Direito financeiro: introdução, princípios, créditos adicionais, orçamentação

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DIREITO FINANCEIRO- RESUMO DA DOUTRINA
1) ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
A necessidade de arrecadação maior ou menor oscila com o “tamanho” do Estado, a justificar maior ou menor tributação. 
O Estado não visa à proteção das necessidades individuais do homem, mas, sim, à satisfação das necessidades públicas, que são aquelas que devem ser satisfeitas pelo poder público, através da prestação de serviços públicos, delegáveis ou não a particulares, sem perderem, contudo, a natureza de essencialidade. 
A satisfação dessas necessidades, inegavelmente, implica gastos públicos, que devem ser meticulosamente analisados e geridos através de um orçamento público. Se, porventura, a receita arrecadada não for suficiente para custear os gastos, o Estado poderá obter empréstimos públicos, também chamados de créditos públicos, com o fim de atingir o equilíbrio entre receitas e despesas. O conjunto que envolve esses quatro fenômenos, quais sejam, receitas públicas, despesas públicas, orçamento público e crédito público chama-se atividade financeira do Estado.
2) DIREITO FINANCEIRO
Sub-ramo do direito público/conjunto de regras e princípios que estuda as finanças do Estado em sua estreita relação com a sua atividade financeira. 
Enquanto a ciência das finanças se preocupa com o estudo da atividade financeira do Estado em seu sentido teórico e especulativo, o direito financeiro estuda seu aspecto jurídico.
O Direito Financeiro possui um sistema próprio de normas (art. 24,1 da CF/88), bem como o capítulo II do Título VI da Constituição Federal, alusivo às finanças públicas (arts. 163 a 169 da CF/88), além de um plexo de artigos espalhados no corpo da Constituição Federal.
Sendo assim, não se justifica estudar o direito financeiro juntamente com o direito tributário, ramo que lhe é mais próximo, visto que, enquanto o direito financeiro estuda a atividade financeira do Estado, aí incluídas as receitas públicas, o direito tributário preocupa-se apenas com uma parte desta receita, a receita tributária, a demonstrar maior amplitude do direito financeiro. Entretanto, a distinção doutrinária entre o direito financeiro e o direito tributário não possui qualquer suporte constitucional. Ao contrário, a Constituição criou um sistema em que esses dois ramos se comunicam com total fluidez, tendo em vista que diversas normas constitucionais determinam o destino da receita dos tributos, vinculando-os a um fim suportado constitucionalmente.
Por fim, para ratificar a propalada autonomia do direito financeiro, o próprio Art. 24, I da Constituição Federal a reconhece, ao afirmar que “compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro (...).
3) FONTES DO DIREITO FINANCEIRO
3.1- FONTES FORMAIS PRINCIPAIS:
· Constituição Federal: A principal fonte do Direito Financeiro é a Constituição Federal, sendo que se nomeia Constituição Financeira, tendo em vista o tamanho de sua importância. Nela estão os valores, princípios e regras fundamentais do Direito Financeiro, sendo, destarte, fonte por excelência. É o conjunto de normas que se relacionam na Constituição que permite dizer sobre um sistema constitucional de Direito Financeiro.
· Leis complementares: A CF/88 determina que, em certas hipóteses, a matéria do direito financeiro deve ser tratada através de lei complementar. Essas leis têm elevada importância nesse ramo do direito e estão delimitadas nos Arts. 161,163 e 165, § 9o, ambos da CF/88:
Art. 161. Cabe à lei complementar: 
I - definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, parágrafo único, I;
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilíbrio socioeconômico entre Estados e entre Municípios; 
III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e da liberação das participações previstas nos arts. 157, 158 e 159.
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização das instituições financeiras;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;             (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
VIII - sustentabilidade da dívida, especificando:     (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021 + a, b ,c ,d e)
a) indicadores de sua apuração;       
b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida;       
c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação;       
d) medidas de ajuste, suspensões e vedações;       
e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida.
Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste artigo pode autorizar a aplicação das vedações previstas no art. 167-A desta Constituição.       
 Art. 165. § 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166 .         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito )
Note-se, pela sua importância, que leis complementares em matéria financeira têm a missão de veicular as normas gerais de direito financeiro, no sentido de completar a Constituição onde e quando seja possível.
Dentre as leis complementares existentes, em matéria financeira, chama-se atenção para duas leis: a LC n.° 101/00, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), e a Lei n.° 4.320/64, que trata de normas gerais em matéria de direito financeiro. Esta última, embora ordinária na sua forma, tornou-se complementar por veicular matéria, hoje, adstrita à lei complementar (Vide Art. 163 CF).
· Lei Complementar n.° 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal:
Trata-se de lei voltada para o planejamento, a transparência, o equilíbrio das contas públicas, o cumprimento de metas de resultados entre receita e despesas, e fixação de limites e condições para renúncias de receitas e geração de despesas.
Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. §1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Nota-se, de pronto, no mínimo cinco pilares, que devem sustentar toda a gestão pública: planejamento, transparência, equilíbrio, controle e responsabilização.
Por enquanto, tem ainda ocorrido muitas interpretaçõesflexíveis. Assim, embora a LRF tenha criado um mecanismo para tornar o processo de criação de despesas mais transparente e responsável, nos termos do seu Art. 17, quando prevê a necessidade de demonstrar a origem dos recursos, compensação do aumento de despesa com aumento de receita ou diminuição de outra despesa, na prática, basta assegurar que a despesa está prevista na lei orçamentária e que esta observou a Lei de Diretrizes Orçamentárias e suas metas, e tudo estará resolvido. O exemplo mais recente se deu com as chamadas “pedaladas fiscais”, ocorridas no ano de 2014.
A LRF alcança a Administração direta e parte da Administração indireta, na dicção do seu art. 1º, §§ 2º e 3º:
Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. (...) § 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. 
§ 3º Nas referências:
 I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos: a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes; 
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal; 
III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município. 
Logo, no âmbito de cada ente federado, a LRF alcança (i) o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas; (ii) o Poder Judiciário; (iii) o Ministério Público; e, no (iv) Poder Executivo, a Administração Direta, as (v) Fundações, Autarquias e Empresas Estatais Dependentes.
Assim, não é toda a Administração Indireta que se submete às regras da LRF, mas tão somente aquelas consideradas dependentes, entendidas estas como “empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária” (art. 2o, inciso III da LRF).
· Lei 4.320/64- Normas gerais de direito financeiro 
Sancionada sob a égide da Constituição Federal de 1946. Àquele tempo não havia distinção constitucional entre leis complementares e ordinárias, pela inexistência de lei complementar. Foi a EC n.° 18/65 que previu a lei complementar, o que restou hospedado pela Constituição de 1967 e pela EC n.° 1/69.
Diante disso, a Lei n.° 4.320/64, por si mesmo, não é uma lei complementar. O fenômeno que a torna lei acolhida como lei complementar se dá, não porque ela guarde, na sua essência, inclusive origem, as características próprias da lei complementar, mas, isto sim, porque está a Constituição a indicar que as matérias nela versadas, na sua imensa maioria, só poderão ser modificadas ou veiculadas por lei complementar, daqui em diante. Daí o seu acolhimento com tal conteúdo.
Ou seja, muito embora a Lei n.° 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro, seja lei ordinária, quanto à forma, ela tem status de lei complementar, já que a sua matéria possui essa reserva dada pela CF (Art 167).
· Leis Ordinárias: de fontes do Direito Financeiro veiculadas por leis orçamentárias, os principais exemplos são a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária Anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA). É importante relembrar que não há uma hierarquia entre lei ordinária e lei complementar, segundo o entendimento majoritário, somente competências distintas. 
· Leis Delegadas: Pela redação do art. 68, § 1º, inciso III, da CF, não serão objeto de delegação os “planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos”. Essa vedação levou-nos à conclusão de que as leis delegadas não são fontes do direito financeiro. Correto dizer que não são fontes relevantes do direito financeiro, pois, além de não poderem versar sobre tema alusivo à lei complementar, campo fértil em matéria financeira, também não podem dispor sobre PPA, LDO e LOA. Essas leis não são objeto de delegação. 
No entanto, como o direito financeiro não se exaure no conteúdo das leis orçamentárias, os temas que exorbitam essa temática poderão, sim, ser delegados. A vedação demonstra a importância da legitimidade democrática nos temas alusivos aos gastos públicos, pois só os representantes do povo assentados nas Casas das Leis poderão dispor sobre o destino dos recursos arrecadados. A vedação ao dispêndio público por ato isolado do Executivo fica mais uma vez evidenciada.
· Medida Provisória: Pela redação do art. 62, § 1º, inciso III, da CF, é vedada a edição de medida provisória sobre a matéria reservada à lei complementar. Assim, já se tem em mente que a matéria de direito financeiro destinada à lei complementar, descrita nos arts. 163 e 165 da CF, não pode ser veiculada por medida provisória. Para além dessa vedação, o mesmo parágrafo, no inciso I, alínea “d”, veda a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa a “planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º”, que permite a sua admissão para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (créditos extraordinários). Sendo assim, a regra é o não cabimento de medida provisória em matéria financeira/orçamentária, com exceção da previsão do art. 167, § 3o, da CF.
· Tratados: equiparam-se às leis ordinárias (exceto se tratar de direitos humanos).
· Jurisprudência (Decisões do STF): Possuem efeito vinculante. Ex: a ADI 4048, ajuizada contra a Medida Provisória 405/2005, convertida na Lei n. 11.658/2008, em que foram abertos créditos extraordinários em situações distintas da prevista no permissivo constitucional. Nesse pioneiro caso, o STF deu uma grande reviravolta no seu posicionamento vetusto acerca das questões orçamentárias. Primeiro, permitiu o controle concentrado de constitucionalidade de normas orçamentárias, o que nunca tinha sido outrora claramente admitido. E, segundo, delimitou a utilização de medidas provisórias apenas para situações semelhantes às descritas no art. 167, § 3o da CF.
3.2- FONTES FORMAIS SECUNDÁRIAS:
· Decretos: Os decretos, como comumente sabido, são atos baixados pelo Executivo para dar fiel execução às leis, no caso, às leis financeiras, quando essas não são autoexecutáveis. Aplica- se, aqui, toda a teoria do direito constitucional, que não permite ao decreto inovar ou criar aquilo que a lei não estabeleceu.
· Resoluções: as resoluções consistem em deliberações que uma das Casas do Congresso (Senado Federal e Câmara dos Deputados) ou o próprio Congresso Nacional toma, fora do processo de elaboração de leis, sem ser lei. Não estão sujeitas à sanção presidencial, sendo sua promulgação feita pela Mesa da Casa Legislativa que as expedir. 
Sua importância é inegável no direito financeiro, especialmente as resoluções editadas pelo Senado Federal. Nesse sentido, reza o art. 52 da CF: 
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...) V — autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios; VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal; VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno; IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;· Atos Normativos: São atos escritos das autoridades administrativas que complementam a lei ou o decreto com o objetivo de torná-los aplicáveis. Aqui se incluem as portarias, os pareceres normativos, as instruções normativas, dentre outros. Em matéria financeira, sobrelevam em importância as resoluções dos Tribunais de Contas, que orientam os gestores na correta adequação dos gastos públicos, dentre outros procedimentos que devem ser observados. 
· Decisões Administrativas: São as decisões da Administração frente a casos concretos levados a julgamento, que orientam os demais em situações dúbias ou divergentes. Tem-se uma verdadeira jurisprudência administrativa, sendo o Tribunal de Contas (órgão que auxilia o Poder Legislativo) a sua maior fonte.
· Decisões Judiciais - Judicialização das políticas públicas: Como vaticinou Gilberto Tristão: No campo orçamentário, o Judiciário tem sido demandado na área da Receita, sobretudo quando se cria novo tributo ou é ampliado o nível de exigência dos existentes. Entretanto, com o fortalecimento da democracia e o aprimoramento do grau de politização da sociedade, questões surgirão também na área da Despesa. E elas abrangerão desde questionamentos na esfera da legalidade e da malversação de recursos públicos, até sobre a legitimidade de certos projetos ou de certas despesas.
Uma das razões que atraiu o Judiciário à análise de questões orçamentárias se deu pela impossibilidade de cumprimento de suas decisões por questões dessa natureza. Nesse sentido, o Judiciário passou a ser acionado por supostas violações de direitos, principalmente os direitos sociais, em que se exigia a tomada de postura frente à negação de determinados pedidos, ocorrendo que a sua proteção fatalmente resvalaria nos custos públicos.
Quando se fala que o orçamento é não justiciável, num primeiro momento, significa dizer que a lei orçamentária, se constitucional, não pode ser alterada para atender decisão judicial. Efeito inverso: não pode ser cumprida determinada decisão se, para esse fim, tiver de se alterar o orçamento. Fala-se das decisões judiciais que não podem ser cumpridas por conta da legalidade orçamentária. Eventual necessidade de alteração do orçamento, num primeiro momento, poderá ocorrer dentro das hipóteses permitidas em lei. 
A visão inicial de que o orçamento, estando constitucionalmente adequado, não poderia ser alterado (apenas) por decisão judicial, ainda que houvesse direito fundamental em debate, foi paulatinamente superada por uma posição que claramente permitiu ao Judiciário a criação de verdadeiros gastos públicos, com fortes consequências orçamentárias. 
Assim é que, com o fenômeno crescente da judicialização das políticas públicas e com a elevada avocação de poder pelo Judiciário, passou-se a notar nas sentenças judiciais verdadeira fonte do direito financeiro, já que diversas alterações orçamentárias são necessárias para adequar os orçamentos ao quanto decidido nos Tribunais, mormente nas áreas da saúde e educação. 
De um lado, os defensores da impossibilidade de o Judiciário implantar política pública, direta ou indiretamente, seja por ferir a separação de poderes, por não ter permissivo constitucional direto para esta atuação ou por não estar dotado de conhecimento técnico suficiente para optar pela melhor escolha no atendimento aos direitos. De outro, os que propugnam pela intervenção judicial, sob a alegação de que os direitos sociais descritos no art. 6º da CF/88 são exigíveis judicialmente e que o Judiciário não pode negar a satisfação desses direitos sob alegações orçamentárias ou de qualquer outra ordem, uma vez que, comparados os direitos fundamentais com outros argumentos, os primeiros sempre se sagram vencedores.
CONCEITOS IMPORTANTES SOBRE O TEMA:
· Princípio do mínimo existencial: refere-se ao básico da vida humana e é um direito fundamental e essencial, previsto na CF. Sendo assim, sua obtenção independe da existência de lei, pois é considerado inerente aos seres humanos. Sem ele, não é possível que um indivíduo possa ter uma vida digna, pois o princípio tem o objetivo de garantir condições mínimas para isso. Entende-se, portanto, que seja dever do Estado garantir a que os direitos fundamentais sejam aplicados de maneira eficaz.
· No entanto, com o crescimento expressivo dos direitos fundamentais, a escassez de recursos estatais também aumentou com a mesma velocidade. Assim, a reserva do possível tem origem: ele limita a efetivação dos direitos fundamentais prestacionais, como os direitos sociais. Portanto, nas ocasiões em que o Estado se defronta com um direito fundamental que possui respaldo do mínimo existencial, ele indica que os recursos que ele tem disponível deverão ser observados. Sendo assim, o Estado tem a obrigação de realizar somente aquilo que está dentro de seus limites orçamentários. É importante ressaltar que, mesmo na escassez ou até na inexistência de recursos, o Estado não se escusa do dever de garantir os direitos fundamentais, desta forma, aquele que se vir prejudicado em seu direito do mínimo existencial poderá entrar com as medidas judiciais pertinentes para garantir que seu direito fundamental seja garantido, mesmo com o princípio da reserva do possível.
3.3 FONTES MATERIAIS: 
· Ciência das finanças: consiste na atividade pré-normativa, que auxilia o direito financeiro com dados da economia, dos indicadores sociais, de elementos políticos, dentre outros, tendo em vista a necessidade de o direito financeiro estar vinculado completamente à realidade econômica do país que deseja normatizar.
· Diversos conselhos existentes, principalmente no âmbito municipal: o Conselho de Alimentação Escolar, Conselho Municipal de Saúde, Conselho de Controle Social do Bolsa Família, Conselho do Fundeb, Conselho de Assistência Social, dentre outros, que servem de importante fonte de controle social e de gestão de política pública, na medida em que fortalecem a participação democrática da população. Suas ponderações podem servir de fonte material, embora não de observância obrigatória, mas dela o poder público pode retirar relevantes elementos para a criação de normas formais, como as leis orçamentárias.
4) PREMISSAS DO DIREITO FINANCEIRO
O direito financeiro estuda a atividade financeira do Estado que, por sua vez, compreende a receita, o orçamento, a despesa e o crédito público. Para além disso, estuda o controle de todo o fenômeno financeiro por parte da iniciativa privada, do Poder Legislativo, do Tribunal de Contas e do Poder Judiciário. 
Seu objeto de estudo é amplo e inegavelmente vincula-se à efetivação dos direitos fundamentais, pois perpassa pelo orçamento público a previsão de cumprimento das políticas públicas
5) COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
CF/88- Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - Direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - Orçamento; (...)
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.     
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. 
§ 3º -Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
*A lei Federal não revoga lei estadual, só suspende a eficácia.
5.1 COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS
Art. 30. Compete aos Municípios:
I -legislar sobre assuntos de interesse local; 
II — suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Em direito financeiro, bem como nos demais ramos versados no art. 24 da CF/88, a competência municipal não é autônoma. Somente pode ser exercida se houver sido editada uma prévia lei federal ou estadual, que então será suplementada. E mais, a expressão “no que couber”, contida no inciso II do art. 30 da CF, leva à conclusão de que há casos em que cabe o exercício de competênciasuplementar pelos Municípios e outros em que não cabe o exercício de competência suplementar. E o primeiro requisito para o exercício dessa competência é a incidência de interesse local, conforme o art. 30, I da CF. Desse modo, apenas é passível de suplementação pelo Município a legislação federal ou estadual quando estiver presente ou subjacente o interesse local do Município para editar tal legislação suplementadora. Inexistente o interesse local municipal, não pode o Município editar legislação suplementar.
Sendo assim, e seguindo interpretação literal do art. 24 da CF/88, os Municípios não estão abrangidos pela atribuição de competência concorrente. Isso não significa, porém, que, via interpretação sistemática, o Município não possa legislar sobre matérias previstas no art. 24 da CF.
No caso de não edição de normas gerais, inexiste qualquer possibilidade de os Municípios editarem legislação com base no art. 24, CF 1988. Isso ocorre por força do § 3º do art. 24, CF 1988, onde se lê que “inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades'", isto é: editam não somente normas especiais, mas também normas gerais, vez que a União não as editou. Como nesse caso os Estados-membros possuem competência legislativa plena, descabe falar em competência suplementar dos Municípios. Essa competência pertence integralmente aos Estados-membros. Normas gerais no âmbito do art. 24, CF 1988 podem ser então somente normas federais ou estaduais, nunca municipais.
No caso de haver a edição de normas gerais, seja pela União, seja pelos Estados- -membros, caberia aceitar competência suplementar dos Municípios em relação à edição de normas “especiais” nos temas dos incisos do art. 24, desde que vinculadas ao tema “interesse local”. O exercício dessa competência está, porém, condicionado à edição prévia das normas gerais federais ou estaduais. Não havendo normas gerais federais ou estaduais, não há que se falar em exercício de competência suplementar dos Municípios.
OBSERVAÇÃO: Muito embora os parágrafos do art. 24 da CF/88 não façam menção ao Distrito Federal, atribuindo-lhe as mesmas prerrogativas dos Estados, não resta dúvida que a sua paridade foi mantida, de modo que o Distrito Federal possui as mesmas competências do Estado em matéria de competência concorrente.
6) ORÇAMENTO PÚBLICO 
Pode-se entender o orçamento público como uma lei que autoriza os gastos que o Governo pode realizar durante um período determinado de tempo, discriminando detalhadamente as obrigações que deva concretizar, com a previsão concomitante dos ingressos necessários para cobri-las. Nas incisivas e felizes palavras do ex-ministro Carlos Ayres Britto, a lei orçamentária é “a lei materialmente mais importante do ordenamento jurídico logo abaixo da Constituição” (STF, ADI-MC 4048-1/DF, j. 14.5.2008, p. 92).
 
O orçamento é uma lei com vários matizes. Daí a sua complexidade. Não é apenas uma peça política, mas, ao mesmo tempo, é um instrumento técnico, jurídico, político e econômico.
Das muitas feições apresentadas, a jurídica é a que tem sido menos investigada, e lança-se a hipótese que isso se deve à ausência de autoridade no significado jurídico construído de que orçamento não é lei, no sentido material do termo, mas mera peça contábil de previsão de receitas e fixação de despesas, cujo resgate da valorização jurídica é perseguido neste escrito.
· Aspecto político: porque a sua elaboração reflete a execução do programa político-partidário ou os anseios do governo que está no poder. É saber, os partidos políticos possuem ideologia, metas, objetivos e planos que os distinguem dos demais, de modo que, ao assumirem o poder, logo se preocupam em executar e tornar realidade o que prometeram e se responsabilizaram. Nesse ponto, o orçamento é o instrumento de manifestação desses ideais e planos, dotado, por isso, de nítida característica política.
· Aspecto econômico: existe na medida em que o orçamento é importante instrumento na redistribuição de renda ou instrumento regulador da Economia, visto que, inegavelmente, leva em consideração a conjuntura econômica e os efeitos da política financeira. Os programas existentes, tais como “Minha Casa, Minha Vida”, “Bolsa Família”, dentre outros, inegavelmente, refletem no aquecimento da economia, seja por transferirem diretamente renda para os mais necessitados, dando-lhes poder aquisitivo, seja por auxiliar a realização do sonho de muitos, de possuírem casa própria, o que movimenta o mercado da construção civil. O orçamento é visto como um plano de ação, com a difícil missão de, buscando o equilíbrio, compatibilizar as necessidades sociais com as receitas previstas.
· Aspecto contábil ou técnico: na medida em que o orçamento deve observar regras práticas para a realização dos fins nele aventados, sem descuidar da obediência a classificações claras, ao rigorismo das normas contábeis, e da construção metódica e racional das despesas e receitas. Nessa ótica, o orçamento não passa de uma peça que deve ser inteligentemente elaborada, com o fim de evitar despesas maiores que receitas (déficits) ou receitas maiores que despesas (superávits), ademais de organizar a contabilização e uniformização das contas públicas.
· Aspecto jurídico: corresponde ao estudo da sua natureza, bem como à observância de normas constitucionais e infraconstitucionais para a sua elaboração. o Poder Executivo não realiza despesas como bem entende. Antes, depende de prévia aprovação do Congresso Nacional, composto por representantes do povo. E todo esse trâmite está subordinado a regras jurídicas que definem os limites e as possibilidades de participação de cada Poder na consecução do orçamento. 
De mais a mais, bom afirmar que, conforme se verá, o orçamento é uma lei. Lei especial, com conteúdo definido na Constituição, destinada a regular as ações públicas quanto à aplicação dos recursos públicos. E lei que tem nos agentes públicos seus principais destinatários e, através de programas nela insertos, traça o plano de trabalho para um exercício financeiro. Trata-se de verdadeiro instrumento jurídico, pois apenas ganha forma e obriga quando aprovado nos termos do processo legislativo, tornando-se lei e tendo a eficácia de qualquer lei.
6.1 NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO
No Brasil, como se sabe, o orçamento não tem o poder de criar receitas ou revogar o seu ingresso, mormente receitas advindas de tributos. O tributo nasce de lei específica, que deve reger todos os critérios para a sua regular cobrança, cabendo ao orçamento tão somente prever o montante a ser arrecadado. As receitas possuem diferentes fontes normativas e não da sua previsão orçamentária.
O orçamento é uma lei, mas uma lei meramente formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos. Isto porque, partindo-se da classificação das normas jurídicas pela sua origem, e não pelo conteúdo, o orçamento tem apenas forma de lei, mas não tem o conteúdo de lei, visto que não veicula direitos subjetivos, tampouco é norma abstrata e genérica. Assim, o orçamento é uma lei que não cria direitos subjetivos e não modifica as leis tributárias e financeiras.
· IMPORTANTE!!! DIVERGÊNCIA DOUTRINÁRIA:
1) Como não cria gastos, mas apenas os autoriza, o orçamento é chamado por alguns de meramente autorizativo e não impositivo. Ou seja, o orçamento não impõe ou não obriga a realização dos gastos nele previstos, de modo que o Executivo não está jungido a cumprir o que no orçamento foi veiculado. Ou seja, ele não obriga o Executivo a gastar, mas tão-somente indica-lhe onde gastar. O Legislativo fixa um teto de gastos, que pode ou não ser observado, conforme a vontade do Executivo. 
Não que tudo no orçamento seja meramente autorizativo. E dizer, há despesas que constam no orçamento e o Executivo tem o dever de realizá-las, tornando-o, nesse ponto, impositivo. Mas a imposição do seu cumprimento não surgiu por força da norma orçamentária, e, sim, das normas pré-orçamentárias quevinculam o Executivo ao seu cumprimento. 
Dessa forma, podemos separar as normas da lei orçamentária em normas orçamentárias e normas pré-orçamentárias: As primeiras nasceram no orçamento público e são autorizativas. As últimas nasceram antes do orçamento e vinculam-no à sua efetivação, chamadas de impositivas. As normas constantes do orçamento que versam sobre gastos com pessoal, transferências constitucionais, gastos na educação e na saúde, dentre outras, são impositivas, obrigatórias e devem ser cumpridas, não porque veiculadas no orçamento, mas, sim, porque previstas em outros instrumentos com força normativa mais vinculante do que as normas orçamentárias. São as normas pré-orçamentárias. 
2) A lei orçamentária é lei material, impositiva, e deve ser cumprida como se dá com as demais leis. Não se retirava, e agora muito menos se retira, de qualquer dispositivo constitucional algum texto favorável a uma facultatividade no cumprimento da lei orçamentária
POSICIONAMENTO JURISPRUDÊNCIAL 
(ADIN 4663, informativo 657 do STF, de 14/03/2012)
O tema da natureza jurídica do orçamento público, historicamente, tem tido posicionamento unânime pelo STF: trata-se de lei meramente formal. Assim, diferentemente das demais normas que veiculam matéria representativa de direitos, o orçamento é uma lei que não veicula direitos, não podendo, por isso, ser considerada lei em sentido material. 
Dessa conclusão ressai-se historicamente a afirmação de que o orçamento é meramente autorizativo e não impositivo, alinhando-se a jurisprudência com a doutrina dominante. Recentemente, em virtude dos elevados escândalos que esse entendimento tem gerado na prática orçamentária, grande parte em virtude do posicionamento de que o orçamento não vincula o Executivo, deixando-o livre para gastar se quiser, o Judiciário iniciou um repensar da natureza jurídica do orçamento, ainda que de forma tímida. Assim, em decisão envolvendo o tema, o Ministro Luis Fux assim se manifestou: 
“Sabe-se, por certo, que as Leis de Diretrizes Orçamentárias não gozam de força normativa suficiente a ensejar o nascimento de direitos subjetivos a eventuais interessados na concretização das políticas públicas nela enunciadas, de vez que, como já assentado pela jurisprudência desta Corte, ‘previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial’ (AR 929, Relator(a): Min. RODRIGUES ALCKMIN, TRIBUNAL PLENO, julgado em 25/02/1976, RTJ VOL-00078- 02 PP-00339). A moderna teoria do direito constitucional, porém, tem ressaltado que as virtualidades da Constituição, inspirada na pretensão de disciplinar o fenômeno político, não podem ser reduzidas exclusivamente ao domínio judicial, cabendo falar em interpretação constitucional realizada pelo legislador e pelo administrador, aos quais se deve reconhecer também papel fundamental na concretização do conteúdo das normas constitucionais.
Assim, a inexistência de repressão judicial não reduz à insignificância o dever de fidelidade, para a elaboração da lei orçamentária anual, ao planejamento delineado no plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias, cujo controle deve permanecer a cargo dos agentes políticos dos Poderes Legislativo e Executivo no exercício de suas funções, em hipótese exemplar de diálogo institucional entre os poderes políticos. 
Portanto, ausente a programação e o planejamento inerentes à elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, a outorga desse status especial de maneira uniforme e invariável perde a respectiva razão subjacente, sobretudo por não ser possível apontar qualquer distinção de relevo, para esse fim, entre as decisões políticas advindas de emendas parlamentares à Lei Orçamentária Anual e, de outro lado, as decisões políticas similares tomadas pelo Poder Executivo ao encaminhar o respectivo projeto de Lei no exercício da reserva de iniciativa prevista no art. 165, III, da Constituição. 
É que, à luz da necessária harmonia entre os poderes políticos (CF, Art. 2o), todas as normas previstas na versão promulgada da lei orçamentária anual, sejam elas emanadas da proposta do Poder Executivo ou de emenda apresentada pelo Poder Legislativo, devem ser observadas com o mesmo grau de vinculação pela Administração Pública. Tradicionalmente, sempre reputou a doutrina financista que o orçamento consubstanciava mera norma autorizativa de gastos públicos, sem qualquer pretensão impositiva. Afirma-se, assim, que ainda ‘hoje a Administração continua com a palavra final para (...) contingenciar dotações orçamentárias’, de modo que nada obrigaria o Chefe do Poder Executivo a realizar as despesas previstas no orçamento (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, Vol. V - O orçamento na Constituição, Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2008. p. 457-8 e 128). 
Novas vozes, porém, inspiradas nos princípios da Separação de Poderes (CF, art. 2o), da legalidade orçamentária (CF, art. 165, caput e inc. I a III) e da democracia (CF, art. Io, caput), têm apontado para a necessidade de se conferir força vinculante ao orçamento público, como forma de reduzir o incontrastável arbítrio do Poder Executivo em prol da imposição de um dever relativo - e não verdadeiramente absoluto, saliente-se - de observância das normas do orçamento anual. (...) 
No limite das possibilidades das práticas constitucionais ainda vigentes no cenário nacional, impõe-se reconhecer ao menos a denominada vinculação mínima das normas orçamentárias, capaz de impor um dever prima facie de acatamento, ressalvada a motivação administrativa que justifique o descumprimento com amparo na razoabilidade. E este, portanto, o sentido próprio da vinculação do Poder Executivo ao orçamento anual, e que não permite qualquer distinção, para esse fim, entre as normas oriundas de emendas parlamentares ou aqueloutras remanescentes do projeto encaminhado pelo Executivo”.
Esse posicionamento, ainda que isolado, é sinal de possível mudança de entendimento do STF quanto à natureza jurídica do orçamento, que passa a ter um caráter vinculante, ainda que pequeno, a obrigar o Executivo a justificar com razoabilidade o porquê do não cumprimento das normas orçamentárias da forma como aprovadas pelo Legislativo.
 
 6.2 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
Em 2008, o STF enfrentou o pedido de controle de constitucionalidade de Medida Provisória, que, por alterar o orçamento através da abertura de créditos extraordinários, violou a Constituição Federal, na medida em que o Executivo não fez as alterações pautado nas hipóteses previstas no art. 167, § 3o, da CF. Diferentemente do que ocorria no passado, em que demandas desse jaez eram, de pronto, sequer apreciadas, sob o argumento de que as leis orçamentárias eram de efeito concreto (que, materialmente, se qualificam como atos administrativos) e, por isso, não cabia controle de constitucionalidade, o STF superou esse óbice, sob o auspício de que as leis orçamentárias são leis, como as demais, e por esta razão, podem ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade, dando, assim, uma virada jurisprudencial na matéria. 
Essa autoridade de lei deverá ser respeitada em todas as circunstâncias e principalmente: a) na observância pelo Executivo do conteúdo do orçamento como norma impositiva de deveres à Administração; b) na impossibilidade de sua alteração por decisões judiciais, ainda que protetiva de direitos; e c) na impossibilidade de sua alteração pelo Executivo quando desfigura, unilateralmente, o projeto desenhado pelo Legislativo. 
Entendida essa autoridade e as restrições, ter-se-á no orçamento uma norma vinculante como outra qualquer, norma pela qual a própria sociedade estabelece as suas prioridades quanto à aplicação dos recursos deles arrecadados, e exige o cumprimento de cada uma delas. Não é uma simples orientação na gestão das finanças públicas, mas uma norma que descreve condutas, as quais devem ser obedecidas, pena da imposição das sanções previstas pelo direito.
6.3 ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
· Orçamentotradicional: era o orçamento desvinculado de qualquer planejamento, com foco em questões contábeis, em detrimento da atenção às reais necessidades da coletividade e da administração. Aqui o orçamento era uma mera peça contábil e não havia menção a qualquer objetivo ou meta a ser atingida
· Orçamento de desempenho: nessa modalidade, o orçamento apenas estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a realizar, com ênfase limitada no resultado, sem vinculação a um programa ou planejamento governamental central das ações do governo. Aqui não há vinculação entre planejamento e orçamento.
· Orçamento-programa: trata-se de modalidade em que os recursos se relacionam a objetivos, metas e projetos de um plano de governo: a um programa. É o modelo adotado no Brasil a partir da Lei n. 4.320/64, que preza por um instrumento de organização da atuação estatal, na medida em que é seu dever articular um conjunto de ações com vistas à concretização de diversos programas que visam à solução de problemas ou ao atendimento de determinada necessidade. Aqui o governo idealiza um produto final a ser alcançado e tem no orçamento-programa o estabelecimento desses objetivos e a quantificação das metas, por intermédio de programas, para alcançar o produto desejado.
· Orçamento base zero ou por estratégia: orçamento-programa pode ser elaborado com uma técnica chamada de orçamento base zero ou por estratégia. Consiste num método em que todo recurso solicitado é criticamente analisado a fim de que, quando da elaboração da proposta orçamentária, haja um real questionamento dos recursos nas respectivas áreas, sem qualquer compromisso com um montante inicial de dotação. Assim, cada órgão que solicita recurso deve justificar os seus gastos sem utilizar o montante do exercício anterior como parâmetro para valor inicial mínimo. Diferentemente de alguns orçamentos que são feitos com base no orçamento do exercício anterior, acrescentado apenas da projeção da inflação, o orçamento base zero demanda que o administrador justifique o orçamento proposto em cada detalhe, com a respectiva quantia a ser gasta, sem o parâmetro do exercício anterior.
7) PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS
Legalidade; Exclusividade; Programação; Equilíbrio orçamentário; Anualidade/periodicidade; Unidade/totalidade; Universalidade; Orçamento bruto; Transparência; Publicidade; Não afetação; Especificação; Proibição de estorno; Clareza; 
7.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
Está intrinsecamente ligado à ideia de Estado Democrático de Direito, na medida em que vincula, não apenas o cidadão, mas também o Estado aos ditames da lei.
 
Assim, como as finanças públicas não podem ser manejadas sem autorização da lei, tem-se na legalidade um princípio que permeia toda a atividade financeira do Estado, seja para arrecadar os tributos, seja para efetuar os gastos. 
A única hipótese em que um instrumento, que não a lei, pode ser utilizado, para a realização de gastos, é a da medida provisória, nos termos do art. 167, § 3o, da CF.
Logo, se o orçamento é uma lei, embora de natureza formal como apregoam doutrina e jurisprudência, qualquer alteração só poderá ser autorizada por igual instrumento. Assim, os créditos orçamentários que alteram a lei orçamentária necessariamente devem ser aprovados pelo Legislativo.
7.2 PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
O princípio da exclusividade significa dizer que a lei orçamentária não pode conter qualquer matéria estranha ao orçamento. Por esse motivo, o art. 165, § 8º, reza:
 Art. 165. § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Regra: A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. 
Exceções: a) autorização para abertura de créditos suplementares; b) contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita orçamentária (ARO).
Se bem analisadas, as duas exceções dizem respeito ao tema orçamentário, qual seja, fixação de despesa e previsão de receita. E que, quando a despesa fixada não é suficiente para atender ao seu desiderato, o orçamento pode conter uma autorização para a abertura de crédito suplementar, que visa a reforçar a dotação orçamentária, a fim de que sejam destinados mais recursos para a realização das despesas. Por outro lado, quando a receita prevista também não é suficiente para alcançar o seu fim, a lei orçamentária pode conter previsão autorizando o Executivo a realizar operações de crédito (empréstimos públicos), a fim de se buscar mais receitas para a concretização dos gastos. Logo, as exceções ao princípio da exclusividade não permitem que matérias estranhas ao orçamento dele façam parte, e, sim, que outras matérias, como tributárias, previdenciárias, administrativas, dentre outras, sejam mencionadas dentro do orçamento.
7.3 PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
A programação remete à ideia do planejamento das ações, as quais devem ser vinculadas por um nexo entre os objetivos constitucionais e aqueles traçados pelo governante, num afunilamento na concretização do seu plano de governo, iniciando-se com a observância das prescrições constitucionais (arts. 1º, 3º e 5º, da CF) e implementando-as no plano plurianual (PPA), na lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e na lei orçamentária anual (LOA). É da integração entre esses planos que surge a necessidade da programação.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. 
Com essa norma, a Constituição faz claramente a opção por um modelo político voltado à economia de mercado, pois não permite ao Estado intervir na Economia como planejador da livre iniciativa e da livre concorrência. O planejamento e os programas instituídos são apenas indicativos ao setor privado, embora obrigatórios ao setor público. 
No âmbito público, ao contrário, tudo deve partir de um planejamento central, a ser seguido pelos programas estaduais e municipais, que são subsidiados com os planos federais, na medida em que recebem aludido apoio, como ocorrem com os programas sociais, em que a União se vale da capilaridade dos Estados e Municípios para a sua implantação. Pronatec, Bolsa Família, Prouni, são exemplos de programas nacionais, com reflexo claro nas leis orçamentárias.
Art. 165. § 10 da CF: A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade."
7.4 PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO 
Por esse princípio, busca-se assegurar que as despesas autorizadas na lei orçamentária não sejam superiores à previsão das receitas. O equilíbrio não está mais jungido à premissa de que só pode haver gasto na proporção da receita, mas que pode haver gasto até maior do que a receita, desde que os empréstimos realizados e os investimentos feitos permitam haver capacidade de pagamento da dívida, sua amortização ou seus juros, dentro de uma realidade particular de cada Estado. Na proteção do indivíduo, e com vistas a evitar o retrocesso social, tolera-se o orçamento deficitário, mas sempre buscando uma gestão eficiente e responsável com vistas ao retorno do equilíbrio sempre almejado.
7.5 PRINCÍPIO DA ANUALIDADE/PERIODICIDADE
O orçamento é ânuo. Ou seja, o intervalo de tempo em que se estimam as receitas e se fixa as despesas é de um ano, coincidente com o exercício civil, conforme redação do art. 34 da Lei n. 4.320/64.
 Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. 
Seu sentido advém da própria conceituação do orçamento público, chamado de Lei Orçamentária Anual (art. 165, § 5o, da CF). Portanto é princípio aplicável à Lei Orçamentária Anual , e não às demaisleis orçamentárias, como o plano plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A Súmula 66, do STF afirma que: “É legítima a cobrança do tributo que houver sido aumentado após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro”. Ou seja, mesmo após a aprovação do orçamento, os tributos podem ser majorados ou criados, de modo que a ausência da previsão da sua receita no orçamento não impede a sua cobrança no exercício seguinte. Desta forma, para um tributo ser cobrado, basta observar os princípios tributários na sua criação e cobrança, e não os princípios orçamentários.
Por fim, cumpre ressaltar que o fato de haver uma lei orçamentária com vigor de 4 (quatro) anos, como o PPA (§ 1 do art. 167 da CF), bem como uma lei com vigência superior a um ano, como a LDO, não invalida o princípio da anualidade, visto que todas essas leis convergem para a aplicação de programas, projetos, atividades e ações previstos na lei orçamentária, cuja vigência é de um ano. 
Dúvida poderia surgir da interpretação do novo § 14 do art. 165 da CF, advindo com a EC n. 102/2019, se o mesmo teria revogado o princípio da anualidade para a LOA. Vejamos a sua redação: 
Art. 165. § 12. “A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento”.
 Nota-se que a norma constitucional não impõe o dever de a LOA conter previsões de despesas para exercícios seguintes. Sendo assim, há uma facultatividade de a LOA detalhar os investimentos para os exercícios financeiros seguintes, em alinhamento com a LDO e o PPA, com vistas a contribuir na elaboração das metas fiscais dos próximos exercícios. O princípio da anualidade continua observado, dado que a LOA não deve conter dotações que extrapolem um exercício financeiro. Ela se adstringe às receitas e despesas de um ano, podendo conter previsões de despesas de exercícios seguintes com o fito de orientar os investimentos.
7.6 PRINCÍPIO DA UNIDADE/TOTALIDADE
A unidade significa que deve existir apenas um orçamento para cada ente da federação em cada exercício financeiro. Não se refere a uma unidade documental, mas a uma orientação política.
7.7 PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
Lei n. 4.320/64- Art. 3º A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as operações de crédito autorizadas em lei.
Todas as receitas e todas as despesas governamentais devem fazer parte do orçamento, sem qualquer exclusão. Não deve ser confundido com o princípio da unidade, porque enquanto o princípio da unidade se refere à unidade de programação ou de coerência, ainda que não necessariamente documental, o princípio da universalidade está ligado à ideia de o orçamento conter todas as receitas e todas as despesas da Administração.
A súmula 66, do STF, acima citada, é tida por alguns como exceção a esse princípio, visto que se tem o caso de tributos não previstos, porém arrecadados
7.8 PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO-BRUTO
De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas deverão constar na lei orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções (art. 6º, da Lei n. 4.320/64). Ou seja, muito embora o tributo IPVA seja do Estado e, por força constitucional, ele deva ser repartido em 50% para os Municípios; no orçamento do Estado, a receita do tributo deve ser lançada na sua totalidade e não com o abatimento do valor a ser repassado. Logo, para os entes que repartem as suas receitas, deve constar o valor integral a ser arrecadado, na parte da receita; e o valor a ser repartido, na parte da despesa. Não pode haver lançamento apenas do valor líquido.
7.9 PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA/PUBLICIDADE ORÇAMENTÁRIA
Embora não expressamente previsto na Constituição, infere-se o seu conteúdo do art. 37, da CF, caput, quando menciona a publicidade como princípio norteador da Administração Pública. Sendo assim, a publicidade é apenas uma das formas de se promover a transparência e, com isso, permitir a fiscalização das receitas e despesas públicas, visto que só um orçamento transparente possibilita o cidadão ficar a par das informações necessárias ao exercício da fiscalização.
Na parte referente ao orçamento, a Constituição Federal determina, no art. 165, § 3º, que o Poder Executivo deve publicar, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária (RREO), documento que será analisado adiante.
7.10 PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO (NÃO VINCULAÇÃO) DAS RECEITAS DE IMPOSTOS 
E aqui entra o tema acalorado, na doutrina e na jurisprudência, da possível inconstitucionalidade de um tributo quando o destino da sua receita é desviado para um fim distinto do que motivou a sua instituição. Por exemplo, se o governo destina para fins diversos os recursos da COFINS, contribuição criada para o financiamento da Seguridade Social, seria o tributo inconstitucional no seu todo, por não ter atingido a sua finalidade? Para o STF, não. Assim, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 56600777, assentou-se que, na hipótese de a desvinculação de receitas ser considerada inconstitucional, a consequência seria a vinculação do produto da arrecadação, e não sua devolução ao contribuinte. 
Apesar do posicionamento adotado pelo STF, saber para onde vão os recursos dos tributos é tema de suma importância, pois ajuda a decifrar algumas dúvidas, tanto do direito tributário, quanto do direito financeiro. O seguinte quadro elucida com clareza o que se deseja afirmar, quando se analisa a lei criadora de um tributo e a disciplina dada ao destino de sua receita:
Sendo assim, é da natureza do imposto não ter a sua receita vinculada a algum órgão, fundo ou despesa, visto que devem ter os recursos livres para a aplicação, pelo Executivo, do seu programa de governo, idealizado politicamente. Se os seus recursos fossem plenamente vinculados, pouca ou nenhuma margem restaria ao Executivo para governar, uma vez que todos os tributos já teriam sua receita direcionada pelo Legislativo, em grave e frontal malferimento à separação de poderes.
Em suma, os impostos não podem ser vinculados por lei infraconstitucional, ao passo que os demais tributos podem. E muita atenção deve ser dada à vinculação das receitas do Estado. Quando se cria uma taxa, por exemplo, a lei que a criou pode destinar a sua receita para a finalidade ligada ao serviço específico a ser prestado ou à fiscalização a ser exercida. Deve haver relação de pertinência lógica entre o tributo e o destino da sua receita. A ausência dessa relação pode macular o próprio tributo. E dizer, a previsão legal de desvio do produto de sua arrecadação invalida a cobrança. Ou seja, não posso cobrar uma taxa de lixo e destinar o recurso à construção de escolas. Tampouco cobrar taxa de fiscalização ambiental e destinar o seu recurso ao pagamento de combustíveis da administração. Deve haver relação entre os motivos da criação do tributo e a aplicação no seu destino.
Quanto às outras cobranças não tributárias, nenhum impedimento há na sua vinculação. Exemplo se dá com a receita das multas de trânsito. Nessa linha, desde que integrado ao Sistema Nacional de Trânsito, o Município arrecada multas, devendo aplicá-las nas hipóteses do art. 320, do Código de Trânsito Brasileiro: 
Art. 320. A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito.
· TRIBUTOS:
· Impostos (tributo com receita desvinculada) 
Segundo o artigo 16º do CTN, imposto “é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”.
É considerado o tributo mais importante, pois incide independentemente da vontade do contribuinte. Entre os principais impostos do Brasil, podemos citar:
· ICMS (Imposto s/Circulação de Mercadorias e Serviços): incide sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação;
· IPVA (Imposto sobre a Propriedade de VeículosAutomotores): incide sobre os proprietários de veículos, devendo ser pago anualmente. Estado recolhe mas é repassado para o município.
· IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana): é de competência dos municípios e incide sobre a propriedade predial e territorial urbana, tendo por fato gerador a propriedade.
· IR – pessoa física e jurídica (Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza): incide sobre o produto do capital ou trabalho dos contribuintes, ou seja, sobre o rendimento.
· IOF (Imposto sobre Operações Financeiras): incide sobre as pessoas físicas e jurídicas que realizarem operações de crédito, câmbio e seguro ou afins.
· ISS (Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza): tem como fato gerador a prestação de serviços constantes.
Exceções: Repartição das receitas tributárias, o mínimo na educação, na saúde, no serviço da administração fiscal e garantia de operações de crédito.
· Taxas (receita vinculada)
De acordo com o artigo 77º do CTN, taxa é um tributo “que tem como fato gerador o exercício regulador do poder de polícia, ou a utilização efetiva e potencial, de serviço público específico e divisível”.
Algumas taxas são:
· Taxa de Emissão de Documentos (níveis municipais, estaduais e federais): como por exemplo, para emissão de Carta de Identidade, CPF e RG.
· Taxa de Licenciamento Anual de Veículo – art. 130 da Lei 9.503/1997: esta taxa é cobrada para gerar, anualmente, o novo documento do veículo.m
· Taxas do Registro do Comércio (Juntas Comerciais): Taxa cobrada para registro do Contrato Social de uma empresa, por exemplo.
· Contribuições de melhoria (receita vinculada)
Segundo o artigo 81º do CTN, “é um tributo cobrado pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra a valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado”. Ex: construção de uma praça que irá aumentar o valor imobiliário das casas do bairro.
· Contribuições (receita vinculada)
Diferentemente do item acima, essas contribuições são um tributo com destinação específica. Ou seja, são criados para atender determinadas demandas. Como exemplo, temos: CIP: Contribuição destinada à iluminação pública, tributo cobrado diretamente na conta de energia elétrica; Contribuição Sindical Laboral: Contribuição destinada aos sindicatos de cada classe, tributo cobrado diretamente na folha de pagamento do colaborador.
· Empréstimos Compulsórios (receita vinculada)
De acordo com o artigo 148 da Constituição Federal, esses tributos “somente podem ser criados diante de situações específicas (guerra externa ou sua iminência e calamidade pública, ou investimento público de caráter relevante), e a aplicação dos recursos provenientes de sua arrecadação é vinculada à despesa correspondente, que justificou sua instituição”.
Exemplos desse tipo de tributo foram os empréstimos compulsórios realizados durante o Plano Collor, em que as poupanças dos brasileiros foram confiscadas como um empréstimo ao governo. Contudo, é um tributo pouco usual.
· Contribuições Parafiscais (receita vinculada)
Esses tributos são utilizados para financiar atividades públicas. Como exemplo, podemos citar: contribuições para alguma atividade desenvolvida pelo SENAI, SESC, SENAC, SEBRAE, etc.
7.11 PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO OU ESPECIALIZAÇÃO
O orçamento não pode ser genérico, estabelecer gastos sem precisão ou valer-se de termos ambíguos. Deve ser o mais claro possível, com receitas e despesas bem discriminadas, demonstrando o recurso desde a sua origem até a sua aplicação final. Nesse sentido, o princípio da especificação veda que se consignem no orçamento dotações globais para atender, indiferentemente, as despesas nele previstas, o que facilitará a sua análise por parte das pessoas (art. 5º, da Lei n. 4.320/64). Somente assim se poderá fazer avaliações do desempenho gerencial e analisar a aplicação dos princípios da economicidade, eficiência e efetividade.
Há, porém, duas exceções ao princípio da especificação: a) programas especiais de trabalho e b) reserva de contingência. 
O primeiro caso se refere aos programas que, pela singularidade, não podem ser detalhados. São os programas que a Administração deseja priorizar em razão dos objetivos pretendidos, dispondo, para tanto, de receitas específicas para esse fim. Sobre o tema, afirma o parágrafo único, do art. 20, da Lei n. 4.320/64: “Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital”. Já a reserva de contingência tem por finalidade atender aos passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
7.12. PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE ESTORNO
O gestor público (executivo) não pode repriorizar as ações governamentais através da transposição, remanejamento ou transferência (TRT) de recursos sem prévia autorização legislativa. Está delimitado na Constituição Federal da seguinte forma: 
Art. 167. São vedados: VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; VIII — a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º.
Aplicar verba destinada a uma categoria de programação em local diverso, ou destinada a um órgão, em outro, é típica hipótese de desvio de verbas públicas, a atrair a incidência do crime de desvio de verbas, tipificado no artigo 315, do Código Penal: 
Art. 315 - Dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei: Pena — detenção, de um a três meses, ou multa.
Na lei de improbidade administrativa, que considera ato ímprobo “XI — liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular” (Lei n. 8.429/92, art. 10, XI).
A exceção ao princípio da proibição do estorno: § 5º. A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste artigo. Note-se clara exceção também ao princípio da legalidade, de modo que recursos poderão ser transpostos, remanejados ou transferidos de uma categoria de programação para outra sem a necessidade de autorização do Legislativo, sendo suficiente ato do Poder Executivo.
7.13 PRINCÍPIO DA CLAREZA
O orçamento deve ser de fácil compreensão. O mesmo deve ser apresentado numa linguagem acessível a todos que precisem ou se interessem em acompanha-lo
8) CRÉDITOS ADICIONAIS
A Lei Orçamentária Anual (LOA) contém créditos orçamentários. Esses créditos referem- se a valores que visam a atender as despesas do exercício financeiro. Ocorre que, durante a execução orçamentária, alguns “ajustes orçamentários” devem ser realizados, até porque é impossível que previsões humanas, normalmente imperfeitas, antevejam com precisão todas as receitas e todas as despesas que se sucederão no exercício subsequente. Daí que a LOA poderá conter, além dos créditos orçamentários, os chamados créditos “adicionais”. Podem ser classificados em:
8.1 CRÉDITOS ADICIONAIS SUPLEMENTARES 
· São os créditos destinados a reforço de dotação orçamentária vigente. Visam a elevação de recursos para determinada categoria de despesa, tendo em vista a previsão inicial não ter sido suficiente para a sua correta satisfação. Por esta razão, tem natureza apenas quantitativa, pois se limita areforço de dotações insuficientemente dotadas, mas previstas no orçamento.
· Têm vigência limitada ao exercício em que forem autorizados, ou seja, ao exercício em que foram concedidos (LOA- 1 ano).
· Dependem de lei para a sua autorização, e, como exceção ao princípio da exclusividade, a própria LOA poderá conter autorização do Poder Executivo para a sua abertura até determinada importância ou percentual. Neste caso, no próprio texto da Lei Orçamentária Anual, pode receber autorização para a sua abertura, fato que lhe confere maior flexibilidade e se justifica em virtude de consistir em crédito que apenas reforça dotações antevistas no orçamento aprovado. Não há inovação. E também poderá ser autorizada por lei especial para alterar a LOA (quando esta não prever).
8.2 CRÉDITOS ADICIONAIS ESPECIAIS
· São os créditos destinados a despesas com programas ou categorias de programas novos, ainda não previstos na LOA. Tais créditos inovam a lei orçamentária, pois adicionam programações de gastos ainda inéditas em determinado exercício, daí resultando a sua natureza qualitativa. Eles alteram qualitativamente o orçamento público, aí incluindo programação nova. Ex: construção de uma praça.
· Autorizados por lei especial (não são previstos em LOA).
· Não podem ter vigência além do exercício em que forem autorizados, exceto se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente (art. 167, § 2o, da CF).
8.3 CRÉDITOS ADICIOANAIS EXTRAORDINÁRIOS 
· São os créditos destinados a atender despesas imprevisíveis e urgentes em casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos do art. 167, § 3o, da CF/88. Despesa que justifica a abertura de crédito extraordinário deve ser aquela que sequer poderia ser imaginada quando da elaboração do orçamento, de modo que criá-la, ainda que através de um instrumento normativo precário, é suportado pelo direito mais do que não a realizar. Além de imprevisível, a despesa deve ser urgente, pois, do contrário, poderá esperar a sua alocação no orçamento do exercício vindouro.
· Não dependem de lei autorizativa, uma vez que sua abertura será feita por Decreto do Poder Executivo (estadual e municipal) ou por Medida Provisória (no caso Federal- relevância e urgência).
· Não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente (art. 167, § 2o, da CF)
*A LOA não autoriza os créditos especiais e extraordinários pois são créditos novos e imprevisíveis.
9) FONTES PARA ABERTURA DOS CRÉDITOS ADICIONAIS:
Os créditos suplementares e especiais só poderão ser abertos se houver recursos disponíveis para ocorrer a despesa, que deve ser precedida de exposição justificada. Nesse caso, apenas os créditos extraordinários estão excetuados da exigência legal quanto à existência de recursos disponíveis, desde que ocorrente uma das situações previstas na CF/88 para o seu cabimento.
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. 
§1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos: I — o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; II — os provenientes de excesso de arrecadação; III — os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.
· Superávit Financeiro: corresponde ao resultado da diferença positiva entre Ativo Financeiro e Passivo Financeiro, ou seja, é a sobra de dinheiro do ano anterior; pode entrar na Lei orçamentária do próximo ano, mas como crédito adicional. Nunca é permitido usar durante o ano em que se arrecadou, apenas no ano seguinte com previsão na LOA;
· Excesso de Arrecadação: É o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, ou seja, mês a mês se verifica um aumento de receita, podendo ser usada no próprio ano em que se arrecadou (basta alterar a LOA vigente).
· Anulação Parcial ou Total de Dotações: Nesse caso, para a abertura de crédito adicional, anulam-se dotações existentes, quer parcial ou totalmente, com o fim de liberar recursos para as despesas que querem ver realizadas. Para tanto, indica-se a classificação orçamentária da despesa que está sendo cancelada, bem como a classificação da despesa que está sendo criada (créditos especiais) ou reforçada (créditos suplementares). Remanejamento de recursos de um projeto para outro/ cancelar parcial ou totalmente alguma despesa que já estava prevista e aprovada na LOA. Ex: construção de uma praça; Redução do salário dos funcionários públicos;
· Operações de Crédito: realização de empréstimos públicos – emissão de títulos de dívida pública;
Art. 3º, § 2º  da LOA: Os valores a que se referem os incisos I e II do caput incluem R$ 434.762.577.411,00 (quatrocentos e trinta e quatro bilhões, setecentos e sessenta e dois milhões, quinhentos e setenta e sete mil, quatrocentos e onze reais) referentes a despesas específicas que, com fundamento no disposto no art. 23 da  Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021, devem ser financiadas por operações de crédito cuja realização depende da aprovação de projeto de lei de crédito suplementar por maioria absoluta do Congresso Nacional, nos termos do disposto no inciso III do caput do art. 167 da Constituição, ressalvado o disposto no inciso VI do caput do art. 4º (...)
*De acordo com a Constituição — e os Regimentos Internos da Câmara e do Senado —, um projeto de lei complementar, para ser aprovado, precisa da maioria absoluta dos votos dos deputados e dos senadores, e não apenas da maioria simples (maioria dos presentes a uma sessão), como no caso dos projetos de lei ordinária. Ou seja, 41 senadores e 257 deputados precisam votar a favor da proposta para que ela vire lei. A ideia do constituinte é que seja uma lei mais perene, mais difícil de ser alterada, para garantir estabilidade às regras.
· Reserva de Contingência: recursos previstos na LOA que não possuem despesas correspondentes – são recursos destinados às situações de emergência – exceção ao princípio da especificidade;
· Recursos sem despesas correspondentes: art. 166, §8º, da CF/1988.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
O dispositivo faz menção ao veto, emenda ou rejeição do projeto de LOA, sendo a primeira medida de competência do Executivo e as outras duas do Legislativo. Havendo recursos livres em razão das hipóteses aventadas, poderão ser utilizados para abertura de créditos especiais ou suplementares, conforme o caso, desde que haja prévia e específica autorização legislativa.
10) DA ORÇAMENTAÇÃO
A Constituição Federal veiculou uma série de normas que estruturam o sistema orçamentário brasileiro, de modo que, ao elaborar o orçamento (Lei Orçamentária Anual - LOA), o Executivo e o Legislativo estão vinculados às metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e no Plano Plurianual (PPA), tudo, porém, em conformidade com a busca dos objetivos previstos no art. 3o da Constituição.
Há um processo de afunilamento, partindo dos fundamentos e objetivos constitucionais, PPA, LDO,até a LOA, que restringem as opções orçamentárias, fazendo com que o primeiro planejamento, o PPA, seja uma aplicação estratégica de longo prazo da vontade constitucional, partindo para um segundo plano operacional de curto prazo, a LDO, e, por fim, a concretização desses planejamentos, em uma lei de realização, chamada de LOA.
10.1 CICLO ORÇAMENTÁRIO
O ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro, pois este corresponde a uma das fases do ciclo, até porque a fase de preparação da proposta orçamentária e sua elaboração precedem o exercício financeiro, e a fase de avaliação e prestação de contas o ultrapassa. Nesse sentido, pode-se dizer que o ciclo orçamentário compreende as seguintes etapas:
· INICIATIVA:
CF Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;
Se atentar que nesses artigos a iniciativa é privativa do Presidente, sendo indelegável. *Não confundir com as competências exclusivas (Art 21- indelegável), privativas (Art 22- delegável), comum (Art 23) e concorrentes (Art 24).
Pela redação do art. 84, XXIII, da Constituição Federal, percebe-se que as leis orçamentárias serão elaboradas sempre por iniciativa do Poder Executivo. E uma iniciativa privativa e indelegável. E tal se dá porque o Parlamento, embora preparado para o exercício da produção de leis, não possui o nível de informações técnicas e peculiares da Administração para o atendimento das necessidades públicas. É o Executivo que conhece a realidade sobre a qual atua e pode, aprioristicamente, melhor julgar a sua alocação, que será posteriormente analisada pelos legisladores.
Logo, o Legislativo não tem competência para iniciar um projeto de lei orçamentária. No entanto, o Legislativo poderá, através de leis tributárias, principalmente as concessivas de benefícios fiscais, alcançar reflexamente o orçamento, sem com isso ferir a competência exclusiva do Executivo para tratar do orçamento, visto que está dentro da competência do Poder Legislativo a iniciativa de lei tributária que reduz receita pública.
O STF tem posicionamento de que inexiste proibição constitucional à iniciativa parlamentar que cria despesas para o Executivo, desde que não sejam relativas ao funcionamento e à estruturação da Administração Pública, tendo em vista que as hipóteses de limitação da iniciativa estão taxativamente previstas no art. 61, da CF, não sendo possível ampliá-las:
CF Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: II - disponham sobre: b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
A elaboração dos projetos das leis orçamentárias trata-se de verdadeiro dever para o Executivo, de modo que sua omissão constitui crime de responsabilidade, conforme o art. 85, VI, da CF/88 (o PLOA deverá ser enviado até 31 de agosto de cada ano; O projeto de LDO deve ser enviado pelo Executivo Federal ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano, devendo ser devolvido para sanção até o dia 17 de julho do mesmo ano.)                            
CF Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
Os poderes Legislativo e judiciário, assim como o MP e a Defensoria pública são órgãos autônomo, e podem elaborar propostas parciais, que são encaminhadas para o presidente, que consolida o PLOA e envia ao legislativo para votação.
 Para tanto, dispõe o art. 12, § 3º, da LRF, que o Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo. 
Pode o executivo alterar a proposta orçamentária dos demais órgãos e poderes?
Para a resposta da pergunta, chama-se atenção para duas hipóteses possíveis: (i) se os Poderes e o Ministério Público, ao elaborarem suas propostas orçamentárias, não observaram os limites estipulados conjuntamente na LDO, o Poder Executivo poderá proceder aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual (art. 99, § 4o e art. 127, 5o, ambos da CF/88). (ii) No entanto, se houve observância dos limites estipulados na LDO, mas, mesmo assim, o Executivo não concordou com a proposta encaminhada pelos demais poderes, ele não pode consolidar a proposta de acordo com sua visão e encaminhar ao Legislativo um projeto de LOA diferente do encaminhado pelos demais Poderes e MP. No caso, ele consolida da forma como encaminhado e, querendo, propõe uma emenda modificativa à Comissão Mista Permanente (art. 166, § 5o, da CF) a fim de o Legislativo discutir sobre a matéria. O que não pode, em observância à separação dos poderes, é o Executivo alterar a proposta orçamentária do Judiciário ou demais poderes e órgãos.
· Apreciação e emendas:
Comissão mista parlamentar: feito o encaminhamento da proposta consolidada, esta será apreciada pelo Legislativo, que, no caso da União, dar-se-á por análise conjunta das duas casas do Congresso Nacional. Essa apreciação se dará em conformidade com as regras do Regimento Comum (Regimento do Congresso Nacional - Resolução n. 01, de 1970), que reza a ocorrência da sessão conjunta, mas com apuração de votos em separado. Ou seja, em cada votação, haverá a sessão conjunta, mas, quando da votação, será verificada a obtenção ou não da maioria simples em cada Casa (Câmara e Senado) para que não haja rejeição da matéria. 
Assim é que, antes de submeter o projeto do Executivo à apreciação pelo Legislativo, o projeto será encaminhado à CMP, que o examinará e emitirá parecer, sendo que, durante a análise do orçamento, os congressistas poderão oferecer emendas aos projetos de leis orçamentárias, que serão apresentadas igualmente na CMP. O mesmo procedimento há de ser observado quando dos projetos de lei que solicitem autorizações para a abertura de créditos adicionais.
No entanto, e por óbvio, as emendas parlamentares sofrem algumas restrições, de ordem material e de ordem formal, até porque, se o seu poder fosse ilimitado, restaria cessado o privilégio constitucional em favor do Executivo. 
Restrições materiais:
a) Compatibilidade com o PPA e com a LDO (afinidade lógica);
b) indicação dos recursos para os gastos. Esses recursos não podem ser novos, ou seja, não pode um parlamentar criar um projeto ou um programa indicando novas fontes de recursos, ou informar que os recursos para esse programa virão de tributos a serem criados ou majorados. Diante disso, devem ser provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
b.1) dotações de pessoal e seus encargos (folha de pagamento); 
b.2) serviços da dívida; 
b.3) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
Restrições formais:
a) Relacionadas com a correção de erros ou omissões 
b) Relacionadas com os dispositivos do texto do projeto de lei
Bom lembrar que o Executivo também poderá fazer emendas ao orçamento, se ainda não iniciada a votação, nas Comissões, da parte cuja alteração é proposta. E o que