Controle Governamental Municipal

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CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL UM ENFOQUE MUNICIPAL " ESTUDO DE CASO" Blênio César Severo Peixe Professor do Departamento de Ciências Contábeis/UFPR 1 INTRODUÇÃO O Sistema de Controle é uma das funções fundamentais que a Constituição de 1988, con- templou em seu texto constitucional com muita Este trabalho traz na sua estrutura propriedade pelo legislador constituinte. Este Sis- um "Modelo de Redesenho" tema é fundamental para qualquer organização, mormente nas organizações públicas, onde vul- do setor público, enfocando to dos recursos em geral é, maior e, principalmen- Sistema de Controle Interno Integrado te, no que se refere à aplicação de recursos es- cassos de maneira eficiente. de Fiscalização Financeira, Contabilidade e Auditoria, É de fundamental importância estudar este com uma visão Gerencial para consolidar assunto com bastante propriedade, tendo em vis- ta que problema nessa área, vem a cada dia processo democrático exigindo uma atenção especial dos governantes. na busca do "trinômio" da moralidade, A sociedade brasileira, vem questionando OS di- versos órgãos e setores das organizações governa- cidadania e justiça social, mentais, quanto a aplicação do recurso público. evidenciando a importância A Lei 4320/64, que disciplina em seu da Contabilidade no processo conteúdo as normas para elaboração e controle de "Reengenharia" dos órgãos públicos dos orçamentos da União, estados e municípios, no sistema de controle interno reproduz OS requisitos constitucionais e, também, responsabiliza administradores dessas três es- na administração pública no atendimento feras de governo para que estejam atentos quanto aos aspectos de legislação, economicidade, à manutenção desse tipo de controle interno inte- grado. eficácia, eficiência e efetividade. Os problemas ocorridos na liberação de do- tações orçamentárias (execução orçamentária), que vêm chamando a atenção de vários governan- tes, pelos escândalos em nível nacional, deixaram Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199634 a nação estarrecida diante de tantos casos, como todos setores da organização, com relatórios foi notícia em todos OS meios de comunicação. Os gerênciais para a tomada de decisões, inclusive, brasileiros ficaram perplexos diante desse cenário avaliando resultados na aplicação de recursos pú- de incerteza quanto a aplicação de recursos públi- blicos, dando uma visão geral, ou seja, do todo cos, por péssimos administradores, que usam es- (holística) da gestão Municipal. ses recursos para se locupletarem com favores de empreiteiras, que investem vultosos recursos pa- Essas avaliações são preventivas ra elegerem determinados políticos. A própria lei tar gestor dos recursos quanto aos prováveis eleitoral de anos anteriores favorecia esse tipo de erros ou desvios que porventura estejam ocorren- atividade. do em qualquer órgão subordinado direta ou in- diretamente ao governo. Finalmente, que mais Neste momento, em que a própria Consti- chamou atenção foram a coragem e pioneirismo tuição Brasileira deu maior liberdade, pela des- na criação deste órgão, com características bem centralização de recursos públicos aos municí- definidas quanto aos objetivos e aos produtos a pios, cabe a estes se instrumentarem com ferra- serem gerados, dentro de uma "visão moderna" mentas eficazes no controle da aplicação dos re- da estruturação do controle interno integrado, cursos, visto que 0 contribuinte cada vez paga constituído advento da "reengenharia na admi- mais impostos para tentar sanar déficit orça- nistração pública" que vem sendo implantada em mentário dos governos. todas as empresas modernas na procura da mo- dernidade. Até então, porém, nenhum adminis- O que chama atenção quando se analisa trador público tivera a sensatez de colocar em nesses órgãos de controle é que não existe uma prática este modelo de Controladoria Governa- independência administrativa, orçamentária, em mental. sua hierarquia estrutural, organizacional, que de fato prejudica significativamente a indepen- Com a finalidade de mostrar e conscientizar dência de qualquer opinião, emitida em relatório a sociedade, empresários e a sociedade civil com isenção, a respeito de qualquer "Ordenador estão organizando-se com uma nova visão sobre de Despesas", pois normalmente 0 responsável OS órgãos públicos, ou seja, direito e dever de pelo órgão de controle interno está subordinado cidadania para cobrarem serviços mais eficazes e ao mesmo. eficientes. Chama-se a responsabilidade para fa- tos que historicamente marcaram a evolução dos A Controladoria Geral do Município do Rio problemas no atendimento da sociedade, de ma- de Janeiro foi criada com a Lei Municipal 2068/ neira significativa, como é caso de escândalos 93, instituindo Sistema Integrado do Poder envolvendo políticos e de maus administradores Executivo Municipal de Fiscalização Patrimonial, de recursos públicos. Financeira, Contábil e Auditoria. A Controladoria Geral do Município do Este órgão foi criado com objetivos específi- Rio de Janeiro, em termos de legislação, proce- de dar continuidade a toda a gestão pública, dimentos financeiros, orçamentário, contábeis sem interrupção ao trabalho de controle interno, e auditoria, busca atender aos objetivos institu- como que vinha ocorrendo, quando a cada mu- cionais, operacionais e gerenciais, para eviden- dança de governo não era dado continuidade ao ciar e divulgar as informações relevantes na serviço que estava sendo feito pelos técnicos des- gestão dos recursos públicos, como forma de ses órgãos. consolidar 0 processo democrático no trinômio da moralidade, cidadania e justiça social; e, ain- Um aspecto que chama atenção para esse da, no atendimento da norma constitucional de órgão de gestão dos recursos públicos, refere-se a apoiar 0 controle externo no exercício de sua sua autonomia administrativa, cuja hierarquia foi missão institucional. elevada ao nível de Secretaria de Município, que confere ao Controlador Geral do Município de O trabalho traz na sua estrutura um "Mo- instrumentos para manter Prefeito Municipal, delo de Redesenho" do setor público, enfocando informado de tudo 0 que está acontecendo em Sistema de Controle Interno Integrado de Fisca- Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199635 lização Financeira, Contabilidade e Auditoria", Neste trabalho, a função controle tem im- com uma visão Gerencial. portância vital. Na revisão de literatura, evidencia-se a im- controle tratado aqui corresponde à facul- portância da Contabilidade no processo de "Reen- dade e dever dos indivíduos em estabelecer com- genharia" dos órgãos públicos no sistema de con- parações entre padrões preestabelecidos e as suas trole interno na administração pública no atendi- pretensões. A ação poderá ocorrer se nesta compa- mento aos aspectos de legislação, economicidade, ração houver a sanção correspondente. Em qual- eficácia, eficiência e efetividade. quer hipótese, 0 indivíduo deve estar pronto para Apresenta-se parâmetros pesquisados no prestar contas de seu ato e receber eventual pu- "Estudo de Caso" que realizou-se na Controlado- nição que possa ser cabível em caso de transgres- são das regras. ria Geral do Município da Cidade do Rio de Janei- ro em 1995. Na função de controle do processo de gestão, dá-se mesmo. Para existir O adequado controle, é necessário que gestores participem da elabo- 2 REVISÃO DE LITERATURA ração do planejamento e com ele estejam de acor- do. O planejamento deve ser constantemente Objetivando buscar a compilação da biblio- revisado (mensalmente, bimestralmente, trimes- grafia que encontramos a respeito do tema, pre- tralmente, semestralmente, por exemplo), de for- tendemos preencher uma lacuna enorme nesta ma a se manter harmonizado com ambientes área de estudo, pois a modernização das entidades externos e internos da empresa. Ainda assim, públicas carece de uma nova filosofia para admi- antes de decidir quanto à concretização das pre- nistrar recursos, normalmente escassos, para OS visões constantes do planejamento, gestor deve quais a sociedade contribui. reanalisar a operação e alterá-la, se for caso. Pode-se dar seqüência à função controle 2.1 Etimologia das palavras Controle, quando se efetua a comparação entre resulta- Controladoria, Controlabilidade dos previstos e OS resultados realizados. Esta com- e Controlador paração poderá ser realizada por meio de ins- trumentos fornecidos pelo sistema de informa- 2.1.1 Controle e Controladoria ções: orçamento apresenta OS resultados que se Para BRISOLA (1990, p. 1367) citando a pretendia alcançar, e a contabilidade, O que efeti- Encyclopédia Mirador Internacional a origem da vamente se realizou. É importante lembrar que palavra controle está no latim, ligada aos radicais tanto planejamento como 0 orçamento e a con- "rota" roda; "rotulus" rolo, cilindro (rolo de tabilidade têm de ser elaborados com observância escritos, rol, lista); "contra" prefixo que expri- dos mesmos princípios, a fim de possibilitar a me idéia de oposição; "contra-rolutus" contra- comparação. rolo, contralista. A Controladoria serve como órgão de coor- O termo latino foi incorporado pelo francês denação e controle de cúpula administrativa. É formado por contração de "contre rôle", com ela que fornece dados e informações, que pla- significado de lista, rol, registro em duplicata, neja e pesquisa, visando sempre mostrar a essa contralista. mesma cúpula OS pontos de estrangulamento pre- sentes e futuros que põem em perigo ou reduzem Acrescente-se que, modernamente, 0 vocá- a eficiência administrativa. bulo vem tendo sua área de uso cada vez mais ampliada nas linguagens técnicas e científicas, em 2.1.2 Controlabilidade substituição de palavras tradicionais da língua, como regulação, gestão, vigilância, supervisão, meio ambiente social, estabelece as regras averiguação, direção, coordenação, etc. que dão base à Controlabilidade, estando elas Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, 1, 33-50, jun. 199636 consubstanciadas em preceitos religiosos, leis e ponsável pelo projeto e funcionamento princípios éticos. do sistema por meio do qual se coleta e relata a informação no controle, po- Segundo VIEIRA (1991), rém uso desta informação no contro- "a Controlabilidade dos indivíduos le real é responsabilidade da admi- na sociedade é, justamente, este direi- to e dever de, a cada momento, pautar Como se verifica, 0 controlador está ligado aos suas ações dentro dos limites deixados aspectos voltados à estrutura das informações, pelas regras sociais. Refere-se, tam- funcionando como um filtro. bém, à prestação de contas dos atos praticados e à aceitação de punições Acrescenta, ainda, que controlador é algo eventualmente cabíveis". mais do que 0 contador e algo menos que um diretor. Além de sua responsabilidade por coletar Na verdade ter Controlabilidade é ter liber- dados, 0 controlador também pode ser responsá- dade, porém estar consciente de que existem limi- vel pela análise dos dados, por salientar seu signi- tes a serem observados. Limites estes que visam, ficado à administração e por fazer recomendações justamente, a garantir igual nível de autonomia quanto ao que deve fazer. para todos OS membros da sociedade. Cada indiví- duo terá ações restritas. Não obstante, à medida que as regras delimitam as ações de outros indi- 2.2 Controle nas Organizações víduos, estabelece espaço para a própria liber- Segundo BRISOLA (1990), dade. "Uma grande dificuldade em se esta- Outro aspecto que deve ser observado são belecer nível satisfatório de controle as regras sociais que evoluem com aprimora- na organização está justamente na mento da sociedade. Nesta evolução, a sociedade presença do elemento humano, que é se baseia nos fatos ocorridos no passado e nas função da existência organizacional. expectativas e anseios dos indivíduos, lançando Ele determina um campo energético normas para futuro. Na democracia as regras do próprio com relativa autonomia, cuja Estado, as leis, refletem OS anseios sociais. direção é indefinida. Há um grande O poder legislativo representa povo em número de variáveis subjetivas que suas sínteses de aspirações e necessidades, discu- podem interferir em suas decisões a tindo e votando as leis; poder executivo cuida de qualquer instante, determinando seu aplicá-las; e poder judiciário verifica OS desvios, livre prescrevendo as punições. Nesta visão, 0 Estado Acrescenta que a história das organizações planeja a Controlabilidade que deseja, executa despontam OS grupamentos chamados igrejas co- suas ações com observância dos planos e metas, mo uma das primitivas formas de organização. Na procede ao controle para apurar desvios e cobrar religião, OS indivíduos tiveram as primeiras neces- responsabilidade. sidades de se organizarem buscando interagir com seus semelhantes, visando a atingir objetivos 2.1.3 Controlador comuns: prestação de cultos, sacrifícios e ajuda Naturalmente há uma tendência de consi- mútua. Esta interação concretizou-se com 0 esta- derar controlador como pessoa responsável, an- belecimento de normas que fossem cumpridas e tes de tudo, por exercer 0 controle. respeitadas por todos, visando ao bem-comum, que deveria sobrepor-se ao individualismo. Segundo ANTHONY (1965), Para TANNENBAUM (1975), "tal inferência é natural por causa da similaridade entre as duas "Organização implica controle. Uma mas errônea. 0 controlador é res- organização social é uma associação Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199637 ordenada de interações humanas in- operacionais a eles oferecidas, encontrar solução dividuais. O processo de controle aju- para alguns desses problemas. da a restringir OS comportamentos idiossincráticos e mantê-los de acordo Existem alguns de fácil solução por meio da com 0 plano racional da organização. lógica, justiça e conhecimento científico, porém As organizações exigem um determi- existem outros mais complexos que necessitam de nado grau de conformidade, bem co- metodologias auxiliares para que seja conduzido a interação de diversas atividades. a bom termo Controle gerencial de uma entida- Compete à função de controle estabele- de. cer a conformidade com as exigências organizacionais e realizar OS objetivos Para WAHRLICH (1977), em sua explana- supremos da ção: Verifica-se, no estudo das organizações, "a atenção dos estudos sobre a admi- mo sendo grupos humanos em constante mutação nistração das organizações era enfo- com meio ambiente, onde existe uma interação cada sobre a análise do trabalho a ser entre si, que O controle deverá delimitar 0 fator feito, a tarefa a ser executada e seus de equilíbrio. elementos constitutivos, aos movimen- tos decorrentes de cada um deles, ao 2.3 Controle Gerencial tempo dispendido em executar cada um destes". A partir do momento em que homem descobriu que, vivendo em comunidade, obteria, WAHRLICH (1977), ainda em seu estudo em troca de sua contribuição para 0 grupo, a "Uma análise das teorias de organização" retribuição desse mesmo grupo, seu trabalho dei- xou de ser feito solitariamente, passando a ter O importante era a tarefa em si, como objetivo a integração dentro da comunidade, buscava-se encontrar a maneira mais que lhe daria em compensação vantagens de racional e eficiente para executá-la, ordem material e moral. desconsiderando-se quem a executa- va. O processo de controle se iniciava Deixando de trabalhar no sistema artesanal pela máquina e, a partir dela, desenha- e passando sucessivamente ao trabalho grupal, va-se um sistema ao qual homem fase de oficinas, de indústrias, e chegando final- deveria adaptar-se". mente aos dias de hoje que é a fase do complexo industrial; empresas multinacionais na área pri- Para FERREIRA (1987), vada e inchaço do Estado na área pública vem homem sentido cada vez mais patente em sua "sob este prisma é que se desenvolve- volta a necessidade de serem encontradas solu- ram OS estudos de Taylor estudo ções para bem administrar. de tempos e movimentos Fayol, Gantt, Emerson e outros. Para Fayol, A procura de soluções tem sido objeto de a organização era vista como um todo, pesquisas e análise constantes, e caminha parale- sem a separação de indivíduos e estru- lamente à evolução da civilização, conseqüente- tura; controle tinha por finalidade mente, das organizações. verificar se OS planos estavam sendo cumpridos". Com 0 progresso tecnológico atual, em que as empresas mais e mais se agigantam, provocan- Embora vários autores empregassem ter- do a formação de novas formas organizacionais, mo controle em suas obras, percebe-se que pen- sente-se a necessidade de serem estabelecidas samento dominante escola clássica, jamais levava normas e princípios que permitam aos adminis- em consideração OS aspectos motivacionais do tradores, por meio das técnicas administrativas e controle (GOMES, 1983). Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, 33-50, jun. 199638 "(.......) controle gerencial é considera- A partir dessa última década a literatura do como sinônimo de controle finan- sobre controle gerencial passa a dispor de escolas ceiro controle operacional, di- de pensamento que procuram abordar tema de recionando a atuação para aspectos uma forma sistemática, objetivando a construção físicos, ligado a atividades e não às de um corpo de princípios que possam ser usados pessoas". em trabalhos de pesquisa ou no "design" dos sistemas de planejamento e controle. Verifica ainda, GOMES (1983) que, para a American Accouting Association, Para Anthony, citado por FERREIRA (1987), "o sistema de planejamento e controle controle gerencial é definido como gerencial consiste de políticas, proce- processo pelo qual OS administradores dimentos, métodos e práticas usadas asseguram que OS recursos são obtidos pelo administrador de uma organiza- e usados eficaz e eficientemente no ção para atingir OS objetivos organiza- atendimento dos objetivos da organi- cionais". zação". Nesta abordagem, utiliza-se de relatórios de O mesmo autor define "eficácia" como sen- performance para identificar e fazer diagnóstico do 0 alcance de meta desejada e "eficiência" como dos problemas detectados na organização, imple- a relação que se pode obter entre insumos e mentando ação corretiva para atingir objetivos produto, ou seja, a otimização. da organização. Verifica-se que, na definição, autor esta- GOMES (1989) expõe seguinte: belece um compromisso, ou seja, a combinação de atividades de planejamento e controle, para que "Os elementos essenciais do processo OS objetivos sejam alcançados conforme foi deter- de controle gerencial são OS planos e minado, colocando, dessa forma, uma questão de relatórios de performance, a identifi- obrigatoriedade no atingimento da eficácia e efi- cação e diagnose dos problemas e a ciência, que concerne à satisfação das motivações elaboração de diretrizes para ação cor- individuais. retiva. Esses conceitos passam a ser operacionalizado através de: 1) uso de modelos formais de planeja- 3 COMO DEVERIA SER CONTROLE mento análise de sensibilidade, NAS ORGANIZAÇÕES SEM FINS análise de variância (através de mo- LUCRATIVOS delos de programação linear), etc.; Na verdade, tipo de controle que deverá 2) modelos referentes à abordagem de ser implementado em qualquer organização terá economia da informação análise que ser adaptado fundamentalmente aos fins a de custo-benefício, análise de custo- que se destinam, com suas características pró- volume- lucro; prias e suas estruturas, para que controle seja eficiente. Verifica-se que não existe um sistema 3) técnicas motivacionais "goal con- de controle padrão que possa ser implantado em gruence", orçamento participati- todas as organizações, pois cada uma delas tem vo, estilo de liderança, freqüência uma característica específica, embora não te- do "feedback", etc.; nham 0 objetivo de visar ao lucro. 4) utilização de computador técni- Ter-se-ia de caracterizar essas organizações cas de simulação, programação por de acordo com 0 perfil de cada uma e fazer uma questionário, etc.". distinção dentro do contexto organizacional por Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199639 meio de: objetivos, medidas de desempenho, pla- ções que fazem 0 elementar, por exemplo: um nejamento, relação com 0 mercado, profissionais funcionário que atende 0 público de forma educa- e tomada de decisões. da; uma repartição que expede seus processos sem erro; um ministério que cumpre prazos fixados 3.1 Objetivos da entidade sem fins lucrativos pelo presidente; um governador que investe na segurança; um prefeito que administra e preserva Este tipo de entidade tem por fim buscar locais públicos de uma cidade e investe na quali- recursos para atingir seus fins sociais. 0 que difere dade de vida do cidadão. Será que a continuada essencialmente nos dois tipos de entidade é a exe- exposição a exemplos de ineficiência e ineficácia cução orçamentária, pois aquelas sem fins lucrati- das nossas organizações públicas acabou por nos vos objetivam apenas obter recursos para alcançar fazer acreditar, por contraste, que a eficiência e a seus fins sociais, limitando-se sua atividade econô- eficácia bastam para garantir a satisfação do cida- mico-financeira ao recebimento desses recursos e dão? Não estaríamos, dessa forma, fazendo a mes- ao pagamento de despesas e compromissos, ao passo ma redução de quem diz ser a saúde simplesmente que as com fins lucrativos exercem fundamental- a ausência de doença? Não faltará à eficiência e à mente uma atividade econômica de produzir (bens e eficácia um componente que, tomando empresta- serviços) sempre visando ao lucro. do um conceito de marketing, garanta a adequa- ção do produto às necessidade do cliente? PESSOA (1975), coloca desempenho em grau de comparação, Na presente abordagem pretende-se defen- der mais do que, a eficiência para REDDIN pode ser julgado tomando-se co- (1977), relacionada à tarefa, ao processo, ao "fazer base desempenho atual compa- as coisa e a eficácia ligada ao produto, rando-se com do passado ou com ao "fazer as coisas certas" é a efetividade outro desempenho similar". referente ao que pode ser visto e sentido pelo Por outro lado, as entidades que não visam cliente, isto é, para FERREIRA (1986), ao "resul- lucro, poder-se-ia afirmar que trilham na busca tado a meta que deve ser buscada do equilíbrio financeiro. O desempenho seria me- por nossas organizações públicas. Não obstante, dido, tão-somente pelo equilíbrio financeiro, e, negar 0 valor das duas primeiras. como define ANTHONY, HERZLINGER (1975), O perigo está em considerar eficiência ou "(.......) sucesso de uma organização eficácia como fins a serem alcançados, pois elas sem fins lucrativos deveria ser mensu- são meios, caminhos a serem percorridos na dire- rado pelo quanto ela contribui para ção da efetividade, ou seja, a manifestação, fora bem-estar da entidade, do processo e do produto gerado dentro dela. Na verdade, a medida de desempenho torna-se difícil de mensurar, em termos quantitativos, pelo A busca da efetividade está intimamente seu grau de subjetividade. No caso de órgãos ligada a satisfação das necessidades do cidadão; públicos, poder-se-ia fazer uma pesquisa visando verifica-se 0 nascimento de uma teoria das orga- verificar 0 grau de reconhecimento dos serviços nização, a "Teoria da prestados a comunidade (efetividade), que seria, Talvez pudéssemos imaginar uma conspi- no entender de muitos estudiosos, uma medida de ração, tecida maquiavelicamente para torturar desempenho bastante eficiente. cidadão brasileiro com filas intermináveis, exi- gências inatingíveis, abusos de poder de funcioná- 3.2 Organização pública brasileira: rios, desperdícios generalizados do dinheiro pú- a busca da eficiência, da eficácia blico, etc. Uma conspiração desse tipo, conscien- ou da efetividade temente idealizada e executada, teria alcançado grau máximo de eficiência e eficácia. Na verdade, Hoje é tão comum nos satisfazermos com não parece ser mais simples: verificam tantas entidades públicas ou membros destas organiza- disfunções do estado na burocracia estatal brasi- Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199640 leira, embora, ocorram da mesma forma nas nos- vidos no processo, possíveis beneficiados para ten- sas entidades privadas, com à inversão de uma lei tar encontrar soluções compatíveis? de mercado. Por exemplo: 0 cliente versus cidadão (quase) nunca tem razão; OS produtos e serviços Verifica-se que a preocupação com 0 resulta- (pagos diretamente ou indiretamente por ele) são do verdadeiro das entidades públicas, obrigatoria- um favor prestado pela entidade. mente, nos remete a um novo critério de avaliação das atividades do Estado. Mais importante do que A ineficiência e ineficácia são coisas bem ocorre internamente na entidade, ou mesmo do seu conhecidas de qualquer cidadão brasileiro, ainda "output", são OS efeitos desse "output" no ambiente que ele não conheça 0 significado das palavras. externo, ou seja, sua efetividade. Percebe-se que Hoje em dia, torna-se impossível viver no Brasil e esse é verdadeiro princípio fundamental da "Teo- chegar ao fim de um dia sem deparar-se com ria da ou seja, uma nova forma de ler algum exemplo de disfunção na máquina pública. cenário nas entidades públicas no Brasil, cujo O grande risco dessa situação é que passemos a enfoque vislumbra a coisa pública. acreditar que eficiência e eficácia sejam as solu- ções para todos OS problemas. Portanto, eficiência A validade do novo enfoque está limitada à e eficácia (que são fundamentais) não garantem entidade pública, ao Brasil, e a uma história que resultados positivos para quem está do lado de mistura períodos de autoritarismo, priorização da fora da entidade (efetividade). técnica, desestruturação do setor público, deses- tatização e negação dos direitos do cidadão. Evi- SIQUEIRA (1987), expõe O seguinte: dencia-se uma evolução do pensar no homem- cidadão: enquanto trabalha na/para a entidade, "a agilização do atendimento não deve esta também labutando para ele, que pertence ao estar restrita à velocidade em se des- ambiente interno e externo. venciliar do usuário mais rápido possível, inclusive eliminando as filas A teoria da cidadania está intimamente re- naqueles serviços onde ele é um ates- lacionada como processo de democratização do tado incontestável de ineficiência, País, conforme enfatiza SIQUEIRA (1987), mas tem de incluir aumento da reso- lução do problema e/ou satisfação da aparelho estatal, conformado com necessidade daquele usuário". autoritarismo, terá inclusive de ser permeável ao controle da sociedade". Justifica-se a existência de qualquer entida- de para oferecer produtos/serviços a seus clientes, Além do controle de fora, mas também de dentro, de maneira que satisfaça as suas necessidades, por meio do homem-cidadão. Reforçando este con- conquistando-os para que se tornem consumido- ceito de soberania popular, SIQUEIRA (1987), res permanentes. O entendimento dessa regra expõe seguinte: parece simples, porém é muito mais complexo compreender por que não funciona boa parte das "todas as pessoas afetadas por uma entidades públicas e privadas no Brasil. aspecto determinada decisão devem de algum que deve ser observado na proposição é que modo estar envolvida no processo de- cliente, no Brasil, cidadão não tem direitos, só cisório". obrigações como contribuinte. A priorização da efetividade, do benefício Na visão primeira das perguntas iniciais, social, poderia ajudar na mudança dessa cultura, neste tópico, estar-se-ia agindo eficientemente se do não ao cidadão. Não obstante, 0 fundamental se tivesse executando uma tarefa bem-feita, com de uma entidade pública será que ela faz de otimização dos recursos. E agindo eficazmente, se efetivo para a sociedade, pois nos dias de hoje OS produtos produzidos fossem sem erros, plenos existe uma priorização na qualidade da vida hu- das melhores idéias de especialistas da área. Além mana e, conseqüentemente, a valorização do ho- do mais, houve consulta prévia aos setores envol- mem-cidadão. Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199641 4 CONTROLE DO SISTEMA GESTORIAL são impostos pelo ordenamento jurídi- NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA como OS da legalidade, moralida- de, finalidade pública, publicidade, Os conceitos iniciais deste trabalho levam à motivação, impessoalidade; em determi- definição da palavra controle, que é de origem nadas circunstâncias, abrange também controle chamado de mérito e que diz francesa (contre-role), significando duplo registro respeito aos aspectos discricionários da com regras estabelecidas e as ordens emanadas da atuação autoridade superior devidamente constituída. propósito deste tópico será estudar ape- Verifica-se que a idéia de controle está ligada nas a função de controle que não ficará adstrita à ao princípio administrativo da delegação de compe- mera legalidade dos atos administrativos, pois tência e, sob este aspecto, objetiva registro, a controle deve pairar acima da própria lei. Portan- comparação, confronto, e a inspeção, na verdade, to, isto não significa que controle é ilimitado por um processo de comparação e segurança. estar acima da lei, como afirma-se. Não quer dizer A necessidade de registros e controles au- que seja arbitrário, sem norma alguma a regular menta à medida que a atividade econômica de um sua atuação e seus procedimentos e decisões. indivíduo ou grupo cresce, tendo em vista que Na implantação de um sistema de controle desenvolvimento ocorrido não pode mais ser dire- interno é fundamental a segregação de funções e, tamente administrado pelos próprios interessa- como decorrência, a responsabilidade de todos dos, sendo necessário uso cada vez mais intenso funcionários, de forma a possibilitar a introdução dos registros sistemáticos e dos controles. Na or- de mecanismos que reduzam ao mínimo a possi- ganização do Estado, as coisas ocorreram no mes- bilidade de ocorrência de prática inadequada. mo enfoque, embora exista um atraso grande no desenvolvimento técnico dos controles, face a com- Ensina CARDOZO (1994, p.34), que plexidade da atividade governamental em todas as esferas. Cabe destacar que termo controle, nos "... controle interno compreende dias atuais, é utilizado com significação ampla e plano de organização e conjunto variada; não se restringe apenas aos domínios da coordenado de métodos e medidas administração e da contabilidade. A existência de adotadas pela empresa para proteger órgãos de fiscalização com poder de intervir, bem seu patrimônio, verificar a exatidão e como controle higiênico de certas atividades e 0 grau de confiança de seus dados controle da poluição ambiental, são atos de contro- contábeis, bem como promover a efi- le que dizem respeito às atividades econômicas, ciência operacional". (grifo nosso) mas não constituem objeto de consideração direta de contabilidade neste enfoque. Percebe-se que onde se lê empresa no con- ceito do autor, pode ser estendida a uma entidade O controle na área governamental no cená- em sentido amplo, no caso pública, não prejudi- rio atual, pela Constitui- cando 0 conteúdo enfocado. ção da República Federativa do Brasil de 1988, manteve estabelecido três poderes indepen- Ensina REIS (1992), que dentes e harmônicos: Poder Executivo, Poder Le- " gislativo e Poder Judiciário, que apresentam a luz como se sabe controle interno de debates muito interessantes a divisão dos po- compreende plano de organização e deres do Estado e as suas funções. todos OS métodos e medidas adotados pela administração para salvaguar- Segundo DI PRIETO (1994), dar seus ativos, desenvolver a eficiên- cia nas operações, estimular cum- " a finalidade do controle é a de primento das políticas administrati- assegurar que a administração atue em vas prescritas e verificar a exatidão e consonância com OS princípios que lhes a fidelidade dos dados Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199642 Ao se implantar um sistema de controle 5 DIVISÕES MAIS MODERNAS DADAS interno na administração pública, devem ser le- AO CONTROLE vados em conta OS riscos atinentes a cada caso e 0 seu custo de manutenção, uma vez que seria inócuo controle contábil; e controle administra- implantar um sistema cujo custo do controle fosse tivo. superior ao objeto que se deseja controlar. Um sistema de controle interno deve res- 5.1 Controle Contábil ponder a algumas questões básicas, a seguir abor- Para 0 American Institute of Certified Pu- dadas: blic Accountants AICPA (1988), 0 controle contábil compreende plano de organização e Abrangência definir a área a ser controlada, todos OS métodos e procedimentos que se relacio- bem como se OS registros, infor- nam diretamente com: mações e ajustes contábeis abrangem a totalidade dos atos " salvaguarda dos ativos: verificar a e fatos administrativos. exatidão e confiabilidade de seus da- dos contábeis; promover a eficiência Exatidão identificar se a execução do traba- operacional; e incentivar a adesão às lho, a avaliação dos elementos pa- políticas gerenciais prescritas ". trimoniais e as informações estão No controle contábil se incluem: sistemas exatas. de autorização e aprovação; separação de deveres relacionados com registros nos livros; preparação Legalidade é uma questão fundamental no de relatórios relacionados com as operações ou exercício do controle interno para custódia de ativos; controle físico sobre ativos; verificar se atos praticados obe- e auditoria interna. decem à legislação vigente. Percebe-se que controle contábil é preven- tivo e escritural; seu objetivo é assegurar a vera- Disseminação saber quem deve prestar as cidade dos registros das operações no que se refere das Informações informações e quem deve re- à legalidade e fidedignidade funcional dos agentes cebê-las, analisá-las e tomar da administração. as medidas necessárias. 5.2 Controle Administrativo Oportunidade indicar se OS trabalhos de con- trole estão sendo realizados na Segundo DI PRIETO (1994), controle admi- época mais adequada; basica- nistrativo mente, um sistema de controle " é poder de fiscalização e contro- está integrado em um sistema le que a administração pública (em de informações, podendo, pois, sentido amplo) exerce sobre sua pró- ser utilizado processamento pria atuação, sob OS aspectos de lega- eletrônico de dados com alta lidade e mérito, por iniciativa própria eficiência. ou mediante provocação. Na esfera fe- deral, esse controle é denominado de As prestações de contas e tomadas de contas supervisão ministerial pelo Decreto- são periódicas, mensais, anuais ou lei 200, de 25 de fevereiro de 1967". por fim de gestão. O controle interno deverá rea- lizar a qualquer tempo, inspeções e verificações Controle na administração pública com- locais da ação dos responsáveis por bens, nume- preende 0 plano de organização e todos OS méto- rário e valores do Estado ou pelos quais este dos e procedimentos que se relacionam princi- responda. palmente com a eficiência das operações e a ob- Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199643 servância às políticas administrativas de gestão mentos são adotados conforme esta- que, em geral, se relaciona, apenas, indiretamen- belecidos". te com OS registros contábeis. Acrescenta que, ao realizar 0 exame do Sis- No controle administrativo pode-se incluir: tema de Controles Internos com essa finalidade, analise estatística; estudos de tempos e movimen- 0 auditor empreende dois tipos de testes específi- tos; preparação de relatórios; programa de treina- cos, quais sejam: Testes de compreensão; e Testes mento de pessoal; controle de qualidade total; e de observância. análise do custo/benefício. A fiscalização do sistema de controle inter- no deve ficar a cargo de um órgão central e a Ensina MEIRELLES (1989), que auditoria será levada a efeito por meio de sistemas " controle administrativo é todo próprios da administração financeira, contábil e, aquele que Executivo e OS órgãos de especialmente, procedimentos habituais de audi- administração dos demais poderes toria, como etapa final do controle interno, visan- exercem sobre suas próprias ativida- do à salvaguarda dos bens, à verificação da des, visa mantê-las dentro da lei, se- exatidão e regularidade das contas à boa execução gundo as necessidades do serviço e as do orçamento e ao fiel cumprimento da legislação exigências técnicas de sua realização, em vigor. pelo que é um controle de legalidade, de conveniência e de 6 A IMPORTÂNCIA DOS O controle administrativo objetiva acompa- DE CONTROLE INTERNO nhar as operações, intervindo na sua realização com a finalidade de assegurar a continuidade dos NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA programas de trabalho do governo, mormente no que se refere à conveniência e oportunidade da Com muita propriedade uma frase lapidar sua efetivação. que marca chamamento para a importância do controle na sua essência, cunhada por NASCI- MENTO (1991), "os órgãos de controle precisam 5.3 Revisão do Sistema de Controles Internos abrir OS olhos, antes que se lhes decrete estado e Fiscalização falencial". O funcionamento efetivo do sistema de con- Ensinam MACHADO, REIS (1993), que troles internos, como já foi salientado deverá es- tar pautado em princípios fundamentais, por um " controle interno é fundamental eficiente processo de registros contábeis das tran- para êxito da Administração, quan- sações e verificação constante pela coordenação do estabelecido em sistema de funcio- administrativa. Esta coordenação administrativa namento tal que permita aos poderes deverá estar atenta para evidenciá-los em ma- O conhecimento seguro do que está nuais de orientação, sendo necessário uma per- acontecendo na manente revisão. Percebe-se que será necessário partir para Ensina CARDOZO (1994), que: redesenho e adequação dos órgãos de controle, visan- do atender novo ambiente organizacional, obser- a revisão do Sistema de Controles vando um novo paradigma, de modo a contemplar OS Internos compreende duas fases: efeitos desejados nas finanças públicas. Conhecimento e compreensão dos Para REIS (1976), Sistemas; e " deve-se reconhecer que poucas Estabelecimento de grau razoá- Administrações no Brasil possuem vel de segurança de que OS procedi- sistema de controle eficiente, que pos- Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199644 sibilite a concretização daqueles defi- "a contabilidade assume papel rele- nidos no mencionado Art. 74 da Cons- vante não só para cumprir dispositi- tituição Federal. Por muito tempo se constitucionais e legais, mas, descuidou do assunto na suposição de fundamentalmente, como instrumen- que, sendo de confiança OS cargos de to de controle capaz de fornecer ao Ministro, Secretários, Diretores e OS administrador dados indispensáveis demais de chefia, não seria necessário à prática dos atos de qualquer tipo de controle". Verifica-se que OS serviços de contabilidade Acrescenta que, na realidade, nada tem a deverão estar estruturados de maneira sistemáti- ver uma coisa com a outra. controle interno, ca ou automatizada para fornecer as informações como externo, não é estritamente pessoal, mas contábeis úteis e oportunas, atendendo a objeti- de natureza funcional. É de importância vital vos e características específicas. para a administração e necessária se faz a sua definitiva institucionalização, a fim de permitir 6.2 Características das informações contábeis conhecer a eficácia com que estão sendo gastos os recursos públicos. Utilidade do conteúdo da informação con- tábil; deverá apresentar oportunamente: signifi- 6.1 Contabilidade cado, relevância, veracidade; comparabilidade e tempestividade. Ensina FRANCO (1990), que "a finalidade da contabilidade é regis- Confiabilidade para respaldar as decisões trar, controlar e demonstrar OS fatos tomadas pelo gestor; ocorridos no patrimônio, objetivando fornecer informações sobre sua com- Consistência deverá fundamentar-se nos posição e variações, bem como sobre critérios uniformes que são adotados nos procedi- resultado econômico decorrente da mentos, métodos e notas explicativas; gestão da riqueza patrimonial". Objeto deverá ser limitado e quantificado Enfatiza que essas informações são indis- monetariamente, de acordo com as necessidades pensáveis à orientação administrativa, permitin- do usuário da informação; do maior eficiência na gestão econômica da en- tidade e no controle dos bens patrimoniais. Verificabilidade estará consubstanciado e quantificado fisicamente que foi produzido me- Uma importante definição de contabilidade diante auditoria operacional; e que vale a pena citar MANUAL... (1954), é ramo da Contabilidade Geral Provisoriedade a informação contábil tem que estuda, controla e demonstra a vida ilimitada, pois nunca a informação é defini- organização e execução dos orçamen- tiva (ex: X + y = z), tendo em vista a continuidade tos, OS atos e fatos administrativos da da entidade. Fazenda Pública, patrimônio públi- CO e suas variações". Expõe REIS (1976), que " como processo gerador de infor- Nesta visão, constata-se que a contabilidade tem poder de instrumento de informação, quanto mações úteis e confiáveis, deve ser or- ao passado, presente e futuro. Servindo de fonte ganizada de tal maneira que OS prin- essencial da informação para 0 usuário. cípios fundamentais que regem OS pro- cedimentos de produção de informa- Para OLIVEIRA (1993), nos instrumentos ções, bem como as características que de controle em nossos dias, lhes são inerentes, sejam Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199645 7 O CONTROLE SOCIAL DO GASTO "O Estado moderno tem dever de ser PÚBLICO E A CIDADANIA eficiente, sendo, pois, de fundamental importância a estruturação de um avançado sistema de administração Cada vez mais tem-se entrado na área de financeira apoiado em um sistema contábil atualizado, que apure custos estudo da atividade essencial do Estado, em que e produtividade dos serviços públicos ficam diversas questões sem resposta, formando e 0 cumprimento dos programas de uma verdadeira contradição e indefinição. governo." Para LIMA (1994), "(.......) todo serviço Lembra as palavras do grande estadista e público está sob questionamento popular. Acres- presidente norte-americano Thomas Jefferson: centa que basta ligarmos 0 rádio ou a televisão, ou lermos qualquer noticiário, que encontramos "Nós deveríamos esperar ver as finan- denúncias contra um ministério, queixas de al- ças da União tão clara e compreensivel- gum órgão estadual, crítica em relação à prefeitu- mente como OS livros de um mercador, ra. É, sem dúvida, um fenômeno positivo. A de tal forma que cada membro do Con- população conscientiza-se de que 0 que é público gresso e qualquer pessoa de qualquer é de todos e exige cada vez mais qualidade e nível intelectual deveria ser capaz de eficiência na prestação de serviços públicos. E a para investigar abusos cada dia, ainda que lentamente, ultrapassa as e, conseqüentemente, controlá-los." reivindicações puramente egoístas, fisiológicas ou corporativista, compreendendo a necessidade de As alterações mais profundas, no sistema lutas solidárias e de profundas reformas de base constitucional de controle da função administra- na sociedade brasileira, se quisermos um país tiva, expressa-se nos meios para tanto postos à viável para todos. disposição da cidadania. Além de fazer-se ela pre- sença atuante com a intermediação do judiciário, A sociedade, no seu conjunto, procura reveste-se ela também de eficácia mediante ações estabelecimento de um Estado Inteligente, mo- diretas. Imprescindível, por tudo isso, certa de- derno, capaz de dar respostas imediatas a todas tenção neste segmento do nosso tema. as questões, grandes ou pequenas; um Estado efetivo e ativo. 7.1 controle social BARBOSA (1994), citando 0 conferencista mexicano, Carlos Almada, com muita proprieda- Para ABOP (1990), de disse "o que importa não é grau de interven- ção do Estado, mas, sim, as formas e meios." controle que denominamos so- cial concebe-se como 0 levantamento A democratização aparece como um modelo periódico da opinião que têm OS cida- eleito pela maior parte da humanidade. Avançar dãos sobre OS diferentes programas de em direção a ela requer um redesenho profundo gasto público com fim de estabelecer do Estado. Em lugar de um Estado burocrático, indicadores que meçam grau de sa- impenetrável, desencorajado da participação, de tisfação da sociedade com a política estilo de gestão autoritário, se requer 0 contrário orçamentária do governo e de coin- abrir plenamente 0 Estado para a participação cidência entre OS objetivos programa- dos cidadãos, descentralizar, criar transparência dos e as suas aspirações." dos atos públicos, desburocratizar, favorecer as formas de co-gestão dos cidadãos, ativar institui- Acrescenta que a oportunidade do controle ções de participação permanente, favorecer a ex- social surge tanto de certa insuficiência da técnica pressão da sociedade civil. de orçamento por programa aplicada à atividade administrativa, devido a dificuldade de quantifi- Ensina BRAGA (1993), car significativamente certos tipos de atuações, Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, 33-50, jun. 199646 como das características que tem adquirido a toma- caráter público é a regra, 0 segredo da de decisões políticas nos Estados democráticos é a exceção, e mesmo assim é uma atuais, em que eleitor concede um voto global a exceção que não deve fazer a regra um extenso e complexo programa político. valer menos, já que 0 segredo é justifi- cável apenas se limitado no tempo, Ensina SILVA (1991), que não diferindo neste aspecto de todas as "o cidadão, como contribuinte, certa- medidas de exceção." mente, exigirá da administração pú- Acrescenta que a democracia do Estado con- blica as mesmas garantias que obtém temporâneo vem reforçar essa regra de democra- no mercado, pouco se importando que cia representativa. A representação só é viável administrador público, como usual- quando visível; está associada ao caráter público mente ocorre, não tenha preocupação do poder. com custo dos serviços colocados à sua disposição." No âmbito municipal, caráter público do governo é mais direto, na medida em que é maior Conclui que é comum encontrarmos gesto- a visibilidade dos administradores e das suas de- res públicos e políticos com 0 entendimento de cisões. Verifica-se 0 fortalecimento da adminis- que OS custos dos serviços são gratuitos e, numa tração pública municipal, por meio da publicidade atitude atávica, levados a se esquecerem de que dos debates, da visibilidade e da Controlabilidade programas de governo são financiados pelos do poder pelos cidadãos, podendo concorrer para tributos, pelas transferências ou empréstimos que a descentralização seja instrumento de reva- que direta ou indiretamente oneram cidadão. lorização da relevância política da periferia com Para BRAGA (1992), respeito ao centro. "(........) divulgação das demonstra- Expõe LEONIR (1985), ções contábeis do Estado, de forma "... município constitui, assim, es- acessível e intelegível para cidadão paço primordial para aprendizado, comum, representa valioso instru- exercício e desenvolvimento da ci- mento de informação à sociedade, dadania, ou seja, ele pode ser percebi- uma das características principais de do como escola de democracia." um governo verdadeiramente demo- crático. Um sistema de contabilidade Acerca dos mecanismos de participação da pública moderno é útil ao próprio go- comunidade na administração municipal, a cons- verno, a fim de que possa adotar deci- tituição estabelece, além do sufrágio universal, sões e implementar planos econômicos mecanismos como plebiscito, referendo, veto com maior grau de segurança." popular e a iniciativa popular, que consiste na proposição de projetos de lei às Câmaras, desde Acrescenta que a contabilidade deverá ser que sejam apoiados por 5% dos eleitores do muni- mostrada despida da complexidade de suas sofis- cípio. ticadas técnicas, numa linguagem simples e obje- tiva, para que possa ser entendida por todas as pessoas como instrumento capaz de desvendar aspectos importantes da vida das E que 8 CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL num Estado plenamente democrático, 0 cidadão é ESTUDO DE CASO 0 legítimo juiz de todos poderes do Estado, por contribuir para manutenção de sua máquina ad- ministrativa e constituir a razão de ser de sua Toda a construção do escopo teórico sobre a existência. visão gerencial no gerenciamento do controle nos seus diversos aspectos consubstancia OS questio- BOBIO (1986), expõe 0 seguinte: namentos aqui levantados. Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199647 A Controladoria, com 0 seu Sistema de Con- Finalmente, após 0 levantamento desta fun- trole Interno de Fiscalização Financeira, Conta- damentação, pode-se dar um retrato do cenário bilidade e Auditoria, busca evidenciar todo 0 arca- no ambiente da Controladoria Geral do Municí- bouço teórico para atingimento de seus objetivos pio, inclusive, ao atendimento aos princípios fun- fundamentais, ou seja, dar uma visão das infor- damentais de controle interno, com uma visão mações gerenciais para 0 tomador de decisões holística e integrada a toda administração muni- acerca da gestão dos recursos públicos. cipal, no atingimento de aspectos como da eficá- Participação dos executivos do Município cia, eficiência, economicidade e efetividade, ou seja, 4 (quatro) "ES" no processo de decisões, baseado em informações geradas pela Controladoria, facilitando 0 geren- ciamento de seus projetos e atividades desenvol- 8.1 Controladoria governamental, vidas pelos diversos órgãos Municipais. sua razão de ser Participação dos servidores, motivados no Um dos princípios fundamentais de demo- processamento de informações, para atender fins cracia é que governo tem responsabilidade pe- específicos de cada administrador, com uma visão rante cidadãos. Em última análise, essa respon- profissional do controle interno. A consolidação sabilidade é implementada pela urna eleitoral, e, deste modelo de Controladoria Governamental por esse motivo, todos OS governos democráticos servirá, como referencial para outras esferas de devem periodicamente apresentar-se ao eleitora- governo que carecem de estruturas independen- do, que tem 0 poder de aprovar ou rejeitar O tes, com uma visão de controle gerencial da gestão administrador. dos órgãos públicos na esfera Municipal. Entretanto, a responsabilidade orçamentá- Constatou-se no estudo de caso, a evidencia- ria, financeira e administrativa significa bem mais ção do atendimento aos seguintes parâmetros: do que requisito de enfrentar periodicamente eleitorado, pois cidadãos devem entender suas característica da Prefeitura Municipal escolhas e saber que governo está fazendo. da cidade do Rio de Janeiro; características da Controladoria Geral; Para isto OS governantes devem informar criação da Controladoria; claramente: controle do Controlador; 1) as políticas que pretendem seguir e as serviços oferecidos/efetividade; conseqüências antecipadas dessas políti- avaliação e validação dos procedimentos; cas; aderência ao controle interno; participação do controle interno 2) a avaliação das conseqüências reais des- sas políticas; e nas decisões; auxílio institucional ao controle externo; 3) a explicação das causas, das divergências prestação de contas; e das ações corretivas quanto a realidade avaliação de resultados; se mostrou diferente do plano. análise da auditoria interna; que se observa na atualidade é que consolidação de informações; relatórios financeiros e contábeis fornecem um relatórios com informações gerênciais; grande número de informações para monitorar participação da cidadania; programas e fornecer uma base para 0 planeja- participação dos executivos mento de programas e orçamentos, mas, em sua e avaliação final; grande maioria, são incapazes de permitir a me- definição das funções essenciais lhoria do processo decisório ou a realização de do Estado e de Governo; auditorias, pois não indicam de modo claro OS realização profissional bens do ativo, passivo e, muito menos 0 retorno na Controladoria Geral; e de investimento ou riscos decorrentes de dívidas análise importante para motivação. de curto, médio e longo prazo. Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199648 8.2 Sistema integrado 9 CONCLUSÃO de fiscalização financeira, A Controladoria Geral do Município encon- contabilidade e auditoria tra-se em fase de consolidação por ser um órgão que conta com apenas dois anos de implantação. Com a visão inteligente do Governo Muni- Muitos procedimentos estão sendo regulamenta- cipal da Cidade do Rio de Janeiro, após várias dos para atender todos OS setores envolvidos no negociações, com exposição de motivos consubs- controle interno. Vários projetos estão em pleno tanciados, finalmente a Câmara Municipal apro- processo de estudo e elaboração, para serem im- va projeto de Lei 15/93, transformando pelo plementados, na gestão de recursos públicos da Poder Executivo na Lei 2068, de 22 de dezem- prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. bro de 1993. Verificou-se, ainda, que existe um longo Bastou vontade política e audácia para apre- caminho a ser percorrido no aprimoramento de sentar este projeto ao Poder Legislativo, que tra- informações de relatórios gerênciais. Um aspecto vou um debate muito interessante a respeito do importante, na implantação de qualquer modelo, Sistema Integrado de Fiscalização Financeira, principalmente na administração pública é a re- Contabilidade e Auditoria. A Prefeitura da Cidade sistência às mudanças, pela cultura conservadora do Rio de Janeiro consegue dar um salto de qua- que existe nos órgãos públicos de maneira geral. lidade na estruturação do seu órgão de controle Para Prefeito César Maia (INFORMATI- integrado com status de Secretaria de Município, VO..., 1993), criando a Controladoria Geral. a idéia da criação de um órgão O aspecto que mais chama atenção para exclusivo para tratar das questões de quem conhece a administração pública com suas controle interno precisa ser encarado estruturas de controles sem independência, é que, como uma função permanente, de pre- normalmente, aquele que fiscaliza está subordi- servação do Estado, do qual devem ser nado ao chefe imediato, gastando muitos volumes exigidos procedimentos uniformes que de papéis com relatórios que, na maioria das possibilitem combate à práticas inade- vezes, ficam engavetados sem solução. quadas no setor público." Fundamentalmente, deve-se observar que Com estas palavras, em entrevista ao Pres- executor não deve ser controlador; é uma questão tando Contas, fica caracterizada a função perma- de segregação de funções. modelo criado na nente que se deve dar ao controle interno em Prefeitura do Rio de Janeiro, tem esta indepen- qualquer esfera de Governo. dência peculiar, que caracteriza e diferencia dos demais sistemas implantados até hoje em Caracterizando-se, ainda (INFORMATIVO..., nosso País em todas as esferas de Governos. Ve- 1993), de diversas formas: rifica-se que interesse demonstrado por outros " municípios ao Sistema Interno Integrado de Fis- pela redução de custos e desper- calização Financeira, Contabilidade e Auditoria, dícios que se refletirá na melhor pres- constituindo modelo pioneiro, que poderá ser dis- tação de serviços públicos; pelo fato seminado por todos órgãos que tiverem inte- dos sistema de controle estarem per- resse, bastando, para consolidar e implantar von- manentemente atuando para detectar tade política dos Governantes, que, com a própria fraudes sempre passíveis de ocorrer participação da cidadania, terão que ficar alertas em grandes organizações(como nos- para cobranças da sociedade, que já não agüenta município); e pela apresentação de mais ser um mero espectador, estando cansada de prestações de contas dos administra- ouvir discursos inflamados pela moralidade que dores, com emissão de certificados por jamais irão concretizar-se, pela falta de controles profissionais com maior independên- eficazes e eficientes. cia e autonomia. Eficiência e eficácia Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, U. 7, n. 1, p. 33-50, jun. 199649 com parâmetro que definam a atuação der da capacitação constante de seu quadro téc- do setor público possibilitando ganho nico, que deverá estar em permanente processo real ao contribuinte, destinatário das de treinamento para criarem um espírito crítico ações de controle interno." no ambiente da organização, implantando idéias novas favoráveis à função de defesa dos direitos pioneirismo do órgão do Sistema de Con- de cidadania. trole Interno Integrado de Fiscalização Financei- ra, Contabilidade e Auditoria, pelo que se veri- Verificou-se, ao longo desta pesquisa, que, ficou está consolidado no compromisso do trinô- para 0 exercício do controle, devem-se observar mio da moralidade, cidadania e justiça social ao cinco princípios básicos, que são da: responsabili- entender processo de democratização do Poder dade, evidência, uniformidade, comparação e uti- ao verdadeiro indivíduo/cidadão/cliente/contri- lidade das informações contábeis. Estes prin- buinte que já não suporta ver tanto desperdício e cípios, se atendidos, têm suporte fundamental mal versação de recursos públicos. para implantar sistema de controle em qualquer organização, por mais complexa que ela seja em O modelo inovador e pioneiro que até então seu ambiente. nenhum administrador foi capaz de implantá-lo na administração pública, na esfera Municipal, A estrutura básica da Controladoria Geral, provando-se que é, preciso haver vontade políti- pelas variáveis levantadas, atende às normas e co-administrativa do Poder Executivo para se im- política de controle interno implantadas. Porém plantarem órgãos deste quilate; ou seja, pode-se está em permanente aperfeiçoamento para aten- ver sem sombra de dúvida a "reengenharia no der problemas de contexto que surgem, natural- setor Governo". mente, quando se tem compromisso com a rea- A preocupação com segregação de funções, lidade e a realização dos objetivos da organização. neste órgão, constitui 0 suporte fundamental para Acima de qualquer interesse pessoal ou de grupos levar avante qualquer sistema de controle interno coorporativistas, colocando-se em evidência ob- integrado. Pode-se dizer que a sua estrutura or- jetivo fundamental que é controle a serviço do ganizacional permite claramente visualizar esta interesse público. vocação institucional, operacional e gerencial. A característica essencial deste órgão está con- 10 BIBLIOGRAFIA substanciada na função permanente da preservação da defesa do Estado, do qual deve exigir procedimen- ABOP. 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