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1 Direito Internacional e sua Efetivação na Ordem Jurídica Interna Modalidade da apresentação: Comunicação oral A CRISE INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS E A CONCESSÃO DE REFÚGIO À LUZ DA ORDEM JURÍDICA DO ESTADO BRASILEIRO Grazielly dos Anjos Fontes Mestra em Direito Constitucional pela UFRN e Docente do Curso de Direito da UNP, Natal-RN, Brasil professora.grazielly@gmail.com Eloísa Cunha Herculano Bacharela em Direito pela UNP, Natal-RN, Brasil eloisacherculano@gmail.com Rafael Andrew Gomes Dantas Discente do Curso de Direito da UNP, Natal-RN, Brasil rafa-andrew@hotmail.com Resumo: O presente trabalho busca fazer uma análise da legislação vigente no Brasil no que concerne à concessão do refúgio. Tendo em vista a constante e crescente crise internacional dos refugiados, que se agravou a partir dos conflitos na Síria, em 2015, faz-se necessário refletir sobre o compromisso assumido pelo Brasil frente à comunidade mundial no que tange à questão dos refugiados. Para tanto, esta pesquisa se baseia na revisão de tratados, convenções, disposições e afins, relativos ao assunto no âmbito internacional, como a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948; a Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados, de 1951; o Protocolo de Nova Iorque, de 1967, que expandiu e efetivou a aplicação da Convenção; bem como da legislação pátria, a Lei nº 9.474/97, também conhecida como “Estatuto dos Refugiados”. Além da revisão legislativa, vale ressaltar as doutrinas de Amaral Júnior, Jubilut, Magnoli, Mazzuoli, Piovesan, para o entendimento de uma questão tão complexa como a proteção internacional dos Direitos Humanos e da crise dos refugiados. A partir da análise das mencionadas legislações, este trabalho veio demonstrar qual a conjuntura do atual cenário para concessão/manutenção do refúgio, suas hipóteses geradoras, direitos tutelados e garantias prescritas, tanto a nível internacional quanto nacional, evidenciando o caráter vanguardista do ordenamento nacional quanto à matéria e concluindo que o Estatuto brasileiro serve de norte para que os demais países latino-americanos possam regulamentar o trato do assunto. Assim, tem início os estudos acerca do panorama legislativo brasileiro para a concessão de refúgio, através de uma metodologia descritiva, baseada em pesquisa bibliográfica, incluindo doutrina e legislação. Palavras-chave: Refúgio; Refugiados; Concessão; Direitos Humanos; Crise. 1 INTRODUÇÃO Há anos os deslocamentos humanos se tornaram realidade, seja pela crescente globalização, seja pelos constantes conflitos enfrentados na comunidade internacional. Instabilidades políticas, guerras, fome e violações aos 2 direitos humanos são causas comuns do fluxo imigratório de indivíduos no planeta desde a Segunda Guerra Mundial. Nesse contexto, a integração entre as pessoas de diversos países, inclusive com culturas distintas, emerge e se consolida a cada dia, o que levanta questões atinentes a pontos complexos que tal fenômeno abarca: soberania; direitos; cooperação; humanitarismo; auxílio; cidadania; dignidade; vida. A recente “crise dos refugiados”, que alcançou seu ápice entre meados e final de 2015, com a guerra civil na Síria e a ditadura do governo de Bashar Al- Assad, tem despertado o incansável debate acerca dessas pessoas, que se veem obrigadas a deixar sua terra, seus lares, bens, costumes e direitos em nome de uma última tentativa de mantença de suas vidas e dignidade. Diariamente o noticiário internacional expõe as adversidades impostas àqueles que, em grande parte, lutam apenas por suas vidas. Tornou-se comum ouvir sobre a morte de dezenas de pessoas aparentemente esquecidas e excluídas pelo mundo. Intolerância e xenofobia parecem ter se enraizado em todos os cantos, enquanto a indiferença condena seres humanos à indignidade total. Com a gradativa ascensão brasileira no panorama internacional, o governo vem sinalizando a disposição em juntar-se à cooperação quanto aos refugiados – diretiva da ordem constitucional brasileira –, dando-lhes receptividade em meio às negativas e dissabores por eles vividos. Tendo fulcro em uma criteriosa compilação doutrinária, com referências como Amaral Júnior (2008), Cruz (2010), Jubilut (2007), Piovesan (2013), Mazzuoli (2014), dentre outros, além da análise das convenções internacionais e normas referentes à problemática dos refugiados, como a Declaração Universal dos Direitos Humanos; a Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados; o Protocolo de Nova Iorque, e da Lei nº 9. 474/97 – Estatuto dos Refugiados –, o presente trabalho tem por objetivo pesquisar a importância da participação nacional como Estado receptivo aos deslocados, a influência deste processo na repercussão de sua imagem na integração de pessoas de diversos países, bem como a análise da legislação pátria de acolhida aos refugiados, por meio de uma metodologia qualitativa e majoritariamente descritiva, em consonância com o método dedutivo, baseada em pesquisa 3 bibliográfica, doutrinária e normativa relativas ao Direito Internacional dos Refugiados. 2 DIREITO INTERNACIONAL E O INSTITUTO DO REFÚGIO Com o fim da Segunda Guerra Mundial e a criação da Organização das Nações Unidas (ONU), os Estados nacionais buscaram maneiras de manter a paz e a segurança mundial, haja vista o fracasso da Liga das Nações em impedir a eclosão da Segunda Guerra. A ocorrência de duas guerras mundiais com efeitos devastadores para muitas partes do globo explica a necessidade de alterar a natureza e o processo de governança do sistema internacional. A restrição ao uso da força, a previsão de meios pacíficos para a solução das controvérsias e o reconhecimento da interdependência entre os Estados representavam aspirações incontornáveis delimitando o conjunto de problemas a ser enfrentado. A criação da ONU, em 1945, coroa o esforço de aprimoramento da regulação internacional com vistas a superar as debilidades que haviam impregnado a Liga das Nações (AMARAL JÚNIOR, 2008, p.185). Nesse sentido, a criação da ONU deu-se num período em que a os Estados nacionais ansiavam pela manutenção da paz mundial, bem como no importante momento de afirmação dos direitos humanos, face à devastação lograda com as guerras. Assim, visando a proteção da pessoa humana a nível mundial, a ONU elaborou, em 1948, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, documento que serve de norte jurídico para a tutela de direitos fundamentais em todo o globo. Ademais, em 1951, a organização decidiu implementar um órgão exclusivo para o debate e tomada de providências no que concerne ao assunto dos refugiados: o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados – ACNUR. A fim de lidar com o problema dos refugiados, que assolava o continente europeu ao final da primeira metade do século XX, a ONU criou, através da Resolução 319 (IV), o Alto Comissariado das Nações Unidas (ACNUR), tendo este entrado em funcionamento em 01.01.1951. Desde então, o ACNUR é uma organização internacional vinculada à ONU (uma agência especializada, conforme previsto no art.57 da ‘Carta das Nações Unidas’) e que tem por objetivo ‘ser um terceiro nas questões concernentes à proteção dos refugiados (CRUZ, 2010, p.199). 4 Preliminarmente, faz-se necessário elucidar o que seja o instituto do refúgio, para então poder vislumbrar seu alcance e as motivações que ensejam sua concessão no âmbito internacional. O refúgio é um instituto de natureza humanitária, motivado, essencialmente, por uma situação de violência generalizada apta a provocar o deslocamento em massa de parte de uma população. Trata-se de um evento desencadeado em meio à séria turbulência institucional (e, frequentemente, associado a situações de conflitos armados) (CRUZ, 2010, p.201). Nesse contexto, o refúgio é, portanto, meio garantidor de guarda da vida, tendo em vistatal instituto proteger, de maneira igualitária e indistinta, indivíduos que se achem em situação de risco e vulnerabilidade com fulcro em uma perseguição que se utilize do emprego da violência para lograr êxito em sua coação, esta sempre como uma persecução ilegítima. Desse modo, pode-se dizer que há perseguição quando houver uma falha sistemática e duradoura na proteção de direitos do núcleo duro de direitos humanos, violação de direitos essenciais sem ameaça à vida do Estado, e a falta e realização de direitos programáticos havendo os recursos disponíveis para tal (JUBILUT, 2007, p.43). No que pese haver diferenças sucintas quanto à motivação para a concessão do refúgio e do asilo político, não há controvérsia de que ambos institutos visam resguardar o indivíduo de perseguição infundada e ilegítima. Enquanto o refúgio possui essência estritamente humanitária, com base em uma possível opressão generalizada, o asilo político se configura com relação à persecução concreta e dirigida a determinado indivíduo, ou grupo de pessoas em particular, por suas convicções políticas, sejam contrárias à autoridade governamental, sejam contrárias a grupos por estes protegidos. Vale ressaltar que a Declaração Universal dos Direitos Humanos, em seu art. 14, §1º, consagra como direito tutelado internacionalmente o asilo, sem fazer qualquer diferenciação entre suas modalidades (refúgio e asilo político): “todo ser humano, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países”. A partir da leitura do supratranscrito dispositivo, é direito de todo ser humano alvo de perseguições espúrias, buscar a proteção humanitária em país diverso do de sua nacionalidade. Como corrobora Jubilut (2007, p.36), quanto ao asilo positivado na Declaração Universal, “serve ele de base jurídica para as diversas modalidades 5 modernas de proteção às pessoas perseguidas por um Estado, tanto por meio do asilo propriamente dito quanto do refúgio”. Já no tocante ao conceito de pessoa refugiada, a Convenção de 1951 corrobora com a ideia nuclear do refúgio: para ser assim considerada, a pessoa necessita apenas ter fundado temor de perseguição por parte de seu Estado natal. [...] considera-se então "refugiado" qualquer pessoa: que, temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele (MAZZUOLI, 2015, p.830). Desta feita, pode-se depreender que refugiado é todo aquele que sofra de fundado temor de perseguição, tendo em seu Estado de origem a figura do algoz de tal ilegitimidade, num cenário onde este ou é quem o persegue e/ou o desrespeita ou não é capaz de dar àquele a proteção necessária e devida. 3 O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS Seguindo a ideia de pacificar de forma duradoura a convivência no plano internacional, a Assembleia Geral da ONU proclamou a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), que se tornou o grande marco da paz mundial. A Declaração de 1948 introduz a concepção contemporânea dos direitos humanos, na medida em que consagra a ideia de que os direitos humanos são universais, inerentes à condição de pessoa e não relativos às peculiaridades sociais e culturais de determinada sociedade, incluindo em seu elenco não só direitos civis e políticos, mas também direitos sociais, econômicos e culturais. Afirma, assim, ineditamente, a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos (PIOVESAN, 2009, p.121). A Declaração sistematiza os direitos humanos e os eleva a um patamar até então nunca alçado, reconhecendo as mais diversas garantias a todos os indivíduos numa preocupação internacional, com o intuito de serem absorvidas através da tutela dos Estados. Especificamente quanto aos direitos que se relacionam aos refugiados, a Declaração, em seu Art. XIV, deixa expresso o direito de asilo – o que abarca também o instituto do refúgio, por analogia de finalidade e pela ausência de distinção no texto: “Todo ser humano, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países”. 6 Existem ainda passagens da Declaração que vêm a reforçar o direito individual à proteção em razão de perseguição, tanto no sentido de liberdade de locomoção, para deixar seu país (Art. XIII, II), quanto liberdades de pensamento, consciência e religião (Art. XVIII), bem como liberdade de opinião e expressão (Art. XIX). Tais passagens ora destacadas possuem ligação intrínseca com a questão da concessão e manutenção do direito de refúgio, tendo em vista que a perseguição ensejadora dessa proteção, por mais das vezes, emana de cismas que têm por base disputas político-ideológicas – seja na seara estritamente política e da disputa de soberania, seja no que tange à religião. Como esforço para formalizar a proteção dirigida especialmente aos refugiados, conjuntamente à criação do ACNUR, a ONU elaborou a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, em Genebra, no ano de 1951, a fim de disciplinar informações, direitos, trâmites e demais matérias referentes aos refugiados. O art. 1º da Convenção de 1951 considera como refugiada toda pessoa que ‘em virtude dos eventos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e devido a fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, participação em determinado grupo social ou opiniões políticas, está fora de sua nacionalidade, e não pode, ou, em razão de tais temores, não queira valer-se da proteção desse país; ou que, por carecer de nacionalidade e estar fora do país onde antes possuía sua residência habitual não possua ou, por causa de tais temores ou de razões que não sejam de mera conveniência pessoal, não queira regressar a ele’ (CRUZ, 2010, p.199). Ao longo de 46 artigos, a Convenção de 1951 vem organizar toda sorte de disposições acerca dos refugiados, num rol que contempla a situação jurídica destes, com a previsão de regulação da matéria por lei nacional de cada país; os empregos remunerados e a forma de exercício destes pelos refugiados; questões atinentes ao bem-estar, tais como racionamento (sendo os refugiados submetidos às mesmas condições dos nacionais, caso haja tal necessidade), alojamento, educação e assistência pública e previdência social; e ainda medidas administrativas, que preveem a assistência administrativa ao refugiado, quando necessária ao exercício de quaisquer de seus direitos, a liberdade de movimento, expedição de identidades e documentos de viagem, igualdade das despesas fiscais entre refugiados e nacionais, transferência de bens, trato quanto aos refugiados irregulares, condições de expulsão, naturalização, bem 7 como a consagração do “princípio do non-refoulement”, ou da proibição de expulsão ou rechaço. A despeito do grande marco que representou a Convenção de 1951, notou-se sua limitação na proteção integral dos refugiados, expressa logo em seu Art. 1º, o que exigiu das Nações Unidas a edição de um tratado adicional à Convenção de Genebra, que ficou conhecido como “Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados”. Originariamente, a Convenção de Genebra, de 1951, só era aplicável aos eventos ocorridos na Europa antes de 01 de janeiro de 1951. À época, imaginou-se que o problema dos refugiados seria algo temporário. Infelizmente, uma série de acontecimentos mostrou que tal problema não era um fenômeno exclusivo do pós-guerra e, muito menos, restrito aos refugiados europeus. Para sanar tais limitações (geográfica e temporal), um novo tratado, denominado ‘Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados’ foi elaborado e submetido à aprovaçãoda Assembleia Geral da ONU (CRUZ, 2010, p.200). Já no Preâmbulo do Protocolo de 1967, a falha que deu azo a limitar a proteção dos refugiados de forma plena é explicitada, deixando ainda convencionado o surgimento de novas categorias de refugiados e a necessidade de tornar sem efeito a limitação temporal contida na Convenção. Nesse sentido, o §2º do Art. 1 do Protocolo revoga as limitações temporais contidas na Convenção, passando a ampliar a aplicação do termo “refugiado” de forma incondicional, e o parágrafo único do mesmo artigo deixa expressa a ausência de limitação geográfica quanto à aplicação do refúgio. É cabível ressaltar a independência de ratificação dos instrumentos de 1951 e de 1967. Por se tratarem de tratados relativamente distintos, ambos podem ser ratificados individual e mutuamente, sem, contudo, impor a necessidade da celebração dos dois. Como meio de ordenar os efeitos de um e de outro, o Protocolo de 1967 traz em seu Art. 1, §1º, cláusula compromissória que vincula os Estados- Membros que assinarem o Protocolo a aplicar os arts. 2 a 34 da Convenção de 1951 – que tratam da proteção e disposições acerca dos refugiados –, sanando assim quaisquer possíveis prejuízos que poderiam advir da ausência de tal compromisso. Dessa maneira, o Direito Internacional, gradativamente, ordenou a proteção e o tratamento no que diz respeito aos refugiados, formalizando a tutela 8 dos direitos humanos decorrente da preocupação internacional em salvaguardar a vida e a integridade da pessoa humana, devida a tais indivíduos – que, como já exposto, encontram-se em situações de alta vulnerabilidade e necessidade de amparo –, e uniformizando o trato legislativo tanto a nível internacional quanto local, ao prever a criação de normas internas para o assunto. É a partir desse cenário de ampla importância dada aos refugiados que se passará à análise da legislação pátria que regulamenta a matéria: a Lei nº 9.474/97. 4 ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA 4.1 O Estatuto dos Refugiados Marco jurídico da proteção aos refugiados em solo nacional, a Lei nº 9.474, de 22 de julho de 1997, mais conhecida como “Estatuto dos Refugiados”, configura-se como principal instrumento legal quanto à matéria, prestando ampla garantia e previsão aos direitos das pessoas deslocadas internacionalmente, bem como efetivando a cooperação internacional entre os povos e a dignidade da pessoa humana, ambos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil. 4.1.1 Da condição de refugiado Em consonância com o disposto na Lei nº 9.474/97, refugiado é todo aquele que não se encontre em seu país de nacionalidade e não possa/queira ficar sob sua proteção, ou aquele sem nacionalidade, que se encontre fora do país que mantém sua residência habitual e não possa/queira nele regressar, por fundado receio de perseguição que tenham por motivação sua raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões política. Por fim, refugiado também é aquele que, em virtude de grave e generalizada violação de seus direitos humanos, é obrigado a deixar seu país e buscar abrigo em outro. O reconhecimento de sua condição, além de garantir os benefícios da supramencionada Lei, assegura que aquele que necessita da ajuda possa gozar dos direitos de instrumentos internacionais que o governo brasileiro seja parte, ratifique ou venha a aderir, sendo-lhe assegurada a prerrogativa a possuir carteira de identidade comprobatória de sua condição jurídica, carteira de trabalho e documento de viagem. 9 Importante ressaltar, nesta toada, que os efeitos do refúgio transpassam a pessoa do refugiado, haja vista que o art. 2º do Estatuto anuncia que os mesmos serão estendidos ao cônjuge, aos ascendentes e descentes, bem como a todos os demais membros do grupo familiar que dele sejam economicamente dependentes, desde que se encontrem em território nacional. Cabe asseverar, ainda, que o refugiado usufruirá dos direitos e estará submetido aos deveres impostos aos estrangeiros que se encontrem em solo brasileiro, ao disposto na Lei nº 9.474/97, na Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e no Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967, sendo-lhe imposta a obrigação de seguir as leis, regulamentos e providências necessários a manutenção da ordem pública. Contudo, impende frisar, que nem todos os indivíduos que requisitarem o refúgio terão o benefício concedido. De acordo com art. 3º do Estatuto, não se beneficiaram da condição de refugiados as pessoas que: (a) já desfrutem de proteção ou assistência por parte de organismo ou instituição das Nações Unidas, que não o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados – ACNUR; (b) residam no território brasileiro e possuam as mesmas obrigações e direitos de seus nacionais; (c) tenham cometido crime contra a paz ou contra a humanidade, crime de guerra, crime hediondo, participado de atos terroristas ou tráfico de drogas; e, por fim (d) sejam consideradas culpadas pela realização de atos contrários aos fins e princípios das Nações Unidas. 4.1.2 Do pedido de refúgio De acordo com supramencionado diploma legal, qualquer estrangeiro que chegar em território brasileiro poderá, caso seja de seu desejo, expressar a qualquer autoridade migratória que se encontre nas fronteiras do país, sua vontade de solicitar o reconhecimento de sua condição como refugiado. Todavia, faz-se necessário esclarecer que benefício não poderá ser requerido por aqueles que são considerados perigosos para segurança do Brasil, não sendo admissível, entretanto, a deportação para fronteira do território daqueles que tenham sua vida ou liberdade ameaçadas em virtude de sua raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opinião política. Anunciam os arts. 8º e 9º da Lei nº 9.474/97, que o ingresso irregular do estrangeiro em solo brasileiro não constitui impedimento para solicitação do 10 refúgio, bem como que quando ela for apresentada a autoridade competente, o interessado deverá ser ouvido. Nesta ocasião, será lavrado um termo de declaração contendo as circunstâncias que ensejaram a sua entrada no Brasil e as razões que o fizeram deixar o seu país de origem. Quando apresentada nas condições acima mencionadas, a solicitação de refúgio suspenderá todo e qualquer procedimento administrativo ou criminal contra o peticionante e as pessoas de seu grupo familiar que o acompanham, quando o motivo de sua instauração for sua entrada irregular em território nacional. Nesta linha, cabe ainda frisar que, acaso seja reconhecida a condição de refugiado, quaisquer dos procedimentos anteriormente mencionados serão arquivados, desde que haja a constatação de que a infração cometida tem por fator determinante os mesmos que justificaram a concessão de seu refúgio. Tais fatos deverão ser comunicados à Polícia Federal que, no exercício de suas atribuições, informará o órgão no qual tramita os procedimentos administrativo ou criminal. 4.1.3 Da cessação e perda do status de refugiado Os refugiados poderão ter a sua condição revogada através dos institutos da cessação ou da perda. De acordo com o art. 38 da Lei nº 9.474/97, existem seis possibilidades para a cessação da condição de refugiado, quais sejam: (a) quando o país do qual é nacional puder novamente lhe oferecer proteção; (b) quando ele recuperar, voluntariamente, a nacionalidade que perdeu; (c) quando ele adquirir uma nova nacionalidade e gozar da proteção do país cuja nacionalidade foi adquirida; (d) quando ele novamente se estabelecer, por vontade própria, no país que abandonou ou fora do qual permaneceu por medo de ser perseguido; (e) quando desparecem as circunstâncias que culminaram em seu reconhecimento como refugiado, não havendo mais motivo para recusa a proteção oferecida pelo seu país originário; e, (f) quando, no caso dos apátridas, houver2009. http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/BDL/Convencao_relativa_ao_Estatuto_dos_Refugiados.pdf?view=1 http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/BDL/Convencao_relativa_ao_Estatuto_dos_Refugiados.pdf?view=12009. http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/BDL/Convencao_relativa_ao_Estatuto_dos_Refugiados.pdf?view=1 http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/BDL/Convencao_relativa_ao_Estatuto_dos_Refugiados.pdf?view=1