Organização da Administração Pública - Teoria (1)

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Prof. Thállius Moraes DIREITO ADMINISTRATIVO 
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A base legal do conceito de Administração Pública está no art. 37 da Constituição Federal, que 
diz: 
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa 
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último 
caso, definir as áreas de sua atuação 
 
 A definição de Administração Direta e Indireta, no âmbito federal, é encontrada no Decreto-Lei 
200/67: 
" Art. 4° A Administração Federal compreende: 
 I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa 
da Presidência da República e dos Ministérios. 
 II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas 
de personalidade jurídica própria: 
 a) Autarquias; 
 b) Empresas Públicas; 
 c) Sociedades de Economia Mista. 
 d) fundações públicas. " 
 Essa divisão, por um paralelismo, também é aplicada para os Estados, o DF e os Municípios. 
Com base nessas definições, podemos dizer que a Administração Pública é dividida da seguinte 
forma: 
Administração Pública DIRETA 
 União 
 Estados 
 Distrito Federal 
 Municípios 
 
 
Administração pública INDIRETA 
 Autarquias 
 Fundações Públicas 
 Sociedades de Economia Mista 
 Empresas Públicas 
 
CRITÉRIO OU SENTIDO PARA DEFINIR ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Existem dois critério ou sentidos para definir a Administração Pública. 
1) Critério FORMAL, SUBJETIVO ou ORGÂNICO, no qual a Administração Pública será o conjunto 
de entes ou pessoas jurídicas (englobando os órgãos e seus agentes) que serão definidos por lei. 
 
2) Critério MATERIAL, OBJETIVO ou FUNCIONAL (mais amplo, faz referência a própria atividade 
ou função administrativa). 
 
Dessa forma, foi adotada no Brasil a classificação de Administração Pública em sentido 
FORMAL, SUBJETIVO ou ORGÂNICO (a lei define quem é Administração Pública). 
Letícia Nascimento
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ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
 São pessoas jurídicas de direito público, portanto, possuem capacidade processual e 
patrimônio próprio. 
Também receberem a denominação de entes federados, entes ou pessoas políticas ou 
Administração Pública Centralizada. 
Entre eles não existe hierarquia nem subordinação, uma vez que trabalham em cooperação e 
com independência, cada um dentro da sua esfera de competência, definida na Constituição Federal. 
 Possuem autonomia política (podem criar as próprias leis), administrativa e financeira, sendo 
que suas competências são hauridas do texto constitucional. 
 Dentro da Administração Direta há a tripartição de Poderes, isto é, encontramos os Poderes 
Executivo, Legislativo e Judiciário (apenas não existe Judiciário municipal). 
Na Administração Direta, o regime de pessoal é o estatutário. A responsabilidade civil dos entes 
da Direta é objetiva, ou seja, independe de comprovação de dolo ou culpa. 
Além disso, possuem imunidade tributária recíproca (os entes não pagam impostos uns aos 
outros). Os bens são públicos e, por isso, gozam de proteções especiais. Ex.: impenhorabilidade de 
seus bens. 
Os débitos judiciais são pagos pelo regime de precatórios. 
Por fim, os entes da Administração Direta possuem prerrogativas processuais, por exemplo, 
prazo em dobro para as suas manifestações processuais. 
 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
Os entes da Administração Indireta são criados pelos entes da Administração Direta, sendo 
necessário, para tanto, lei específica. 
Também são denominados de Administração Pública Descentralizada ou entidades 
administrativas. A empresa pública e a sociedade de economia mista também são conhecidas por 
empresas estatais. 
 Elas possuem autonomia administrativa e financeira, mas não possuem capacidade 
política (não podem criar as próprias leis). 
Como são pessoas jurídicas, possuem capacidade processual e patrimônio próprio. 
 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA EM ESPÉCIE 
Em decorrência do Princípio da Reserva Legal, depende de lei a criação ou extinção dos entes 
da Administração Indireta. 
A lei CRIA a Autarquia e AUTORIZA a criação de Fundação Pública, Empresas Pública e 
Sociedade de Economia Mista. 
 
Encontramos essa forma de criação na Constituição Federal, art. 37, que diz: 
"XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;" 
 
Os entes da Administração Indireta são frutos da descentralização administrativa, isto é, o ente 
da Administração Direta descentraliza uma atividade para o ente da Indireta. 
É permitida a criação de subsidiárias, desde que tenha autorização legislativa (lei autorizando, 
pode ser uma autorização genérica). Da mesma forma, a participação dos entes da indireta e de suas 
subsidiárias na iniciativa privada pode ser feitas, desde que tenha lei autorizando. 
Os entes da Administração Indireta, bem como os órgãos públicos podem celebrar o chamado 
contrato de gestão, previsto no art. 37, §8º, da Constituição Federal: 
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“Art. 37, § 8º, CF - A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades 
da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado 
entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de 
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (...) 
 
Como são criados com uma finalidade específica, de modo que ficam vinculados aos fins de sua 
criação. 
Não existe hierarquia ou subordinação entre os entes da Administração Direta e Indireta, mas 
sim uma relação de vinculação. 
Por meio dessa relação de vinculação, a Administração Direta exerce o controle finalístico ou 
supervisão ministerial (Tutela Administrativa). 
 
AUTARQUIAS 
 As autarquias também podem ser chamadas de serviços autônomos (termo utilizado no Decreto 
200/67) e são pessoas jurídicas de direito público, criadas diretamente por lei específica; 
Com a publicação e a entrada em vigência da lei, será adquirida a sua personalidade jurídica, 
não dependendo de registro em Cartório. Possuem capacidade de autoadministração, desempenham 
serviços públicos (atividades típicas do Estado) de maneira descentralizada e possuem patrimônio 
próprio. 
Tem personalidade jurídica de direito público, logo, seus bens são considerados públicos, sua 
responsabilidade civil é objetiva, gozam de imunidade tributária, suas dívidas judiciais são pagas pelo 
regime de precatórios e possuem prerrogativas processuais. 
O regime de pessoal será o estatutário. 
OBS.: De acordo com o Supremo Tribunal Federal, os conselhos de fiscalização de atividade 
profissional podem ser regidos pela CLT. 
 
Exemplos de autarquias: INSS e Banco Central. 
 
Espécies de Autarquias 
 Comum ou ordinárias → É autarquia comum. 
 Autarquias Fundacionais ou Fundação Autárquicas → é a Fundação Pública de 
Direito Público. 
 Autarquias Territoriais → são os Territórios Federais. Atualmente não existe mais no 
Brasil. 
 Agências Reguladoras → São autarquias em regime especial, que recebem essa 
atribuição para fiscalizar ou regulamentar determinado setor econômico. Autarquias Interfederativas ou Multifederativas → são os Consórcios Públicos. 
 Autarquias Profissionais → são os conselhos fiscalizadores de atividades profissionais. 
Exemplos: CRM, CRO, CRF. 
 
OBS.: a OAB, para o STF é considerada uma entidade “sui generis” (sem gênero). Logo, não 
integra a Administração Pública e não se sujeita as mesmas regras, como a exigência de concurso 
público, licitação, controle e prestação de contas. 
 
 
 
 
 
 
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FUNDAÇÃO PÚBLICA 
 A fundação pública também pode ser chamada de Fundação Governamental. É a entidade 
dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de 
autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou 
entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos 
respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. 
As fundações públicas possuem fins sociais (n]ao podem explorar atividade econômica). 
 Pode ser criada com personalidade jurídica de direito público e, nesse caso, será uma espécie 
de autarquia (fundação autárquica ou autarquia fundacional), seguindo as mesmas regras aplicáveis 
às autarquias. 
 A sua criação é autorizada por lei e ela depende do registro (é um ato de direito privado) dos 
seus atos constitutivos para que exista no mundo jurídico (aquisição da personalidade jurídica). A 
fundação pública, nos termos da CF, terá seu campo de atuação definido em lei complementar. 
Nas Fundações Públicas, a responsabilidade civil será objetiva, o regime de pessoal será o 
estatutário, mas se for de direito privado poderá ser a celetista. Os seus bens são considerados 
públicos, gozam de imunidade tributária, os débitos judiciais são pagos pelo regime de precatórios e 
apenas as fundações públicas de direito públicos possuem prerrogativas processuais, conforme 
previsto no Código de Processo Civil. 
Exemplos de fundações públicas: Biblioteca Nacional e FUNAI. 
 
 
EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
 São pessoas jurídicas de direito privado que tem sua criação autorizada pela lei (dependem de 
inscrição de seus atos constitutivos no registro competente para adquirir personalidade jurídica). Elas 
têm como finalidade a prestação de serviços públicos ou a exploração de atividades econômicas. 
 Quando estiverem prestando serviços públicos, possuem algumas características próprias de 
entidades de direito público, como responsabilidade civil objetiva e os bens ligados diretamente à 
prestação do serviço público serão considerados públicos. Elas adotam o regime de pessoal celetista 
(seus servidores são os empregados públicos). 
Se forem exploradoras de atividade econômica, não terão direito à benefícios não extensíveis à 
iniciativa privada, respondendo subjetivamente pelos danos causados pelos seus agentes. 
 
DIFERENÇAS: 
Empresa Pública 
 Seu capital é 100% público. 
 Podem adotar qualquer forma societária 
 Exemplos: Caixa Econômica Federal e Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos 
 
Sociedade de Economia Mista 
 Capital misto, mas deve prevalecer o capital público (no mínimo 50% + 1 ação nas mãos 
do Poder Público, ele deve manter o controle acionário da entidade). 
 Constituídas apenas na forma de Sociedade Anônima. 
 Exemplos: Banco do Brasil e Petrobras 
 
 
 
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