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Evandro Guedes Graduado em Administração de Empresas pelo Centro Universitário Barra Mansa (UBM). Graduado em Direito pelo Centro Universitário Geraldo di Biasi (UGB) e pela Faculdade Assis Gurgacz (FAG-PR). Professor de cursos prepa- ratórios em Cascavel, Curitiba, Rio de Janeiro, Bahia e Minas Gerais. Possui vasta experiência nas bancas da Cespe/UnB, Esaf, FCC, FGV entre outras. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 51 Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa A organização da Administração Pública, aqui chamada de Estado, tem a competência para exercer funções administrativas por meio das pessoas ju- rídicas de Direito Público ou das pessoas jurídicas de Direito Privado, as quais compõem a Administração Pública em sentido formal. Essas pessoas são chamadas de entidades e são classificadas como enti- dades políticas e entidades administrativas. As primeiras representadas pelos órgãos e agentes da Administração Pública Direta, ou seja, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e a segunda representada pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. Essas oito pessoas representam a chamada Administração Pública pro- priamente dita. Diante disso, podemos afirmar que a Administração Pública adota duas formas básicas de organização e atuação administrativa: a técnica administrativa de � centralização; a técnica administrativa de � descentralização. Lembrando que essas técnicas são desenvolvidas para que a Administra- ção Pública consiga chegar a seus fins públicos e devem sempre respeitar as normas constitucionais relativas à Administração Pública. Da centralização Ocorre a centralização administrativa toda vez que o Estado executa suas competências diretamente por seus órgãos e agentes. E também encontra- mos aqui o conceito de Administração Pública Direta cobrada em provas de concursos públicos, vejamos. Considera-se Administração Pública Direta a atuação administrativa dos órgãos e agentes que desempenham diretamente as funções estatais traba- lhando para as pessoas políticas do Estado. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 52 Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa Dessa forma, considera-se que ocorreu centralização política quando a Administração Pública Direta está trabalhando e desempenhando a atividade administrativa diretamente pelos seus órgãos e agentes. Aqui, os serviços são prestados diretamente pelos órgãos despersonalizados do Estado integrantes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Vejamos o exemplo de centralização: Quando o Departamento de Polícia Federal ou Receita Federal (órgãos despersonalizados) estão trabalhando através de seus agentes, a estrutura administrativa da União está desenvolvendo diretamente a função estatal, assim dizemos que o ente político está desempenhando suas funções direta- mente através de centralização, ou seja, serviço desempenhado diretamente pelas pessoas políticas. Pessoa política do Estado Departamento da Polícia Federal Departamento da Receita Federal Agentes públicos Agentes públicos Função administrativa desempenhada diretamente por órgãos e agentes da pessoa política do Estado União Da descentralização Segundo a técnica administrativa, podemos afirmar que ocorre a descen- tralização administrativa quando o Estado desempenha suas funções consti- tucionais não exclusivas através de outras pessoas. Aqui se pressupõem duas pessoas distintas e duas técnicas administrativas distintas. Assim, a nova pessoa receberá o serviço ou função administrativa diretamente do Estado. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa 53 Para que ocorra a descentralização administrativa, obrigatoriamente deve estar presente uma das quatro pessoas da Administração Pública Direta, ou seja, uma das quatro pessoas políticas do Estado (União, Estados, Distrito Fe- deral e Municípios). Existem duas técnicas para que a descentralização administrativa se efe- tive, postadas a seguir: técnica administrativa de descentralização por outorga legal; � técnica administrativa de descentralização por delegação. � A descentralização por outorga legal acontece quando uma das pesso- as políticas do Estado cria através de lei ou autoriza a instituição de pessoas distintas para exercer a função estatal. Dessa forma, através de outorga legal nascem as pessoas da Administração Pública Indireta, ou seja, a F.A.S.E ( funda- ção pública, autarquia, sociedade de economia mista e empresa pública). Quando a descentralização ocorre dessa forma, haverá a transferência da titularidade e da execução da função administrativa, criando assim pesso- as jurídicas autônomas, as quais serão ligadas à Administração Pública por vinculação. E sendo as pessoas da Administração Pública Indireta autônomas, não ocorre após sua criação a chamada hierarquia e subordinação, o que ocorre na verdade é a chamada vinculação que pressupõe, nesse caso, a possibilida- de de um controle finalístico por parte do ente político. Em resumo, a descentralização por outorga legal pressupõe que a admi- nistração direta criou ou autorizou a instituição da administração pública in- direta, sempre através de lei em sentido formal. Por outro lado, falamos que existe descentralização por delegação por colaboração, quando o Estado transfere de modo unilateral e obrigatoria- mente, através de licitação unicamente, a execução do serviço, nunca da ti- tularidade, a pessoa delegada nesse caso executa em seu próprio nome e por sua conta e risco o serviço público ou atividade administrativa. Aqui nascem através do contrato administrativo os chamados conces- sionários e permissionários de serviço público, ou seja, particulares que de- sempenham a função administrativa ou o serviço público não exclusivo do Estado através de licitação obrigatória. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 54 Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa Podemos dar como exemplo a instituição de pedágio, ou seja, um con- cessionário de serviços públicos. A princípio a competência constitucional para a pavimentação e manutenção das rodovias federais compete à União, contudo, a União transfere a execução do serviço para um particular que o desempenha por sua conta e risco sem subordinação da entidade da Admi- nistração Pública Direta, mas sempre com a fiscalização desse ente. É importante salientar que, em nenhuma forma de descentralização ocorre a hierarquia. Quadro das diferenças Descentralização por outorga legal Descentralização por delegação por colaboração Data através de lei Data através de contrato administrativo (li-citação) Nascem pessoas jurídicas da adminis- tração pública indireta Nascem os concessionários e permissioná- rios de serviços públicos Administração Pública criando ou auto- rizando Administração Pública Administração Pública autorizando particu- lares a desempenhar a atividade pública Titularidade + execução do serviço pú- blico Somente titularidade do serviço público Esquema didático da descentralização administrativa Administração direta Técnica administrativa de descentralização Outorga legal (por meio de lei) Delegação por colaboração Serviços prestados centralizadamente Prestação direta meios de seus próprios órgãos Titularidade + execução do serviço Transferência por contrato Ato unilateral da administração Somente execução doserviço Prazo determinado Sob fiscalização do Estado Obrigatória licitação Concessionária Permissionária Autorizatária Criação da administração pública indireta Particulares que executam obras e serviços públicos por sua conta e risco Prazo indeterminado F A S E Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa 55 Da desconcentração administrativa A desconcentração se diferencia da descentralização pois na descen- tralização pressupõem-se duas pessoas distintas, seja ela particular ou Ad- ministração Pública. Já na desconcentração a regra é que ocorre dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica. Lembrando que somente existe desconcentração dentro das pessoas da Administração Pública, pois não pode ocorrer órgão público para particulares. Dessa forma, ocorre desconcentração quando uma pessoa da Adminis- tração Direta ou da Administração Indireta distribui competência dentro de sua própria estrutura, ou seja, é mera divisão de órgãos para melhor desem- penhar o serviço público. Vejamos um exemplo para melhor visualizarmos a matéria. Imagine a pessoa política União desempenhando suas funções públicas através de seu órgão público Receita Federal. A Receita Federal irá desem- penhar muito melhor sua função administrativa caso divida a sua estrutura em estruturas menores, ou seja, a superintendência da Receita Federal em Brasília cria nos Estados e nos Municípios, delegacias da Receita Federal para agilizar e distribuir o serviço público. Dessa forma, essa divisão de órgãos se completa na técnica administrativa de descentralização. Desconcentração Administrativa Desconcentração dentro da centralização União Ministério da Justiça Departamento de Polícia Federal Departamento de Polícia Rodoviária Federal Departamento Penitenciário Nacional Delegacia RJ Delegacia RJ Penitenciária federal PV Penitenciária federal PRDelegacia SP Delegacia SP Divisão de órgãos para melhor executar a atividade administrativa Mera divisão de tarefas Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 56 Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa Resolução de questões 1. (Cespe) Acerca da organização da Administração Pública no Brasil, as- sinale a opção certa. a) A criação de um ministério na estrutura do Poder Executivo federal para tratar especificamente de determinado assunto é um exem- plo de administração descentralizada. b) As empresas públicas têm natureza jurídica de pessoas jurídicas de direito público interno. c) A criação das autarquias é feita por lei, ao passo que as empresas públicas e sociedades de economia mista são criadas por meio do registro dos atos de constituição no respectivo cartório. d) As secretarias de Estado e as autarquias estaduais fazem parte da administração direta. e) A descentralização administrativa ocorre quando se distribuem competências materiais entre unidades administrativas dotadas de personalidades jurídicas distintas. Assertivas: a) Errada. A criação de um Ministério representa a divisão de órgãos para melhor executar a atividade administrativa, assim, trata-se de desconcentração administrativa e não descentralização. b) Errada. As empresas públicas têm natureza jurídica de pessoa jurí- dica de direito privado e são integrantes da Administração Pública Indireta c) Errada. As empresas públicas são autorizadas por lei, ou seja, sua criação é autorizada, a instituição dessas empresas é que é feita através do registro de seus atos constitutivos d) Errada. Autarquias fazem parte da chamada Administração Pública Indireta juntamente com as fundações públicas, sociedade de eco- nomia mista e empresas públicas e) Certa. Aqui está se falando da descentralização mediante outorga legal, ou seja, a toda Administração Pública Indireta, pois somente Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa 57 elas recebem o nome de unidades administrativas ou entidades administrativas. Solução: E 2. (Cespe) Com relação aos órgãos e agentes públicos, assinale a opção certa. a) A CF admite a investidura derivada de cargo público para servido- res civis, mediante a realização de concurso interno. b) Os órgãos administrativos não têm personalidade jurídica. c) Como decorrência do poder hierárquico, o agente público pode editar atos regulamentares. d) Órgãos independentes possuem personalidade judiciária. e) Os agentes públicos só podem prover seus cargos por concurso público. Assertivas: a) Errada. A realização de concurso público é obrigatória para a inves- tidura originária que deve se dar por nomeação. As formas de pro- vimento derivador são as seguintes: promoção, readaptação, re- versão, reintegração, aproveitamento e recondução, em nenhum momento a Lei 8.112/90 prevê a situação de concurso interno. b) Certa. Órgãos públicos não possuem personalidade jurídica, tam- pouco vontade própria e seus agentes agem em imputação à pes- soa jurídica à qual estão ligados, mantendo uma relação de hierar- quia e subordinação. c) Errada. A edição de atos normativos (regulamentares) é faculdade do poder regulamentar. d) Errada. Órgão público não possui personalidade jurídica, eles são meros centros de competência ou de execução. e) Errada. Os agentes podem prover seus cargos públicos através dos chamados cargos em comissão de livre nomeação e livre exonera- ção. Solução: B Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 58 Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa 3. (Cespe) No que diz respeito à organização administrativa federal, jul- gue o item abaixo. As entidades compreendidas na administração indireta subordinam- -se ao ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade, mantendo com este uma relação hierárquica de índole político-administrativa, mas não funcional. Solução: Errado. Não existe hierarquia da Administração Direta para a Indireta, o que existe é a relação de vinculação, ou seja, pressupõem- -se o controle finalístico ou supervisão ministerial em caso de fuga de finalidade, mas jamais hierarquia e subordinação. Atividades 1. (Vunesp) A Emenda Constitucional 45/2004 criou o Conselho Nacio- nal de Justiça, cuja constitucionalidade foi consolidada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI-3367/DF. Foram vários os pontos observados para a caracterização jurídico-administrativa do referido Conselho e, dessa forma, foi possível poder entranhá-lo no sistema de princípios e normas do Direito Administrativo brasileiro. Com relação ao CNJ, alguns pontos fundamentais podem ser extraídos. a) É órgão administrativo da União, interno ao Poder Judiciário, re- presentativo do Estado federado, com competência administrati- va concorrente com os Tribunais de Justiça sem, contudo, afetá-los na autonomia administrativa e financeira. b) É órgão administrativo federal, interno ao Poder Judiciário, repre- sentativo do Estado unitário e com competência administrativa hierárquica sobre os Tribunais, Juízos e Magistrados de forma a mi- tigar o princípio federativo e a autonomia administrativa e finan- ceira dos Tribunais de Justiça. c) Tem por função administrativa precípua a fixação, com exclusivi- dade, de uma política governamental judiciária, uniforme e ape- nas para os Tribunais de Justiça estaduais. d) A sua competência administrativa disciplinar não alcança os minis- tros do SuperiorTribunal de Justiça. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa 59 2. (FCC) No que toca aos órgãos públicos, analise. I. São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. II. Embora despersonalizados, mantêm relações funcionais entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurídicos internos e exter- nos, na forma legal ou regulamentar. III. São chamados de singulares ou unipessoais os que reúnem na sua estrutura outros órgãos menores, com função principal idêntica ou funções auxiliares diversificadas. IV. Órgãos independentes são os originários da Constituição e repre- sentativos dos Poderes de Estado, como Ministérios, Secretarias de Estados e demais órgãos subordinados diretamente aos Chefes de Poderes. É correto o que consta apenas em: a) II, III e IV. b) II e IV. c) I, II e IV. d) I e II. e) I e III. 3. (FCC) Inseridos na estrutura do Estado, os órgãos públicos: a) são centros de competência que congregam atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expres- sar a vontade do Estado. b) representam juridicamente a pessoa jurídica que integram, mas não possuem capacidade processual. c) são dotados de personalidade jurídica própria, razão pela qual mantêm relações funcionais entre si e com terceiros. d) compostos são unidades de ação constituídas por um só centro de competência, que exerce funções auxiliares diversificadas. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 60 Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa e) autônomos são os originários da Constituição e representativos dos três Poderes do Estado, que se subordinam hierarquicamente. 4. (FCC) Quanto aos órgãos públicos é incorreto afirmar que: a) os órgãos simples ou unitários são dotados de um único centro de competência ou atribuições. b) os órgãos públicos são centros de competência dotados de perso- nalidade jurídica própria, sendo responsáveis exclusivos por suas ações e omissões. c) os Ministérios, na área federal, são considerados órgãos compostos, uma vez que possuem em sua estrutura outros órgãos públicos. d) o Tribunal Superior Eleitoral, de acordo com sua posição na estru- tura estatal, é um órgão independente, posto que possui origem constitucional. e) os colegiados são os órgãos que decidem e agem pela manifesta- ção de vontade da maioria de seus membros. 5. (Cesgranrio) Os órgãos integrantes da Administração Pública: a) possuem capacidade para celebrar contratos administrativos típicos. b) possuem regular e ordinária capacidade para litigar em juízo. c) são centros de competências dotados de personalidade jurídica de direito privado. d) são centros de competências dotados de personalidade jurídica de direito público. e) são centros de competências destituídos de personalidade jurídica. 6. (Cesgranrio) Os órgãos públicos que compõem a atual estrutura ad- ministrativa brasileira podem ser definidos como “unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado” (Celso An- tônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, ed. Malheiros). Adotando essa definição, que reconhece a ausência de personalidade jurídica dos órgãos públicos, está correto afirmar que o Estado e os órgãos que o compõem se exprimem concretamente através: a) do Governo. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa 61 b) de agentes. c) de entes paraestatais. d) da Administração direta. e) da Administração indireta. 7. (FCC) Não contempla prerrogativa inerente ao regime jurídico admi- nistrativo: a) possibilidade de praticar todos os atos não proibidos por lei. b) sujeição dos atos a controle interno e autotutela. c) impenhorabilidade dos bens públicos. d) imprescritibilidade dos bens públicos. e) revogação unilateral, pela Administração, de contratos por motivo de interesse público. 8. (FCC) Entre outros aspectos, a Administração Pública brasileira está or- ganizada de forma que: a) as pessoas físicas ou jurídicas que integram a administração indi- reta da União são criadas por decreto, possuem personalidade ju- rídica vinculada ao órgão tutelar e patrimônio compartilhado, com responsabilidade solidária. b) a administração pública indireta é a constituída dos serviços atri- buídos a pessoas jurídicas diversas da União, pública (autarquias) ou privadas (empresas públicas e sociedades de economia mista), vinculadas a um Ministério, mas administrativa e financeiramente autônomas. c) a descentralização administrativa significa repartição de funções entre vários órgãos de uma mesma administração, sem quebra de hierarquia, sendo direta e imediata a execução das suas atividades ou a prestação de seus serviços. d) a delegação de competência de funções e atividades administrati- vas no âmbito da desconcentração dos Poderes Públicos, por apre- sentar caráter obrigatório e definitivo, independe de norma que expressamente a autorize, bastando a vontade do superior. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 62 Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa e) a execução indireta de serviços públicos por pessoa administrati- va física ou jurídica somente pode ser realizada mediante regime de concessão ou permissão, vedada a celebração de convênios ou consórcios. 9. (Cespe) Julgue o item que se segue, acerca dos atos administrativos e do procedimento administrativo disciplinado no âmbito da Adminis- tração Federal. O TRT da 5.ª região, com sede em Salvador, é entidade integrante da Justiça do Trabalho. 10. (Cespe) Julgue o item que se segue, relativo à organização administra- tiva da União, das autarquias e das fundações. Entre as prerrogativas processuais impostas em favor das autarquias públicas federais está a intimação pessoal de seus procuradores fede- rais de todos os atos do processo. 11. (Cespe) Julgue o item que se segue. Para a identificação da função administrativa como função do Estado, os doutrinadores administrativistas têm se valido dos mais diversos critérios, como o subjetivo, o objetivo material e o objetivo formal. 12. (Cespe) Julgue o seguinte item, referente à organização da Adminis- tração Pública. Na esfera federal, a empresa pública pode ser constituída sob a forma de sociedade unipessoal, que tem por órgão necessário a assembleia geral, por meio da qual se manifesta a vontade do Estado. 13. (Cespe) Considerando que cabe ao Poder Público e a seus órgãos assegurar, às pessoas portadoras de necessidades especiais, o pleno exercício de seus direitos básicos, julgue o item a seguir. Os órgãos da Administração Direta devem dispensar, no âmbito de sua competência e finalidade, tratamento prioritário e adequado, ten- dente a viabilizar, na área de educação, a matrícula compulsória em cursos regulares de estabelecimentos públicos e particulares de pes- soas portadoras de necessidades especiais capazes de se integrar no sistema regular de ensino. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa 63 Dica de estudo Do estudo sistêmico das técnicas administrativas descritas anteriormen- te, podemos constatar que as provas de concursos invertem os conceitos a fim de confundir oconcursando. Contudo, com um pouco de atenção as descrições e os conceitos são de simples fixação. Use os esquemas didáticos como referência e bons estudos. Referências MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. Malheiros, 2011. MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Ma- lheiros, 2011. PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, 2011. Gabarito 1. B 2. D 3. A 4. B 5. E 6. B 7. A 8. B 9. Errado 10. Certo 11. Certo 12. Certo 13. Certo Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
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