oito anos.
Os senadores são eleitos pelo sistema majoritário simples, que determina a vitória de quem recebeu o maior número de votos na eleição. Cada senador deve ser brasileiro (nato ou naturalizado), maior de 35 anos e estar no gozo pleno dos direitos políticos.
Os territórios federativos e municípios não possuem representantes no Senado.
Poder Legislativo nos Estados e Distrito Federal
Nos Estados, diferentemente do que ocorre na União, o Poder Legislativo é unicameral, pois é formado por apenas uma casa, que é a Assembleia Legislativa, conforme previsão do art. 27 da CF/88. No Distrito Federal (DF), o Poder Legislativo também é unicameral. O órgão legislativo do DF é chamado de Câmara Legislativa, conforme prevê o art. 32 da CF/88.
O número de deputados desses órgãos equivale ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os deputados federais acima de doze.
Será de quatro anos o mandato dos deputados estaduais e distritais, aplicando-lhe as regras da Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas.
Poder Legislativo nos municípios
Seguindo essa linha, nos municípios, o Poder Legislativo repete o modelo unicameral, cuja representação é feita pela Câmara Municipal ou Câmara de Vereadores.
O número de vereadores será fixado conforme o número de habitantes de cada município, até os limites máximos prescritos no art. 29, IV, nos termos da redação dada pela EC n. 58/2009.
Funcionamento e atribuições da Câmara dos Deputados e Senado Federal
Conforme o art. 57 da CF/88, o Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. Esse período anual é denominado de sessão legislativa.
Já a legislatura corresponde ao período de 4 anos de funcionamento do Poder Legislativo, nos termos do art. 44 da CF/88. Assim, a legislatura é composta de quatro sessões legislativas ordinárias.
Nos períodos de 18 a 31 de julho e 23 de dezembro a 1º de fevereiro, há o recesso parlamentar, quando poderá ocorrer a convocação extraordinária do Congresso Nacional, a teor do art. 57, §6º, da CF/88. Nesse chamamento, o Congresso apenas poderá deliberar sobre a matéria para a qual foi convocado, salvo se houver medidas provisórias em vigor, que serão automaticamente incluídas na pauta da convocação.
Dentre os assuntos da sessão extraordinária, destacam-se a intervenção federal, estado de defesa, de pedido de autorização para estado de sítio e para o compromisso e a posse do presidente e do vice-presidente da República. Na hipótese de urgência ou de interesse público relevante, ainda é possível que o presidente da República, os presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e ainda, a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, a sessão seja convocada (art. 57, § 8º da CRFB/88).
Funcionamento e atribuições da Câmara dos Deputados e Senado Federal
Em razão da Emenda Constitucional 50/2006, não há mais pagamento de parcela indenizatória nas sessões extraordinárias, como se vê no art. 57, § 7º da CRFB/88.
As sessões serão regidas consoante aos regimentos (regulação interna) das Casas. O Congresso Nacional possui três regimentos:
O dele próprio.
O regimento da câmara.
O do senado, sendo o primeiro adotado nas hipóteses em que as duas casas se reúnem conjuntamente.
Em relação aos órgãos diretivos, a mesa do Congresso nacional, na forma do art. 57, § 5º da CF/88, será presidida pelo presidente do Senado Federal (que também preside a mesa do Senado Federal), e os demais cargos serão desempenhados alternadamente pelos ocupantes de cargos assemelhados na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.
Em relação às atribuições, as atividades legislativas do Congresso Nacional estão regidas no art. 48 da CRFB/88 (em rol não exaustivo), mas exigem a coparticipação do Executivo (mediante a sanção) para a formação das leis. A atividade deliberante, que dispensa a participação do Poder Executivo, está presente nos arts. 49 da CF/88 (matérias de competência do Congresso Nacional).
Atribuições da Câmara dos Deputados
O art. 51 da CF/88, dispõe sobre a competência privativa da Câmara dos Deputados, reguladas por meio de Resolução, dispensando sanção e o veto do chefe do Executivo:
Autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o presidente e o vice-presidente da República e os ministros de Estado. Nesse caso, a Casa do povo faz o juízo de admissibilidade das acusações contra o presidente da República, seja em razão de crime comum ou de responsabilidade (art. 86 da CF/88).
Proceder à tomada de contas do presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa. Este dispositivo está em conformidade ao art. 84, XXIV da CF/88 que obriga o presidente da República à prestação de contas.
Elaborar seu regimento interno. Cada uma das Casas, dentro da estrutura de sua autonomia, poderá se auto-organizar, sem intromissão uma da outra, ou de outro âmbito de do poder.
Dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. Essa matéria é também fruto da autonomia da Casa Legislativa.
Eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII da CF/88.
Atribuições do Senado Federal
Já os assuntos de competência privativa do Senado encontram-se no art. 52, I a XV da CF/88, as quais, da mesma forma que a Câmara dos Deputados, dispensam a participação do Poder Executivo, senão vejamos:
Processar e julgar o presidente e o vice-presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os ministros de Estado e os comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles. Vale notar que os ministros de Estado e comandantes das Forças Armadas somente serão processados e julgados pelo Senado Federal caso estejam envolvidos nos mesmos atos praticados pelo presidente da República, pois, caso não haja conexão, serão julgados pelo STF, nos termos do art. 102, I, c da CF/88.
Processar e julgar os ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o procurador-geral da República e o advogado-geral da União nos crimes de responsabilidade. Esse dispositivo foi inseridopela EC 45/2004.
Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de: i) magistrados, nos casos estabelecidos na Constituição; ii) ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo presidente da República; iii) governador de território; iv) presidente e diretores do Banco Central; v) procurador-geral da República; vi) titulares de outros cargos que a lei determinar. O rol não é taxativo, assim, é permitida a ampliação acerca da nomeação de outros cargos na esfera federal.
Atribuições do Senado Federal
Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente. Nota-se que a atribuição é para nomeação de embaixadores, responsáveis pelas embaixadas. Os demais agentes diplomáticos são nomeados sem a necessidade desta formalidade.
Autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos territórios e dos municípios. Este dispositivo contempla empréstimos, financiamentos, acordos financeiros, sem necessidade de ouvir o presidente da República.
Fixar, por proposta do presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Dívida consolidada tem o mesmo fundamento de “dívida fundada”, isto é, o compromisso de exigibilidade que ultrapasse doze meses, em contraposição às operações de crédito por antecipação da receita, que são de curto prazo.
Dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público Federal; dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno e estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Nesses dispositivos, o legislador conferiu ao Senado Federal a fiscalização das operações financeiras das demais unidades da federação.
Atribuições do Senado Federal
Suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal.
Aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do procurador-geral da República antes do término de seu mandato. A exoneração de ofício não demanda justificada uma vez que denota somente da confiança, diante da natureza da função de nomeação.
Elaborar seu regimento interno; dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. Cada uma das Casas, como já estudado, dentro da estrutura de sua autonomia, poderá se auto-organizar, sem ingerência uma da outra, ou de outra esfera do poder.
Eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII da CRFB/88.
Avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
Comissões
As comissões são subconjuntos de parlamentares organizados com o objetivo de tratar de um tema específico, as quais são constituídas na forma e atribuições dispostas nos regimentos do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados e do Senado ou no ato que resultar sua instituição.
Para fins de classificação, há as seguintes comissões:
1) Comissões Temporárias: Como as Comissões Parlamentares de Inquérito (art. 58, §3º, da CF/88).
2) Comissões Permanentes: Aquelas cujo início se dá com o começo de cada legislatura, como as comissões temáticas e a de Constituição e Justiça.
3) Comissões Mistas: Compostas de deputados e senadores, a exemplo da Comissão Mista para deliberação das medidas provisórias (art. 62, §9º, da CF/88).
4) Comissão Representativa do Congresso Nacional: Atuará durante os recessos parlamentares, com atribuições dispostas no regimento (art. 58, §4º, da CF/88).
Comissões Parlamentares de Inquérito
As Comissões Parlamentares de Inquérito consistem no principal instrumento de fiscalização político-administrativa a ser desempenhada pelo Poder Legislativo e estão dispostas no art. 58, §3º, da CF/88.
Para a criação, necessita preencher os seguintes requisitos:
- Requerimento de um terço dos membros da Câmara e/ou um terço das assinaturas de senadores; podendo ser a CPI instaurada em uma das Casas ou nas duas, desde que o requerimento seja subscrito por deputados e senadores;
- Apuração de fato determinado, isto é, tem que tratar de alguma situação específica; nada impede que os fatos surgidos durante as investigações que tenham relação com o fato principal também sejam apurados;
- Prazo certo, mas conforme orientação do STF são admissíveis prorrogações sucessivas do prazo inicialmente fixado para uma CPI, desde que durante o período relativo à legislatura em que se iniciou.
São conferidos às Comissões Parlamentares de Inquérito poderes para ampla investigação, bem como meios de torná-los efetivos, devendo, no entanto, o seu exercício ocorrer com a devida observância aos direitos e garantias individuais, isto é, respeitando os direitos.
Comissões Parlamentares de Inquérito
Tomando como base a Constituição Federal e a jurisprudência do STF, a CPI pode, por autoridade própria, ou seja, sem a necessidade de qualquer intervenção judicial, desde que haja fundamentação, observadas todas as formalidades legais:
- Autorizar quebra de sigilo de dados bancário, telefônico e fiscal dos indiciados. Nesse ponto, é importante o “sigilo das comunicações telefônicas” e o sigilo dos dados telefônicos. O primeiro refere-se à captação e gravação de conversas telefônicas de um indivíduo (conhecida como interceptação telefônica ou “grampo”, a qual depende de ordem judicial). Já a quebra do sigilo de dados telefônicos constitui o acesso ao histórico de chamadas, data, horário, duração, enfim, ao extrato impresso da conta telefônica de um indivíduo, o qual pode ser quebrado pela CPI.
- Requisitar aos órgãos públicos documentos e informações necessárias para a investigação.
- Ouvir testemunhas, sob pena de condução coercitiva. As testemunhas prestarão compromisso de dizer a verdade, sob pena de falso testemunho. A elas é também garantida a prerrogativa contra a autoincriminação, garantindo-se o direito ao silêncio, ou quando deva guardar sigilo em razão de função, ministério, ofício ou profissão, salvo se, desobrigadas pela parte interessada, quiserem dar o seu testemunho (arts. 207 do CPP e art. 388, II, do CPC/2015 — cf. HC 79.598/STF).
Comissões Parlamentares de Inquérito
- Ouvir investigados ou indiciados. A CPI, contudo, deverá respeitar o direito ao silêncio do investigado ou indiciado, que poderá deixar de responder às perguntas que possam incriminá-lo (HC 80.584-PA, Rel. Min. Néri da Silveira, 08.03.2001).
- Convocação de autoridades como ministros de Estado para prestar esclarecimentos, a teor do art. 50 da CF/88.
Por outro lado, a CPI não possui poderes ilimitados, há temas que estão protegidos pela chamada cláusula de reserva de jurisdição, isto é, apenas por ordem judicial tais atos podem ser determinados. Desse modo, a CPI não pode:
1) Realizar atos de natureza cautelar: Como exemplos, podem ser citados: arresto, sequestro, proibição de se ausentar da comarca ou do país, indisponibilidade de bens; ambos necessitam de ordem judicial.
2) Determinar a interceptação telefônica: Os “grampos” apenas podem ser autorizados por ordem judicial, a teor do art. 5º, XII, da CF/88.
3) Determinar busca e apreensão de documentos com violação domiciliar: Somente a autoridade judicial poderá determinar a violação de um domicílio (desde que durante o dia), sendo essa, outro caso de matéria sujeita à reserva do Poder Judiciário.
4) Decretar a prisão doinvestigado: Salvo no caso de flagrante delito, no entanto, não tem autoridade para determinar prisão definitiva ou provisória (temporária, preventiva).
Comissões Parlamentares de Inquérito
Vale ainda registar que as CPIs não têm atribuição para investigar fatos de competência dos estados, Distrito Federal e dos municípios, tendo em vista o princípio federativo, devendo tais fatos serem investigados por CPIs estaduais, distrital ou municipais.
Eventuais abusos ou ilegalidades realizadas por essas comissões poderão ensejar demanda no Supremo Tribunal, nos termos do art. 102, I, “i”, da CF/88.
Imunidades Parlamentares
As imunidades parlamentares são prerrogativas conferidas aos congressistas pela Constituição, asseguradoras do exercício do mandato com plena liberdade. Constituem verdadeiros instrumentos de independência do Poder Legislativo e de garantia da democracia.
Tais prerrogativas não são privilégios nem violam o princípio de igualdade, pois não são concedidas em virtude da pessoa do parlamentar, mas em razão da importante função por ele exercida.
Tanto é que subsistem durante o estado de defesa e o estado de sítio, somente podendo ser suspensas, no último caso, pelo voto de dois terços dos membros da Casa respectiva e para atos incompatíveis com a execução daquela medida (art. 53, §8º, CF/88).
As imunidades podem ser de dois tipos: imunidade material e imunidade formal.
Imunidade material (Freedom of Speech)
Conforme o art. 53 da Constituição Federal dispõe, os deputados e os senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos.
Trata-se da chamada imunidade material, também chamada de inviolabilidade parlamentar, que enseja a irresponsabilidade civil e penal do parlamentar por suas palavras, opiniões e votos, assegurando que o congressista desempenhe sua atividade com ampla liberdade de manifestação. Não abrange agressão física.
Cumpre ter presente que as opiniões ofensivas proferidas por deputados federais e veiculadas por meio da imprensa, em manifestações que não guardam nenhuma relação com o exercício do mandato, não estão abarcadas pela imunidade material prevista no art. 53 da CF/88 e são aptas a gerar dano moral.
Registre-se, ademais, que a imunidade material é de ordem pública, não podendo existir renúncia pelo parlamentar.
O Supremo Tribunal Federal, contudo, tem atribuído um tratamento diferente entre opiniões, palavras e votos prolatados dentro e fora do recinto parlamentar. Dessa forma, para as manifestações realizadas fora da Casa Legislativa, a Corte maior tem exigido que sejam realizadas no exercício do mandato ou em razão dele, ou seja, deve ter relação com o mandato parlamentar. Já aquelas dentro do recinto parlamentar, estão presumivelmente amparadas pela imunidade, independentemente de qualquer comprovação de conexão com o mandato.
Imunidade formal (Freedom from arrest)
Imunidade em relação à prisão:
Desde a expedição do diploma, os parlamentares federais não poderão ser presos, salvo em flagrante delito de crime inafiançável. Diante disso, os congressistas não poderão sofrer prisão preventiva, temporária, bem como de natureza civil.
Quanto às medidas cautelares, o STF entende ser possível a aplicação delas contra os congressistas. Se houver restrição direta ou indiretamente do mandato, estas devem ser encaminhadas também à Casa respectiva para deliberação (ADI 5526/DF, 2017).
É importante afirmar que a votação dos congressistas não mais será secreta, consoante regra anterior à EC n. 35/2001, e sim pelo voto aberto, implementando-se, por meio dessa nova sistemática, a transparência que deve sempre imperar nesse tipo de apreciação.
Além disso, é possível a prisão de parlamentares federais em razão da sentença judicial transitada em julgado (ou seja, quando não mais couberem recursos), o Tribunal entendeu que as penas impostas poderão ser executadas imediatamente.
No caso da prisão em flagrante, os autos deverão ser remetidos à Casa Parlamentar respectiva no prazo de 24 horas, para que, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, resolva sobre a prisão. Então, a aprovação pela Casa é condição indispensável para a manutenção da prisão em flagrante delito de crime inafiançável (prisão processual ou cautelar) já realizada.
Imunidade formal (Freedom from arrest)
Imunidade em relação ao processo: 
Atualmente, a partir da Emenda Constitucional 35/2001, para a instauração de processo criminal contra parlamentares federais, não há mais necessidade de autorização legislativa. 
Desse modo, oferecida a denúncia, o processo contra parlamentares tramita normalmente, podendo a casa a que pertence o denunciado deliberar sobre a sua sustação. Conforme o texto constitucional, a deliberação pode ser feita até a decisão final do processo (trânsito em julgado) e deve, obrigatoriamente, ser apreciada no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias a contar do recebimento do pedido pela Mesa Diretora.
Os legitimados para solicitarem a sustação de ações criminais contra parlamentares são quaisquer partidos políticos com representação na Casa do denunciado do parlamentar acusado.
Cumpre ressaltar que somente há imunidade em relação a processo acerca de crimes praticados, após a diplomação, porém aqueles praticados anteriormente não gozam de imunidade.
Imunidade formal (Freedom from arrest)
Prerrogativa de função:
De acordo com o art. 53, §1º, da CF/88, os deputados e senadores, desde a diplomação, estão sujeitos a julgamento, em relação aos processos penais, perante o Supremo Tribunal Federal.
No entanto, na Ação Penal 937, o Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, decidiu que o foro por prerrogativa de função atribuído aos deputados federais e senadores se aplica somente aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e em razão das funções a ele relacionadas.
Nesse julgamento, definiu-se ainda que, após o final da instrução processual pela Corte, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar as ações penais não será mais modificada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo, ocorrendo a perpetuação do foro perante o STF.
A prerrogativa, no entanto, não se estende à improbidade administrativa. Atualmente, não há dúvida de que a competência é do juízo de 1º grau (ADI 2860 e 2797).
Imunidades dos deputados estaduais, distritais e vereadores
Segundo o STF, os deputados estaduais e distritais gozam das mesmas imunidades formais e materiais previstas para os parlamentares federais no art. 53 da CF/88 (ADI 5823 MC/RN, julgado em 8/5/2019 (Info 939).
Já para os vereadores, a imunidade material somente é configurada se a manifestação tiver sido praticada in officio ou propter officium e na circunscrição municipal (art. 29, VIII, da CF/88 e RE 600063/SP, STF, rel. Min. Barroso).
Obrigação de testemunhar e Forças Armadas
Os parlamentares federais não serão obrigados a testemunhar acerca de informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, tampouco sobre pessoas que lhe confiarem ou deles receberam informações (art.53, §5º, da CF/88). Cuida-se de ato discricionário atribuído ao congressista (não é obrigado a testemunhar) e não engloba o direito de testemunhar na qualidade de cidadão comum, uma vez que nessa modalidade é obrigado a testemunhar.
A incorporação às Forças Armadas de deputados e senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.
Perda do mandato
O art. 55 lista as hipóteses de perda do mandato do parlamentar, dentre os casos, a doutrina distingue as situações de cassação e extinção do mandato. A cassação refere-se à perda do mandato em razão do parlamentar ter cometido falta funcional, já a extinção do mandato diz respeito à ocorrência de ato ou fato que torne automaticamente inexistente o mandato, como morte, renúncia etc. Veja a seguir:
Hipóteses de Cassação (art. 55, I, II e VI):
1) Violação das proibições determinadas no art.54 da CF/88.
2) Falta de decoro parlamentar (É incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas, por exemplo.).
3) Condenação transitada em julgado.
Nesses casos, a perda do mandato dependerá da deliberação por maioria absoluta da respectiva Casa Legislativa, através de voto secreto (art. 55, §2º, da CF/88).
Perda do mandato
Hipóteses de extinção (art. 55, III, IV, V):
1) Deixar de comparecer injustificadamente a 1/3 das sessões ordinárias em cada sessão legislativa.
2) Perder ou tiver suspensos os direitos políticos e por decisão da Justiça Eleitoral.
3) Por determinação da Justiça Eleitoral, nos casos previstos na Constituição.
Nessas situações, a perda do mandato independe de votação da Casa, sendo declarada pela Mesa respectiva de ofício ou por provocação de qualquer dos seus membros ou de partido político representado no Congresso Nacional (art. 55, §3º, da CF/88).
Em todos os casos, serão assegurados a ampla defesa e o contraditório.
Por fim, registre-se que a renúncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar à perda do mandato, nos termos deste artigo, terá seus efeitos suspensos até as deliberações finais.
PODER EXECUTIVO
Sistemas de governo: Presidencialismo e Parlamentarismo.
A chefia do Poder Executivo foi confiada pela Constituição Federal ao presidente da República, a quem compete seu exercício, auxiliado pelos ministros de Estado, compreendendo, ainda, o braço civil da administração (burocracia) e o militar (Forças Armadas), concentrando na figura de uma única pessoa a chefia dos negócios do Estado e do Governo.
Poder Executivo constitui órgão constitucional cuja função precípua é a prática dos atos de chefia de Estado, de Governo e de Administração. A acumulação dessas funções revela que o legislador constituinte adotou o sistema de governo denominado de presidencialismo, tema que será tratado a seguir.
PODER EXECUTIVO
No sistema de governo, há uma preocupação de como se dá a relação entre os Poderes Executivo e Legislativo, subdividindo-se em duas espécies:
Presidencialista: Nesse sistema, há uma maior independência entre o Poder Executivo e o Legislativo.
É característica do presidencialismo o presidente da República acumular as funções de chefe de Estado (na esfera internacional) e chefe de Governo (na esfera interna), além de ser o chefe da Administração Pública Federal. Assim, a chefia do Executivo é unipessoal.
Além disso, o governante tem um mandato com prazo certo, sendo que a principal vantagem desse sistema de governo é a maior legitimidade do chefe do Executivo.
Parlamentarista: Aqui, há uma colaboração entre o Executivo e o Legislativo. O chefe do Executivo, que é chefe do Estado, escolhe o primeiro-ministro, o qual exercerá a função de chefe de Governo, permanecendo na chefia enquanto obtiver a maioria parlamentar, pois depende do apoio do Parlamento. Ao perdê-los, será destituído do cargo, havendo, por consequência, a necessidade de se construir um novo governo.
A principal vantagem desse sistema de governo é a propensão da construção de uma relação harmoniosa entre o Legislativo e o Executivo.
Eleição e mandato do presidente da República
De acordo com o art. 77 da CF/88, a eleição do presidente e do vice-presidente da República serão realizadas simultaneamente no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno (se houver) do ano anterior ao do término do mandato presidencial vigente.
Para concorrer ao cargo de presidente, o indivíduo precisa ser brasileiro nato, contar com idade mínima de 35 anos, ter filiação partidária e estar em gozo dos direitos políticos (art. 14, §3º, VI, “a”, da CF/88).
Será considerado eleito presidente o candidato que obtiver a maioria absoluta de votos, não computando os em branco e os nulos (art. 77, §2º, da CF/88). O presidente e o vice são eleitos pelo sistema eleitoral majoritário, isto é, ganha quem obtiver a maioria dos votos válidos.
Se nenhum candidato obtiver a maioria absoluta dos votos válidos no primeiro turno, será realizar nova eleição em até 20 dias (segundo turno), concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que alcançar maioria dos votos válidos. Caso haja empate, vencerá o mais idoso.
A posse ocorrerá, segundo o art. 78 da CF/88, do presidente e do vice-presidente da República em sessão solene, prestando o compromisso de manter, defender e cumprir a Constituição, observar as leis, promover o bem geral do povo brasileiro, sustentar a união, a integridade e a independência do Brasil.
Impedimento e vacância
Ao vice-presidente compete substituir o presidente nas situações de impedimento (licença, férias etc.) e lhe suceder na hipótese de morte, renúncia e impeachment, bem como auxiliá-lo sempre que for convocado para missões especiais, como outras atribuições outorgadas por lei complementar.
Veja a seguir, a diferença entre impedimento e vacância:
Impedimento: O impedimento tem natureza temporária, por exemplo, necessidade de se afastar em virtude de uma viagem ou tratamento para a saúde.
Vacância: Já a vacância é ocasionada por uma impossibilidade permanente.
Na situação de impedimento do presidente e do vice-presidente ou vacância dos cargos, serão sucessivamente convocados ao exercício da presidência:
Presidente da Câmara dos Deputados
Presidente do Senado Federal
Ministro presidentes do STF
Registre-se que somente o vice-presidente da República possui legitimidade para suceder o presidente, ou seja, ocupar esse cargo de forma definitiva, as autoridades acima elencadas deverão assumir o cargo apenas de maneira provisória.
Impedimento e vacância
Desse modo, ocorrendo de ambos os cargos ficarem abertos temporariamente (presidente está em viagem e o vice está licenciado para tratamento médico, por exemplo), as autoridades listadas ocuparão o cargo temporariamente, até que o presidente retome ou o vice esteja liberado para assumir interinamente a vaga.
Da mesma forma, se ambos os cargos ficarem definitivamente vagos (vacância permanente dos cargos de presidente e de vice-presidente da República), os residentes da Câmara, do Senado ou do Supremo Tribunal Federal, somente assumirão a presidência provisoriamente, até que ocorra a nova eleição.
Nenhum deles se tornará presidente da República em definitivo, isso porque não foram eleitos para este fim, assim assumirão o cargo de modo contingencial, para preencher momentaneamente o vácuo de poder ocorrido pela dupla vacância; constituem, portanto, substitutos eventuais.
Impedimento e vacância
Agora, no caso de ambos os cargos ficarem vagos, a solução é a realização de novas eleições. Há duas regras sobre esse tema:
Eleição direta: No prazo de noventa dias de aberta da última vaga, quando a vacância se der nos dois primeiros anos do mandato presidencial.
Eleição indireta: No prazo de trinta dias de aberta a última vaga, pelo Congresso Nacional, quando a vacância se der nos dois últimos anos do mandato presidencial.
Registre-se que, em ambas as situações, os recém-eleitos assumirão o cargo apenas para cumprir o tempo que restou do mandato de seus antecessores, na forma do art. 81, § 2º da CF/88. Trata-se do que se denomina de “mandato tampão”.
Por fim, de acordo com o art. 83 da CF/88, o presidente e o vice-presidente da República não poderão, sem licença do Congresso Nacional, ausentar-se do país por período superior a quinze dias, sob pena de perda do cargo. Essa norma é de observância obrigatória no âmbito dos estados e municípios.
Atribuições do chefe do Poder Executivo Federal
O art. 84 da CRFB/88 traz o quadro exemplificativo de atribuições do chefe do Executivo Federal, as quais dividimos em três categorias.
Atribuições de Chefe de Estado:
Convocar e presidir o Conselho de Defesa Nacional.
Nomear ministros do STF e dos Tribunais Superiores, por ser função de magistratura suprema.
Nomear um terço dosmembros do TCU.
Nomear magistrados: TRF, TRT, TRE, órgãos de outro Poder.
Declarar guerra, no caso de agressão estrangeira;
Celebrar a paz.
Conferir condecorações e distinções honoríficas.
Permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente.
Atribuições do chefe do Poder Executivo Federal
Atribuições de Chefe de Governo:
Nomear e exonerar os ministros de Estado.
Iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos na Constituição. 
Sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.
Vetar projetos de lei, total ou parcialmente.
Decretar o estado de defesa e o estado de sítio.
Decretar e executar a intervenção federal.
Remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa.
Conceder indulto e comutar penas.
Atribuições do chefe do Poder Executivo Federal
Atribuições Chefe da Administração Pública:
Exercer, com o auxílio dos ministros de Estado, a direção superior da administração federal.
Dispor, mediante decreto, sobre: organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.
Extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Nomear o advogado-geral da União; prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, as contas referentes ao exercício anterior.
Prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei.
Há atribuições do presidente da República que podem ser delegadas aos ministros de Estado, ao PGR e ao AGU:
Possibilidade de expedir decretos autônomos sobre: organização e funcionamento da administração pública, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; e extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
Conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei;
Prover os cargos públicos federais, na forma da lei.
Imunidades e prerrogativa de foro do presidente da República
É importante ressaltar que, diferentemente do Poder Legislativo, a Constituição não atribuiu ao presidente da República a inviolabilidade quanto às palavras, opiniões (imunidade material).
Apesar disso, a Carta da República contempla um conjunto de prerrogativas formais, relativas à prisão, ao processo e à inibição da responsabilidade penal durante o seu mandato, por atos estranhos à função presidencial. Passa-se, nesse momento, à análise de cada um isoladamente.
A imunidade formal do presidente da República pode ser:
Em relação ao processo: Uma vez que o art. 86, caput da CRFB/88 preceitua que compete à Câmara dos Deputados a realização de juízo de admissibilidade das acusações por crimes comuns e de responsabilidade contra o presidente da República, cuja aprovação demanda pelo menos 2/3 dos votos favoráveis de seus membros. Essa imunidade constitui uma blindagem contra o processo, seja criminal ou político do presidente da República.
Em relação a prisão: O art. 86, § 3º da CRFB/88 prevê que, enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o presidente da República não estará sujeito à prisão. Isto é, o presidente não se submete a nenhuma prisão processual, somente definitiva.
Imunidades e prerrogativa de foro do presidente da República
O art. 86, §4º, da CF/88 dispõe ainda acerca inibição de responsabilidade penal, também chamada de imunidade formal “temporária” ou irresponsabilidade penal relativa, ao determinar que o presidente, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções. Por isso, não poderá ocorrer processo criminal contra o presidente da República durante o seu mandato por crime ocorrido antes da diplomação ou durante o mandato, mas sem relação com as funções presidenciais.
Quanto à prerrogativa de foro, o Supremo Tribunal Federal, é o tribunal competente para processar e julgar o presidente da República por crimes comuns e apenas o Senado Federal tem a competência para o processamento e julgamento dele pela prática de crime de responsabilidade, dependendo, em ambas as hipóteses, como já visto, de autorização de 2/3 pela Câmara dos Deputados.
Registre-se que o governador de estado não goza de imunidade formal e de imunidade material na mesma extensão que o presidente da República.
Responsabilização do presidente da República: crimes de responsabilidade e crimes comuns
O presidente da República pode ser responsabilizado por crimes de responsabilidade e crimes comuns.
Os crimes de responsabilidade são infrações político-administrativas, de natureza política, praticadas no exercício da função pública, dispostas na Lei 1.079/50, sujeitando-se os infratores ao processo de impeachment.
Por outro lado, o art. 85 da Constituição Federal prevê ainda outra lista de atos cometidos pelo presidente tidos como crimes de responsabilidade.
O processo de impeachment tem as seguintes fases:
Propositura: Qualquer cidadão, no exercício dos direitos políticos, é considerado parte legítima para ofertar acusação à Câmara dos Deputados, a teor do art. 14 da Lei 1.079/50.
Juízo de Admissibilidade: A Câmara dos Deputados deverá autorizar, por 2/3 dos seus membros, a instauração de processo contra o presidente da República. Registre-se que, nesse juízo inicial, a Câmara analisará a existência de provas e indícios do crime, bem como a conveniência e oportunidade da medida naquele momento político específico.
Responsabilização do presidente da República: crimes de responsabilidade e crimes comuns
Processamento: Autorizada a instauração do processo contra presidente por 2/3 da Câmara dos Deputados, haverá sua remessa ao Senado Federal para deliberação, o qual se transformará em um tribunal político de colegialidade heterogênea, a ser presidido pelo ministro presidente do STF. A todo momento, na Câmara e no Senado, são assegurados ao chefe do Executivo a ampla defesa e o contraditório.
Julgamento: A condenação somente ocorrerá se houver voto de 2/3 dos membros do Senado Federal e resultará em duas sanções: a perda do cargo e inabilitação por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo de outras sanções cabíveis.
Conforme o art. 86, §§ 1º e 2º da CF/88, o presidente da República ficará suspenso de suas funções: nas infrações penais comuns, se admitida a acusação pelo Senado Federal. Decorrido o prazo de cento e oitenta dias e o julgamento não estiver concluído, encerrará o afastamento do presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo.
Vale lembrar que, no caso da ex-presidente Dilma, o Senado decidiu que as penas não são cumulativas e, apesar de condená-la à perda do cargo, manteve os seus direitos políticos, seguindo o disposto no art. 68 da Lei 1.079/50.
Responsabilização do presidente da República: crimes de responsabilidade e crimes comuns
Quanto aos crimes comuns, o Supremo Tribunal Federal já assentou, pacificamente, englobar todas as modalidades de infrações penais, estendendo-se aos delitos eleitorais, os crimes contra a vida e as próprias contravenções penais (STF, RTJ 33/590, HC 69.344-RJ, Rel. Min. Néri da Silveira).
Nessa modalidade, o presidente da República será processado e julgado pelo Supremo Tribunal Federal, depois que a Câmara dos Deputados declarar procedente a acusação (art. 86 da Constituição Federal), exercendo um juízo de admissibilidade político, conforme já analisado no caso de crimes de responsabilidade. A necessidade de licença não impede o inquérito policial, nem o oferecimento da denúncia, contudo, somente impede o seu recebimento, que é o primeiro ato de prosseguimento praticado pelo Supremo Tribunal Federal.
A decisão prolatada no julgamento realizado no STF pode ser pela absolvição ou pela condenação. Na última situação, será aplicada uma pena a ser cumprida e o presidente poderá vir a ser preso, a teor do art. 86, § 3º, CF/88.
A perda do mandato pode se dar como consequência reflexa e indireta da condenação, por aplicação do constante no art. 15,III, CF/88, que prevê que haverá a suspensão dos direitos políticos na hipótese de condenação criminal transitada em julgado. Cuida-se de um efeito extrapenal da sentença condenatória.
Assuntos da próxima aula:
AVANCE PARA FINALIZAR A APRESENTAÇÃO.
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Professor Jesus Brito
@jesusbritoadv
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