01-Orçamento público

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NOÇÕES DE ORÇAMENTO PÚBLICO: 
 
1 Conceitos. 
2 Princípios orçamentários. 
3 Orçamento-Programa: conceitos e objetivos. 
4 Orçamento na Constituição Federal. 
5 Proposta orçamentária: Elaboração, discussão, vota-
ção e aprovação. 
6 Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentá-
rias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA. 
7 Lei nº 4.320/64: Da Lei de Orçamento; Da receita; Da 
Despesa; Dos Créditos Adicionais; Da execução do 
Orçamento. 
8 Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabili-
dade Fiscal): Do Planejamento; Da Despesa Pública; 
Da Transparência, Controle e Fiscalização. 
 
1 Conceitos. 
NATUREZA JURÍDICA 
Grassa notória divergência entre os doutrinadores no pertinente em se 
estabelecer a natureza jurídica do orçamento, alguns destacados estudio-
sos consideram o orçamento corno simples ato administrativo e outros não 
menos importantes, consideram-no como uma lei, id est, um ato formal 
legal. 
Falar da natureza jurídica de um instituto é identificar o que significa 
esse instituto no mundo do dever ser. 
Régis Fernandes noticia que para León Duguit: 
“o orçamento é ao mesmo tempo um ato administrativo em relação aos 
gastos, porque basta mera operação administrativa para despesa e em 
relação à arrecadação dos tributos, adquire caráter de lei em seu sentido 
material, porque gera obrigações fiscais de conteúdo jurídico para o contri-
buinte e é geral e abstrata.” 
Para Yves Gandra da Silva Martins, reconhecido tributarista pátrio, e 
Celso Ribeiro Bastos, renomado constitucionalista: 
“orçamento é materialmente constitucional, posto que é essencial ao 
Estado de Direito, que se constitui na vida fiscal e nos gastos públicos." 
Entretanto, em que pese essas divergências de ordem doutrinária, é 
indiscutível reconhecer que em nosso ordenamento jurídico o orçamento 
público é uma Lei em sua natureza, conforme estatui a própria Constituição 
Federal de 1988 em seus arts. 165 e seguintes. 
Daí que, para nós não resta dúvida de que o orçamento é lei em senti-
do formal, posto que previsto na lei maior de nosso ordenamento e que 
atende os requisitos do processo legislativo tratado no art. 59 da Constitui-
ção Federal de 1988. Logo o orçamento é uma lei ordinária temporária, haja 
vista ser elaborada para vigorar num determinado exercício financeiro, que 
entre nós é de um ano, conforme preceitua o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 
de março de 1964. 
O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (apro-
vado por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a 
serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmen-
te um ano). 
Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados oooorrrrçççça-a-a-a-
mentos tradicionaismentos tradicionaismentos tradicionaismentos tradicionais, que se importavam apenas com o gasto (ênfase no (ênfase no (ênfase no (ênfase no 
gasto)gasto)gasto)gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e autorização de 
despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento governa-
mental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar e 
decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo na 
alocação dos recursos públicos. 
O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de OrçOrçOrçOrça-a-a-a-
mentomentomentomento----Programa,Programa,Programa,Programa, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero 
documento de previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um 
documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo 
de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a a a a 
ênfase no Orçamentoênfase no Orçamentoênfase no Orçamentoênfase no Orçamento----Programa é nas realizações do GovePrograma é nas realizações do GovePrograma é nas realizações do GovePrograma é nas realizações do Goverrrrno).no).no).no). 
O O O O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) iniciainiciainiciainicia----se se se se 
com um texto elaborado pelo Poder Executivo e ecom um texto elaborado pelo Poder Executivo e ecom um texto elaborado pelo Poder Executivo e ecom um texto elaborado pelo Poder Executivo e ennnntregue ao Poder Legisltregue ao Poder Legisltregue ao Poder Legisltregue ao Poder Legisla-a-a-a-
tivo para discusstivo para discusstivo para discusstivo para discussão, aprovação e conversão em lei. O docão, aprovação e conversão em lei. O docão, aprovação e conversão em lei. O docão, aprovação e conversão em lei. O docuuuumento contém a mento contém a mento contém a mento contém a 
estimativa de arrecadação das receitas fedestimativa de arrecadação das receitas fedestimativa de arrecadação das receitas fedestimativa de arrecadação das receitas fedeeeerais para o ano seguinte e a rais para o ano seguinte e a rais para o ano seguinte e a rais para o ano seguinte e a 
autorização para a realização de despautorização para a realização de despautorização para a realização de despautorização para a realização de despeeeesas do Governo. Porém, está atrsas do Governo. Porém, está atrsas do Governo. Porém, está atrsas do Governo. Porém, está atre-e-e-e-
lado a um forte sistema de planlado a um forte sistema de planlado a um forte sistema de planlado a um forte sistema de planeeeejamento público das ações ajamento público das ações ajamento público das ações ajamento público das ações a rererereaaaalizar no lizar no lizar no lizar no 
exercício. exercício. exercício. exercício. 
O OGU é constituído de três peças em sua composição: o OrçOrçOrçOrçaaaamento mento mento mento 
Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de InvestFiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de InvestFiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de InvestFiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investiiiimento mento mento mento 
das Edas Edas Edas Emmmmpresas Estatais Federaispresas Estatais Federaispresas Estatais Federaispresas Estatais Federais. 
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e 
controle dos Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro 
na Constituição, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal. 
A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsa-
bilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos 
seguintes projetos de lei: 
Plano Plurianual (PPA)Plano Plurianual (PPA)Plano Plurianual (PPA)Plano Plurianual (PPA) 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
Lei de Orçamento Anual (LOA)Lei de Orçamento Anual (LOA)Lei de Orçamento Anual (LOA)Lei de Orçamento Anual (LOA) 
O PPA O PPA O PPA O PPA é a lei que define as prioridades do Governo pelo período de 4 período de 4 período de 4 período de 4 
(quatro) anos. (quatro) anos. (quatro) anos. (quatro) anos. O projeto de lei do PPA deve ser enviado pelo Presidente da 
República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano até o dia 31 de agosto do primeiro ano até o dia 31 de agosto do primeiro ano até o dia 31 de agosto do primeiro ano 
de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legide seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legide seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legide seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legisssslativa).lativa).lativa).lativa). 
De acordo com a Constituição Federal, o PPAPPAPPAPPA deve conter “as diretrconter “as diretrconter “as diretrconter “as diretri-i-i-i-
zes, objetivos e metas da administração pública federal para as dezes, objetivos e metas da administração pública federal para as dezes, objetivos e metas da administração pública federal para as dezes, objetivos e metas da administração pública federal para as desssspesas pesas pesas pesas 
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de decapital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de 
duração continuduração continuduração continuduração continuaaaada”. da”. da”. da”. 
A LDO é a lei anterior à lei orçA LDO é a lei anterior à lei orçA LDO é a lei anterior à lei orçA LDO é a lei anterior à lei orçamentária, que define as metas e prioramentária, que define as metas e prioramentária, que define as metas e prioramentária, que define as metas e priori-i-i-i-
dades em termos de progrdades em termos de progrdades em termos de progrdades em termos de prograaaamas a executar pelo Governo. O projeto de lei mas a executar pelo Governo. O projeto de lei mas a executar pelo Governo. O projeto de lei mas a executar pelo Governo. O projeto de lei 
da LDO da LDO da LDO da LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até até até até 
o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da 
sesssesssesssessão legislativa). ão legislativa). ão legislativa). ão legislativa). 
De acordo com a Constituição Federal, a LDO estabelece as metas e metas e metas e metas e 
prioridades para o exercício financeiro subsequente, orienta a elabprioridades para o exercício financeiro subsequente, orienta a elabprioridades para o exercício financeiro subsequente, orienta a elabprioridades para o exercício financeiro subsequente, orienta a elabooooração ração ração ração 
do Orçamento (Lei Orçamentária Anual), dispõe sobre alterdo Orçamento (Lei Orçamentária Anual), dispõe sobre alterdo Orçamento (Lei Orçamentária Anual), dispõe sobre alterdo Orçamento (Lei Orçamentária Anual), dispõe sobre alteraaaações na legições na legições na legições na legis-s-s-s-
lação tributária e estlação tributária e estlação tributária e estlação tributária e estaaaabelebelebelebele a política de aplicação das agências financeiras a política de aplicação das agências financeiras a política de aplicação das agências financeiras a política de aplicação das agências financeiras 
de fde fde fde foooomento. mento. mento. mento. 
Com base na LDO aprovada a cada ano pelo Poder Legislativo, a Se-
cretaria de Orçamento Federal, órgão do Poder Executivo, consolida a 
proposta orçamentária de todos os órgãos dos Poderes (Legislativo, Execu-
tivo e Judiciário) para o ano seguinte no Projeto de Lei encaminhado para 
discussão e votação no Congresso Nacional. 
Por determinação constitucional, o Governo é obrigado a encaminhar o 
Projeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso Nacional aProjeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso Nacional aProjeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso Nacional aProjeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso Nacional até o dia 31 de té o dia 31 de té o dia 31 de té o dia 31 de 
agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão legislatagosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão legislatagosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão legislatagosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão legislati-i-i-i-
va).va).va).va). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na 
qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas 
perspectivas. 
A Lei Orçamentária Anual disciplina todos os programas e ações do 
governo federal no exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executa-
da sem estar consignada no Orçamento. No Congresso, deputados e 
senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a propos-
ta orçamentária (projeto de lei) enviada pelo Poder Executivo, fazendo 
modificações que julgar necessárias, por meio de emendas, votando ao 
final o projeto. 
A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aaaaprovprovprovprova-a-a-a-
do até o final de cada Legislatdo até o final de cada Legislatdo até o final de cada Legislatdo até o final de cada Legislatuuuura (15.1ra (15.1ra (15.1ra (15.12 de cada ano). Depois de aprov2 de cada ano). Depois de aprov2 de cada ano). Depois de aprov2 de cada ano). Depois de aprova-a-a-a-
do, o projeto é sancionado e publicado pelo Presidente da Repúbldo, o projeto é sancionado e publicado pelo Presidente da Repúbldo, o projeto é sancionado e publicado pelo Presidente da Repúbldo, o projeto é sancionado e publicado pelo Presidente da Repúbliiiica, ca, ca, ca, 
transformandotransformandotransformandotransformando----se na Lei Orçamentária Anual.se na Lei Orçamentária Anual.se na Lei Orçamentária Anual.se na Lei Orçamentária Anual. 
A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as des-
pesas do Governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o 
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exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima 
do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congres-
so Nacional um novo projeto de lei solicitando crédito adicional. 
Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder 
Executivo muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e 
financeiros para o gasto, abaixo dos limites autorizados pelo Congresso. 
São os intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despe-
sas abaixo dos limites aprovados na lei orçamentária. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso 
Nacional introduziu responsabilidades para o administrador público em 
relação aos Orçamentos da União, dos Estados e Municípios, como o limite 
de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF instituiu a disciplina fiscal para 
os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, estendendo também a 
disciplina aos Orçamentos de Estados e Municípios. 
Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de corrigir as falhas de corrigir as falhas de corrigir as falhas de 
mercado e as distorções, visando manter a estabilmercado e as distorções, visando manter a estabilmercado e as distorções, visando manter a estabilmercado e as distorções, visando manter a estabiliiiidade, melhorar a distrdade, melhorar a distrdade, melhorar a distrdade, melhorar a distri-i-i-i-
buição de renda, e alocar os recursos com mais eficiênciabuição de renda, e alocar os recursos com mais eficiênciabuição de renda, e alocar os recursos com mais eficiênciabuição de renda, e alocar os recursos com mais eficiência. O Orçamento 
tem a função de também regular o mercado e coibir abregular o mercado e coibir abregular o mercado e coibir abregular o mercado e coibir abuuuusos, reduzindo sos, reduzindo sos, reduzindo sos, reduzindo 
falhas de mercfalhas de mercfalhas de mercfalhas de mercado e externalidades negativasado e externalidades negativasado e externalidades negativasado e externalidades negativas (fatores adversos causados 
pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc). 
O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da 
política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar 
preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda. 
Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Eco-
nomia: 
Política FiscalPolítica FiscalPolítica FiscalPolítica Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além 
do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, 
utilizado para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da eco-
nomia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aque-
cer a economia, com uma melhor distribuição de renda. 
Política RegulatóriaPolítica RegulatóriaPolíticaRegulatóriaPolítica Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, 
leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os 
recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condu-
tas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas 
abusivas, poluição, etc. 
Política Monetária Política Monetária Política Monetária Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de 
juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e 
influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política mone-
tária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, etc. 
O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se 
temos elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavel-
mente o número de empregos aumentará, assim como a renda agregada 
melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, 
provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no 
produto interno bruto. 
O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um or-
çamento recessivo. 
Dentre as funções consubstanciadas no Orçamento Público, destaca-
mos: 
Função alocativaFunção alocativaFunção alocativaFunção alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não 
seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meri-
tórios ou semipúblicos) e. criar condições para que bens privados sejam 
oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc) pelos produtores, 
por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de 
mercado (oligopólios, monopólios, etc) e corrigir os efeitos negativos de 
externalidades. 
FunFunFunFunção distributivação distributivação distributivação distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de 
renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsí-
dios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da 
população, etc. 
Função estabilizadoraFunção estabilizadoraFunção estabilizadoraFunção estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de em-
prego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, 
cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles 
por leis, limites). 
2 Princípios orçamentários. 
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRPRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRPRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRPRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOSIOSIOSIOS 
O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle 
das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse 
controle, toma-se necessário que a constituição orgânica do orçamento se 
vincule a determinadas regras, as quais se acham inseridas nos princípios 
orçamentários. 
Divergem os doutrinadores na fixação dos princípios orçamentários, 
sendo que na nossa concepção, os principais são: 
Anualidade: Anualidade: Anualidade: Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade, também 
denominado princípio da periodicidade, as previsões de receita e despesa 
devem referir-se, sempre a um período limitado de tempo (um ano), segun-
do os arts. 48, II; 165, III, § 50e art. 166 da Constituição Federal. O período 
de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro. 
No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 
1964, o exercício financeiro coincide com o ano civil , que se inicia em 
primeiro de janeiro e termina em trinta e um de dezembro. 
Unidade: Unidade: Unidade: Unidade: segundo esse princípio o orçamento deve ser uno, isto é, de-
ve existir apenas um orçamento e não mais que um para cada exercício 
financeiro. Busca-se com esse princípio eliminar a existência de orçamen-
tos paralelos. 
Assim, o orçamento deve estar contido numa só peça, contemplando 
todos os poderes e os respectivos órgãos da administração direta e indireta 
(art. 165, § 5º, , , , da Constituição Federal de 1988). 
Universalidade: Universalidade: Universalidade: Universalidade: por esse princípio, a peça orçamentária deve conter 
todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União, 
seus fundos. órgãos e entidades da administração direta e indireta, já já já já que o 
orçamento tem por escopo o planejamento de todas as despesas e receitas 
públicas (art. 165, § 5º, II, III, Constituição Federal de 1988). 
Exclusividade: Exclusividade: Exclusividade: Exclusividade: consoante o princípio da exclusividade, o orçamento de-
ve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de assuntos estranhos, 
o que aliás, está previsto no art. 165, § 8º, da Constituição Federal. A 
exceção, a este princípio fica por conta da autorização para abertura de 
créditos suplementares e a contratação de empréstimos, como se vê no 
dispositivo constitucional citado. 
Especificação:Especificação:Especificação:Especificação: também denominado princípio da especialização, este 
princípio tem por objetivo as autorizações globais, ou seja, que as despesas 
devem ser classificadas de modo preciso, claro e detalhado. Dessa forma 
as despesas e receitas orçamentárias devem ser discriminadas por unidade 
administrativa e por elementos. Nos moldes do art. 15 da Lei 11. 4.320, de 
17 de março de 1964, entende se por elementos, o desdobramento da 
despesa com pessoal, material, serviços, etc. 
Publicidade:Publicidade:Publicidade:Publicidade: define esse princípio que o conteúdo orçamentário deve 
ser divulgado (publicado) através dos veículos oficiais de comunicação para 
o conhecimento público e para a eficácia de sua validade, o que é princípio 
exigido para todos os atos oficiais do governo, preconizado no caput do art. 
37, e art. 165, § 3º. da (Constituição Federal de 1998, e mais recentemente 
na Lei de Responsabilidade Fiscal. Enfim, deve o orçamento ser público e 
notório). 
EqEqEqEquilíbrio: uilíbrio: uilíbrio: uilíbrio: pelo princípio do equilíbrio se entende que, em cada 
exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita 
prevista para o período. O equilíbrio é considerado, por muitos doutrina-
dores, como uma regra não rígida, embora a ideia de equilibrar receitas e 
despesas continue ainda sendo perseguida a médio ou longo prazo. Urna 
razão fundamentada para defender esse princípio é a convicção de que ele 
constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais. 
Com o recente advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 
Complementar n. 101 de 4.5.2000), exigindo equilíbrio orçamentário, foi 
elevada em nível de obrigação legal, a ser observada pelos administradores 
públicos, pelo menos no Brasil. 
ESPÉCIES DE ORÇAMENTOESPÉCIES DE ORÇAMENTOESPÉCIES DE ORÇAMENTOESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
Três são os tipos de orçamento previstos na Carta Magna de 1988, a 
saber: 
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3
Plano Plurianual: Plano Plurianual: Plano Plurianual: Plano Plurianual: o primeiro tipo de orçamento estatuído na 
Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, I, e § 1º, é o Plano 
Plurianual (PPA). O mesmo trata-se de um orçamento-programa. de médio 
prazo, com duração de quatro anos, iniciando sua contagem no segundo 
ano de cada mandato governamental e estendendo a sua vigência até o 
primeiro ano do mandato subsequente, de modo a proporcionar a 
continuidade da Administração Pública. 
Trata-se de uni plano, onde são planejadas e ordenadas as ações 
governamentais, visando alcançar os objetivos e metas fixados pelos 
governos Federal, Distrital, Estadual e Municipal. 
Ex vi da Constituição Federal, a lei que instituir o PPA estabelecerá de 
forma regionalizada, as diretrizes, objetivas e metas da Administração 
Pública para as despesas de investimentos e as inversões financeiras e 
outras de natureza correlata, dispondo ainda sobre os programas de 
duração continua da, conforme dispõe o art. 12, § 5º, da Lei n. 4.320, de 17 
de março de 1964. 
Há que salientar, por oportuno, que a teor do art. 167, § 1º da 
Constituição Federal de 1988, nenhum investimento cuja execução 
ultrapasse um exercíciofinanceiro poderá ser iniciado sem a prévia 
inclusão no PPA, ou em lei específica que autorize a inclusão, sob pena de 
responsabilidade criminal do governante. 
A duração do PPA, interpreta-se o art. 165, § 1º da Constituição 
Federal de 1988, c/c o art. 35, § 2º, , , , I, do ADCT (Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias), sendo que o plano plurianual, deverá ser 
enviado ao Legislativo até 4 (quatro) meses antes do encerramento do 
primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento 
da Sessão Legislativa. 
Lei de Diretrizes Orçamentárias: Lei de Diretrizes Orçamentárias: Lei de Diretrizes Orçamentárias: Lei de Diretrizes Orçamentárias: o art. 165, § 2º, , , , da Constituição 
Federal preceitua que as diretrizes orçamentárias serão instituídas por lei 
de iniciativa do Poder Executivo. Esta lei compreende as metas e 
prioridades da Administração Pública Federal, Distrital, Estadual e 
Municipal, tendo por finalidade nortear a elaboração dos orçamentos anuais 
dos entes políticos. Por orçamento anual, aqui, compreende-se aqueles, 
porventura preconizados no art. 165, § 5ºººº, I, II e III, da Constituição Federal 
de 1988, quais sejam: orçamento fiscal; orçamento de investimentos das 
empresas e o orçamento da seguridade social, obedecidos as regras já 
estabelecidas no PPA, tratando-se, também, como o PPA, de um 
orçamento-programa, não operativo. 
Igualmente, a LDO, disporá sobre as alterações da legislação tributária 
e estabelecerá a política de apresentação das agências financeiras oficiais 
de fomento, ex vi do art. 165, § 2º da Constituição Federal de 1988. 
A LDO, na verdade, corresponde a um pré-orçamento, já que cabelhe, 
previamente, proceder a indicação das prioridades e dos critérios para 
feitura do orçamento anual (LOA). 
O encaminhamento do projeto da LDO ao Legislativo se fará até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, sendo 
devolvido para sanção ao Executivo, até o encerramento do primeiro 
período da Sessão Legislativa, conforme dispõe o art. 35, § 20, II, do Ato 
das Disposições Constitucionais Transitórias — ADCT. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 4º estabelece que a Lei 
de Diretrizes além de atender o disposto no § 2º do art. 165, da 
Constituição Federal de 1988, disporá também sobre equilíbrio entre 
receitas e despesas, critérios e formas de limitação de empenho, normas 
relativas ao controle de custos e avaliação dos resultados dos programas 
financiados com recursos dos orçamentos e também um anexo de metas 
fiscais, o qual integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias. 
Lei Orçamentária anual: Lei Orçamentária anual: Lei Orçamentária anual: Lei Orçamentária anual: com previsão no art. 165, III § 5º da 
Constituição Federal de 1988, a Lei Orçamentária Anual (LOA) ou 
simplesmente o orçamento anual, é um instrumento utilizado para estimar a 
receita e fixar a despesa, evidenciando a política econômico-financeira e o 
programa de trabalho do Governo, estabelecidos no PPA e na LDO, 
obedecendo ainda aos princípios orçamentários, e precipuamente, às 
recentes disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
A Constituição Federal determina que a Lei Orçamentária Anual 
compreenderá o orçamento fiscal, de seguridade social e de investimento 
das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria 
do capital social com direito a voto. No concernente ao Processo 
Legislativo, o projeto de Lei Orçamentária Anual deverá ser encaminhado 
ao Congresso Nacional para apreciação, na forma do disposto no art. 166 e 
seus paragrafos da Constituição Federal. 
Em que pese o princípio orçamentário da unidade, a Constituição 
Federal de 1988 estabelece que a LO ou Lei de Orçamento Anual, será 
composta de três orçamentos, a saber: 
Primus: o orçamento orçamento orçamento orçamento fiscal, referente aos três poderes do Estado 
(Legislativo, Executivo e Judiciário), bem como aos fundos, órgãos e 
entidades da Administração direta e indireta, autárquica e fundacional; 
Secundus:o orçamento de investimento orçamento de investimento orçamento de investimento orçamento de investimento das empresas em que o 
Estado (União, Distrito Federal, Estados e Municípios) tenham participação 
na maioria do capital social, com direito a voto; 
Tertius:o orçamento da seguridade social, orçamento da seguridade social, orçamento da seguridade social, orçamento da seguridade social, que abrange todas as 
entidades e os órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta, 
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos com o dinheiro 
público. 
Dessa forma a Lei de Orçamento Anual é um orçamento, com o qual os 
Poderes Públicos e seus órgãos irão trabalhar durante o exercício 
financeiro, prevendo todas as receitas e fixando todos as despesas 
públicas, de molde a viabilizar o controle gerencial das ações 
governamentais. 
3 Orçamento-Programa: conceitos e objetivos . 
 
Orçamento-Programa. 
 
O orçamento - programa foi introduzido no Brasil através da Lei 
4320/64 e do decreto – lei 200/67. O orçamento – programa pode ser 
entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da 
ação do governo, através da identificação dos seus programas de trabalho, 
projetos e atividades, além dos estabelecimento de objetivos e metas a 
serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados. 
A CF/88 implantou definitivamente o orçamento - programa no Brasil, 
ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do PPA, da 
LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o 
planejamento das ações do governo. 
 
Orçamento de base zero ou por estratégia.Orçamento de base zero ou por estratégia.Orçamento de base zero ou por estratégia.Orçamento de base zero ou por estratégia. 
 
Técnica utilizada para a confecção do orçamento – programa, consiste 
basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos 
órgãos governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaboração 
da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais 
necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer 
montante inicial de dotação. 
Os órgão governamentais deverão justificar anualmente, na fase de e-
laboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem 
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. 
 
ORÇAMENTOORÇAMENTOORÇAMENTOORÇAMENTO----PROGRAMAPROGRAMAPROGRAMAPROGRAMA 
 
 O Orçamento evoluiu ao longo da nossa história, desde o Orçamento 
tradicional, com ênfase no gasto, passando pelo Orçamento de Desempe-
nho até o que denominamos hoje de Orçamento-programa, com ênfase nas 
realizações. 
 
O Orçamento tradicional era caracterizado apenas por uma simples 
planilha contendo uma projeção de receitas e despesas, a serem executa-
das no exercício, com a aquisição de bens e serviços públicos. Havia 
ênfase no gasto, e não nas realizações que um Governo pretendia execu-
tar. Não havia um planejamento de ações, visando a minimizar ou solucio-
nar um problema do Estado, como a Educação, a Saúde, etc, com objeti-
vos, propósitos, programas, custos ou, até mesmo, medidas de desempe-
nho para avaliar estas ações. Era apenas um documento formal, indicando 
o que o Governo iria comprar durante o ano, sem qualquer ligação com um 
processo de planejamento ou funções que o Estado deveria desempenhar. 
Apenas dotava os órgãos de recursos para pagamentos de materiais ou 
pessoal, sem se importar com os objetivos econômicos ou sociais. 
 
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No Orçamento de desempenho, houve uma tentativa de se melhorar o 
processo orçamentário, buscando-se saber onde o Governo gastava o 
recurso. Ou seja, tentou-se, de alguma forma, não apenas projetar receitas 
e despesas, mas saber onde se estava gastando e porque se estava gas-
tando o recurso. Em que pese este orçamento ter representado uma evolu-
ção doorçamento tradicional, ainda não poderia ser considerado um 
orçamento programa, tendo em vista que lhe faltava uma característica 
primordial: a vinculação do orçamento a um sistema de planejamento 
público. 
 
O Orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67, 
consagrou a integração entre o planejamento e o orçamento público, uma 
vez que, com o seu advento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, 
antes de executar o Orçamento. Era preciso, antes de fixar as despesas ou 
distribuir as receitas, saber quais as reais deficiências ou necessidades da 
população e categorizar as ações necessárias visando à correção ou 
minimização dos problemas. A ênfase no orçamento-programa eram as 
realizações, ou seja, interessava o que o governo realizava. 
 
Orçamento Base Zero: O Orçamento base zero foi um sistema paralelo 
criado no Texas – EUA e não representou uma evolução do orçamento, 
como os outros, mas uma simples variação no método de planejamento 
naquele país, onde não existiam direitos adquiridos sobre verbas anterior-
mente concedidas. No final de cada período orçamentário, os programas 
existentes eram tecnicamente “zerados” no seu valor, o que obrigava os 
órgãos envolvidos a novas demonstrações de custos e benefícios com 
vistas à priorização, concorrendo por verbas programas em fase de execu-
ção avançada com aqueles iniciados no novo período. 
 
A Classificação Funcional Programática representou um grande avanço 
na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitia a vinculação das 
dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabiliza-
dos pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o 
que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do 
enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra". 
 
Os programas, na classificação funcional-programática, eram desdo-
bramentos das funções básicas de governo. Faziam a ligação entre os 
planos de longo e médio prazos e representam os meios e instrumentos de 
ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os 
programas geralmente representam os produtos finais da ação governa-
mental. Esse tipo de orçamento é denominado Orçamento-Programa. 
 
No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas 
categorias programáticas, ou níveis de programação, que representam 
objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios. 
 
· Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior 
nível de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanen-
tes do Governo. 
· Um rol de subfunções, como meios e instrumentos de ações or-
ganicamente articulados para o cumprimento das funções. Uma subfunção 
agrega vários programas. 
· Um rol de programas, com projetos, atividades e operações es-
peciais representando ações específicas, como subprodutos destes pro-
gramas. 
 
Em síntese: 
· As funções representam as áreas de atuação do Governo, divi-
didas em subfunções; 
· Os programas representam os objetivos que se pretende alcan-
çar e estão articulados às funções e subfunções; 
· Os projetos e atividades representam os meios de alcançar os 
objetivos dos programas. 
 
O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de plane-
jamento e aos objetivos que o governo pretende alcançar. É um plano de 
trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação 
dos recursos necessários. A ênfase é nos objetivos a realizar. As caracte-
rísticas principais do Orçamento-Programa são: 
 
· Evolução do orçamento tradicional, vinculandoEvolução do orçamento tradicional, vinculandoEvolução do orçamento tradicional, vinculandoEvolução do orçamento tradicional, vinculando----o ao plano ao plano ao plano ao planeeeejamejamejamejamen-n-n-n-
to.to.to.to. 
· Melhor controle, identificação das fuMelhor controle, identificação das fuMelhor controle, identificação das fuMelhor controle, identificação das funnnnções, da situação, das sções, da situação, das sções, da situação, das sções, da situação, das so-o-o-o-
luções, objetluções, objetluções, objetluções, objetiiiivos, recursos,vos, recursos,vos, recursos,vos, recursos, etcetcetcetc ---- ênfase no que se realiza e não no que se ênfase no que se realiza e não no que se ênfase no que se realiza e não no que se ênfase no que se realiza e não no que se 
gasta.gasta.gasta.gasta. 
 
O Planejamento no Brasil, estruturado pelo Orçamento-Programa, sur-
giu concomitantemente ao próprio surgimento do Orçamento-Programa 
no Decreto-lei nº 200/67. Eram princípios básicos do DL 200/67: 
 
· Plano geral de Governo;Plano geral de Governo;Plano geral de Governo;Plano geral de Governo; 
· Programas gerais, setoriais e regionais de duração pluriProgramas gerais, setoriais e regionais de duração pluriProgramas gerais, setoriais e regionais de duração pluriProgramas gerais, setoriais e regionais de duração pluriaaaanual;nual;nual;nual; 
· OrçamentoOrçamentoOrçamentoOrçamento----programa anual;programa anual;programa anual;programa anual; 
· ProProProProgramação financeira de desembogramação financeira de desembogramação financeira de desembogramação financeira de desembollllso.so.so.so. 
· Planejamento, coordenação, controle, descentralização, dPlanejamento, coordenação, controle, descentralização, dPlanejamento, coordenação, controle, descentralização, dPlanejamento, coordenação, controle, descentralização, deeeeleglegleglega-a-a-a-
ção de compção de compção de compção de compeeeetência.tência.tência.tência. 
 
 
Bibliografias:Bibliografias:Bibliografias:Bibliografias: 
 
Brasil - Ministério do Planejamento e Orçamento – Secretaria de 
Orçamento Federal 
 
4 Orçamento na Constituição Federal. 
DOS ORÇAMENTOS 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regi-
onalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal 
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada. 
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio-
ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei 
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento. 
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramen-
to de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. 
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos 
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano pluria-
nual e apreciados pelo Congresso Nacional. 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta 
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades 
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstra-
tivo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de 
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financei-
ra, tributária e creditícia. 
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibili-
zados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desi-
gualdades inter-regionais, segundocritério populacional. 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à pre-
visão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a 
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da 
lei. 
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§ 9º - Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elabo-
ração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentá-
rias e da lei orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da adminis-
tração direta e indireta bem como condições para a instituição e funciona-
mento de fundos. 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreci-
ados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento 
comum. 
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e 
Deputados: 
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e 
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; 
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, 
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanha-
mento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais 
comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com 
o art. 58. 
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre 
elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das 
duas Casas do Congresso Nacional. 
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos proje-
tos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenien-
tes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e 
Distrito Federal; ou 
III - sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não 
poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Con-
gresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este 
artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja 
alteração é proposta. 
§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentá-
rias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao 
Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 
165, § 9º. 
§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não 
contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo 
legislativo. 
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição 
do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas corresponden-
tes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou 
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. 
Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária 
anual; 
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que 
excedam os créditos orçamentários ou adicionais; 
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante 
das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos 
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder 
Legislativo por maioria absoluta; 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, 
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se 
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e 
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino 
e para realização de atividades da administração tributária, como determi-
nado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação 
de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas 
no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada 
pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autori-
zação legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos 
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, 
sem prévia autorização legislativa; 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; 
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos 
dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou 
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados 
no art. 165, § 5º; 
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autoriza-
ção legislativa. 
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de emprésti-
mos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Esta-
duais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com 
pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais 
de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do 
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata 
o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) 
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício fi-
nanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou 
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercí-
cio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for 
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, 
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do 
exercício financeiro subsequente. 
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para 
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de 
guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no 
art. 62. 
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos im-
postos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam 
os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou con-
tragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído 
pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) 
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, 
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos 
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da 
Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em 
duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 
9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites 
estabelecidos em lei complementar. 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remunera-
ção, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de 
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer 
título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusi-
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ve fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser 
feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, 
de 1998)I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às 
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorren-
tes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, 
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mis-
ta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida nes-
te artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediata-
mente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos 
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os 
referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste ar-
tigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes provi-
dências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos 
em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucio-
nal nº 19, de 1998) 
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não fo-
rem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei 
complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o 
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especi-
fique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da 
redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará 
jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de 
serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores se-
rá considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com 
atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído 
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas 
na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 
19, de 1998) 
 
O orçamento público brasileiro. 
Suas origens, princípios norteadores e forma de execução 
Antônio Carlos da Cunha Gonçalves 
1.INTRODUÇÃO1.INTRODUÇÃO1.INTRODUÇÃO1.INTRODUÇÃO 
A relevância do tema em apreço e a sua essencialidade para o Estado 
seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princípios 
destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando previamente 
do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante. 
O princípio constitucional da legalidade das despesas públicas, corolá-
rio do princípio da legalidade tributária, conquistado a duras penas, informa-
nos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prévia aprovação 
legislativa. No entanto, não podemos esquecer que todo o poder emana do 
povo e, em última análise, é ele quem acaba aprovando ou reprovando a 
utilização da receita pública em determinada despesa (!). 
Como cediço, é a lei do orçamento que fixa as despesas do exercício, 
sendo vedada a concessão de créditos ilimitados. Mas de onde surgiu a 
ideia de criar um orçamento para gerir a receita pública? Quais são os 
princípios que devem ser observados na elaboração de tal planejamento? 
Como é elaborado o nosso orçamento? Procuraremos responder essas 
perguntas neste ensaio, sem muitas delongas. 
Um orçamento, em contabilidade e finanças, é a expressão das recei-
tas e despesas de um indivíduo, organização ou governo, relativamente a 
um período de execução determinado. Deriva do processo de planejamento 
da gestão, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em 
um plano financeiro, isto é, contendo valores em moeda, para o devido 
acompanhamento e avaliação da gestão. 
Não é apenas a mera fixação de receitas visando o pagamento de cer-
tas despesas, mas sim o direcionamento das receitas públicas para cum-
primento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma 
das diversas dotações orçamentárias, desdobrando-se cada uma delas em 
vários elementos de despesas, atendendo ao princípio da transparência 
orçamentária e possibilitando a fiscalização e o controle eficiente dos 
gastos públicos pelo Legislativo. 
No entanto, o orçamento público não nasceu do modo como o temos 
hoje. Como parte do ordenamento jurídico, que é dinâmico e se modifica 
conforme a sociedade se evolui, o orçamento público, também, foi se 
modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e 
deixando de ser a simples análise das contas públicas. 
Hoje, o exame do orçamento permite identificar o plano de ação gover-
namental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante 
eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo. 
O nosso intuito, nesse artigo, é demonstrar a evolução do orçamento 
público desde seu surgimento na Idade Média, passando pela Idade Mo-
derna e chegando à Idade Contemporânea. Mas não é só! Buscaremos 
demonstrar a evolução principiológica orçamentária brasileira em nossas 
Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como é elaborado o orçamento 
que, hoje, possuímos. 
Não temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes 
considerações que, certamente, irão auxiliar o leitor a compreender os 
programas contidos em nossas leis orçamentárias, e, principalmente, o 
motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colo-
car em prática determinado programa. 
Certo é que a Administração é dotada de uma grande parcela de dis-
cricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administração deve 
ser positivada, tornando-se um plano de metas, um orçamento, que como já 
sabido, deve ser cumprido. 
2.ASPECTOS HISTÓRICOS DO ORÇAMENTO PÚBL2.ASPECTOS HISTÓRICOS DO ORÇAMENTO PÚBL2.ASPECTOS HISTÓRICOS DO ORÇAMENTO PÚBL2.ASPECTOS HISTÓRICOS DO ORÇAMENTO PÚBLIIIICOCOCOCO 
O estudo do orçamento público, com características contemporâneas, 
remota à década de 1920 nos Estados Unidos da América, quando a ges-
tão empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvol-
vimento de diversas técnicas de gestão e de elaboração do orçamento. 
Desde 1916, o francês JULES HENRI FAYOL, em sua o-
bra Adminstração Industrial e Geral, já defendia que as empresas e-
ram conjuntos de funções (técnicas, comerciais, financeiras, segurança, 
contábil e administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento 
empresarial e acadêmico, para efetuar o acompanhamento e controle da 
função administrativa, era necessário estabelecer mecanismos que propor-
cionassem bases seguras na condução das atividades empresariais. Nesse 
sentido, surgiram as técnicas orçamentárias que conhecemos, dentre elas, 
o Orçamento Público. 
Orçamento Público é o instrumento de planejamento e execução das 
finanças públicas. Na atualidade, tal conceito está intimamente ligado à 
previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. Em outras pala-
vras, o Orçamento Público é o documento legal (ou o cojunto de documen-
tos legais) contendo aprevisão de receitas e despesas de um gover-
no, durante um determinado exercício. 
Na verdade, a origem do orçamento advém desde o período de transi-
ção do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o orçamento vincu-
lou-se às reivindicações da burguesia, que buscava a limitação dos poderes 
do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como fonte de poder 
absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei se confundia com o 
próprio ordenamento normativo. 
Se, hoje, o orçamento se apresenta como um método utilizado pela 
Administração para coordenar as despesas e receitas públicas, imprimindo-
lhe organização e possibilitando um panorama geral dos negócios públicos 
bem como a avaliação e a correção do empregodos recursos públicos, fato 
é que a origem do orçamento não se deu a partir de um olhar financeiro 
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contemporâneo, que é marcado pela técnica e racionalidade financei-
ras [01]. 
As origens históricas do orçamento têm em conta as características so-
ciais, políticas e econômicas existentes na Idade Média, que definiam e 
contextualizavam o seu aspecto financeiro. 
Como, na época, não existiam os Estados Nacionais, a construção das 
relações sociais, econômicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas 
relações de subordinação dos servos ao senhor feudal, em troca de alimen-
tos, abrigo e segurança, e nas relações de apoio recíproco deste com o 
Rei, essencial à segurança e a manutenção daquela sociedade. O Rei 
cobrava dos senhores feudais um valor referente à utilização das terras 
reais. Tal preço dominial era o que proporcionava a formação e manuten-
ção do exército real. 
Na insuficiência dos ingressos dominiais para o atendimento das ne-
cessidades supervenientes e extraordinárias, o Rei lançava tributos adicio-
nais o que, desde já, demonstrava a arbitrariedade na formação e recebi-
mento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de nume-
rários obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios 
reais. 
Tal situação só foi alterada quando se passou a exigir o consentimento 
dos principais vassalos reais para a cobrança dos tributos adicionais, 
gerando a impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos 
almejados. 
A partir de então, a instituição de tributos só seria possível se existisse 
um caráter extraordinário e o consentimento dos principais súditos, que se 
reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar a instituição do 
tributo tido como extraordinário e essencial. Nesse sentido, ALIOMAR 
BALEEIRO preleciona que: 
com o tempo, essas assembléias, em cada país, receberam nomes es-
pecíficos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo, 
passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade 
Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam 
dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar 
empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados, 
que pretendiam falar em nome dos contribuintes. [02] 
Diante da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o Rei João-
Sem-Terra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se 
tornar o Parlamento inglês), vedando a cobrança de qualquer tributo sem o 
consentimento deste, a assinatura da Magna Carta, em 1215, externou o 
sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites, 
dentre os quais se incluía a impossibilidade de cobrança arbitrária de 
tributos. 
No Absolutismo, as origens orçamentárias estão identificadas, funda-
mentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por meio de 
pressupostos legais que impediam a cobrança arbitrária de tributos. 
Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas nas Revo-
luções Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos séculos XVII e XVIII, 
através da exigência de autorização parlamentar para a cobrança de tribu-
tos, por outro, não se pode deixar de reconhecer, nas palavras de RICAR-
DO LOBO TORRES, que: 
esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanente-
mente passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de 
Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publici-
dade que marca os tributos permanentes. [03] 
Com a criação do Estado de Direito, fruto das Revoluções Liberais, foi 
possível organizar e publicizar as finanças públicas, o que possibilitou o 
lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, por uma autoridade 
fortalecida devido à unidade nacional, além de definir os requisitos e limites 
para a utilização dos recursos públicos. 
O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade de co-
brança de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade de inter-
mediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade relativa 
às finanças públicas. O Estado liberal traçou limites claros ao exercício do 
poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as 
garantias individuais, a separação dos poderes em Legislativo, Executivo e 
Judiciário e a criação de um Parlamento permanente demonstravam a 
existência de um novo panorama filosófico, político e econômico que refleti-
ria na própria concepção orçamentária. 
Pautado em normas constitucionais, o orçamento liberal tanto assegu-
rava a cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das 
despesas dos Estados Nacionais, como garantia, normativamente, a liber-
dade de seus cidadãos. 
Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito, cujos 
valores advieram do liberalismo, passando o orçamento a ser utilizado para 
a avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas 
públicas [04]. 
O dogma liberal, que era pautado na ideia de que não cabia ao Estado 
a intromissão no setor econômico, estabeleceu um modelo de Estado em 
que a preocupação financeira, particularmente a orçamentária, limitava-se a 
assegurar a inexistência de déficits fiscais através da harmonização entre 
os recursos gastos e os impostos arrecadados [05]. 
O Estado liberal, identificava-se por um comportamento eminentemente 
negativo, limitando-se à interferência mínima na economia. Escreve ALIO-
MAR BALEEIRO que para o liberalismo "o melhor governo seria o que 
governasse menos, a melhor despesa a menor possível (...) a sociedade 
como estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente 
conservadora". [06] 
Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficiência desse 
modelo orçamentário, já que sequer oferecia soluções às reivindicações 
dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século 
XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que 
pusessem fim às constantes crises econômicas. 
Aconteceu que o agravamento da crise econômica do Estado e a ne-
cessidade de que este interviesse no domínio econômico possibilitou o 
advento de um novo modelo de Estado, o Estado de Bem-estar Social. 
Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, não 
bastava o simples equilíbrio das contas estatais por meio de uma equaliza-
ção entre receitas e despesas; era necessário um, verdadeiro, planejamen-
to financeiro-estatal para atender às novas demandas surgidas. 
Nesse contexto, fotalecido com o surgimento da teoria geral de JOHN 
MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana), houve o rompimento da ideia de 
um orçamento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado na socieda-
de e na economia, custeado através do aumento de tributos e da criação de 
outras receitas orçamentárias. Atuando funcionalmente, a atividade finan-
ceira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica, 
sobrepondo-se à iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momen-
tos de desequilíbrios cíclicos. 
Ao aumentar as prestações públicas, sobretudo na esfera da previdên-
cia e seguridade social e dos subsídios, o Estado de Bem-Estar Social criou 
um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades 
sociais. 
Noutro giro, no campo econômico, o orçamento passava a ser utilizado 
para combater as crises do sistema capitalista e, principalmente, o proble-
ma da falta de empregos. É imperioso ressaltar que a teoria keynesiana foi 
fomentada na crise capitalista da terceira década do século XX, período em 
que se exigiu do Estado uma maior intervenção sobre o domínio econômi-
co, em busca do crescimento econômico, controlando os preços, instituindo 
monopólios e criando barreiras aos mercados internos. 
Estudando a forte influência keynesiana sobre o orçamento, ALIOMAR 
BALEEIRO, escreveu que o orçamento se inclina a transformar-se em 
alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso: 
as idéias e práticasbuscam empregar o orçamento como o aparelho 
para combater fases de depressão e de desemprego, promover investimen-
tos, ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técni-
ca orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso 
dessa tarefa enorme.[07] 
Nesse sentido, o orçamento deixa de ser mero documento financeiro 
ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado. 
Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Esta-
do. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no 
domínio econômico. Em resumo, o orçamento deixou de ser um mero 
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documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para 
se constituir em um documento dinâmico, solene, de atuação do Estado 
perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos. 
Assim, os governos contemporâneos não se resignam a planejar ape-
nas a administração pública e passaram a planejar, também, a economia, 
colocando-a como centro da política. 
Essa nova perspectiva resultou na alteração da perspectiva eminente-
mente política do orçamento, que servia, sobretudo, como escudo de 
defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, impli-
citamente, o aumento na tributação e passou a ser utilizado pelos governos 
para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores da eco-
nomia. 
Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO: 
Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao 
capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a 
serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de 
Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos 
de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o 
neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redu-
ção de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das 
características desse Estado Mínimo. Para outros, a alternativa estaria 
fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a 
doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. 
Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a 
compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em 
que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei 
de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva. 
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor 
interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os 
setores mais carentes de cidadania. A própria Constitui-
ção Federal de 1988, numa interpretação calcada na vedação do retroces-
so, desautoriza a interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. 
Contrariamente, os gastos sociais devem ser empregados em maior volume 
e de forma mais racional. [08] 
No Brasil, a partir da Lei nº. 4.320, de 17.03.1964, e com o advento da 
Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000, o orçamento público ganhou 
o status com de orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabili-
dade pública. Em direito administrativo brasileiro, o orçamento público é o 
ato administrativo através do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder 
Executivo a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o 
custeio do ente ou a seguir a sua política econômica. 
O orçamento público brasileiro, conforme estudaremos adiante, com-
preende a elaboração e a execução de três leis básicas: (i) o Plano Pluria-
nual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") e a Lei de 
Orçamento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o planejamento e 
a execução das políticas públicas de cada ente da Federação. 
3.OS PRINCÍPIOS CONSTITUCI3.OS PRINCÍPIOS CONSTITUCI3.OS PRINCÍPIOS CONSTITUCI3.OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORÇAMEONAIS DO ORÇAMEONAIS DO ORÇAMEONAIS DO ORÇAMENNNNTO PÚBLICO TO PÚBLICO TO PÚBLICO TO PÚBLICO 
BRASILEIROBRASILEIROBRASILEIROBRASILEIRO 
Ensina-nos RICARDO LOBO TORRES, que: 
Os princípios, sendo enunciados genéricos que quase sempre se ex-
pressam em linguagem constitucional ou legal, estão a meio passo entre os 
valores e as normas na escala da concretização do direito e com eles não 
se confundem. Os princípios representam o primeiro estágio de concretiza-
ção dos valores jurídicos a que se vinculam. A justiça e a segurança jurídica 
começam a adquirir concretitude normativa e ganham expressão escrita. 
Mas os princípios ainda comportam grau elevado de abstração e indetermi-
nação. (...) Os princípios financeiros são dotados de eficácia, isto é, produ-
zem efeitos e vinculam a eficácia principiológica, conducente à normativa 
plena, e não a eficácia própria da regra concreta, atributiva de direitos e 
obrigações. [09] 
Nesse sentido, JORGE MIRANDA afirma que: 
Os princípios não se colocam, pois, além ou acima do Direito (ou do 
próprio Direito positivo); também eles - numa visão ampla, superadora de 
concepções positivistas, literalista e absolutizantes das fontes legais - 
fazem parte do complexo ordenamental. Não se contrapõem às normas, 
contrapõem-se tão-somente aos preceitos; as normas jurídicas é que se 
dividem em normas-princípios e normas-disposições. [10] 
Como resultado da história da gestão dos recursos públicos, os princí-
pios orçamentários foram desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência, 
permitindo que as normas orçamentárias adquirissem crescente eficácia, ou 
seja, que produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social e 
fossem observadas por seus receptores, em especial o administrador. 
Como princípios informadores do direito, os princípios orçamentários 
foram sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema norma-
tivo, projetando efeitos sobre o processo legislativo, possibilitando a colma-
tagem das lacunas existentes no ordenamento e auxiliando na interpreta-
ção do direito orçamentário, colaborando no exercício da função jurisdicio-
nal ao permitir a aplicação de uma norma a uma situação não regulada 
especificamente. 
Alguns desses princípios foram adotados determinados momentos por 
condizerem com as necessidades da época e posteriormente abandona-
dos, ou pelo menos transformados, relativizados, ou mesmo mitigados, é o 
que ocorreu, por exemplo, com o princípio do equilíbrio orçamentário, tão 
precioso ao Estado Liberal do século XIX, como visto no Capítulo 1 deste 
ensaio, e que foi em parte relativizado com o advento do Estado do Bem-
estar social no período pós-guerra. 
Nas décadas de oitenta e noventa, o princípio do equilíbrio orcamentá-
rio foi revigorado com uma nova roupagem em face dos crescen-
tes déficits estruturais advindos da dificuldade do Estado em financiar os 
extensos programas de segurança social e de alavancagem do desenvol-
vimento econômico. 
Nossas Constituições, desde a Imperial até a atual, sempre deram tra-
tamento privilegiado à matéria orçamentária. De maneira crescente, foram 
sendo incorporados novos princípios orçamentários às várias cartas consti-
tucionais reguladoras do Estado brasileiro, conforme passaremos a anali-
sar. 
Foi com a Constituição Imperial, outorgada em 25.03.1824, que se ins-
taurou, no Brasil a ordem constitucional. Tal diploma constitucional, de 
conturbada elaboração (sendo redigido, às portas fechadas, por um grupo 
de dez cidadãos pertencentes ao Partido Português), em seus artigos 171 e 
172, instituiu as primeiras normas sobre o orçamento público brasileiro, 
estatuindo a reserva de lei - a aprovação da peça orçamentária deveria 
observar um regular processo legislativo - e a reserva de parlamento - a 
competência para a aprovação é privativa do Poder Legislativo, sujeita à 
sanção do Poder Executivo - para a aprovação do orçamento. Eis os dispo-
sitivos em comento: 
Art. 171. Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, que 
estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Publica, serão 
annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão,até 
que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por outras. 
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos ou-
tros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, 
apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver 
reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do 
anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas 
publicas do ano futuro, e da importancia de todas as contribuições, e ren-
das publicas. [11] (SIC) 
Inseriu-se, também, o princípio da anualidade ou temporalidade, que 
significa que a autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada 
ano, pois o orçamento era para viger por um ano, sendo a sua elaboração 
uma competência do Ministro da Fazenda, e cabendo à Assembleia-Geral a 
sua discussão e aprovação. 
Com a inserção da anualidade, fixou-se o princípio da legalidade da 
despesa - advindo do princípio geral da submissão da Administração à lei - 
onde a despesa pública deve ter prévia autorização legal. Todavia, no 
período compreendido entre 1822 e 1829, o Brasil somente teve orçamen-
tos para a Corte e a Província do Rio de Janeiro, não sendo observado 
o princípio da universalidade, o qual previa que o orçamento deveria conter 
todas as receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza, procedên-
cia ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios. 
Somente com o Decreto Legislativo de 15.12.1830 é que o primeiro or-
çamento geral do Império brasileiro veio a ser aprovado, referente ao 
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exercício de 1831/32. Tal orçamento continha normas relativas à elabora-
ção dos orçamentos futuros e dos balanços, à instituição de comissões 
parlamentares para o exame de qualquer repartição pública e à obrigatorie-
dade dos ministros de Estado apresentarem relatórios impressos sobre a 
situação dos negócios a cargo das respectivas pastas e a utilização das 
verbas sob sua responsabilidade. 
A reforma da Constituição Imperial de 1824, em 12.08.1834, regulou o 
funcionamento das assembleias legislativas provinciais definindo-lhes a 
competência na fixação das receitas e despesas municipais e provinciais, 
bem como regrando a repartição entre os municípios e a sua fiscalização. 
Com o advento do governo republicano e a promulgação da Constitui-
ção da República dos Estados Unidos do Brasil, em 24.02.1891, foram 
introduzidas profundas alterações no processo orçamentário. A elaboração 
do orçamento passou à competência privativa do Congresso Nacional 
(artigo 34, 1º, CR/1891), no entanto, nas palavras de ARIZIO DE VIANA, "a 
iniciativa sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante 
entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comissão parlamen-
tar de finanças na confecção da lei orçamentária" [12]. 
Contudo, a experiência orçamentária da República Velha se revelou i-
nadequada. Os parlamentos, em toda parte, são mais sensíveis à criação 
de despesas do que ao controle do déficit. A reforma Constitucional de 
1926 tratou de eliminar as distorções observadas no orçamento da Repúbli-
ca, a qual ALIOMAR BALEEIRO costumeiramente chamava de "o parto da 
montanha". Buscou-se, para tanto, promover duas alterações significativas: 
(i) a proibição da concessão de créditos ilimitados e (ii) a introdução do 
princípio constitucional da exclusividade, ao inserir-se preceito prevendo: 
Art. 34. (...) 
§ 1º As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas à 
previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente 
criados. 
Não se incluíam nessa proibição (i) a autorização para abertura de cré-
ditos suplementares e para operações de crédito como antecipação da 
receita e a (ii) determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do 
modo de cobrir o deficit. 
O princípio da exclusividade, ou da pureza orçamentária, limita o con-
teúdo da lei orçamentária, impedindo que nela se pretendam incluir normas 
pertencentes a outros campos jurídicos, como forma de se tirar proveito de 
um processo legislativo mais rápido, as denominadas "caudas orçamentá-
rias" (tackings dos ingleses, os riders dos norte-americanos, ou 
os Bepackungen dos alemães, ou ainda os cavaliers budgetaires dos 
franceses). Prática essa denominada por EPITÁCIO PESSOA, em 1922, de 
"verdadeira calamidade nacional" e pelo saudoso RUY BARBOSA como 
"orçamentos rabilongos", que introduziram o registro de hipotecas no Brasil 
e até a alteração no processo de desquite propiciaram. Essa foi a primeira 
inserção deste princípio em textos constitucionais brasileiros, já na sua 
formulação clássica, segundo a qual a lei orçamentária não deveria conter 
matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalvadas: 
a autorização para abertura de créditos suplementares e para operações de 
crédito como antecipação de receita; e a determinação do destino a dar ao 
saldo do exercício ou do modo de cobrir o déficit. 
O princípio da exclusividade sofreu duas modificações na Constituição 
da República Federativa do Brasil de 05.10.1988. Na primeira, não mais se 
autoriza a inclusão na lei orçamentária de normas sobre o destino a dar ao 
saldo do exercício como o fazia a Constituição da República Federativa do 
Brasil, de 24.01.1967. Na segunda, podem ser autorizadas quaisquer 
operações de crédito, por antecipação de receita ou não. 
A mudança refletiu um aprimoramento da técnica orçamentária, princi-
palmente, com o advento da Lei nº 4.320, de 17.03.1964, que regulou a 
utilização dos saldos financeiros apurados no exercício anterior pelo Tesou-
ro ou entidades autárquicas e classificou como receita do orçamento o 
produto das operações de crédito. 
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934, 
promulgada 16.07.1934, que reformou profundamente a organização da 
chamada República Velha (buscando "organizar um regime democrático, 
que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social 
e econômico", segundo o próprio preâmbulo) restaurou, no plano constitu-
cional, a competência do Poder Executivo para elaboração da proposta, 
que passou à responsabilidade direta do Presidente da República. 
Cabia ao Poder Legislativo a análise e votação do orçamento, que po-
dia, inclusive, ser emendado. Além disso, a Constituição de 1934 estabele-
ceu que a despesa deveria ser discriminada, obedecendo, pelo menos a 
parte variável, à rigorosa especialização. Trata-se do princípio da especifi-
cação, ou especialidade, ou ainda, da discriminação da despesa, que se 
confunde com a própria questão da legalidade da despesa pública e é a 
razão de ser da lei orçamentária, prescrevendo que a autorização legislati-
va se refira a despesas específicas e não a dotações globais. 
O princípio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos 
créditos orçamentários quanto o quantitativo, vedando a concessão de 
créditos ilimitados. Tal princípio só veio a ser expresso quando promulgada 
a Constituição de 1934, encerrando a explicitação da finalidade e da natu-
reza da despesa e dando efetividade à indicação do limite preciso do gasto, 
ou seja, a dotação. Tal norma de limitação dos créditos orçamentários 
permaneceu em quase todas as constituições subsequentes à reforma de 
1926, sendo exceção a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, outor-
gada por Getúlio Vargas em 10.11.1937. 
Expõe EBER SOEHLER SANTA HELENA, que: 
O princípio da especificação tem profunda significância para a eficácia 
da lei orçamentária, determinando a fixação do montante dos gastos, 
proibindo a concessão de créditos ilimitados, que na Constituição de 1988, 
como nas demais anteriores, encontra-se expresso no texto constitucional, 
art. 167, VII (art. 62, § 1º, "b", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Pode ser 
também de caráter qualitativo, vedando a transposição, remanejamento ou 
a transferência de recursos de uma catergora (SIC) de programação para 
outra ou de um órgão para outro, como