A proteção dos direitos sociais na perspectiva do desenvolvimento e das políticas públicas igualitárias e não discriminatórias

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A proteção dos direitos sociais na perspectiva do desenvolvimento e das 
políticas públicas igualitárias e não discriminatórias
 The protection of social rights from the perspective of development and of 
non-discriminatory and egalitarian public policies
La protección de los derechos sociales desde la perspectiva del desarrollo y de 
las políticas públicas igualitarias y no discriminatorias
Daniela da Rosa Molinari1
Luciana Turatti1
Ioná Carreno1
Recebido em: 02/04/2020; aceito em: 26/02/2021
DOI: http://dx.doi.org/10.20435/inter.v23i1.2988
Resumo: O presente artigo propõe uma reflexão sobre os direitos sociais e o Estado enquanto agente 
prestacional e protetor dos direitos fundamentais. Em sociedades marcadas pelo multiculturalismo e migrações, 
as diferenças precisam ser respeitadas e reconhecidas, e os direitos sociais desta população também. A partir 
deste contexto, exigem-se adaptações nas políticas públicas, a fim de atender às especificidades dos migrantes, 
de forma que sejam capazes de estabelecer o diálogo, o respeito e o reconhecimento, bem como a inclusão 
desses novos atores na sociedade de acolhida, afastando, por consequência, a desigualdade e a discriminação. 
O artigo está estruturado em três seções. Na primeira seção, procura-se abordar os direitos sociais enquanto 
prestação positiva do Estado e a partir da dignidade humana, de modo a explicar na segunda seção a relevância 
da efetivação desses direitos sob a perspectiva do desenvolvimento e da liberdade segundo Amartya Sen 
e da ampliação das capacidades de Martha Nussbaum. A partir dessas premissas, demonstra-se, na parte 
final do texto, a importância da instituição de políticas públicas voltadas à concretização dos direitos sociais 
dos indivíduos, especialmente da população migrante, que, pelas circunstâncias do processo migratório, são 
reféns da vulnerabilidade social. Desenvolvidos de forma igualitária e não discriminatória, esses direitos são 
capazes de compensar as desigualdades sociais, bem como atuar como impulsionadores das liberdades, das 
capacidades e do protagonismo no tecido social. O método utilizado para a análise é o teórico bibliográfico, 
que elucida a relevância da temática diante do atual contexto de intensa mobilidade humana. 
Palavras-chave: desenvolvimento; direitos sociais; migrantes; políticas públicas; protagonismo.
Abstract: This article proposes a reflection on social rights and the State as a service agent and protector of 
fundamental rights. In societies marked by multiculturalism and migration, differences need to be respected 
and recognized, and the social rights of this population as well. From this context, adaptations in public 
policies are required to meet the specificities of migrants, so that they can establish dialogue, respect, and 
recognition, as well as the inclusion of these new actors in the host society, removing, for consequence, 
inequality and discrimination. We structured the article into three sections. The first section seeks to address 
social rights as a positive provision of the State and based on human dignity, to explain, in the second section, 
the relevance of the realization of these rights from the perspective of development and freedom according 
to Amartya Sen and the expansion of Martha Nussbaum’s capabilities. Based on these premises, the final 
part of the text demonstrates the importance of instituting public policies aimed at realizing the social rights 
of individuals, especially the migrant population, who, due to the circumstances of the migratory process, 
are hostages to social vulnerability. Developed in an egalitarian and non-discriminatory manner, these rights 
are capable of compensating for social inequalities, as well as acting as drivers of freedoms, capacities, and 
protagonism in the social fabric. The method used for the analysis is the bibliographic theoretical, which 
elucidates the theme relevance in the current context of intense human mobility.
Keywords: development; social rights; migrants; public policies; protagonism.
Resumen: Este artículo propone una reflexión sobre los derechos sociales y el Estado como agente de servicios 
y protector de los derechos fundamentales. En sociedades marcadas por el multiculturalismo y la migración, 
las diferencias deben ser respetadas y reconocidas, y los derechos sociales de esta población también. Desde 
este contexto, se requieren adaptaciones en las políticas públicas, para cumplir con las especificidades de los 
migrantes, de manera que ellas posan establecer diálogo, respeto y reconocimiento, así como la inclusión de 
1 Universidade do Vale do Taquari (UNIVATES). Lajeado, Rio Grande do Sul. Brasil.
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estos nuevos actores en la sociedad de acogida, eliminando, por consecuencia, desigualdad y discriminación. 
El artículo está estructurado en tres secciones. En la primera sección, se busca abordar los derechos sociales 
como una disposición positiva del Estado y basada en la dignidad humana, con el fin de explicar en la segunda 
sección la relevancia de la realización de estos derechos desde la perspectiva del desarrollo y libertad según 
Amartya Sen y de la expansión de las capacidades de Martha Nussbaum. Sobre la base de estas premisas, 
la parte final del texto demuestra la importancia de instituir políticas públicas dirigidas a la realización de 
los derechos sociales de las personas, en especial de la población migrante, quienes, por las circunstancias 
del proceso migratorio, son rehenes de la vulnerabilidad social. Desarrollados de manera igualitaria y no 
discriminatoria, estos derechos son capaces de compensar las desigualdades sociales, además de actuar 
como impulsores de libertades, capacidades y protagonismo en el tejido social. El método utilizado para 
el análisis es el teórico bibliográfico, que aclara la relevancia del tema en el contexto actual de movilidad 
humana intensa. 
Palabras clave: desarrollo; derechos sociales; migrantes; políticas públicas; protagonismo.
1 INTRODUÇÃO
Esta reflexão parte da natureza e da finalidade dos direitos sociais e do papel do Estado 
na garantia da dignidade humana e do mínimo existencial enquanto condições fundamentais 
para o desenvolvimento humano, das liberdades, das capacidades e do protagonismo dos atores 
sociais. O que se procura demonstrar é a fundamentalidade das políticas públicas em oferecer às 
pessoas, em especial aos migrantes, condições emancipatórias por meio da efetivação dos direitos 
sociais, contribuindo, assim, na construção de sujeitos atuantes, aptos a viver e desenvolver-se 
dignamente.
A análise da problemática é de extrema relevância em tempos de intensas migrações 
internacionais, já que uma nova população vem dividindo o espaço com os locais e, por sua vez, 
demanda acesso aos direitos sociais e adaptações nas políticas públicas, a fim de atender às 
especificidades que a mobilidade humana impõe.
O texto está estruturado em três seções. Na primeira, procura-se abordar os direitos sociais 
enquanto prestação positiva do Estado e a partir da dignidade humana, de modo a explicar na 
segunda parte a relevância da efetivação desses direitos sob a perspectiva do desenvolvimento 
e da liberdade segundo Amartya Sen e da ampliação das capacidades de Martha Nussbaum. A 
partir dessas premissas, demonstra-se, na parte final do texto, a importância da instituição de 
políticas públicas voltadas à concretização dosdireitos sociais dos indivíduos, especialmente 
da população migrante, que, pelas circunstâncias do processo migratório, são reféns da 
vulnerabilidade social. Desenvolvidos de forma igualitária e não discriminatória, esses direitos 
são capazes de compensar as desigualdades sociais, bem como atuarem como impulsionadores 
das liberdades, das capacidades e do protagonismo no tecido social. 
2 O ESTADO E A PROTEÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS 
A questão a ser enfrentada aqui está relacionada aos direitos sociais, que, sendo uma 
dimensão dos direitos fundamentais, são “prestações positivas proporcionadas pelo Estado 
direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores 
condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualização de situações 
sociais desiguais” (SILVA, 2005, p. 286).
O Brasil adotou, a partir da Constituição Federal de 1988 (CF/88), o modelo de Estado do 
Bem-Estar Social, muito embora a realidade institucional e social brasileira esteja muito longe 
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desse paradigma. A ordem posta para esse modelo de Estado “preza pela igualdade, pela liberdade 
e pela dignidade da pessoa humana” e, ao mesmo tempo, “consiste em oferecer aos cidadãos 
as prestações necessárias para o desenvolvimento pessoal na sociedade” (OLIVEIRA, 2011, p. 
90). São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a 
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência social aos 
desamparados (CF/88, art. 6º).
A função prestacional dos direitos sociais se dá por meio dos serviços públicos, que, por 
sua vez, são atividades destinadas “à satisfação de relevantes necessidades dos seres humanos, 
ligadas à garantia e promoção de sua dignidade” (HACHEM, 2014, p. 510-1). Para o autor, o 
serviço público “não é uma atividade que tem por objetivo tornar todos os cidadãos eternamente 
dependentes das ações estatais”, mas ser um espaço de oferecimento contínuo de condições 
favoráveis à emancipação das pessoas (HACHEM, 2014, p. 510-1). 
A implementação de políticas públicas, parcela integrante do direito fundamental à tutela 
administrativa efetiva, assume papel central na oferta do direito ao serviço público adequado. 
Cuida-se de um direito de caráter transindividual que impõe ao Estado o dever de cumprir a 
dimensão objetiva dos direitos sociais, desenvolvendo um planejamento e programas de ação que 
serão executados pelo Poder Público. A contrapartida desse direito titularizado pela coletividade 
recai sobre o dever da Administração em enunciar políticas públicas voltadas à maximização da 
tutela dos direitos sociais, que têm como foco a coletividade ou grupos, e não efeitos em favor 
de um ou outro cidadão (HACHEM, 2014).
Apesar das premissas constitucionais desenharem um plano ideal em relação aos direitos 
sociais, frequentemente a escassez de recursos é utilizada como justificativa pelo Poder Público 
para o não cumprimento dos direitos fundamentais, em especial dos direitos sociais. 
Sob o impacto da globalização, o “Estado se debilita, na medida em que vai perdendo 
o domínio sobre as variáveis que influem na sua economia”. Por consequência, “deteriora-se 
a sua capacidade de formulação e implementação de políticas públicas, de regulamentação e 
fiscalização do seu mercado interno, e com isso o seu poder de garantir a eficácia dos direitos 
sociais” (SARMENTO, 2001, p. 154). 
O enfraquecimento do Estado leva a uma crise estatal, que é ao mesmo tempo uma 
crise dos direitos fundamentais. Enquanto o enfraquecimento é festejado pela comunidade 
financeira, é assustador para as classes desfavorecidas. A crescente exclusão social, as altas taxas 
de desemprego, os alarmantes níveis de violência, a ausência de moradias dignas e acesso a 
serviços básicos por parte de boa parcela da população mundial exigem cada vez mais políticas 
de assistência social do Estado, este mesmo Estado que, em muitas oportunidades, deixa de 
cumprir com a finalidade de promover uma vida digna aos indivíduos.
Sob este aspecto, Sarlet (2001, p. 08) registra que a crise dos direitos fundamentais não 
se restringe aos direitos sociais. “A crise dos direitos sociais atua como elemento de impulso e 
de agravamento da crise dos demais direitos”. Assim, “a diminuição da capacidade prestacional 
do Estado e a omissão das forças sociais dominantes, além de colocarem em cheque a já tão 
discutível efetividade dos direitos sociais, comprometem inequivocamente os direitos à vida, 
liberdade e igualdade”.
 Junto à crise dos direitos, encontra-se a crise da dignidade humana. Ao deixar de garantir 
um mínimo existencial às pessoas, o Estado nega o bem-estar e as condições de desenvolvimento 
dos indivíduos, o que reforça a injustiça social e a invisibilidade desses sujeitos. Logo, invocar 
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a efetividade dos direitos sociais é empenhar-se em favor do respeito e reconhecimento como 
sujeito de direito que cada um é.
Os direitos sociais e o princípio da dignidade humana se interconectam, na medida em que 
esses direitos buscam “garantir um patamar social que se eleve acima do mínimo existencial”, 
por meio de um “conjunto de situações ou condições individuais e sociais que ao mesmo tempo 
proporcionem a autonomia do indivíduo, assegurem o bem comum, ou seja, a comum dignidade 
da pessoa em sociedade livre, justa e solidária” (LEDUR, 2009, p. 87). 
A ideia da dignidade humana prevista na Constituição “parte do pressuposto de que 
o homem, em virtude tão somente de sua condição biológica humana e independente de 
qualquer outra circunstância, é titular de direitos que devem ser reconhecidos e respeitados 
pelos seus semelhantes e pelo Estado” (SARLET, 2015, p. 101). Desse modo, é preciso primar 
pelo reconhecimento e pela proteção da igualdade em dignidade de toda e qualquer pessoa, 
coibindo qualquer tipo de discriminação devido à origem, religião, nacionalidade, para que se 
receba, por parte da sociedade, do Estado e de todos os seus órgãos, igual respeito (FALCÃO, 
2013). A dignidade se coliga também com o direito à liberdade, e, portanto, o princípio da 
dignidade humana funciona como limite das ações e do poder estatal.
Considerando a dignidade como tarefa, o princípio da dignidade humana impõe ao Estado 
uma dupla função, o dever de respeito e proteção e a obrigação de promover as condições 
que viabilizem e removam os obstáculos que estejam impedindo as pessoas de viverem com 
dignidade. Assim, além da proteção e defesa, o Estado deve implementar medidas de precaução 
procedimentais e organizacionais, com a finalidade de evitar uma lesão dos direitos fundamentais e 
da dignidade humana, e, quando isso não ocorrer, fazer cessar ou, de acordo com as circunstâncias, 
minimizar os efeitos das violações, assegurando a reparação de dano (SARLET, 2015). 
É nesta linha que caminha a próxima discussão, numa abordagem dos direitos sociais como 
impulsionadores do desenvolvimento, das liberdades, das oportunidades sociais e da ampliação 
das capacidades.
3 OS DIREITOS SOCIAIS SOB A PERSPECTIVA DE SEN E NUSSBAUM SOBRE O 
DESENVOLVIMENTO, A LIBERDADE E AS CAPACIDADES HUMANAS 
O filósofo e economista Amartya Sen (2000) aproxima a ideia de desenvolvimento da 
discussão que envolve os direitos sociais, alegando que nada contribui mais para o desenvolvimento 
que a criação de instituições e oportunidades sociais, políticas e econômicas que oportunizem 
as pessoas a exercerem a condição de agentes. O desenvolvimento, nas palavras do autor, tem 
como fim a realização de uma vida melhor e o bem das pessoas, que está ligado à liberdade e 
às oportunidades. 
Sen (2000, p. 10) é enfático ao dizer que “o desenvolvimentoconsiste na eliminação de 
privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer 
ponderadamente sua condição de agente” e a eliminação de privações de liberdades é 
constitutiva de desenvolvimento.
Sen entende que as instituições, quando das suas atividades sociais, econômicas e políticas, 
devem mobilizar suas tropas, a fim de contribuir “para a expansão e a garantia das liberdades 
substantivas dos indivíduos, vistas como agentes ativos de mudanças, e não como recebedores 
passivos de benefícios” (SEN, 2000, p. 11). 
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Assim, o desenvolvimento requer que “se removam as principais fontes de privação 
de liberdade: pobreza e tirania, carência de oportunidades econômicas e destituição social 
sistemática, negligência de serviços públicos e intolerância ou interferência excessiva de Estados 
repressivos” (SEN, 2000, p. 18).
Nas palavras de Sen (2000), o homem é um agente, um ser capaz de agir, de intervir 
no mundo, de produzir mudanças e de realizar seus objetivos. Nesta perspectiva, as pessoas 
precisam ser vistas como ativamente envolvidas no seu próprio destino, em decorrência das 
oportunidades concedidas, e não apenas como beneficiários, sujeitos passivos de programas 
de desenvolvimento. Outrossim, o desenvolvimento implica que a perspectiva da liberdade seja 
colocada no centro do palco. “O Estado e a sociedade têm papéis amplos no fortalecimento e 
na proteção das capacidades humanas” (SEN, 2000, p. 71).
No tocante aos direitos sociais, Sen (2000) destaca a importância das políticas públicas, 
a exemplo da educação e da saúde, que complementam as oportunidades abertas pelas 
instituições e pelas atividades econômicas, suprindo lacunas e atuando na superação das 
privações e na construção do cidadão agente. Logo, o desenvol vimento com liberdade é 
aquele que respeita e prestigia os direitos fundamentais e, ao mesmo tempo que melhora a 
qualidade de vida das pessoas, produz mudanças em outros aspectos, como a qualificação 
das habilidades produtivas, a criação de oportunidades sociais e, consequentemente, o 
próprio desenvolvimento. Por fim, é inaceitável o desenvolvimento econômico que não se faz 
acompanhar do desenvolvimento humano. 
Nesta direção, Pinheiro (2012, p. 8) observa que, nos últimos quarenta anos, o conceito 
de desenvolvimento tem sofrido uma ampliação da extensão do seu conteúdo, que deixou de 
denotar tão somente fenômenos e processos estritamente econômicos, ligados ao aumento 
do produto real per capita ou aumento da produtividade dos fatores de produção. “A partir 
dos anos 1970 incorporam-se ao conceito de desenvolvimento diversas noções, que passam, 
inclusive, a justificar o aparecimento de novas expressões associadas ao desenvolvimento, como 
‘desenvolvimento sustentável’ e ‘desenvolvimento humano’”.
Com efeito, o fim de qualquer projeto estatal comprometido com o desenvolvimento não 
deve estar pautado apenas na busca do crescimento econômico, mas deve também estar voltado 
para a ampliação das capacidades de todos os indivíduos, o que recai na garantia dos direitos 
sociais, pois, sem a garantia das prestações básicas ao indivíduo, não há condições de superar 
as restrições de liberdade e promover a sua condição de agente. Dessa forma, para alcançar 
os reais escopos do desenvolvimento, é indispensável garantir uma atuação proativa do Estado 
na concretização de direitos sociais por meio de políticas públicas adequadas (MOTTIN, 2019).
Quanto mais apta for uma sociedade para promover os direitos socais que eliminem a 
dependência socioeconômica, que ampliem as capacidades humanas e promovam a autonomia 
das pessoas, mais desenvolvida será a sociedade. A partir de Sen, constitui-se o primeiro passo 
para a reconciliação dos direitos sociais com o desenvolvimento, o que reforça a conexão e a 
interdependência entre esses dois conceitos (MOTTIN, 2019). 
Enquanto para Sen (2011) a ideia de desenvolvimento está ligada à liberdade, que confere 
aptidão real de uma pessoa para fazer diferentes coisas que ela valoriza, para a filósofa norte-
americana Martha Nussbaum (2013) este conceito parte das capacidades, propondo uma 
relação de dez capacidades (a exemplo da vida, saúde, educação, ambiente sadio, paz etc.) como 
exigências para que a pessoa desfrute uma vida com dignidade, como uma determinação de 
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justiça social. As capacidades são garantias humanas centrais que devem ser asseguradas pelo 
Estado e pela comunidade internacional a todos os indivíduos, como mínimo de respeito que 
a dignidade humana requer. Com foco nas capacidades, a implementação de políticas sociais 
e governamentais pode colaborar com a Teoria da Justiça. Logo, a sociedade que não assegura 
esse mínimo não pode ser considerada justa (NUSSBAUM, 2013).
O enfoque das capacidades é completamente universal, as capacidades em questão são 
consideradas importantes para todo e qualquer cidadão, cada pessoa deve ser tratada como 
um fim (enfoque das capacidades). Assim, o enfoque das capacidades seria como uma espécie 
de abordagem dos direitos humanos (NUSSBAUM, 2013).
Da mesma forma como os direitos fundamentais, a lista das capacidades funda-se na noção 
de dignidade humana. As dez capacidades humanas centrais pressupõem direitos humanos e 
correspondem a valores morais mínimos para uma existência digna, devendo esses, portanto, 
serem garantidos e implementados pelos Estados que visem prover uma vida digna a seus 
cidadãos, especialmente os Estados Democráticos de Direito (NUSSBAUM, 2013).
As capacidades humanas estão relacionadas à justiça social, que presume a igualdade de 
condições e de capacidades humanas que possibilitem, assim, o pleno desenvolvimento humano. 
Pensar a dignidade humana a partir das capacidades requer um olhar diferenciado sobre as 
condições que norteiam viver uma vida plena e digna, orientado pela noção de sociabilidade e 
compaixão entre as pessoas, instrumentos para a promoção da justiça (ZEIFERT, STURZA, 2019). 
 Partindo para a fase final desta abordagem, verifica-se que as migrações desafiam o Estado 
e a sociedade quanto à efetivação dos direitos sociais, pois impõem a implementação de políticas 
públicas adequadas a atender às especificidades que a mobilidade humana exige.
 A sociedade é formada pelas diferenças entre os indivíduos, logo, é preciso buscar sanar 
as dificuldades, desigualdades e injustiças que emergem das diferenças, principalmente na figura 
dos migrantes. A execução de políticas públicas pode e deve colaborar com o desenvolvimento 
do potencial das pessoas e, por meio da efetivação dos direitos sociais, o Estado e a sociedade 
estarão mais perto da justiça social do que da injustiça. 
A garantia da igualdade é considerada um dos temas mais complexos na atualidade, pois 
novas diferenças aparecem e passam a reivindicar a integração nas agendas públicas, suscitando 
respostas políticas e jurídicas. Há de se ter presente, neste sentido, que, se a implementação 
de políticas públicas referentes à educação, saúde, moradia e a outros serviços públicos para os 
nacionais é tarefa árdua, mais difícil ainda se faz a proposta de atendimento das necessidades 
dos migrantes, devido às questões culturais, sociais e linguísticas. Para isso, são necessárias 
políticas públicas capazes de promover a igualdade e eliminar qualquer forma de discriminação.
4 POLÍTICAS PÚBLICAS SEM DESIGUALDADE E/OU DISCRIMINAÇÃO
O Brasil é um país de migrantes. Desde a sua colonização, estabeleceram-se aqui migrantes 
italianos, alemães, espanhóis, portugueses, japoneses, os quais vieram em busca de crescimento 
e melhores condições de vida.
Este processo foi ampliado na atualidade devido às crises econômicase às catástrofes 
ambientais, as quais têm provocado a migração de milhares de haitianos que acessam 
especialmente o Brasil, a fim de obterem outras possibilidades de sobrevivência. O mesmo 
fenômeno ocorre com os senegaleses que sofrem com a precariedade econômica do seu país 
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agravada após a crise global de 2008 (ZAMBAN, KAJAWA, 2017). Recentemente, temos o caso 
dos venezuelanos, que, por causa da crise política, econômica e humanitária que assola seu país, 
decidiram migrar, tendo como um dos principais destinos o território brasileiro.2
De fato, há na sociedade muitas diferenças. Nenhuma pessoa é igual. As diferenças 
tornam algumas pessoas permanentemente ou temporariamente mais fracas e, por conta dessa 
situação, muitas vezes é preciso dar um tratamento protetivo para esses mais fracos e evitar 
qualquer discriminação. Por certo, os imigrantes que chegam ao país podem ser considerados 
temporariamente mais fracos, por estarem em um país diferente, no qual, muitas vezes, não 
dominam a língua local, não têm família ou amigos por perto, desconhecem as normas do país, 
dos costumes e da cultura e, na maioria das vezes, chegam sem emprego e precisando de trabalho 
para poder se sustentar (MARQUES; MIRAGEM, 2012; SILVA; LIMA, 2017).
A vulnerabilidade dos migrantes provoca a necessidade de proteção e assistência às 
pessoas que migram nas sociedades em que se estabelecem. No entendimento de Lussi (2015b, 
p. 60), “a temática migratória é nova para as políticas públicas no Brasil, o que nos coloca ainda 
em uma fase de aprendizagem do que o fenômeno representa” e da “compreensão que adotamos 
de seu significado para o país e da relevância das questões relacionadas com o tema”.
Observa-se, então, que “as demandas sociais levam a constantes ajustes nas políticas 
existentes e à criação de novas políticas. As respostas, todavia, não necessariamente atendem 
as expectativas da maioria da população, nem as das principais forças políticas” (SCHMIDT, 2018, 
p. 125). 
A inclusão dos migrantes e a implementação de ações orientadas a garantir os direitos 
sociais obrigam a reavaliar as políticas públicas. Garantir a educação, a saúde, o trabalho e a 
moradia digna à população migrante impõe desafios específicos às políticas públicas. Trata-se 
de reconhecer o migrante, estabelecer uma relação de alteridade, respeito e diálogo.
O reconhecimento do outro (migrante) pela sociedade e pelas políticas públicas é vital. 
No entendimento de Sarmento (2019, p. 242), “a falta de reconhecimento oprime, instaura 
hierarquias, frustra a autonomia e causa sofrimento”. Desse modo, “vícios no reconhecimento 
têm também reflexos diretos nas relações econômicas e de poder presentes na sociedade, 
pois ‘fecham as portas’, criando embaraços ao acesso a posições importantes na sociedade 
para pessoas estigmatizadas”. Sendo assim, “uma dimensão importantíssima do princípio da 
dignidade humana é o reconhecimento intersubjetivo”.
O reconhecimento é ligado à valorização da pessoa, está próximo do que se compreende por 
respeito. Nas palavras de Fraser citado por Sarmento (2019, p. 242-43), a falta de reconhecimento 
ou reconhecimento deturpado importa na diminuição do sujeito, e a postura desrespeitosa o 
degrada e compromete a sua possibilidade de participar, como um igual, nas interações sociais. 
Uma das ideias-chave das políticas do reconhecimento é a de se buscar a construção de “um 
mundo sensível à diferença”. 
O reconhecimento vem sendo tema de intensos debates e o assunto ganhou maior projeção 
devido a sua ligação à emergência de uma série de movimentos sociais, especialmente a partir 
dos anos 60 do século passado, que veiculavam e seguem com reivindicações ligadas ao respeito 
e à valorização de identidades coletivas: mulheres, negros, povos indígenas, LGBT, pessoas com 
2 Solicitações de refúgio no Brasil, em 2019. Disponível em: https://g1.globo.com/mundo/noticia/2019/10/18/
brasil-recebeu-cerca-de-59-mil-solicitacoes-de-refugio-em-2019.ghtml
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deficiência e outras. Essas reivindicações estão cada vez mais presentes na arena pública e 
suscitam questões delicadas e importantes (SARMENTO, 2019). 
De todo modo, hoje, quem “reivindica” o reconhecimento e a igualdade, amparados pelo 
princípio da dignidade humana, são os migrantes. O respeito aos direitos e o reconhecimento 
postulado pelos migrantes não são cobranças realizadas somente junto à sociedade, implicam 
também as ações do Estado, visto que, não raras vezes, esses são invisíveis aos seus olhos. Em 
se tratando de políticas públicas, é necessária, como Habermas (apud SARMENTO, 2019, p. 273) 
designou, a “inclusão com sensibilidade para as diferenças”. 
O não reconhecimento implica o desrespeito e reflete na privação de direitos. “O sujeito 
sequer alcança ou acaba por perder a estima social”. Logo, o “indivíduo é conduzido a uma 
rejeição gradativa decorrente de suas escolhas ou comportamentos que passam a diferenciá-lo 
das normas sociais generalizadas e, consequentemente, é marginalizado, torna-se despercebido” 
(POLI, 2015, p. 219).
Como observado por Sarmento (2019, p. 270), “o que a igualdade postula não é o 
tratamento igual para todas as pessoas, mas sim o respeito a cada um como um igual. Tratar 
as pessoas como iguais implica reconhecer e respeitar as diferenças identitárias”. 
Nesta direção, é insuficiente tratar os indivíduos de forma genérica, geral e abstrata, o que 
vale também para as ações das políticas públicas. “Faz-se necessária a especificação do sujeito 
de direito, que passa a ser visto em sua peculiaridade e particularidade” (PIOVESAN, 2016). 
Nesse sentido, Piovesan (2016, p. 37) aduz que “determinados sujeitos de direitos, ou 
determinadas violações de direitos, exigem uma resposta específica e diferenciada”. Mulheres, 
crianças, indígenas, população afrodescendente, pessoas com necessidades especiais, 
os migrantes, dentre outros grupos vulneráveis, devem ser vistos nas especificidades e 
peculiaridades de sua condição social. Ao lado do direito da igualdade, surge também, como 
direito fundamental, o direito à diferença (PIOVESAN, 2016).
Os direitos sociais, embora consagrados na Constituição, são embaraçados no dia a dia, e 
a igualdade prevista em lei, sem distinção de qualquer natureza entre brasileiros e estrangeiros, 
nem sempre se traduz na prática da sociedade multicultural. Lussi (2015a, p. 136) sustenta que 
“não existe a igualdade em contextos de pluralidade sociocultural, menos ainda em contextos 
onde sujeitos migrantes interagem com autóctones, por vezes convergem e sempre se cruzam 
na luta por políticas públicas adequadas”. Assim, “homens e mulheres migrantes, em sua 
condição de estrangeiros, representam uma diferença imprescindível nos contextos locais onde 
buscam inserir-se, normalmente, como concidadãos ‘iguais’ a todos os demais habitantes de 
um determinado território”.
E, quando se fala em “desigualdades”, Lussi (2015a, p. 136) se refere a “situações ou 
características pessoais ou coletivas, sociais ou culturais que determinam a presença de 
alguma forma de alteridade em uma relação ou em um contexto específico”. Para a autora, 
“as desigualdades que discriminam e excluem têm relação com a vulnerabilidade que expõe 
os sujeitos à exclusão”, destacando que “ser migrante ou refugiado, por si só, não significa ser 
vulnerável, mas a migração pode representar uma condição que favorece e até leva a pessoa a 
passar por situações de vulnerabilidade”.
A discussão sobre as desigualdades enfrentadas por migrantes e refugiados requer uma 
visão abrangente para além das políticas migratórias, envolvendo quem pode entrar no Brasil 
e em quais condições, mas inclui tambémtoda a preocupação com a população migrante que 
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109A proteção dos direitos sociais na perspectiva do desenvolvimento e das políticas públicas 
igualitárias e não discriminatórias
escolheu o Brasil para viver e o acesso às políticas públicas universais implementadas no país, além 
de ações, programas e políticas que enfrentam os desafios específicos da população migrante 
(LUSSI, 2015b). No entendimento de Zamban e Kujawa (2017, p. 62), “as políticas públicas são 
um importante recurso que os Estados dispõem para enfrentar os graves dilemas sociais que 
ameaçam o seu funcionamento e a sua organização em vista da justiça social”.
No caso em tela, o Brasil está engatinhando nas respostas às demandas específicas da 
população migrante, está aprendendo com os novos fluxos de migrações, “numa aprendizagem 
que leva a reinventar a relação da população autóctone e de seu governo com pessoas, famílias 
e grupos de imigrantes para além do que foi a migração histórica, que hoje é sentida como uma 
experiência distante cultural e socialmente” (LUSSI, 2015a, p. 137). 
De acordo com o Relatório das Migrações da Organização Internacional de Migrações 
(OIM), a migração internacional é um fenômeno complexo, que aborda múltiplos aspectos 
econômicos, sociais e de segurança que afetam a vida cotidiana em um mundo cada vez mais 
interconectado. Migração é um termo que abrange uma ampla variedade de movimentos e 
situações que envolvem pessoas de todas as esferas da vida e origens. Mais do que nunca, a migração 
atinge todos os Estados e pessoas em uma era de aprofundamento da globalização (OIM, 2018).
É nesse sentido que Sayad (1998) alega que a migração é considerada um “fato social 
total”, e o que se espera, segundo Lussi (2015a, p. 142), “são políticas que garantam acesso aos 
direitos assegurados a todos e também políticas que respondam as diferenças para que estas 
não se tornem fatores que cristalizam desigualdades discriminatórias”. Ou seja, as “respostas 
das políticas públicas aos desafios das migrações e do refúgio devem ser: interdisciplinares, 
integradas, contextualizadas, capazes de reconhecer e assumir a complexidade que o tema 
requer, sem simplismos”. 
Se a globalização é inevitável, a evolução e as mudanças nas políticas públicas enquanto 
instrumentos de efetivação dos direitos sociais também o são, de modo que estas venham 
a contemplar as demandas atuais − no caso em tela, as migrações internacionais. Assim, o 
Estado deve possibilitar políticas públicas voltadas à proteção dos direitos dos migrantes, 
por intermédio de “uma política anti-discriminatória e de universalização, que seja capaz de 
transformar a migração em um fator de desenvolvimento, dando efetivo valor a pessoa humana, 
independentemente de sua origem” (RIKILS, 2018, p. 103). 
Por outro lado, a “adoção de políticas públicas específicas para abrigar e atender as 
necessidades dessas pessoas em condição de vulnerabilidade, faz-se cada vez mais necessária 
e deve estar baseada no respeito à dignidade humana” (RIKILS, 2018, p. 65). Desse modo, as 
políticas públicas são essenciais para que o migrante inicie a construção de seu próprio espaço 
social na sociedade em que transita.
Ademais, quando a temática migratória não entra na agenda por vontade política, pode 
entrar por necessidade emergente. Trata-se de garantir “o direito a ter direitos”, sejam de nacionais 
ou migrantes. Lussi (2015a), fazendo referência a Nyers, observa:
Ninguém é efetivamente um “João-ninguém”; o que acontece é que migrantes e refugiados, 
por razões concordadas entre interesses e experiências pregressas de autóctones – sociedade 
e seus políticos, podem ter seu direito a ter direitos de cidadania na sociedade do país de 
imigração limitado por uma “hierarquia de pertença” (Nyers, 2010, p. 138). Esta faz que algumas 
pessoas sejam consideradas menos cidadãs que outras, por desigualdades impostas à custa do 
reconhecimento da mesma dignidade humana para todos (LUSSI, 2015a, p. 142).
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110 Daniela da Rosa MOLINARI; Luciana TURATTI, Ioná CARRENO
Enfim, as desigualdades de fato precisam ser consideradas como um pressuposto para 
as políticas públicas que se querem inclusivas. Para Furri (2016), o migrante é visto como mero 
objeto, imunizado de autonomia, de qualquer direito de agir e exigir seus direitos, como também 
de sonhar com uma realidade nova. 
O migrante, quando chega à cidade, reivindica a sua visibilidade no espaço urbano e a 
concretização de seus direitos, como bem observa Joseph (2018, p. 9-10):
Migrar vai além de um ato, de um percurso, de um trajeto, de um deslocamento no tempo e 
no espaço. O que chamamos de ato migratório constitui-se em um modo de vida do migrante, 
de estar-no-mundo e de ser-no-mundo, de afirmar-se diante do Estado e da sociedade de 
instalação. Digo de instalação, porque o migrante nem sempre é bem-vindo e acolhido nos 
lugares por onde transita, instala-se e reside. Por isso, muitos reivindicam o direito de livre 
circulação, o direito ao trabalho, à educação, à saúde, etc. Em outras palavras, o migrante 
reivindica, ao mesmo tempo, os Direitos Humanos como cidadão do mundo e o direito de 
ser nas sociedades de instalação. 
Sen e Nussbaum trazem a discussão sobre a liberdade e as capacidades para dentro do 
campo central do desenvolvimento. Nesta seara, a efetivação dos direitos sociais e as políticas 
públicas são instrumentos para desenvolver a liberdade e as capacidades dos indivíduos, o que 
não é diferente na figura dos migrantes, aliás, podendo ser ainda mais relevantes, considerando 
a vulnerabilidade dessa população.
Vindo ao encontro do que defende Sen e Nussbaum, Lussi (2017) parte da ideia do 
protagonismo dos indivíduos e da fundamentalidade de se estabelecer um espaço de reinvenção 
das relações, capaz de oportunizar o protagonismo dos sujeitos em mobilidade. O protagonista 
“é aquela pessoa que toma a iniciativa, que age, que é por excelência ativa e não passiva 
perante as situações, que exerce sua liberdade e singularidade tomando decisões e interagindo 
propositivamente com atores e contextos” (LUSSI, 2017, p. 481).
Logo, a expansão das liberdades e das capacidades favorece o protagonismo dos atores 
em mobilidade junto ao tecido social. Como menciona Lussi (2017, p. 481-82):
Saber identificar onde e como pode ser favorecido ou exercitado um protagonismo ativo de 
pessoas e grupos em mobilidade é prevenir a exclusão e melhorar a capacidade de incidência, 
junto com a qualidade de vida de migrantes e refugiados, prevenindo vulnerabilidades, 
fortalecendo a resiliência e ampliando a coesão social e o sucesso dos processos migratórios. 
Todavia, cabe ressaltar que as potencialidades podem ser neutralizadas por situações de 
vulnerabilidade, portanto, não se trata de contrapor promessa a ameaça, mas manter a 
complexidade do fenômeno, sem simplificações nem reducionismos, para que as estratégias 
de desenvolvimento do projeto migratório sejam capazes de otimizar as oportunidades. 
Sendo assim, o Estado é fundamental para o desenvolvimento das pessoas como 
protagonistas, agentes ativos da sociedade, e o cumprimento da sua função na efetivação 
dos direitos sociais cria oportunidades que dignificam a vida das pessoas, especialmente dos 
migrantes que precisam de um espaço aberto pra desenvolver suas capacidades e liberdades 
e, assim, recomeçarem suas vidas com reconhecimento e respeito, que todo pessoa merece. 
5 CONCLUSÃO
A efetivação dos direitos sociais é essencial para garantir uma vida digna às pessoas. A 
não observância ao princípio da dignidade humana constitui-se em grave violação ao atual 
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igualitárias e não discriminatórias
texto constitucional e também à DeclaraçãoUniversal dos Direitos Humanos, de 1948. Uma vida 
somente será digna e fará jus a esta condição quando as liberdades, a ampliação das capacidades 
e o acesso aos direitos sociais não forem privados. No entanto, não basta existir, é preciso viver 
com qualidade e dignidade. Logo, a garantia de um mínimo existencial para o desenvolvimento 
dos indivíduos exige do Estado uma resposta prestacional. 
O Estado, por sua vez, nem sempre dá conta da responsabilidade de proporcionar melhorias 
e qualidade de vida às pessoas, uma situação que atinge não somente os nacionais, mas também 
o migrante, que, além de suas dificuldades linguísticas, diferenças culturais e vulnerabilidade 
social, depara-se com os impasses no reconhecimento, no acesso aos direitos sociais e na 
inclusão nas políticas públicas.
Reconhecer o migrante como sujeito de direitos e merecedor de respeito, de uma vida 
digna como todos, é assunto que deve ser repensado pela sociedade, pelo Estado e pelos seus 
órgãos. Incluir as discussões sobre alteridade no campo das políticas públicas é fundamental, 
quando se deseja o bem-estar das pessoas. Mais do que instrumentos de efetivação de direitos, 
as políticas públicas são instrumentos que possibilitam o protagonismo dos indivíduos junto 
ao meio onde estão inseridos, favorecem o seu desenvolvimento humano, suas liberdades e a 
ampliação das suas capacidades enquanto atores sociais.
É necessário que a sociedade e o Estado demonstrem se importar com os mais fracos, os 
mais vulneráveis, pois só assim será possível idealizar uma sociedade justa, digna e igualitária. 
As políticas públicas são essenciais nesta tarefa, em especial quando se tem um cenário 
marcado pela desigualdade e pela multiculturalidade, em que, não raras vezes, caminha-se em 
direção à exclusão das pessoas, discriminação e aplicação das lentes da invisibilidade. O olhar 
da invisibilidade deve ser substituído por um olhar mais humano e sensível, capaz de enxergar 
o outro e respeitar suas diferenças. A solidariedade, a igualdade, o diálogo e a efetivação dos 
direitos humanos devem representar a melhor imagem da dignidade humana.
Como desafio, impõe-se ao Estado a realização de políticas públicas capazes de fazer o 
possível para melhorar a vida das pessoas, senão, ao menos, amenizar os efeitos das desigualdades 
sociais, na medida em que uma sociedade justa é aquela que é mais desenvolvida. O que se 
espera, ao menos, é: um Estado voltado aos direitos sociais, ao desenvolvimento e às políticas 
públicas igualitárias e sem discriminação.
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Sobre as autoras:
Daniela da Rosa Molinari: Doutora em Ambiente e Desenvolvimento na Universidade do 
Vale do Taquari (UNIVATES). Mestre em Direito pela Universidade Regional do Noroeste do 
Estado do Rio Grande do Sul (UNIJUÍ). Graduanda em Direito pela Universidade de Cruz Alta 
(UNICRUZ). Servidora pública municipal, advogada. E-mail: danielarmolinari@hotmail.com, 
Orcid: https://orcid.org/0000-0001-7789-9921 
Luciana Turatti: Doutora em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC). Professora 
dos Programas de Pós-Graduação em Ambiente e Desenvolvimento (PPGAD) e em Sistemas 
Ambientais Sustentáveis (PPGSAS), ambos da Universidade do Vale do Taquari (UNIVATES). E-mail: 
lucianat@univates.br, Orcid: http://orcid.org/0000-0002-6684-1422 
Ioná Carreno: Doutora em Enfermagem pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. 
Professora nos cursos de Medicina, Enfermagem e Farmácia da Universidade do Vale do Taquari 
(UNIVATES). E-mail: icarreno@univates.br, Orcid: http://orcid.org/0000-0002-9872-217X.