unidade 3

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UNIDADE 3
3. Orçamento Público. 
3.1 Conceito, histórico e natureza jurídica.
3.2 Espécies
3.3 Processo legislativo
3.4 Princípios constitucionais orçamentários
3.5 Controle e fiscalização da execução orçamentária
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3. Orçamento Público
Conceito, histórico e natureza jurídica
Conceito
É a peça legal que autoriza despesas e estima receitas. A Constituição de 1988 exige que a matéria seja disciplinada por lei (art. 165).
O art. 2° da Lei n. 4320/64 estabelece “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.”
Histórico do Orçamento�
 “Fixa-se no art. 12 da Magna Carta, imposta ao Príncipe João, conhecido na história como João-sem-Terra, em 1215, na Inglaterra, a origem do orçamento.
O referido príncipe, como se sabe, notabilizou-se pela arbitrariedade de seu governo, inclusive e especialmente pelas exigências tributárias violentas e extorsivas, o que provocou a reação dos barões ingleses, impondo-lhe a Magna Carta, documento restritivo de seus poderes reais. O art. 12 do mencionado documento prescrevia que nenhum tributo podia ser estabelecido sem o prévio consentimento do Conselho dos Comuns do Reino, ou seja, o cidadão só estaria obrigado a pagar os tributos se a sua cobrança tivesse sido previamente aprovada e autorizada pelo referido Conselho. Essa foi, sem dúvida, a primeira conquista em defesa dos direitos individuais do povo contra os abusos da autoridade pública e que serviu de ponto de partida para outras medidas. Mais tarde a Câmara dos Comuns exigiu também do Poder Real o direito de conhecer a aplicação dos recursos autorizados, objetivando, assim, o controle e a fiscalização da aplicação dos dinheiros públicos.
A concepção inicial do orçamento, como resultado político da crescente reação dos órgãos de representação popular contra o excessivo poder tributário dos soberanos, desenvolveu-se progressivamente na Inglaterra nos séculos XVII e XVIII, e já no século XIX havia se propagado na França e em outros países do continente.
Assim, o princípio surgido do art. 12 da Magna Carta foi, posteriormente, consagrado na Inglaterra, em 1628, na Petition of Rigths e na Declaração de Direitos de 1689, resultante da revolução de 1688, da qual o Parlamento saiu vencedor de sua luta contra a monarquia. A mesma Declaração considerou ainda como ilegal o fato de o Estado manter, sem o consentimento do Parlamento, um exército permanentemente de que todos os anos o Parlamento examinaria, discutiria e votaria as despesas militares para o exercício seguinte. Assim, a partir de 1830, foram igualmente submetidas ao controle do Parlamento as denominadas despesas de serviços civis, ou seja, as relativas aos honorários dos juízes, dos embaixadores e de outros membros do serviço civil, as referentes às pensões concedidas pela Coroa e aos serviços de manutenção da Casa Real e do governo civil. Enfim, todas as outras despesas públicas ficaram sob o controle do Parlamento.
Na França a Revolução de 1789 resultou da aceitação pelos Estados Gerais da convocação feita por Luís XVI para a obtenção de novos impostos, tendo a Constituinte de 1789 estabelecido o princípio da periodicidade da votação e autorização pelo Poder Legislativo para a arrecadação dos impostos. Posteriormente, o mesmo princípio foi acolhido pela Constituição de 1791, onde também se atribui ao mesmo Poder a competência exclusiva para fixar as despesas públicas.
A origem do orçamento decorreu de razões de natureza política e não financeira, porque nos Estados Unidos a mesma exigência descabida de impostos foi o ponto de partida para a luta que se travou pela sua independência e que culminou com a “Declaração de Direitos”, do Congresso de Filadélfia, em 1787. (LUIZ EMYGDIO ROSA JR., 2000, p. 74-6)
No Brasil, segundo Rosa Jr., “No Brasil a Constituição de 1824, em seu art. 36, n. 1, depois de cometer à Câmara dos Deputados a iniciativa privativa das leis sobre impostos, dispôs, no art. 172, que, anualmente, o Ministério da Fazenda submeteria à referida Câmara um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e também o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e recursos públicos. Tais balanços e orçamentos apresentados pelo Ministro da Fazenda se baseavam em orçamentos que lhe fossem fornecidos pelos outros Ministérios, referentes às despesas e receitas de suas repartições. Entretanto, face à não execução do disposto no referido art. 172, somente em 14/12/1827 surgiu nossa primeira lei orçamentária.” (LUIZ EMYGDIO ROSA JR., 2000, p. 76)
Natureza Jurídica do Orçamento�
Há mais de um século a ciência jurídica se preocupa com a natureza jurídica do orçamento.
	A questão é se ele se trata de lei material, com conteúdo de regra de direito e eficácia renovadora, ou de ato-condição, que só do ponto de vista formal reveste as características da lei (lei formal�).
3.1.3.1 TEORIAS
Discute-se, na doutrina sobre a natureza jurídica do orçamento, prevalecendo a respeito quatro entendimentos distintos.
PRIMEIRA – o orçamento é sempre uma LEI porque emana de um órgão que é eminentemente legiferante (Poder Legislativo). 
A primeira corrente, nascida do pensamento do jurista e economista alemão Hoennel, entende que o orçamento é sempre uma lei porque emana de um órgão que é eminentemente legiferante, o Poder Legislativo. Tem, assim, o orçamento todo o aspecto formal e externo de uma lei, embora de vigência determinada, geralmente de um ano, exaurindo-se pelo simples decurso do prazo, sem necessidade de revogação expressa. E elaborado como as outras leis, ou seja, mediante a apresentação de um projeto, que é discutido, sofrem emendas, pareceres de comissão e vão à aprovação final, sanção e publicação. 
Hoennel entende que tudo aquilo que é revestido sob a forma de lei constitui um preceito jurídico, pois a forma de lei traz em si mesma o conteúdo jurídico, tendo esta forma o poder de transformar em preceito jurídico tudo aquilo que ela reveste. 
Esta idéia encontrou resistência na própria Alemanha, principalmente por parte de Laband, que a respeito diz o seguinte: "É verdade que a forma de lei não poderia fazer do orçamento uma lei, tomando esta palavra em seu sentido material, porque a utilização desta forma em nada altera o conteúdo do orçamento e não supre a ausência do preceito jurídico: porém, não obstante, disso não se infere que o emprego da forma legislativa careça em absoluto de efeito jurídico". 
SEGUNDA – entende que o orçamento apresenta extrinsecamente a forma de uma LEI, mas seu CONTEÚDO é de mero ATO ADMINISTRATIVO . 
A segunda corrente doutrinária adotou o critério de classificar as leis de acordo com seu conteúdo jurídico e não segundo o órgão de onde emanam. Assim, entende que o orçamento apresenta extrinsecamente a forma de uma lei, mas seu conteúdo é de mero ato administrativo. Entretanto, Mayer entende que se deve empregar a expressão operação administrativa, pois quando se fala, no caso, em ato administrativo, não se pretende referir-se a este em seu sentido técnico, mas para dar a entender que a lei do orçamento não constitui uma regra de direito.
TERCEIRA – discorda da segunda corrente na parte do conteúdo. Considera que este não é de todo ATO ADMINISTRATIVO, senão em algumas de suas partes. Assim, deve ser considerado na parte em que trata das despesas, por conter meras autorizações concedidas pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, para que este as efetue. Da mesma forma na parte em que cuida das receitas. Mas o orçamento deve ser considerado LEI na parte com que esta autorização que se torna compulsório o seu pagamento pelos contribuintes. 
A terceira corrente, liderada por Léon Duguit, considera o orçamento, em algumas de suas partes como umsimples ato administrativo. Assim deve ser considerado na parte em que trata das despesas, por conter meras autorizações concedidas pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, para que este as efetue. 
Da mesma forma na parte em que cuida das receitas denominadas originárias, isto é, as que se originam de propriedades pertencentes ao Estado, que as explora com o fim de lucro. Mas o orçamento deve ser considerado lei na parte em que autoriza a cobrança e a arrecadação dos tributos, porque e com esta autorização que se torna compulsório o seu pagamento pelos contribuintes. 
Para León Duguit., o orçamento é ao mesmo tempo um ato administrativo, em relação às despesas, e, no tocante à arrecadação de tributos, é lei em sentido material, eis que gera obrigações fiscais de conteúdo jurídico para o contribuinte, além de ser geral e abstrata.
QUARTA – o orçamento em nenhuma de suas partes pode ser entendido como lei, considerada em sua substância, embora tenha o aspecto formal e a APARÊNCIA DE LEI, pois seu texto desdobra-se em artigos, em parágrafos e em incisos. Discorda da terceira corrente porque não entende como lei nem a parte relativa à autorização legislativa para cobrança e arrecadação dos tributos, por se tratar, no caso, de ATO-CONDIÇÃO. O tributo é instituído antes do orçamento, mas a obrigatoriedade para o contribuinte pagar o tributo depende do implemento de uma CONDIÇÃO, que é a autorização ANUAL dada pelo orçamento (Princípio da Anualidade Tributária).
A quarta corrente, na qual se destaca Gaston Jèze, defende a tese que o orçamento em nenhuma de suas partes pode ser entendido como uma lei, considerada em sua substância, embora tenha o aspecto formal e a aparência de lei, pois seu texto desdobra-se em artigos, em parágrafos e em incisos. Não é lei, não pelo fato de ter vigência por um período determinado, pois isto não lhe tira o caráter de lei, eis que existem leis de vigência transitória, mas sim em razão de sua substância. Assim, Jèze concorda com Duguit em não considerar como lei as partes do orçamento pertinentes às autorizações para efetivação de despesas e para a arrecadação das receitas originárias. Entretanto, dele diverge porque também não entende como lei a parte relativa à autorização para cobrança e arrecadação dos tributos, por se tratar, no caso, de mero ato-condição.
Jèze defende tal ponto de vista porque o tributo é instituído anteriormente ao orçamento através de uma lei específica, mas a obrigatoriedade para o contribuinte pagar o tributo fica dependendo do implemento de uma condição, correspondente a uma autorização anual dada através do orçamento para a cobrança e arrecadação dos tributos. Esta obrigatoriedade já existe com o surgimento da lei que cria o tributo, mas só com o implemento da condição, pertinente à autorização anual dada através do orçamento é que o tributo se torna devido pelo contribuinte. Como se observa, a tese de Jèze é calcada no princípio da anualidade tributária, pelo que somente pode ser considerada nos sistemas jurídicos positivos que adotam o referido princípio.
RESUMO SOBRE A NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO:
Não há unanimidade na doutrina sobre o tema, ainda discute-se qual é a natureza jurídica do orçamento, existindo quatro correntes distintas.
 1ª) Desenvolvida pelo Alemão Hoennel (economista e jurista), esta corrente afirma que o orçamento é sempre uma lei, porque emana de um órgão legiferante (Poder Legislativo), tendo desta forma todo o aspecto formal, externo de lei. Segundo o entendimento de Hoennel tudo o aquilo que é revestido sob a forma de lei, constitui um preceito jurídico, portanto, tudo que tem forma de lei tem conteúdo de lei.
 2ª) A segunda corrente de entendimento a respeito da natureza jurídica do orçamento, nasceu da resistência em aceitar a primeira. Ao contrário da primeira corrente, aqui foi adotado o critério que classifica as leis de acordo com seu conteúdo jurídico e não segundo o órgão do qual emanam. Entendem que o orçamento apresenta externamente a forma de lei, sendo formalmente uma lei, apresentando, no entanto, conteúdo de ato administrativo.
 3ª) Léon Duigit liderou a terceira corrente, que considerava o orçamento formalmente uma lei, mas seu conteúdo em algumas de suas partes ato administrativo e em outra lei. Desta forma, a parte do orçamento relativa às despesas e às receitas originárias seria ato administrativo, porém na parte relativa à autorização para cobrança de receitas derivadas, deveria ser considerado lei.
 4ª) Na quarta corrente, na qual se destacou Gaston Jezé, é defendida a tese de que o orçamento é formalmente uma lei, mas em nenhuma de suas partes pode ser entendido como tendo conteúdo de lei. Esta corrente coincide com a anterior quando não considera lei as partes do orçamento relativas à autorização das despesas e às receitas originárias. No entanto, dela diverge, pois não entende que a parte relativa às receitas derivadas tenha conteúdo de lei, considerando esta parte como mero ato-condição para cobrança e arrecadação dos tributos.
 Conclusão: O sistema jurídico brasileiro atual não adota o princípio da anualidade tributária. Pelo Princípio da Anualidade Tributária, todo ano na lei orçamentária tem que ser mencionados os tributos para que possam ser cobrados no ano seguinte. Só vai poder ser cobrado no ano seguinte o tributo que estiver descrito na lei orçamentária e essa lei tem que ser todo ano, cada ano muda. Se esqueceu algum, não pode cobrar no próximo ano.
O Princípio da Anualidade Tributária estava previsto no art. 141, § 34º, II parte, da Constituição de 1946. Na época que entrou o CTN era essa Constituição que vigorava.
Art. 141, § 34º, II parte, da CF/1946 - Um tributo somente poderia ser cobrado em cada exercício (cada ano) se tivesse autorizado pelo orçamento anual.
 Então, se no orçamento daquele ano estivesse previsto o tributo, no outro ano ele poderia ser cobrado. Se não tivesse, no outro ano não poderia cobrar.
Na Constituição de 1988 este princípio não foi previsto, deixando, portanto, de vigorar no Sistema Tributário Nacional. Desta forma, até a Constituição de 1988 entrar em vigor, a corrente relativa à natureza jurídica do orçamento adotada no Brasil era a quarta, uma vez que o orçamento efetivamente era um ato-condição para a cobrança dos tributos. Atualmente, como o princípio da anualidade tributária não mais vigora, o orçamento no Brasil é considerado formalmente uma lei, uma lei especial, que trata de matéria específica (a despesa e a receita do Estado). 
 3.1.3.2 Direito brasileiro. Lei formal no sistema constitucional vigente.
Posição de Aliomar Baleeiro  considerando que a CRFB/1967 consagrava o Princípio da Anualidade Tributária, o orçamento seria um verdadeiro ATO-CONDIÇÃO.
Nota: A Emenda Constitucional n. 1, de 1969 não consagrou mais tal princípio, substituindo pelo Princípio da Anterioridade da Lei Fiscal, que foi mantido pela CRFB/88 (art. 150, III, b). Assim, no Brasil o orçamento NÃO pode mais ser visto como ATO-CONDIÇÃO.
Posição de Rosa Jr.  o orçamento é LEI FORMAL, mas seu conteúdo é de mero ATO DE ADMINISTRAÇÃO, e que, por ser disciplinada pela Constituição em seção diferente daquela própria das leis, deve também ser considerada LEI ESPECIAL, isso porque apenas FIXA as despesas públicas e PREVÊ as receitas públicas, não podendo versar sobre outra matéria que não seja a orçamentária.
Posição do STF  Apesar de todas as divergências existentes na doutrina, hoje é posição dominante, conforme já decidiu reiteradas vezes, considerar o orçamento como uma lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza as despesas, não criando direitos subjetivos nem modificando as leis tributárias e financeiras. 
E em sendo uma lei formal, a simples previsão de despesa na lei orçamentária anual não cria direito subjetivo, não sendo possível se exigir, por via judicial, que uma despesa específica prevista no orçamento seja realizada.
	
3. 2 ESPÉCIES DE ORÇAMENTOS: PPA, LDO e LOA
 “O Estado Orçamentário,que procura através do orçamento fixar a receita tributária e a patrimonial, redistribuir rendas, entregar prestações de educação, saúde, seguridade e transportes, promover o desenvolvimento econômico e equilibrar a economia, baseia-se no planejamento. A receita pública, os investimentos e as despesas se fazem segundo planos anuais ou plurianuais.” (LOBO TORRES, 2001, p. 154)
Segundo o art. 165 da CF/88:
PPA  PLANEJA  plano plurianual
LDOORIENTA lei de diretrizes orçamentárias
LOA  EXECUTA lei orçamentária anual
Os TRÊS se integram harmoniosamente, devendo a LOA respeitar as diretrizes orçamentárias, consonando ambas com o plano plurianual (PPA).
Nota: O art. 165 trata do orçamento da União. Os Estados-membros seguirão o que dispõe suas constituições (art. 204 CE/PA).
PPA - “tem por objeto as despesas de capital para aqueles programas de duração continuada, é dizer, que extravasem o orçamento anual em que foram iniciadas”. (CELSO BASTOS, 1991, p.78)
“tem por objetivo estabelecer os programas e as metas governamentais de longo prazo. É planejamento conjuntural para a promoção do desenvolvimento econômico, do equilíbrio entre as diversas regiões do País e da estabilidade econômica. Deve conter principalmente a previsão das despesas de capital. Mas a CF de 88 ressalva que, além das despesas de capital, nele se incluem outras decorrentes, bem como as relativas aos programas de duração continuada, com o que modificou a legislação anterior, que o restringia às despesas de capital.”- (LOBO TORRES, 2001, p. 154)
“o que deve ser ressaltado é a condição do PPA como documento de mais alta hierarquia no sistema de planejamento de qualquer ente público, razão pela qual todos os demais planos e programas devem subordinar-se às diretrizes, objetivos e metas nele estabelecidos” EDSON NASCIMENTO, 2005, P.220) – grifo nosso
LDO – nela deverão constar as metas e as prioridades da Administração, bem como servirá de critério para a elaboração da LOA; da mesma forma, disporá sobre as alterações na legislação tributária (art. 165, § 2º). 
Não previu a Lei 4320/64 a elaboração da LDO. Na prática, o objetivo maior a ser alcançado com a institucionalização da LDO é o de oferecer a oportunidade de permitir que o Poder Legislativo participe, de forma atuante juntamente com o Poder Executivo, na construção no Plano de Trabalho do Governo a ser posto em concreto, através da execução da LOA.
Plano de Governo é o instrumento da ação governamental organizado planejadamente, de que se utiliza a Administração Pública para concretizar as metas desejadas.
Nos termos da LRF, a LDO recebe novas e importantes funções:
Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
Estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer asa metas de resultado primário e nominal previstas para o exercício;
Dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados pelo orçamento;
Disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
Quantificar o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com juros;
Estabelecer limitações à expansão de despesas obrigatórias de caráter continuado.
Anexos de Riscos Fiscais da LDO:
Inovação da LRF;
Tem a função de destacar fatos que poderão impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exercício;
Em anexo específico serão apresentados os parâmetros e as projeções referentes à arrecadação de tributos, aos gastos com investimentos, às transferências, etc., bem como previsão de inflação;
PRAZOS: encaminhado até 15 de abril; devolvido até 30 de junho.
LOA – não pode conter dispositivos estranhos à (estimativa) da receita e à (fixação) da despesa.
Além do PPA e da LDO, a CF dispõe sobre a Lei Orçamentária Anual, que compreenderá o orçamento fiscal, o de investimentos das empresas estatais e o da seguridade social. Embora possa aparecer em 3 documentos diferentes, o orçamento é UNO, pois há a integração finalística e a harmonização entre os diversos orçamentos.
A LOA constitui o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro da Administração Pública, cuja principal finalidade é administrar o equilíbrio entre receitas e despesas públicas. Conforme o art. 35 do ADCT, o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado ao Legislativo até 4 meses antes do encerramento da sessão legislativa (até meados de dezembro). Esses prazos, em geral, também são observados pelos Estados e Municípios.
De acordo com o art. 5º da LRF, a LOA demonstrará que está compatível e adequada ao Anexo de Metas Fiscais.
Ver ADCT, art. 35, parágrafo 1º da CRFB/88.
CRÉDITOS  O orçamento deve ser aprovado antes do início do exercício financeiro. A exceção se abre para os créditos adicionais.
Crédito orçamentário é a dotação incluída no orçamento para atender às despesas do Estado. Inexistindo ou revelando-se insuficiente, o Poder Legislativo pode autorizar os créditos adicionais.
Dotação Limite de crédito consignado na lei de orçamento ou crédito adicional, para atender determinada despesa.
Os créditos orçamentários adicionais que compreendem: os suplementares, os especiais e os extraordinários.
Suplementares  destinados a reforço da dotação orçamentária e que podem ser autorizados também na lei orçamentária (art. 167, V e art. 165, § 8o CF/88).
Especiais  destinados a despesa para as quais não haja dotação orçamentária específica, e visam a satisfazer necessidades novas, surgidas no decorrer do exercício financeiro (art. 167, V).
Extraordinários  destinados a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (art. 167, § 3o).
Abertos na forma prevista do art. 165, 8º. e no art. 167, V e §. 2º. e 3º.
Nota: medida provisória para créditos extraordinários.
3.3 PROCESSO LEGISLATIVO (tramitação legislativa)
Os projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA seguirão as normas do processo legislativo estabelecidas no art. 59 e seguintes da CF/88. Exceto no que conflitarem com as regras especiais traçadas no próprio art. 166, como sejam aquelas sobre a Comissão Mista (http://www2.camara.gov.br/comissoes/cmo), as emendas e as modificações do projeto pelo Presidente.
1 INICIATIVA
Os projetos de lei relativos ao PPA, LDO e LOA são todos de iniciativa do Presidente da República (art. 165 CF/88), no âmbito federal. Estados – Governador; Municípios – Prefeitos.
2 APRECIAÇÃO
A proposta orçamentária da União é examinada por uma Comissão Mista de senadores e deputados (art. 166, § 1º, I, CRFB/88). Nos Estados: Assembléias Legislativas; Nos Municípios: Câmara de Vereadores.
Caberá à Comissão Mista� (Senadores e Deputados), que recebeu especial destaque na CRFB/88, examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA 
As Emendas serão apresentadas na Comissão Mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional (166, § 2º, I, CRFB/88).
O projeto pode ser alterado enquanto não houver sido iniciada a votação da matéria objeto da alteração (166, § 5º, CF).
Condições cumulativas exigidas pela CF para a aprovação de emendas (§ 3º do art. 166 da CRFB):
1a – que sejam compatíveis com o PPA e com a LDO;
2a – que indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluída a que incida sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviços da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF.
3a – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Nota: vide art. 204 Constituição Estadual
3. PRAZOS
O artigo 165, § 9º, I, da Constituição de 1988 remete à lei complementar a fixação de prazos para o processo de aprovação do orçamento.No entanto, até hoje esse diploma ainda não foi criado. Assim, os prazos são aqueles estabelecidos no § 2º do art. 35 do ADCT.
Nota: A Constituição anterior dispunha: na esfera federal, a proposta orçamentária será enviada pelo Presidente da República, ao Congresso Nacional, para votação conjunta das duas casas, até quatro meses antes do início do exercício financeiro seguinte. Se, até trinta dias antes do encerramento do exercício financeiro, o Congresso não o devolver para sanção, será promulgado como lei (art. 66). 
Nos estados e respectivos municípios os prazos são estabelecidos pelas constituições estaduais correspondentes.
Se o projeto for rejeitado pelo Poder Legislativo, subsistirá, para o ano seguinte, a Lei Orçamentária do exercício em curso.
Por usa vez, o Legislativo - federal, estadual ou municipal - considerará o orçamento vigente como proposta se, no prazo constitucional, não receber do Executivo a proposta orçamentária (art. 32).
	PPA - Conforme parágrafo 2º do art. 35 do ADCT, o PPA tem como prazo de encaminhamento pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional o dia 31 de agosto do primeiro ano de governo, devendo o Congresso Nacional aprová-lo até o término da sessão legislativa daquele ano. Sua vigência irá até 31 de dezembro do primeiro ano do governo seguinte
 I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
RESUMO: Como é feito o Orçamento?
O Orçamento é elaborado pelos três poderes da República e consolidado pelo Poder Executivo. Ele precisa ser equilibrado. Ou seja, não pode fixar despesas em valores superiores aos recursos disponíveis. Essa limitação obriga o governo a definir prioridades na aplicação dos recursos estimados. As metas para a elaboração da proposta orçamentária são definidas pelo Plano Plurianual (PPA) e priorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
 O projeto do Plano Plurianual precisa ser elaborado pelo governo e encaminhado ao Congresso, para ser discutido e votado, até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato de cada presidente, como determina a Constituição. Depois de aprovado, o PPA é válido para os quatro anos seguintes. O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas, de forma regionalizada, da administração pública federal.
 
A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é a de estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas na distribuição dos recursos. O PPA precisa ser aprovado pelo Congresso até o final do primeiro ano do mandato do presidente eleito. O controle e a fiscalização da execução do PPA são realizados pelo sistema de controle interno do Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas da União. O acompanhamento e a avaliação são feitos pelo Ministério do Planejamento e Orçamento. 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prioriza as metas do PPA e orienta a elaboração do Orçamento Geral da União, que terá validade para o ano seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo, sob a direção do MPO e a coordenação da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), e precisa ser encaminhado ao Congresso até o dia 15 de abril de cada ano. O projeto da LDO tem como base o PPA e deve ser apreciado pelo Congresso Nacional até 30 de junho de cada exercício. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República.
Com base na LDO, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, com a participação dos Ministérios (órgãos setoriais) e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha a proposta uma mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas, observando os seguintes procedimentos:
1a Etapa
Entre os meses de janeiro e maio, na Secretaria de Orçamento Federal - SOF, é desenvolvida a análise da série histórica da execução dos últimos exercícios, para definição dos limites de gastos por unidade orçamentária da União.
2a Etapa
No mês de junho, os órgãos setoriais apresentam uma proposição detalhada relativa às suas programações em:
Atividades - envolvendo o montante de recursos necessários para assegurar a manutenção da execução das ações atualmente desenvolvidas para a prestação de serviços à comunidade;
Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com pessoal, serviço da dívida, benefícios previdenciários.
 
3a Etapa
Com a estimativa da Receita a ser arrecadada e o montante de gastos projetados para o exercício na 2a Etapa, define um limite adicional e o remete aos órgãos para complementar a sua programação orçamentária, compreendendo:
Expansão de atividades - os valores necessários para expansão dos serviços;
Projetos - gastos requeridos para aumento da capacidade física de atendimento ou inserção de uma ação nova nas atribuições dos órgãos.
 
4a Etapa
Formaliza o documento final elaborando todos os demonstrativos exigidos pela Lei Federal no 4.320/64 e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
No Congresso, deputados e senadores discutem a proposta que o Executivo preparou, fazem as mudanças que consideram necessárias e votam o projeto. Até à Constituição de 1988, o Congresso apenas homologava o orçamento tal qual ele vinha do Executivo. A partir de 1988, deputados e senadores adquiriram o direito de emendar o orçamento, o que significa que os parlamentares podem propor alterações em programas e projetos apresentados pelo Poder Executivo, desde que sejam compatíveis com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Constituição determina que o Congresso deve votar o Orçamento até o encerramento da sessão legislativa de cada ano.
Depois da aprovação pelo Legislativo, o projeto é enviado ao Presidente da República para ser sancionado. Após a sanção, transforma-se em lei.
 
Utilizando o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR), a Secretaria de Orçamento Federal acompanha e avalia a execução orçamentária, procedendo a alterações, através de créditos adicionais, quando necessário. A Secretaria do Tesouro Nacional registra no Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) a execução orçamentária realizada pelos órgãos da administração pública.
3.5 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ORÇAMENTÁRIOS
Segundo Ricardo Lobo Torres: “Os princípios gerais de direito financeiro podem ser classificados de diferentes maneiras. Há princípios de criação (ex. legalidade, anterioridade, irretroatividade, capacidade contributiva) e de interpretação e complementação do direito (unidade, interpretação conforme a Constituição, proibição de analogia etc.). Alguns são princípios tributários (anterioridade, capacidade contributiva) e outros, princípios orçamentários (não-afetação, universalidade etc.).” 
Como estamos falando de Orçamento, listaremos os princípios orçamentários
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS SEGUNDO A LEI:
O art. 2° da Lei n. 4320/64 estabelece “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.”
1. PRINCÍPIO DAUNIDADE (art. 165, parágrafo 5º da CRFB/88 c.c. art. 2º da Lei 4.320/64) – Em um entendimento tradicional este princípio significa que todas as despesas e receitas devem estar reunidas em um só documento, permitindo sua apreciação em conjunto. A CF/88 deu uma concepção mais moderna ao dispor que a lei orçamentária compreende: a) o orçamento fiscal; b) o orçamento de investimento; c) o orçamento da seguridade social. 
Orçamento fiscal refere-se aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades de administração direta e indireta;
Orçamento de investimento diz respeito às empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto;
Orçamento da seguridade social� abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
Assim, não se pode mais dizer que o referido implica na existência de um único documento, mas sim que os diversos orçamentos sejam harmônicos entre si (Art. 165, § 5º).
	Edson Nascimento entende que de acordo com esse princípio, cada ente federado deverá possuir apenas um orçamento.
	2. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE (art. 165, parágrafo 5º da CRFB/88 c.c. art. 2º da Lei 4.320/64) – O orçamento (a LOA) deve abranger todas as receitas e todas as despesas da unidade federativa, devendo se constar desta pelos totais, não sendo admitida a existência de deduções de qualquer natureza (art. 6o, Lei 4320/64). O objetivo deste princípio é possibilitar que o Poder Legislativo conheça todas as receitas estimadas e despesas previstas pelo Poder Executivo para então autorizá-las por meio de aprovação da Lei Orçamentária.
3. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE 
Há anualidade orçamentária e anualidade tributária.
Princípio da anualidade orçamentária, também chamado de Princípio da Periodicidade – Segundo o art. 165, III da CRFB/88� e art. 2º da Lei 4.320/64�, o orçamento de cada pessoa jurídica de direito público tem a sua vigência limitada ao período de um exercício financeiro� que, no Brasil coincide com o ano civil, isto é, se inicia no dia 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. 
O princípio da anualidade TRIBUTÁRIA explana que deverá haver a inclusão da lei tributária material na lei orçamentária, o princípio da anualidade TRIBUTÁRIA não mais tem guarida na Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), no entanto, o mesmo é um velho princípio que vem desde o império, passando pela primeira república, sendo que foi ignorado pelo Estado Novo, e voltando na Constituição de 1946, submergindo novamente na Constituição de 1967.
No entanto, a atual CRFB não mais abrange tal princípio, sendo que independentemente de autorização orçamentária, as leis tributárias já existentes continuam com seus efeitos ano após ano, até serem modificadas ou revogadas. O princípio da anualidade TRIBUTÁRIA abrange um plus com relação ao princípio da anterioridade, ou seja, este faz com que a cobrança de determinado tributo seja feita de acordo com a lei vigente no exercício financeiro anterior, já a anualidade TRIBUTÁRIA exclamava que a cobrança de um tributo fosse efetuada de modo válida seria necessário que houvesse a autorização orçamentária da referida lei.
O princípio da anualidade aludia que era necessária uma subordinação da cobrança do tributo à prévia autorização orçamentária. Dessa forma a lei tributária material deveria ser anterior à lei orçamentária. A anualidade compreendia a anterioridade da lei e a autorização orçamentária. Ora, a anterioridade somente exige que a lei que criou ou majorou o tributo haja existência antes do início do exercício financeiro em que ocorrer o fato imponível do tributo.
É importante explanar, como fora visto, que no direito pátrio na esfera federal apenas existe o princípio da anterioridade, sendo, porém, que nada obsta que o princípio da anualidade seja acamado pelas Constituições estaduais dos Estados-membros, exigindo tal princípio para os tributos locais, ampliando as garantias do contribuinte estadual. O mesmo ocorre com os Municípios e com o Distrito Federal, uma vez que os mesmo poderão, em suas leis orgânicas, criar o princípio da anualidade. Assim a anualidade continua existindo em matéria orçamentária.
O princípio da anualidade tributária desapareceu a partir da Emenda de n. 1, de 1969, à Carta de 1967, sendo substituído, com vantagem, pelo princípio da anterioridade (art. 150, III, b e c da CRFB/88), este impede a criação ou o aumento de tributos no ano da execução orçamentária. A segurança do cidadão passou a ser garantida pela representação e pela lei na imposição de tributos permanentes, e não mais pela renovação anual da autorização para a cobrança.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS CONSTITUCIONAIS:
1. PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL – segundo a Constituição, a iniciativa para propor a Lei do Plano Plurianual (PPA), a lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) é do Poder Executivo. Essa exclusividade de matéria orçamentária é denominada de reserva legal.
	2. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA (§ 8o do art. 165, CRFB/88) - limita o conteúdo da lei orçamentária, impedindo que nela se pretendam incluir normas pertencentes a outros campos jurídicos, como forma de se tirar proveito de um processo legislativo mais rápido, as denominadas "caudas orçamentárias, sendo as seguintes exceções: a) autorização para abertura de créditos suplementares�; b) operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei, que visam a cobrir um eventual déficit de caixa. Isso normalmente ocorre no início do exercício, quando as receitas tributárias arrecadadas se mostram ainda insuficientes para atender as despesas iniciais. Daí o executivo fica autorizado a efetuar as operações de crédito necessárias, como obtenção de empréstimos, a título de antecipação da receita orçamentária, para poder prover as referidas despesas.
	3. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO – princípio clássico de finanças. Traduz a determinação de que, no momento da elaboração do orçamento, o montante fixado para as despesas seja, igualmente, o mesmo valor previsto para as receitas. Hoje prevalece o entendimento que a economia não deve equilibrar o orçamento, mas este é que deve equilibrar a economia.
	4. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO (não-vinculação) DA RECEITA (art. 167, IV da CF/88)– veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa.
	Não-afetação da receita (art. 167, IV da CRFB/88)� – veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. Segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita de impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. Esse dispositivo visa garantir que o gestor possa alocar recursos para atender despesas de acordo com as prioridades que cada circunstância requer. Não obstante, a própria Constituição possibilita algumas EXCEÇÕES:- a repartição do produto da arrecadação dos impostos (arts. 158 a 159); - para a saúde (nos termos do art. 77 do ADCT); para a educação (mínimo de 18% para a União e de 25% para os Estados, DF e Municípios, nos termos do art. 212); - para o Fundo de Combate E Erradicação da Pobreza (nos termos dos arts. 80, II e III, e 82, §1º, do ADCT); - para a realização das atividades da Administração Tributária; - para a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (art. 168, § 8º); - para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta com a vinculação da receita própria gerada pelos impostos dos Estados e Municípios (art. 167, § 4º). Ressalte-se que esse princípio somente se aplica aos impostos. 
A EC 68/2011 deu nova redação ao art. 76 do ADCT estabelecendo que são desvinculados de órgão fundo ou despesa, até 31.12.2015, 20% da arrecadação de impostos, contribuições sociais e CIDE (contribuições de intervenção no domínio econômico), já instituídos ou que vierem a ser criados.É a denominada DRU (Desvinculação das Receitas da União).
	5. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE – é obrigação do Poder Executivo dar publicidade ao Orçamento. A LRF define prazos para publicação de relatório bimestral resumido da execução orçamentária e de relatório quadrimestral de gestão fiscal.
	6. PRINCÍPIO DA CLAREZA – o Orçamento deve ser suficientemente claro e compreensível para qualquer indivíduo
3.5 CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
A CF/88 colocou este tema no art. 70 quando melhor estaria no capítulo das Finanças Públicas. O art. 70 da CF/88 diz que: “a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial... será exercida pelo Congresso Nacional mediante o controle externo e pelo sistema de controle interno de cada um dos poderes”.
O controle financeiro compreende: o controle externo e o controle interno
o controle externo, exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 70 a 73). O TCU é órgão administrativo vinculado ao Poder Legislativo federal, sem, porém, lhe ser subordinado. É dotado, inclusive, de independência administrativa e orçamentária.
Sujeitos passivos do controle externo: administração direta, autarquias, fundações, empresas estatais, agências reguladoras, organizações sociais, concessionárias de serviço público, estados, municípios, entidades privadas e pessoas físicas.
Objetos do controle: licitações, contratos, pessoal, obras, patrimônio, sistemas informatizados, concessões de aposentadoria, pensões, reforma, admissões de pessoal, arrecadação e renúncia de receita, dívida, convênios, privatizações, concessões de serviço, programas e políticas de governo. 
Medidas do controle: determinações, recomendações, quitação, débito, sanções, medidas cautelares, comunicação ao Congresso Nacional e comunicação ao supervisor ministerial.
“Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
....
IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;”
Nota: por força da LRF (LC 101, de 4 de maio de 2000), tais contas passaram a ser chamadas de “Contas do Governo da República”.
o controle interno, mantido pelos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário (art. 74 c.c art. 99). 
Incumbe-lhe: avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA; avaliar a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal; exercer controle sobre operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União; apoiar o Controle Externo no exercício de sua missão institucional (art. 74).
Notas:
1) as regras acima são adotadas por simetria pelos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios.
2) Os responsáveis pelo Controle Interno que tomarem conhecimento de irregularidade ou ilegalidade devem, imediatamente, dele dar conhecimento ao TCU (art. 74, § 1º da CRFB/88).
Caso o TCU não tome conhecimento, o responsável pelo Controle Interno estará sujeito à responsabilização solidária pelos fatos não informados, inclusive por eventuais débitos que deles decorram.
O controle financeiro e orçamentário, do ponto de vista objetivo, vem se dilargando extraordinariamente nos últimos anos. A CF anterior só o estendia às autarquias, mas o texto atual realça que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária” (art. 70, § único, com redação da EC 19/98).
Os órgãos da Administração Direta estão sob permanente controle, interno ou externo.
Os órgãos da Administração Indireta também estão sob controle, interno ou externo.
A fiscalização se estende às fundações instituídas ou mantidas pelo poder público (art. 71, II e III).
No Brasil, o órgão responsável pela elaboração e acompanhamento do orçamento público federal é a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).
Particularidades sobre Os Municípios:
Art. 31 (CRFB/88). A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei.
§ 1.º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2.º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3.º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4.º É vedada a criação de tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais.
Nota: No Legislativo estão incluídos os Tribunais de Contas, compreendendo dessa forma, o Tribunal de Contas da União, o Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, o Tribunal de Contas dos Municípios ou Tribunal de Contas do Município (apenas nos Municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo). 
� Assistir “Sangue e Honra” e “A História dos Tributos” por Paulo Betti.
� https://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CCgQtwIwAA&url=http%3A%2F%2Fwww.youtube.com%2Fwatch%3Fv%3DbMeDAYIaNdg&ei=bA8fU7D1EobnoAS14YKIBw&usg=AFQjCNFyTLgFbvkvLdMpH-u-0Wf27LLp7w
�	 Segundo Torres, a teoria de que o orçamento é lei formal foi desenvolvida inicialmente na Alemanha, por Laband, que entendia tratar-se de simples autorização do Parlamento para a prática de atos de natureza administrativa, pois, “embora do ponto de vista formal seja estabelecido como lei, não é entretanto uma lei, mas um plano de gestão”.
� Seguridade Social é o conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
�	 Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
	I - o plano plurianual; 
	II - as diretrizes orçamentárias; 
	III - os orçamentos anuais.
�	 Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
�	 O art. 165, § 9º, I da CRFB/88 estabelece caber à Lei Complementar dispor sobre o exercício financeiro, assim o art. 34 da Lei n. 4.320/64 dispõe que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
�	 Crédito adicional é uma suplementação �HYPERLINK "http://pt.wikipedia.org/wiki/Or%C3%A7amento" \o "Orçamento"�orçamentária� para despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na � HYPERLINK "http://pt.wikipedia.org/wiki/Lei_Or%C3%A7ament%C3%A1ria_Anual" \o "Lei Orçamentária Anual" �Lei Orçamentária Anual� (LOA), que visa atender à insuficiência de dotações ou recursos alocados nos orçamentos e a necessidade de atender situações que não foram previstas, inclusive por serem imprevisíveis, nos orçamentos. Segundo a lei brasileira 4.320/64, os créditos adicionais se dividem em:
	Suplementares  destinados a reforço da dotação orçamentária e que podem ser autorizados também na lei orçamentária (art. 167, V e art. 165, § 8o CF/88).
	Especiais  destinados a despesa para as quais não haja dotação orçamentária específica, e visam a satisfazer necessidades novas, surgidas no decorrer do exercício financeiro (art. 167, V).
	Extraordinários  destinados a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública(art. 167, § 3o).
	Abertos na forma prevista do art. 165, 8º. e no art. 167, V e §. 2º. e 3º.
�	 Art. 167. São vedados:
	IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
	§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.