Direito Administrativo

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Curso Teórico de Direito Administrativo para AFT 
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AULA DEMONSTRATIVA 
 
 
SUMÁRIO PÁGINA 
1. Apresentação 2 e 3 
2. Cronograma e Programa 3 e 4 
3. Metodologia e Orientações 4 a 6 
4. Teoria 7 a 62 
 
Observação: já estamos com um curso teórico de Direito Administrativo 
em andamento para o Cespe. Isso favoreceu que pudéssemos antecipar 
todas as aulas teóricas pra vocês. 
 
Observação: o Professor Sandro “Maranhão” nos prometeu postar duas 
provas comentadas, do ano de 2013, por aula! E, se acabar as de 2013, 
brindar-nos-á com provas recentes de 2012. 
 
Observação final: além das provas corrigidas pelo Profº. Sandro, 
teremos, ao longo da aula, exercícios de fixação. 
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APRESENTAÇÃO 
Concursandos de todo o Brasil, 
O concurso para Auditor Fiscal do Trabalho está na Praça. O 
concurso de acesso aos quadros do MTE é sempre uma boa oportunidade, 
todavia é bem concorrido, por ser esperado no mundo concursístico. 
Nos dias atuais, o nível dos candidatos costuma ser bem elevado, 
por isso é condição sine qua non para o sucesso uma ótima preparação 
por meio de cursos direcionados. Enfim, é ideal definir a estratégia, e 
que seja cirúrgica. 
Voilà! Aqui no sítio do curso on-line estratégia você vai encontrar 
os melhores Professores e, por conseguinte, os melhores materiais do 
Brasil. Espero preparar verdadeiras tropas de elite. 
Vencida esta consideração preliminar, vou falar um “cadinho” de 
mim. Durante um “tempinho” fui da Marinha (oito anos). Cansado de 
“empurrar” água nos navios da Petrobras, decidi estudar para concursos 
públicos. À época, eu centrava meus estudos na Receita Federal e nada 
de sair o “mardito” edital, daí fiz o concurso do TCU. 
Voilà! Ingressei “ainda menino” no TCU, tendo exercido por mais de 
11 anos a digna função de Auditor. Porém, decidi voltar ao Rio de Janeiro, 
e, atualmente, sou Auditor Fiscal do Rio de Janeiro. Nada mudou! 
Continuo Auditor do Estado, trabalhando na tentativa de melhorar, a cada 
novo dia, o andamento da coisa pública. 
Fui Professor de Direito Administrativo e de Direito Constitucional 
em cursos preparatórios em São Paulo e também em telepresencial. 
Ah! Sou autor dos livros Resposta Certa (editora Saraiva), Licitações 
e Contratos (editora Campus) e, mais recentemente, Questões 
Discursivas de Direito Administrativo (licitações, controle externo, 
finanças, controle da Administração e outros temas), este, diga-se de 
passagem, de leitura obrigatória para o ingresso no cargo de AFT, viu!  
Ah! Os amigos vão perceber que as aulas, vez ou outra, estão com 
“esqueminhas”, os tais mapas mentais. Foram desenhados pelo habilidoso 
Sapo da Vez. 
E, no curso, teremos a participação do Profº. Sandro 
“Maranhão”. Não é só um Professor, é um irmão. Ele não ensina para 
concursos, ele brinca de ensinar. É, certamente, um dos melhores 
Professores do Brasil na área. Lembro como se fosse hoje. O 
Sandro sempre foi muito habilidoso na oratória, e isso me chamou, à 
época, bastante a atenção. E o “empurrei” para as salas de aula, rs. Putz! 
Deu certo, pra mim, porque era dono de curso preparatório, e para os 
alunos, que, hoje, contam com um dos melhores mestres da matéria. É 
um grande prazer pra mim, e será pra vocês, a participação do Sandro. 
Vai nos brindar com questões comentadas. Além disso, o Professor teve 
uma participação decisiva na linguagem das aulas. Torna a linguagem 
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mais jurídica em algo mais palpável àqueles sem formação na área. 
Juntos vamos lançar um Manual de Direito Administrativo, sob a 
Coordenação do “cara”, Alexandre Meirelles. Show de bola! 
A participação nos fóruns, nas salas de aula, nos concursos em 
geral, é sempre uma experiência extremamente gratificante, uma vez que 
nos dá a oportunidade do contato com pessoas dos mais diversos lugares 
do Brasil, todos agregados em torno do objetivo comum: a sonhada e 
sempre alcançada aprovação no concurso público. 
O concurso de acesso aos quadros do MTE tornou-se singular, isso 
porque, ao lado da parte objetiva, a organizadora encarrega-se de temas, 
de questões dissertativas. Por esse motivo, é importante que os amigos 
se antecipem. Por isso, mais uma vez, não deixem de comprar o meu 
livro, viu! Preciso comprar o leite das crianças!  E já lançamos, 
igualmente, um curso de discursivas com a equipe do curso 
Estratégia. Depois vejam por lá a aula demonstrativa. 
Deixando a propaganda de lado, praticar a dissertação é muito 
importante, muitos bons candidatos tiram excelentes notas na parte 
objetiva, porém “escorregam” nas discursivas. As discursivas não podem 
ser estudadas a “toque de caixa”, de última hora, há um período de 
adaptação. 
Bom, quando chegar o derradeiro momento, saberemos o suficiente 
para com certeza conquistar a vaga (o artigo definido antes de VAGA é 
demonstração inequívoca de que só precisamos de UMA!). 
Com relação à banca Cespe, é, sem sombra de dúvidas, uma das 
melhores organizadoras de concursos públicos, preza pela qualidade dos 
certames, porém nem sempre preza pela novidade, o que é um lado 
positivo para os Professores de cursinhos preparatórios, afinal sempre 
acertamos na mosca! Esse será o meu caso, é claro!  
PROGRAMA E CRONOGRAMA 
O conteúdo programático de Direito Administrativo é bem tranquilo, 
curto “pra” dizer a verdade. Abaixo, a distribuição do nosso curso (todas 
as aulas já estão disponíveis): 
 
Aula 00 – Demonstrativa (itens 1 e 2 do Edital) - Introdução 
ao direito administrativo (conceito, origem e fontes). 
 
Aula 01 (itens 2 e 6 do Edital) - Regime jurídico-administrativo: 
princípios do direito administrativo. Princípios da administração 
pública. JÁ DISPONÍVEL. 
 
Aula 02 (item 3 do Edital) - Atos administrativos. JÁ 
DISPONÍVEL. 
 
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Aula 03 (item 5 do Edital) - Poderes da administração pública. JÁ 
DISPONÍVEL. 
 
Aula 04 (item 8 do Edital) – Organização Administrativa. JÁ 
DISPONÍVEL. 
 
Aula 05 (item 6 do Edital) – Responsabilidade Civil do Estado. JÁ 
DISPONÍVEL. 
 
Aula 06 (Item 6 do Edital) – Improbidade Administrativa (EM 
EXERCÍCIOS). JÁ DISPONÍVEL. 
 
Aula 07 (item 7 do Edital) – Serviços Públicos. JÁ DISPONÍVEL. 
 
Aula 08 (item 4 do Edital) – Agentes Públicos (Aspectos 
Constitucionais). JÁ DISPONÍVEL. 
 
Aula 09 (item 4 do Edital) – Agentes Públicos (Lei 8.112, de 
1990). JÁ DISPONÍVEL. 
 
Aula 10 (Item 9 do Edital) – Controle da Administração. JÁ 
DISPONÍVEL. 
 
METODOLOGIA 
Passando à metodologia a ser adotada no presente curso, informo 
que ela está baseada, essencialmente, em três pilares: 
I) Objetividade: procuro tratar dos assuntos de forma direta, sem 
“pirotecnias jurídicas", buscando o que há de mais importante para ser 
destacado em cada questão, sem, obviamente, perder de vista os pontos
cruciais (mais cobrados em concurso) de tão rica disciplina que é o Direito 
Administrativo; 
II) Concisão: este curso visa ser claro e preciso, sem incorrer na 
prolixidade tão comum dos estudos acadêmicos, a qual, apesar de ser 
importante nas discussões doutrinárias, muitas vezes acaba por afastar o 
aluno do foco pretendido, qual seja: a indicação da posição correta que 
está sendo adotada pelo Cespe; e 
III) Abordagem da matéria sem perda de conteúdo: ressalto que a 
objetividade e a concisão almejadas não foram pensadas com sacrifico do 
conteúdo necessário. 
TAMANHO DAS AULAS 
Na média de 80 páginas (verdana, fonte 12). 
FÓRUM DE DÚVIDAS: aberto para nossas discussões, sempre 
muito produtivas. 
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PROVAS APLICADAS PELO CESPE AO LONGO DESSE CURSO: 
as questões comentadas no curso advêm da banca organizadora Cespe. 
ORIENTAÇÕES FINAIS1 
A seguir, gostaria de tecer breves considerações a respeito da 
experiência como professor de cursos preparatórios, somada à própria 
trajetória como concursando. 
Não há um método único para a aprovação em concurso. Não existe 
uma “receita de bolo” infalível que possa ser utilizada por todas as 
pessoas. Também não há como pré-determinar de forma generalizada um 
número de horas mínimo ou máximo por dia que o aluno deve se dedicar 
aos estudos, como se fosse a “chave do sucesso”. Não se pode dizer, 
ainda, que está certo ou errado estudar somente uma matéria (ou mais 
de uma) numa semana. Em síntese, o segredo é: crie a sua própria 
estratégia. 
Claro que, a partir de experiência própria, como estudante e, 
sobretudo, como colaborador na preparação de alunos para concursos, 
principalmente os realizados pela Esaf, Cespe e FCC, cheguei a algumas 
conclusões: 
1. Planejamento: é preciso que se estabeleça um ciclo de estudos. 
No ciclo, independentemente do número de horas de estudo que for 
definido para cada dia da semana, o importante é estudar TODOS os dias, 
ainda que apenas meia hora. Aqui vale o ditado de que o “hábito faz o 
monge”. Pode ser uma matéria de cada vez, mais de uma, ou todas numa 
semana. Mas é preciso, fundamentalmente, uma rotina, um método, algo 
padronizado. Costumo dizer aos candidatos que, independentemente do 
concurso, são sempre três os requisitos para a aprovação – 
PLANEJAMENTO (a tal da rotina), DISCIPLINA (cumprir o planejado) e 
DISPOSIÇÃO (cumprir o planejado, com todo afinco possível); 
2. Seu projeto pode durar seis meses, um ano, ou mais anos. 
De todo modo, o caminho será mais curto se você não perder o foco no 
concurso desejado. Costumo afirmar aos colegas que não esmoreçam, 
continuem entusiasmados, avançando sobre a matéria, pois como já diz 
um velho almirante fuzileiro naval, “um corpo que não vibra é um 
esqueleto que se arrasta”, ou seja, se você não quer ser um esqueleto se 
arrastando sobre a disciplina então vibre com cada tópico novo que você 
aprende de cada matéria que irá cair na sua prova; 
3. Não escolha cursinhos preparatórios por grife. Informe-se 
sobre as qualidades dos professores, analisando se atendem às suas 
necessidades. Verifique com ex-alunos do curso que pretende fazer se as 
aulas estão em sintonia fina com o que há de mais recente na 
jurisprudência dos Tribunais Superiores; 
 
1 As dicas são sintéticas, fruto de minha experiência colhida no magistério, especialmente em minhas turmas 
de Tribunal de Contas da União, que tive o prazer de orientar nos ciclos de estudo no ano 2003 em Brasília. 
Para um maior aprofundamento, recomendo a excelente e criativa obra do autor Alexandre Meirelles. 
Simplesmente adorável. 
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4. Tenha fé, o candidato a concurso público deve ter fé, deve crer 
que no “dia D” fará a sua melhor prova, deve crer que durante a sua 
preparação não medirá esforços para estudar todos os itens do edital e, 
principalmente, deve crer que é capaz de ocupar aquele tão sonhado 
cargo público. 
Outra coisa, jamais acredite nas “LENDAS” que são contadas nos 
corredores dos cursinhos de que “Fulano de tal” passou no concurso sem 
estudar porque é muito inteligente. Não caia nessa. Passar em concurso 
exige: DISCIPLINA e DEDICAÇÃO. Não há glória sem sofrimento, mesmo 
para o “Fulano de tal” (o Sr. Inteligência). 
 Assim, tenho a certeza de que imbuído desse ânimo de confiança 
ficará mais fácil para assimilarmos os conceitos constantes dos tópicos 
sobre Direito Administrativo que serão apresentados ao longo de 9 aulas. 
Bom, passemos à “aula-demo”. Espero que “se deliciem” com o 
assunto. 
Abraço a todos, 
Cyonil Borges e Sandro Bernardes. 
 
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Parte 1 – Noções gerais 
1.1. Estado: conceito, elementos, classificação 
Essa primeira aula é bastante conceitual, porém, não é suficiente para 
nos angustiar. Vamos “passear” um pouco nas linhas introdutórias do 
Direito Constitucional, para garantirmos a completa compreensão dos 
detalhes do nosso querido Direito Administrativo. 
De fato, o conceito de Estado não é fixo no tempo e sequer no espaço. O 
próprio signo “Estado” é recente, aparecendo, com o sentido que ora se 
utiliza, pela primeira vez na obra “O Príncipe”, de Maquiavel (séc. XVI). 
Apesar disso, alguns elementos – ditos constitutivos – costumam ser 
constantes: o humano, o geográfico, e o político-administrativo. Com 
outras palavras, e respeitadas as posições doutrinárias divergentes, 
a figura do Estado só se faz presente a partir da constituição, nessa 
ordem, por um povo, por um território, e por um governo soberano. 
Sinteticamente, cada um desses pode assim ser definido: 
POVO é elemento humano, a base DEMOGRÁFICA. 
TERRITÓRIO são os limites do Estado, sua base GEOGRÁFICA. 
GOVERNO SOBERANO diz respeito ao elemento condutor, responsável 
pela organização do Estado, afinal não há Estado real sem soberania! 
Ao lado desses, há bons autores que acrescentam o elemento 
finalidade como informador do Estado, verdadeiro elemento teleológico 
– leia-se: finalístico, como nosso José Afonso da Silva. Isso porque não 
se pode pensar a figura do Estado sem um projeto para o futuro. A leitura 
do art. 3º do texto constitucional esclarece bem esse sentido, ao ilustrar 
as normas constitucionais programáticas. 
Muitos autores fazem questão de destacar que os elementos acima são 
INDISSOCIÁVEIS, ou seja, precisam “andar juntos” para que se chegue 
à noção conceitual que se tem, atualmente, de Estado. 
Um breve exemplo permite-nos chegar a tal conclusão: imaginemos um 
Estado sem um governo soberano, ou cuja soberania não é reconhecida 
pelos demais Estados. Imaginou? 
Nessa hipótese, o que teremos não é um Estado, mas problemas, como 
no caso do “Estado” palestino frente a Israel. 
Como Israel não reconhece, de regra, a soberania do Estado palestino, há 
o entendimento de que tem legitimidade para, por exemplo, prender 
ministros e outras autoridades palestinas, se descumprirem leis 
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israelenses, dentro da “Faixa de Gaza”. Faixa essa entendida por Israel 
como parte de seu território, e, portanto, lugar de aplicação de suas leis. 
Se ainda não caiu a ficha, pensa rapidamente se existe o Estado da 
Atlântida! Se considerássemos a descoberta desta ilha perdida, mesmo 
assim não poderíamos encaixá-la na qualidade de Estado, pois, no lugar 
de POVO, encontraríamos POLVO, o qual não nos parece ser elemento 
constitutivo do Estado! 
Além disso, registre-se que a uniformidade linguística não é elemento 
de formação dos Estados, apesar de excelente para que se dê identidade 
a um povo e facilite a formação de um grande Estado. 
Nosso país, por exemplo, é de grande extensão territorial, sendo a 
integração bastante facilitada por conta da presença de um único idioma, 
o português. De outro lado, há países em que se fala mais de um idioma 
e nem por isso deixam de ser vistos como Estado. Exemplos disso, 
apenas para ilustrar, a Bélgica, Suíça e Canadá. Não precisa nem dizer 
que há países da África com variados dialetos, e, nem por isso, deixam de 
ser considerados Estados. 
Nesse instante, alguns dos leitores logo pensam: entendi! O Estado é 
formado pelos elementos POVO, TERRITÓRIO E GOVERNO SOBERANO. 
Mas por que aqui no Brasil existe União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios? O que esse ‘pessoal’ todo é? E os Territórios, como se 
situam? 
Antes de responder a tal quesito, o concursando deve ter mente que 
diversas são as formas de Estado, a depender da época, do território, e 
de razões históricas. 
Entre as formas de organização do poder político, destacam-se: a 
Confederação, o Estado Unitário, e o Estado Federal. Na 
Confederação, há a reunião de Estados Soberanos. No Estado Unitário 
(puro e impuro) existe um único centro de poder, responsável por 
todas as atribuições políticas, por exemplo: a França. Já no Estado 
Federal, há diferentes polos de poder, os quais atuam de forma 
autônoma entre si, por exemplo: o Brasil. 
Retornemos ao quesito (mas por que aqui no Brasil existe União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios?). 
Vamos à resposta. 
A União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios 
são as pessoas integrantes da Federação, ou seja, são entes 
políticos/federados componentes da Federação Brasileira. São pessoas 
jurídicas de direito público INTERNO. A Federação é a FORMA DE 
ESTADO, portanto, adotada aqui no Brasil. 
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E os Territórios? 
Já os territórios não são, hoje, entes federados, detendo competência 
exclusivamente administrativa, e, bem por isso, não sendo considerados 
entes federados pela CF/1988. Os territórios são definidos 
doutrinariamente como autarquias da União (as ditas autarquias 
territoriais), afinal a capacidade de autogoverno é inexistente, isso 
porque o Presidente da República é responsável pela nomeação do 
Governador do Território depois da sabatina pelo Senado Federal. Sobre o 
tema, vejamos o art. 84, inc. XIV, da CF/1988 (competência exclusiva do 
Presidente da República): 
nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os 
Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o 
presidente e os diretores do banco central e outros servidores, 
quando determinado em lei. 
Dizem as boas línguas que nossa forma Federativa é espelho do sistema 
norte-americano. Essa afirmação é só metade verdadeira. Não é bem um 
espelho, isso porque a Federação Brasileira foi formada por 
desagregação (movimento centrífugo, segregador), diferentemente do 
sistema norte-americano (centrípeto ou agregador). 
Trocando em miúdos, nos EUA, havia Estados Soberanos, reunidos em 
Confederação (desde 1776), os quais largaram a soberania para 
aglutinarem-se em torno da Federação (isso em 1787). Note: 
movimento da periferia para o centro - agregação. Já no Brasil, 
tínhamos um Estado Unitário, e por desagregação (efeito segregador) 
foi criada a Federação (CF/1891), atribuindo-se aos Estados-membros 
mera autonomia, sendo a República Federativa a guardiã do atributo da 
soberania. 
O Federalismo está ligado, essencialmente, à distribuição interna de poder 
por diferentes centros políticos. Todos os entes federativos são 
autônomos, ou seja, podem criar suas próprias normas (legislar), mas 
não são soberanos ou independentes. Como sobredito, a soberania 
é atributo da República Federativa do Estado Democrático de 
Direito Brasil, atributo que significa, em breves palavras, o 
reconhecimento que o Estado Brasileiro tem frente aos demais Estados 
Soberanos. Vejamos o art. 18 da Constituição Federal: 
A organização político-administrativa da República 
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos 
termos desta Constituição. 
Os destaques não constam do texto original. Todos aqueles que integram 
a Federação são entes políticos ou federados, com capacidade de 
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tríplice autonomia (legislar, administrar e se autogovernar). Para José 
dos Santos, autonomia, no sentido técnico-político, significa ter a 
entidade integrante da federação capacidade de auto-organização, 
autogoverno e autoadministração. No primeiro caso, a entidade pode 
criar seu diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu 
governo e eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar 
seus próprios serviços. 
Esses traços, por exemplo, diferenciam as pessoas políticas das 
entidades da Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, 
sociedades de economia mista e empresas públicas), pois essas são 
pessoas jurídicas exclusivamente administrativas. 
Por exemplo: o Banco Central – como autarquia – não edita leis – 
autolegislação; a Caixa Econômica – como empresa pública – não 
elege governador, prefeito, ou Presidente – autogoverno. 
Pois bem. Autônomo deriva de AUTOS (próprio), mais NOMOS (regras - 
donde deriva, também, o termo “normas”). Assim, dizer que os entes 
federativos são autônomos significa dizer que podem estabelecer as 
próprias regras, ou seja, legislam, produzindo normas próprias. 
Linhas acima, houve a citação de que o Estado Brasileiro é República 
Federativa e Estado Democrático de Direito. Dois novos conceitos para 
agruparmos ao rol já existente: o que é República? O que é ser de Direito 
e Democrático? 
O que é República? Na visão do autor José Afonso, a República (a coisa 
do povo para o povo) é forma de governo, ao lado da Monarquia, mas 
desta distinta, referindo-se à maneira como se dá a instituição do poder 
na sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados. 
Responde à questão de quem deve exercer o poder e como este se 
exerce. 
Obviamente, o exercício de tal poder não é vitalício. No vigente 
ordenamento republicano e democrático brasileiro, por exemplo, os 
cargos políticos de chefia do Poder Executivo, além de eletivos, não são 
exercidos nem ocupados em caráter permanente, por serem os 
mandatos temporários e seus ocupantes, transitórios. 
Em síntese, podem ser apresentadas as seguintes características da
forma de governo - República: 
 Legitimidade popular dos Chefes dos Executivos 
(Presidente, Governadores, e Prefeitos) e das Casas 
Legislativas; 
 Temporariedade dos mandatos eletivos (contraponto da 
vitaliciedade monárquica); 
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 Prestação de contas pelos gestores públicos. 
Antes de tratarmos de Estado de Direito, cabe registrar que, no direito 
internacional, apenas a República Federativa do Brasil tem 
competência para a formalização de tratados, dela não dispondo a 
União, os Estados-membros ou os Municípios. Nesse particular, o 
Presidente da República não subscreve os tratados como Chefe de 
Governo, mas como Chefe de Estado. Sobre o tema, vejamos 
precedente do STF: 
Recepção pela CR de 1988 do acordo geral de tarifas e comércio. 
Isenção de tributo estadual prevista em tratado internacional 
firmado pela República Federativa do Brasil. Art. 151, III, da CF. 
Art. 98 do CTN. Não caracterização de isenção heterônoma. (...) A 
isenção de tributos estaduais prevista no Acordo Geral de Tarifas e 
Comércio para as mercadorias importadas dos países signatários, 
quando o similar nacional tiver o mesmo benefício, foi recepcionada 
pela CR de 1988. O art. 98 do CTN possui caráter nacional, com 
eficácia para a União, os Estados e os Municípios’ (voto do eminente 
Min. Ilmar Galvão). No direito internacional apenas a República 
Federativa do Brasil tem competência para firmar tratados (art. 52, 
§ 2º, da CR), dela não dispondo a União, os Estados-membros ou 
os Municípios. O presidente da República não subscreve tratados 
como chefe de Governo, mas como chefe de Estado, o que 
descaracteriza a existência de uma isenção heterônoma, vedada 
pelo art. 151, III, da Constituição. 
(RE 229.096, Rel. p/ o ac. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 
16-8-2007, Plenário, DJE de 11-4-2008.) 
O que é Estado de Direito? 
Para respondermos ao quesito, vejamos, inicialmente, o que diz art. 1º da 
Constituição Federal de 1988: 
A República Federativa do Brasil, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, 
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem 
como fundamentos: (...). 
Do trecho, pode ser destacado “Estado de Direito”, que, 
abreviadamente, pode ser assim traduzida: O Estado cria as leis (em 
sentido amplo – a norma) para que a todos sejam impostas, inclusive a 
si mesmo. O Estado não se afasta de cumprir a norma que cria, dado 
que, como diria um educador famoso: educar é dar exemplo. 
De que valeria o Estado criar a norma para vê-la cumprida por todos, se 
não fosse o Estado o primeiro cumpridor? 
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A ideia de Estado de Direito baseia-se na imposição de “freios” à atividade 
do próprio Estado. A Lei diz respeito à vontade geral, a qual, obviamente, 
significa a vontade do povo, a contenção do Estado pelo povo, e não 
o inverso (parágrafo único do art. 1º - “todo poder emana do povo, 
que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, 
nos termos desta Constituição”). 
Com efeito, o Estado de Direito surgiu, essencialmente, para fazer frente 
ao Estado Absolutista, cujo poder – de base divina e contratualista por 
vezes – centrava-se na figura do soberano (rei, príncipe). No Estado de 
Direito a contenção do poder é feita pela lei. Aplica-se a fórmula 
ocidentalizada do “rule of law” (o Estado é que cria as regras, mas a estas 
deve se sujeitar). 
De se destacar que esse “primado da lei” no Estado de Direito gera uma 
presunção para todo e qualquer ato que provenha do Estado: a 
presunção de legitimidade dos atos estatais. 
De fato, se o Estado é de Direito e, assim, pressupõe-se que cumpra a 
lei, todo e qualquer ato proveniente do Estado é produzido, 
presumidamente, de acordo com a ordem jurídica, é legítimo, 
portanto. 
Nesse instante alguns amigos devem estar pensando: então todos os 
atos do Estado, não só os administrativos, possuem a característica 
da presunção de legitimidade? Resposta: SIM! Mas, então, por serem 
presumidos legítimos, tornam-se inquestionáveis? Resposta: NÃO! 
A presunção de legitimidade é uma presunção relativa (ou juris tantum, 
para aqueles que gostam de latim), ou seja, pode ser questionada, com a 
necessidade de produção de provas invertida em desfavor dos 
administrados. 
Isso ocorre porque o Estado, ao fim, é composto por seres humanos. Por 
exemplo, o servidor da Receita Federal é o Estado quando atua, assim 
como boa parte dos amigos leitores também o serão, logo depois dos 
respectivos concursos e do derradeiro ato de posse. 
Sabemos que servidores são seres falíveis. Logo, os atos falhos dos 
agentes públicos, porventura produzidos nessa qualidade, podem ser 
questionados por terceiros, uma vez que tais atos contam com 
presunção relativa de legitimidade. 
E você se pergunta: em que o conceito de Estado de Direito importa para 
o Direito Administrativo? A resposta é: em tudo! Isso porque o Direito 
Administrativo nasceu com o Estado de Direito. Como sinaliza Dirley 
Cunha, é o Direito, ao qual o Estado passou a se submeter, que regula as 
relações entre a Administração Pública e os administrados, assegurando a 
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correta e legítima gestão do interesse público e garantindo os direitos dos 
administrados. 
Por fim, o que vem a ser Estado Democrático? A Constituição, ao 
mencionar Estado Democrático de Direito, deixa evidente que não se 
trata de reunião meramente formal de elementos, e que os termos 
Democrático e Direito, portanto, têm alcances diferenciados, sendo a 
democracia mais abrangente do que o direito. 
Por exemplo: o Estado da Venezuela é de Direito? Acredito que sim, 
o problema é saber como são feitas tais leis, será que com a real 
participação dos cidadãos ou meramente semântica ou formal, 
como ensinou, certa vez, Karl Lowenstein. 
Exatamente por isso que nosso texto constitucional se preocupou em 
inserir expressamente o termo Democrático, para afastar, de vez, a 
ideia de que a Constituição é meramente garantia (negativa ou 
liberdade, como é o caso da Norte-americana), assumindo o 
compromisso formal de evolução para a ideia de Constituição Dirigente 
(leia-se: preocupada com os direitos sociais – de 2ª geração – e não 
tão-somente os de 1ª geração – civis e políticos). 
Parte II – Origens históricas do Direito Administrativo; conceito; 
objeto; e fontes do Direito Administrativo. 
 
2.1. Considerações gerais 
No tópico anterior, aprendemos que o Estado Brasileiro tem FOrma de 
GOverno a REPÚBLICA e Forma de Estado a FEderação. 
Vamos agora, distinguir as três principais funções do Estado: legislar, 
julgar, e administrar, as quais, inclusive, dão origem aos “Poderes” 
constituídos, tal qual escrito na Constituição (art. 2º): 
“São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. 
Diversos pensadores, modernos e clássicos, ocuparam-se da abordagem 
de quais e quantas seriam as principais funções a serem desempenhadas 
pelo Estado. Apenas para citar alguns mais conhecidos, Aristóteles, 
Hobbes,
Locke e Rosseau, com textos bastante difundidos no campo da 
filosofia jurídica. 
Contudo, modernamente, o autor mais influente e discutido a respeito da 
repartição das atividades de Estado é, muito provavelmente, Charles-
Louis de Secondat, o Barão de Montesquieu. 
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No seu clássico “O Espírito das Leis”, Montesquieu registrou que as 
missões fundamentais do Estado, de legislar (função legislativa: criar o 
Direito novo), de julgar (função judicial ou jurisdicional: aplicar o Direito 
aos casos conflituosos, solucionando-os em definitivo) e de administrar 
(função administrativa ou executiva: usar a norma jurídica criada, para, 
aplicando-a, dar atendimento às demandas concretas da coletividade) 
deveriam ser exercidas por órgãos diferentes, independentes. 
Desse modo, quem julgasse, não administraria; quem administrasse, não 
legislaria, e assim sucessivamente. Esta ideia rodeia quase todo o direito 
ocidental moderno, tal como no Brasil, que, como dito, consagra essa 
“tripartição” de poderes no art. 2º da CF/1988. 
Acontece que, tecnicamente, a abordagem inicial de Montesquieu não 
falava de “Poderes”, mas sim de órgãos distintos, exercentes do 
Poder. Decorre daí o entendimento de que o Poder é UNO, havendo 
apenas uma distribuição funcional – aquilo que os constitucionalistas 
chamam de princípio da especialização. 
De fato, o Poder do Estado, que é um só, indivisível, é exercido em 
diversas frentes. A divisão do Poder entre órgãos diferentes possibilita aos 
órgãos constitucionalmente estabelecidos controlar-se entre si, 
constituindo o que se reconhece na doutrina constitucionalista como 
sistema de “Freios e Contrapesos” (ou checks and balances, para os 
mais chegados à língua inglesa). 
Todavia, diferentemente da tripartição de Montesquieu (considerada 
rígida), o exercício dos Poderes no Brasil dá-se por precipuidade 
(preponderância, especialização) de função, enfim, não há 
exclusividade. Tome-se como exemplo a ordem jurídica brasileira. 
Vejamos, a seguir, a representação gráfica da tripartição brasileira, como 
não poderia deixar de ser, “em forma de pizza”: 
 
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Veja os ensinamentos do autor Carvalho Filho, que sintetiza a referida 
distribuição de funções: 
 “Os Poderes estatais, embora tenham suas funções normais 
(funções típicas), desempenham também funções que 
materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funções 
atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize. 
O Legislativo, por exemplo, além da função normativa, exerce a 
FUNÇÃO JURISDISCIONAL quando o Senado processa e julga o 
Presidente da República nos CRIMES DE RESPONSABILIDADE (art. 
52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos 
mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce também a FUNÇÃO 
ADMINISTRATIVA quando organiza seus serviços internos (arts. 
51, IV, e 52, XIII, CF). 
O Judiciário, afora sua função típica (função jurisdicional), pratica 
atos no exercício de FUNÇÃO NORMATIVA, como na elaboração 
dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, "a", CF), e de 
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA, quando organiza os seus serviços 
(art. 96, I, "a", "b", "c"; art. 96, II, "a", "b" etc.). 
Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a 
função administrativa, desempenha também FUNÇÃO ATÍPICA 
NORMATIVA, quando produz, por exemplo, normas gerais e 
abstratas através de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF), ou, 
ainda, quando edita medidas provisórias (art. 62, CF) ou leis 
delegadas (art. 68, CF). Quanto à FUNÇÃO JURISDICIONAL, o 
sistema constitucional pátrio vigente não deu margem a que 
pudesse ser exercida pelo Executivo.”* 
*Referência doutrinária 
A discussão sobre a possibilidade de ser exercida função 
jurisdicional pelo Executivo, através do sistema do contencioso 
administrativo, foi superada pelo advento da nova Constituição. A 
Carta anterior ainda abria certa fenda para essa possibilidade no 
art. 205, que, na verdade, nunca chegou a ser aplicado com 
efetividade. A nova, todavia, ao contrário da anterior, sequer alude 
àquela expressão. Enfatizo, ainda, que nossa afirmação é feita à luz 
do ordenamento jurídico pátrio. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA 
NETO ("Contencioso Administrativo", p. 23) admite que o Executivo 
exerça jurisdição, contudo, sem definitividade. Ousamos 
discordar do ilustre professor. Para nós, o fato de existirem 
contendas na via administrativa suscetíveis de decisão não implica o 
exercício da função jurisdicional típica, esta sim, a única que produz 
a res iudicata (por José dos Santos Carvalho Filho). 
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Portanto, no Brasil, a função administrativa de Estado é exercida, 
essencialmente, pelo Poder Executivo. Contudo, não há como se negar 
que a mesma função é desempenhada por todos os demais Poderes. A 
questão seria identificar a quem é outorgada a função de forma típica ou 
atipicamente. Vejamos. 
A missão típica do Poder Judiciário é aplicar o direito aos casos 
litigiosos que lhes sejam submetidos. Contudo, atipicamente, o mesmo 
Poder pode deflagrar o processo legislativo, quando encaminha 
normas para apreciação do Poder Legislativo. 
Da mesma forma, o Judiciário faz licitações (administração de compras, 
obras, serviços) e concursos públicos para seleção de servidores 
(administração de pessoas), no que o Judiciário está, de maneira atípica, 
exercendo funções administrativas. 
Essa mesma função – administrativa – pode ser percebida com relação ao 
Poder Legislativo, o qual também exerce atipicamente funções 
administrativas, quando abre procedimentos administrativos e realiza 
concursos públicos para acesso aos cargos públicos. O Legislativo também 
desempenha a atividade jurisdicional quando, por exemplo, o Senado 
processa e julga o Presidente da República nos crimes de 
responsabilidade (inc. I do art. 52 da Constituição Federal). 
O Poder Executivo, cuja missão típica é a atividade administrativa, 
também exerce, atipicamente, a missão legislativa. O melhor exemplo 
disso é a possibilidade de edição por parte de seu chefe de medidas 
provisórias, que, no caso federal, é o Presidente da República, medidas 
estas que possuem força de lei desde sua edição (art. 62 da CF/1988). 
Em havendo previsão na Constituição dos Estados e nas Leis 
Orgânicas, tanto os Governadores como os Prefeitos ficam autorizados a 
editarem medidas provisórias. 
Contudo, como bem informado por José dos Santos, ao Poder Executivo 
não é dado o exercício da atividade jurisdicional (em seu sentido 
estrito), com o sentido que esta deve ser vista, ou seja, com força de 
definitividade. Ainda que o Executivo adote decisões em processos 
administrativos de sua competência, estas não constituirão coisa 
julgada material ou definitiva, em sentido estrito, como a decisão 
proveniente do Judiciário. 
Por isso, podem seus atos ser levados à apreciação do órgão judiciário 
competente, em razão do princípio da inafastabilidade de jurisdição, 
contido no inc. XXXV do art. 5º da Constituição Federal. Transcreva-se:
a 
lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a 
direito. Obviamente, essa apreciação judicial não é ilimitada, 
conforme se verá no devido momento. 
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Mas, de antemão, adiante-se: há limites para apreciação de atos 
administrativos pelo Poder Judiciário, como o “mérito” da decisão 
administrativa, que não pode ser “invadido” pelos órgãos judiciais. 
A Jurisdição é quase que monopolizada pelo Poder Judiciário e apenas 
em casos excepcionais pode ser exercida pelo Legislativo. Essa é a 
posição da doutrina majoritária e que devemos levar para a prova. 
Há quem defenda que o Poder Executivo exerce atividade jurisdicional, 
porém sem definitividade (sem o colorido jurisdicional), como é o caso 
do autor Diogo Figueiredo, que, no entanto, tem sido voz vencida, 
tratando-se, é claro, de concursos públicos, porque, como sobredito, o 
Executivo não exerce atividade jurisdicional em sentido formal. 
Mas, Professor, o Poder Executivo não julga?! 
Não há duvida que a questão é tormentosa. No mundo dos concursos, 
não há verdades absolutas. E, nesse ponto, há forte divergência 
doutrinária, de modo que as bancas não deveriam formular quesitos 
dessa natureza. Entretanto, a organizadora Cespe já formulou diversos 
itens sobre a atividade judicante a ser levada a efeito pelo Poder 
Executivo. Normalmente, estes itens se referem às funções exercidas 
pelas Comissões de Processo Administrativo Disciplinar. A banca 
considera, nesses casos, o conceito material de jurisdição, 
fundamentado pela resolução das lides (conflitos) e não o conceito 
formal de jurisdição, em que se exige a formação da coisa julgada 
material (traço da definitividade). 
Em relação à tipicidade ou atipicidade das funções, Carvalho Filho informa 
que pode suceder que determinada função se enquadre, em certo 
momento, como típica e o direito positivo venha a convertê-la como 
atípica, e vice-versa. Por exemplo: com a Lei 11.441, de 2007, o divórcio 
consensual – função jurisdicional atípica (jurisdição voluntária) –, que era 
processado pelo juiz, passou a ser realizado por escritura pública em 
Ofício de Notas (função administrativa típica). 
Quanto à tripartição de Poderes, ressalta-se que não há verdades 
absolutas, especialmente tratando-se de concursos públicos. Para parte 
da doutrina, não há distinção entre atividade administrativa e 
jurisdicional. Há, de um lado, a função de estabelecer normas gerais e 
abstratas (a função legislativa); de outro, a aplicação da lei (abstrata e 
geral) aos casos concretos (funções judicante e administrativa). 
Por fim, valem os ensinamentos de Alexandre Santos Aragão, para 
agregar na carga mental de vocês novos conceitos. Analisemos. 
Para o autor, atipicamente os Poderes Legislativo e Judiciário exercem 
competências administrativas em duas situações básicas: 
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>> Atividades administrativas-meio: administração interna do seu 
pessoal, bens e serviços, realizando concursos públicos, licitações e 
concedendo férias, por exemplo. Salvo disposição em sentido contrário na 
CF, cada Poder é competente para editar seus próprios atos 
administrativos; 
>> Atividades administrativas-fim: algumas atividades-fim dos 
Poderes Legislativo e Judiciário têm natureza administrativa. Por exemplo, 
quando o Legislativo aprova a nomeação de autoridades indicadas pelo 
Executivo e edita leis de efeitos concretos (leis-medida, exemplo da 
criação de autarquias); quando o Judiciário, em matéria de administração 
orçamentária, expede precatórios. Salvo disposição expressa na CF, 
as atividades-fim são, em princípio, do Poder Executivo. 
2.2. Direito: ramos e sub-ramos 
Se lhe perguntassem: com que pé acordou hoje? Provavelmente, 
responderia: com o pé direito. Se lhe perguntassem: você entregaria a 
mão de sua filha para um traficante de drogas? Obviamente não, afinal 
não é um homem direito. Fácil verificar, portanto, que o conceito da 
palavra direito tem estreita ligação com retidão, estar certo, conduta 
irrepreensível. 
Em nosso mundo jurídico não é diferente. O Direito comparece, em 
parte, como conjunto de normas norteadoras da conduta humana. Leia-
se: impostas obrigatoriamente – coativamente, coercitivamente – pelo 
Estado. 
Aprendemos que o Direito é uma ciência UNA, por ser indivisível, 
maciça, monolítica. Porém, o que seria da vida dos Professores de Direito 
se tivessem que conhecer toda a ciência jurídica? Simplesmente não 
seria! A ciência jurídica é bastante complexa e difusa, logo, para facilitar 
que o ser humano cresça, e, antes de morrer, reproduza, o direito foi 
dividido em ramos, logicamente, por questão meramente didática, 
sendo encontrados os ramos: público, privado e social. 
O autor Celso Antônio ensina que o Direito Privado é governado pela 
autonomia de vontade, isto é, as partes elegem as finalidades que 
desejam alcançar, servindo-se para tanto dos meios que elejam, desde 
que, obviamente, tais finalidades ou meios não esbarrem no Direito. 
De modo distinto, o Direito Público se ocupa de interesses da 
sociedade como um todo, interesses públicos, cujo atendimento não 
é um problema pessoal de quem os esteja a curar, mas um 
dever/encargo/múnus público inescusável. Assim não há espaço para a 
autonomia da vontade, que é substituída pela ideia de função, de dever 
de atendimento do interesse público. 
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O ramo da ordem social é sui generis, afinal é citado por literatura 
especializada. É um ramo responsável pelos Direitos concernentes aos 
hipossuficientes, como é o caso do Direito Acidentário e Assistencial. A 
citação ao referido ramo é apenas demonstrativa, isso porque, até hoje, 
constitui tema raro em concursos públicos. 
Como sub-ramos do Direito Privado, há o Direito Civil e o Comercial, 
sendo este, parcialmente, positivado no próprio Código Civil. São sub-
ramos em que o predomínio é o interesse individual. Resgatando 
Orlando Gomes, o Direito Privado pode ser entendido como aquele que 
regula as relações entre os homens, tendo em vista o interesse particular 
dos indivíduos, ou a ordem privada (Direito Civil e Comercial). 
Já o Direito Público se encarrega da disciplina dos interesses coletividade, 
do interesse público e social, competindo-lhe a organização do Estado 
(por exemplo: o Direito Constitucional); a atividade financeira 
(arrecadatória) do Estado (por exemplo: o Direito Tributário); a disciplina 
da hierarquia entre seus órgãos, das relações com seus servidores (como 
é o caso do Direito Administrativo). 
Nessa passagem, percebemos, claramente, que o Direito Administrativo é 
sub-ramo do direito público interno, uma vez que regula as relações 
em que predominam os interesses do Estado, em posição de 
verticalidade, de supremacia, e porque em pelo menos um dos polos 
da relação disciplinada por ele está a Administração Pública. 
Por fim, cabe alertar que essa dicotomia (público e privado) é meramente 
didática. Por exemplo: há normas do direito privado que defendem 
interesses públicos (por
exemplo: direito de família), o chamado 
dirigismo estatal; por outro lado, existem normas de direito 
administrativo para a defesa de interesses dos particulares (leia-
se: dos administrados), como são as normas de segurança e os 
direitos fundamentais. 
Fixação 
2011/Cespe 
Julgue o próximo item, que se refere ao conceito, ao objeto e às 
fontes do direito administrativo. 
Segundo a doutrina administrativista, o direito administrativo é o 
ramo do direito privado que tem por objeto os órgãos, os agentes e 
as pessoas jurídicas administrativas que integram a administração 
pública, a atividade jurídica não contenciosa que esta exerce e os 
bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza 
pública. 
Comentários: 
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O Direito Administrativo é exteriorizado, por exemplo, pelo Poder de 
Polícia do Estado. A relação entre a Administração e o Administrado, 
nesse caso, é de verticalidade. Não há, portanto, consensualidade. 
A unilateralidade é marca do Direito Público, daí a incorreção do 
quesito. 
Gabarito: ERRADO. 
2.3. Origem do Direito Administrativo 
Como ilustre a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta, a formação 
do Direito Administrativo como ramo autônomo, dotado de princípios e 
objeto próprios, teve início, juntamente com o direito constitucional e 
outros ramos do direito público, a partir do momento em que começou a 
desenvolver-se – já na fase do Estado Moderno – o conceito de Estado 
de Direito, estruturado sobre o princípio da legalidade (em 
decorrência do qual até mesmo os governantes se submetem à lei, em 
especial à lei fundamental que é a Constituição) e sobre o princípio da 
separação de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteção dos 
direitos individuais, não apenas nas relações entre particulares, mas 
também entre estes e o Estado. 
O Direito Administrativo Brasileiro certamente não “brotou” antes do 
Direito Romano, do Germânico, do Francês, do Italiano, o que, de certa 
forma, é para ser visto com bons olhos. O que é mais fácil: criticar um 
livro de um grande autor ou fazer um livro de igual quilate? Criticar, 
obviamente, porque podemos aprimorá-lo e não simplesmente partir do 
zero. 
Com o Direito Administrativo Brasileiro não foi diferente, pois, tendo as 
contribuições dos diversos direitos nacionais (francês, inglês, italiano, 
alemão, e outros), o nosso Direito pode captar os traços positivos e 
reproduzi-los de acordo com a nossa realidade histórica. 
Dos direitos nacionais, provavelmente, foi do francês (de base 
romanística), berço do direito administrativo, que o nosso sistema se 
fartou. São exemplos de contribuições francesas: 
- Responsabilidade civil objetiva do Estado: existente, entre 
nós, desde a Constituição de 1946. É encontrada, atualmente, no 
§6º do art. 37 da CF/1988, traduzida na ideia de que o Estado será 
responsável pelos atos lícitos ou ilícitos dos agentes; 
- Presença de cláusulas exorbitantes nos contratos 
administrativos: cláusulas que garantem a posição de 
supremacia do Estado sobre os particulares, como, por 
exemplo, o Estado ficar sem pagar pelos serviços e o contratado ter 
a obrigação de executá-los; 
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- Inserção do princípio da moralidade administrativa de forma 
expressa no texto da Constituição; 
- Regime legal dos servidores (Lei 8.112/1990, na esfera 
federal): com a finalidade de se evitar o sistema de despojos 
(“spoil system”), que, com a entrada de novo Governante, todo o 
corpo de servidores era despojado para a colocação de novos 
agraciados. 
É bem verdade que existem outras contribuições, todavia, tendo em conta 
o objetivo deste curso (concursos públicos), penso ser suficiente essa 
apresentação. E mais: nas provas, as ilustres bancas organizadoras 
insistem em cobrar a contribuição advinda de fora da França! 
Vejamos. 
Na França, as decisões administrativas são definitivas, ou seja, não 
cabe a reapreciação pelo Poder Judiciário. É o que a doutrina 
denomina contencioso administrativo. Portanto, na França, não temos 
apenas uma jurisdição, mas sim duas: a administrativa e a judiciária. 
Nesse contexto, as decisões geradas pelo Estado-administrador são 
definitivas e, assim, não sindicáveis pelo Poder Judiciário 
Então responda: no Brasil, será que existe a separação das autoridades 
administrativa e judiciária? Será que as decisões adotadas por um 
Ministério ou por Tribunais de Contas não poderão ser 
sindicáveis/controláveis pelo Poder Judiciário? 
A resposta é simples. No entanto, primeiro passemos à leitura do art. 
5º, XXXV, da CF/1988: 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer 
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros 
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à 
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou 
ameaça a direito; 
A partir da leitura do texto, desvendamos que não vigora entre nós a 
existência de duas jurisdições (como na França) – o sistema 
contencioso; houve para a formação do nosso sistema de jurisdição a 
contribuição do sistema inglês, em que a definitividade é traço formal 
do Judiciário (sistema de jurisdição UNA ou ÚNICA). 
Em conclusão, as decisões adotadas pelas instâncias administrativas 
(ressalvado o mérito administrativo) podem ser sindicadas (princípio da 
sindicabilidade) pelo Poder Judiciário. 
Mas, Professor, e o tal contencioso administrativo? Não existe no 
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Brasil, afinal já ouvi Professor de Direito Tributário mencionando, 
expressamente, sobre contencioso administrativo Tributário? 
Abaixo explico detalhadamente. Vejamos. 
Essa tal coisa julgada é estudada, mais enfaticamente, nas aulas de 
Direito Processual, e, quando muito, em Direito Constitucional. A razão é 
lógica. É porque o instituto é típico da função jurisdicional, naturalmente a 
responsável por dar definitividade às decisões, pela pacificação social. O 
juiz, nas lides (demandas, litígios), atua de forma imparcial, não sendo 
parte no processo, em si. Portanto, a relação estabelecida nos 
contenciosos judiciais costuma ser trilateral (de um lado as partes – autor 
e réu, e, em outro, o juiz). Daí não ser criticável a formação de coisa 
julgada. 
Por outro lado, os litígios que surgem no interior do Estado-
administrador (da Administração Pública) têm de um lado o 
administrado (particulares ou servidores, conforme o caso), e de outro a 
própria Administração. Curioso, não é verdade? A Administração é 
parte na relação, agindo, por conseguinte, de forma parcial. E, por isso, a 
doutrina registra que a decisão administrativa não pode ser 
definitiva, afinal ninguém pode ser juiz e parte ao mesmo tempo. Abre-
se, dessa forma, a possibilidade de o prejudicado “bater às portas” do 
Poder Judiciário para suscitar a revisão da decisão. 
Legal, mas não existe coisa julgada? 
Existe sim! Com um pequeno detalhe. A expressão coisa julgada, no 
Direito
Administrativo, não tem o mesmo sentido que no Direito 
Judiciário. Ela significa apenas que a decisão se tomou irretratável 
pela própria Administração, ensina Maria Sylvia. 
Dois exemplos podem ser citados de coisa julgada administrativa. A 
primeira situação é a de exaurimento (esgotamento) da via 
administrativa, quando não há mais recursos cabíveis. A segunda, e 
será mais a “batida” em nossas aulas, são os atos irrevogáveis. Por 
exemplo: os atos vinculados – os praticados dentro dos limites da lei, sem 
qualquer flexibilidade – são, de regra, irrevogáveis, fazendo coisa julgada 
administrativa. 
Também existe litígio (contenda, contencioso) na esfera administrativo. 
Cite-se, por exemplo, o processo administrativo tributário, em que a 
Fazenda forma contencioso com o particular, na qualidade de contribuinte 
ou responsável. Para compreendermos melhor a existência do contencioso 
no Direito Administrativo Brasileiro (inconfundível, reforço, com o 
contencioso do modelo Francês), é imperioso que tracemos algumas 
considerações sobre os institutos da preclusão e coisa julgada 
administrativa. 
Como registra Marçal Justen Filho, os institutos da coisa julgada e 
preclusão, apesar de deterem pontos em comum, não se identificam de 
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modo perfeito. 
A preclusão administrativa consiste na restrição a uma faculdade 
processual originariamente assegurada ao sujeito, em virtude dos eventos 
verificados ao longo do processo administrativo. Há três formas de 
preclusão: temporal, consumativa e lógica. A temporal, como o nome já 
denuncia, é a perda da faculdade em face do decurso do prazo, como, por 
exemplo, deixar de interpor o recurso no prazo legal. A consumativa, 
por sua vez, dá-se pela exaustão da prerrogativa uma vez exercida, 
como, por exemplo, a impossibilidade de o administrativo rever o 
conteúdo da proposta apresentada em procedimento de licitação. Por fim, 
a preclusão lógica dá-se quando o administrado, por ato omissivo ou 
comissivo, adota posição incompatível com outra dentro do procedimento, 
como, por exemplo, o prazo decadencial para impugnar o Edital de 
Licitação. 
Para o autor, a coisa julgada formal administrativa é o efeito jurídico 
acarretado pelo encerramento de um procedimento administrativo, em 
virtude do qual se torna vedado rever a decisão nele adotada sem a 
instauração de um procedimento específico e distinto. 
Antes de avançarmos, é oportuna a distinção entre a coisa julgada 
material e formal. 
A coisa julgada material acarreta a impossibilidade (imutabilidade) 
de as decisões serem revistas no próprio processo objeto da decisão, 
bem assim, em outros processos em que haja identidade de partes, 
causa de pedir e pedido. E, bem por isso, conclui-se que não há, como 
regra, no Brasil, a formação de coisa julgada administrativa em sua 
acepção material, afinal as decisões administrativas podem ser sindicáveis 
pelo Poder Judiciário. 
A coisa julgada formal, por sua vez, é a impossibilidade de a 
sentença ser alterada dentro do próprio processo. E é nesse 
contexto que podemos concluir pela existência de coisa julgada 
administrativa. 
Para Dirley Cunha, a coisa julgada administrativa torna os atos ou 
decisões da Administração Pública definitivos e imutáveis, mas apenas 
internamente, ou seja, tão-somente para a Administração Pública, 
impedindo-a de alterar suas próprias decisões. Exatamente por isso, não 
há impedimento de as decisões serem revistas pelo Poder Judiciário, o 
que significa dizer que a coisa julgada administrativa não é oponível ao 
Judiciário. 
Como registra Carvalho Filho, a coisa julgada administrativa é a situação 
jurídica pela qual determinada decisão firmada pela Administração não 
mais pode ser modificada na via administrativa. A irretrabilidade, pois, se 
dá apenas nas instâncias da Administração, ou seja, a definitividade da 
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decisão administrativa é relativa, isso porque o administrado poderá 
socorrer-se do Poder Judiciário, e este poderá decidir em sentido contrário 
ao decidido pela Administração. 
Ficamos assim: a coisa julgada administrativa ocorre apenas dentro 
da Administração Pública, ora porque a decisão tornou-se irrecorrível 
(a Lei de Processo Administrativo Federal - Lei 9.784, de 1999, fala em, 
no máximo, três instâncias), ora porque se está diante de atos 
irrevogáveis. 
Perfeito Professor. E se a decisão da Administração for ilegal? Isso 
vai ficar de graça? 
Opa. Agora mudou de figura! Em casos de ilegalidade, permanece o 
Poder Judiciário livre para a apreciação do ato, à vista do princípio 
da inafastabilidade da tutela jurisdicional (sistema de jurisdição 
uma). E a Administração também deve rever o ato, com aplicação do 
princípio da autotutela administrativa, com o detalhe de que só pode 
fazer isso enquanto não houver a prescrição/decadência. Sobre o tema, 
vejamos o disposto no art. 54 da Lei 9.784, de 1999: 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os 
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram 
praticados, salvo comprovada má-fé. 
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de 
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. 
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de 
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do 
ato. 
Entendeu essa história de coisa julgada? Então “mata” as 
questões abaixo. 
QUESTÃO 44 
Fixação 
(2005/FUNIVERSA/PREF.TO – TCI) Quanto à Coisa Julgada 
Administrativa, analise as assertivas abaixo: 
I - É uma preclusão de efeitos internos, e tem o alcance da coisa 
julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administração deixa 
de ser um simples ato administrativo decisório. 
II - O que ocorre nas decisões administrativas finais atinge e afeta 
direitos de terceiros. 
III - Não se limita ao caso apreciado e nem se extingue com o 
encerramento deste, pela permanência de seus efeitos. 
(A) Apenas I é verdadeira. 
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(B) Apenas I e II são verdadeiras. 
(C) Apenas III é verdadeira. 
(D) Apenas I e III são verdadeiras. 
(E) Todas são falsas.2 
 
(2007/CESPE/TJ-PI/Juiz) A jurisprudência e a doutrina 
majoritária admitem a coisa julgada administrativa, o que impede a 
reapreciação administrativa da matéria decidida, mesmo na 
hipótese de ilegalidade (CERTO/ERRADO).3 
 
(2009/CESPE/TCE-AC) A Em face do princípio da 
indeclinabilidade da jurisdição (CF, art. 5º, inciso XXXV), não se 
admite a existência da chamada coisa julgada administrativa, uma 
vez que sempre é dado ao jurisdicionado recorrer ao Poder 
Judiciário contra ato da administração. (CERTO/ERRADO).4 
 
(2009/CESPE – TCE-ES – Procurador) A decisão do TCU faz 
coisa julgada administrativa, não cabendo ao Poder Judiciário 
examiná-la e julgá-la. (CERTO/ERRADO)5 
 
(2010/FCC – TCM/PA – Técnico) A expressão coisa julgada 
administrativa significa que a decisão tornou-se irretratável pela 
própria
Administração, não impedindo que seja apreciada pelo 
Poder Judiciário se causar lesão ou ameaça de lesão 
(Certo/Errado)6. 
Que tal passarmos, agora, sobre a instância administrativa de 
curso forçado? 
Apesar de “as portas” do Poder Judiciário permanecerem abertas à tutela 
das ameaças e lesões a direito, é oportuno salientar que, por vezes, o 
particular deve, primeiramente, vencer a esfera administrativa. É o que a 
doutrina chama de instância administrativa de curso forçado. 
 
2 Item I – FALSO (a decisão não tem o mesmo alcance, isso porque só geram efeitos internos, podendo o 
particular socorrer-se ao Judiciário). Item II – FALSO (os efeitos da decisão são internos, logo não afetarão a 
terceiros). Item III – FALSO (limita-se ao caso concreto, sem que estenda seus efeitos fora do processo). 
3 ERRADO. Em caso de ilegalidade, o Poder Judiciário, se provocado, poderá rever os atos. E, como sobredito, 
enquanto não houver a decadência do direito, deve a Administração também suscitar a nulidade do ato. 
4 ERRADO. Ao menos para parte da doutrina, existe, no Brasil, a coisa julgada administrativa, mas, como vimos, 
não tem o mesmo colorido da coisa julgada na atividade jurisdicional. 
5 ERRADO. O TCU é órgão administrativo, logo suas decisões são administrativas. E, como não vigora o 
contencioso no modelo francês entre nós, as decisões do Tribunal de Contas são sim sindicáveis (controláveis), 
em parte, perante o Poder Judiciário. 
6 O item está CERTO. 
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Então, há ou não necessidade de exaurimento das vias administrativas 
para “batermos às portas” do Judiciário? Será a instância administrativa 
de curso forçado regra ou exceção? Vejamos. 
O Brasil adota o sistema inglês, de jurisdição una, para controle judicial 
de atos jurídicos. No entanto, a adoção da jurisdição una não impede 
que a Administração Pública instaure processos administrativos visando 
tomar as decisões dessa natureza. Com o detalhe de que tais decisões 
não serão dotadas da definitividade típica das decisões judiciais, em razão 
da unicidade (ou inafastabilidade) da jurisdição do Poder Judiciário. 
No máximo, como pré-falado, a formação de coisa julgada é 
administrativa (formal, não definitiva), entenda: a matéria torna-
se irrecorrível para a própria Administração, que fica proibida de 
rever o ato administrativo, porém, não o Judiciário. 
Pergunta instigante diz respeito ao momento em que um eventual 
interessado pode socorrer-se do Judiciário, já tendo sido instaurado um 
processo administrativo. 
A regra é que a qualquer instante uma matéria pode ser levada à 
apreciação judicial, ainda que já instaurado ou já decidido o 
processo administrativo. Isso se dá em razão da unicidade de 
jurisdição, própria do Poder Judiciário. Mas a questão merece 
temperamentos... 
Fixação 
2012/TRT 10R – Cespe 
Estará em conformidade com a CF lei que condicione o acesso ao 
Poder Judiciário ao esgotamento das vias administrativas, pois a CF 
autorizou a existência da jurisdição condicionada ou instância 
administrativa de cunho forçado. 
Comentários: 
Como sobredito, a CF não autorizou a instância administrativa de 
curso forçado. Na atual CF, há apenas uma exceção, e diz respeito à 
Justiça Desportiva. 
Gabarito: ERRADO. 
Por exceção, há situações em que só depois de esgotada a instância 
administrativa, um assunto poderia ser levado à apreciação de um juiz. 
Os casos “clássicos” para fins de concurso público são: 
I) Processos administrativos referentes à Justiça 
Desportiva. Com relação a essa, o Judiciário só aceitará ações 
judiciais referentes a competições desportivas depois de se 
esgotarem as instâncias desportivas (§1º do art. 217 da CF, de 
1988); 
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II) Reclamação a ser interposta perante o STF em razão do 
descumprimento do teor da Súmula Vinculante. Vejamos o §1º 
do art. 7º da Lei 11.417/2006: 
Art. 7o Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar 
enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo 
indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, 
sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de 
impugnação. 
§ 1o Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da 
reclamação só será admitido após esgotamento das vias 
administrativas. 
III) Art. 5º, I, da Lei 12.016, de 2009 (nova Lei do Mandado de 
Segurança), dispôs-se que o MS não é cabível se houver recurso 
administrativo com efeito suspensivo, independentemente de 
caução; 
IV) Súmula Vinculante 24 - Não se tipifica crime material 
contra a ordem tributária, previsto no art. 1º, incisos I a IV, da Lei 
nº 8.137/90, antes do lançamento definitivo do tributo. A atividade 
de lançamento é privativa da autoridade tributária, sendo, portanto, 
atribuição administrativa. Há a necessidade de exaurimento da 
via administrativa, para a tipificação de crime material contra a 
ordem tributária; 
V) Por reforço, acrescente-se que há doutrinadores que defendem 
ser o juízo arbitral (a arbitragem) e o habeas data formas de 
esgotamento prévio ou de condição de acesso ao Judiciário. 
O argumento é bastante razoável, sendo forçoso reconhecê-lo, , 
isso porque, em havendo a presença de cláusula compromissória 
(leia-se: acordo prévio entre as partes de que futuros conflitos 
seriam resolvidos nas câmaras de arbitragem), as partes devem 
levar a resolução dos conflitos surgidos primeiro para o árbitro, 
responsável por dizer o direito entre as partes (leia-se: de forma 
extrajudicial). 
Quanto ao habeas data, a organizadora FCC, em prova de Direito 
Constitucional, para APO-SP, considerou o instrumento como 
instância administrativa de curso forçado. Talvez devido ao teor da 
Súmula 2 do STJ, em que se exige a negativa da via administrativa, 
como condição de acesso ao Poder Judiciário. Penso que a CESPE 
possa trilhar idêntica linha de raciocínio. De olho, portanto. 
2.4. Codificação 
Acaba de ser lançado o primeiro Código Administrativo no Brasil! Os 
amigos foram ao lançamento? Aconteceu no salão nobre da livraria 
Cultura. Código com 200 mil folhas, sistematizando, de forma metódica, 
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do tipo livro esquematizado, toda a legislação de mais de cinco mil 
Municípios, 26 Estados, DF e União. 
Brincadeirinha! O Direito Administrativo ressente-se de codificação 
legal. No entanto, ao vasculharmos os manuais de Direito Administrativo, 
percebemos três correntes a favor ou contra a reunião de forma 
harmônica das normas administrativas, assim distribuídas: 
1ª – O Direito Administrativo não pode ser codificado: em sendo o 
Direito Administrativo bastante dinâmico, seus defensores apontam para 
o perigo de petrificar o direito, tornando-o inerte às evoluções, às 
transformações do mundo, como ocorrido com o Código Civil de 1916 
alterado, tão-somente, em 2002; 
2ª – O Direito Administrativo deve ser codificado totalmente: 
segundo seus defensores, haveria facilitação na compreensão e aplicação 
das normas, garantindo-se
aos administrados maior segurança jurídica; 
3ª – O Direito Administrativo é passível de codificação parcial: das 
correntes, essa parece ser a menos extremada, não defende a 
inexistência de qualquer código ou a existência de um código totalizante. 
São exemplos de codificações parciais: Código de Águas; Código 
Florestal; Lei 8.112/1990; Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Federal); Lei 
8.745/1995 (Lei de Concessões de Serviços Públicos). 
2.5. Conceito e Objeto do Direito Administrativo 
A definição de Direito Administrativo não é das tarefas a mais fácil, isso 
porque, a cada livro consultado, temos um leque considerável de opções, 
o que demonstra certa imprecisão em torno do conceito e objeto do 
Direito Administrativo. 
Ao longo da história do Direito Administrativo, vários foram os critérios 
utilizados na tentativa de esmiuçá-lo, de detalhá-lo. Se lhe perguntam, 
hoje: o critério para a definição do Direito Administrativo do início do séc. 
XIX é igual ao do início do séc. XX ou do séc. XXI? Com outras palavras, 
os critérios utilizados em distintos países e datas podem ser aplicados 
indistintamente nos dias atuais? Em razão do próprio dinamismo e 
evolução do Direito Administrativo, a resposta é um sonoro não. 
De todo modo, vamos juntos estudar alguns dos critérios existentes, para 
a definição do Direito Administrativo: 
1º – Legalista, exegético, empírico, caótico, ou francês 
Com a revolução francesa, e império da burguesia, houve grande 
preocupação de se consolidar, codificar, o direito que andava espalhado 
pela natureza em papel (leia-se: positivação do direito natural em 
normas), com a finalidade, entre outras, de se garantir aos cidadãos 
maior segurança em suas liberdades e, sobretudo, propriedades. 
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Nessa época, o Direito Administrativo teve por objeto a interpretação 
das normas jurídicas administrativas e atos complementares (leia-
se: direito positivo). Assim, estruturou-se a partir da interpretação de 
textos legais, proporcionada pelos Tribunais Administrativos. 
Crítica: a palavra direito não pode (não deve) se resumir a um 
amontoado de leis. O direito não deve se resumir à interpretação 
de leis e de regulamentos administrativos. Muito mais que leis, o 
Direito Administrativo deve levar em consideração a carga valorativa 
dos princípios, sem falar da doutrina, da jurisprudência, e dos 
costumes. 
Pensemos juntos: há um cartaz na entrada do metrô que diz – “proibido 
entrada com cães”; outro na entrada de um Parque que diz – 
“proibido entrada com veículos automotores”. De acordo com o 
critério exegético (legalista), a solução seria de se admitir a entrada com 
cobras (são répteis) e baleias (são mamíferos, mas não são cães) e a de 
não autorizar a entrada da ambulância, a fim de socorrer pessoas dentro 
do Parque, por exemplo. Porém, nos dias atuais, isso não seria possível, 
tendo, por exemplo, o princípio da razoabilidade. 
 
Fixação 
(2007/ESAF – Procurador do DF) Na evolução histórica do 
Direito Administrativo, encontramos a Escola Exegética, que tinha 
por objeto a interpretação das leis administrativas, a qual também 
defendia o postulado da carga normativa dos princípios aplicáveis à 
atividade da Administração Pública. (CERTO/ERRADO) 
 
Comentários: 
O Direito Administrativo não se resume a um amontoado de leis, ao 
lado das quais o intérprete deve levar em consideração a carga 
normativa dos princípios. E, na verdade, veremos que a ofensa a 
princípios é, costumeiramente, mais grave do que o 
descumprimento das leis, porque, induvidosamente, os princípios 
contam com função normogenética (servem para construir e balizar 
as leis, alicerçando-nas). 
Gabarito: ERRADO. 
 
CESPE - PMP (INSS)/2010 
Acerca do direito administrativo, julgue o item a seguir. 
Segundo a Escola Legalista, o direito administrativo pode ser 
conceituado como o conjunto de leis administrativas vigentes em 
determinado país, em dado momento. (Certo/Errado) 
 
Comentários: 
Segundo o critério exegético ou Francês, o Direito Administrativo 
resume-se a um amontoado de leis. A interpretação, à época, 
desprezou a carga normativa dos princípios. 
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Gabarito: CERTO. 
 
2º – Do Poder Executivo ou Italiano 
Segundo seus defensores o Direito Administrativo é conjunto de princípios 
regentes da organização e das atividades do Poder Executivo, incluídas as 
entidades da Administração Indireta (autarquias e fundações, por 
exemplo). 
A crítica é bem simples. O Direito Administrativo não se resume à 
disciplina do Poder Executivo, afinal, todos os Poderes 
administram, embora, para alguns, isso constitua missão atípica. E 
mais: no Poder Executivo, nem tudo é objeto do Direito Administrativo, 
como são as funções de governo, regidas que são pelo Direito 
Constitucional. 
 
Fixação 
(2006/Cespe – TCE-AC – Analista) O direito administrativo pode 
ser conceituado de acordo com vários critérios. Desses, o que 
prepondera, para a melhor doutrina, é o critério do Poder Executivo, 
segundo o qual o direito administrativo é o conjunto de regras e 
princípios jurídicos que disciplina a organização e a atividade desse 
poder. (Certo/Errado) 
Comentários: 
O critério que prepondera é o da Administração Pública. O critério 
do Poder Executivo não é totalmente aplicável porque, no Brasil, a 
separação de poderes é moderada, permitindo-se que, ao lado de 
uma função típica, haja ou possa haver o exercício de uma atípica. 
No caso, todos os Poderes estruturais do Estado administram. 
Gabarito: ERRADO. 
3º – Relações jurídicas 
Para seus defensores, o Direito Administrativo é responsável pelo 
relacionamento da Administração Pública com os administrados. 
O critério é válido, porém, não é imune de críticas. O que fazer com o 
Direito Tributário, Penal, Eleitoral, Processual, e outros, que mantêm 
relação com os administrados? Enfim, não é o Direito Administrativo o 
único, entre os ramos, a manter relação com os administrados. 
 
Fixação 
(2009/Cespe – AGU) Pelo critério teleológico, o Direito 
Administrativo é considerado como o conjunto de normas que 
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regem as relações entre a administração e os administrados. Tal 
critério leva em conta, necessariamente, o caráter residual ou 
negativo do Direito Administrativo. (Certo/Errado) 
Comentários: 
A banca misturou três critérios. O que estabelece as normas entre o 
administração e a Administração é o critério das relações jurídicas. 
Por sua vez, o direito administrativo enquanto atividade distinta da 
judicante e legiferante é o critério negativista ou residual. 
Gabarito: ERRADO. 
4º – Do serviço público 
Essa escola de pensamento inspirou-se, basicamente, na jurisprudência 
do conselho de Estado francês, mais precisamente quando do julgamento 
da responsabilidade civil do Estado (atropelamento de menina – Agnès 
Blanco – por prestadora de serviços públicos). 
Para seus defensores, o Direito Administrativo regula a instituição, a 
organização,