Evolução do Estado e Direito

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10/02/2026 - Aula: Direito 
Administrativo e Evolução 
do Estado 
Teoria Geral do Estado e Direito 
Administrativo: Da Gênese Histórica 
aos Novos Paradigmas da Gestão 
Pública 
Professor Luiz Felipe Fleury Calaça 
1. Introdução: As Raízes Históricas do Estado 
Moderno 
Para compreender o Direito Administrativo em sua profundidade, é 
fundamental primeiramente compreender o seu sujeito principal: o Estado. O 
Direito Administrativo não é uma criação abstrata ou arbitrária, mas um 
produto histórico de uma evolução específica das estruturas de poder. 
O conceito de Estado Moderno é relativamente recente na história da 
humanidade. Embora existissem anteriormente grandes impérios (como o 
Império Romano ou o Sacro Império Romano-Germânico), a organização 
política destes não correspondia ao que hoje definimos tecnicamente como 
Estado. Faltava-lhes a delimitação territorial rígida aliada a uma concentração 
burocrática e centralizada de poder. 
A formação do Estado Moderno inicia-se na Baixa Idade Média, 
consolidando-se por volta do século XVI. É neste período que observamos a 
reunião dos três elementos constitutivos essenciais do Estado: 
1. Povo: O elemento humano. 
2. Território: A base física e geográfica. 
3. Poder Soberano (Governo): O elemento político e coercitivo. 
É nesse contexto de centralização que surge um “embrião” do direito público. 
Contudo, ainda não podemos falar em Direito Administrativo propriamente 
dito, pois este ramo jurídico pressupõe uma submissão do Estado à lei, 
característica inexistente no modelo absolutista inicial. 
2. A Evolução dos Modelos de Estado 
A trajetória do Estado pode ser dividida em grandes fases históricas, cada 
uma moldando a relação entre governantes e governados e definindo o 
escopo do Direito Administrativo. 
2.1. O Estado Absolutista: O Poder sem Freios 
O primeiro estágio do Estado Moderno é o Estado Absolutista. Sua 
característica central é a concentração absoluta de poder nas mãos do 
monarca. 
• A Lógica do Poder Real : D i fe rente das democrac ias 
contemporâneas, onde o poder emana do povo (conforme o art. 1º, 
parágrafo único da Constituição Federal de 1988), no Absolutismo, a 
legitimidade do poder era considerada divina. O Rei não devia 
satisfações aos súditos; sua autoridade era incontestável e suprema. A 
famosa frase atribuída a Luís XIV, “L’État, c’est moi” (O Estado sou 
eu), resume a ausência de distinção entre a pessoa do monarca e a 
instituição estatal. 
• A Relação com a Lei: O monarca era o criador da lei, mas não estava 
sujeito a ela (legibus solutus). Ele podia criminalizar condutas, alterar 
regras e exercer o poder sem accountability. Esta instabilidade jurídica 
gerava insegurança e abusos, criando o “esgotamento social” que 
culminaria nas revoluções burguesas. 
2.2. O Estado Liberal (Estado de Direito) e os Direitos de 1ª 
Geração 
O ponto de virada ocorre com as Revoluções Burguesas (Revolução 
Gloriosa, Revolução Francesa em 1789, Independência Americana). 
Movimentos iluministas questionaram a origem divina do poder, 
estabelecendo que a soberania reside na nação/povo. Nasce aqui o Estado 
de Direito, em que o próprio Estado deve submissão às leis que cria. 
• O Princípio da Legalidade: Esta é a grande ruptura. Enquanto no 
Direito Privado vige a autonomia da vontade (pode-se fazer tudo o que 
a lei não proíbe), no Direito Público, o Estado só pode agir se houver 
lei autorizativa.
 Exemplo Prático: Um agente de trânsito não pode multar um 
cidadão baseando-se em sua moralidade pessoal. A multa só é 
válida se a conduta estiver tipificada no Código de Trânsito 
Brasileiro. A vontade da Lei substitui a vontade do Rei. 
• Características do Estado Liberal:
o Estado Mínimo: Também chamado de Estado “Guarda-
Noturno”. Sua função não é agir ativamente, mas garantir as 
condições básicas para a vida em sociedade: segurança, 
propriedade privada e liberdade. 
o Direitos de 1ª Geração (Prestação Negativa): São direitos de 
defesa. O cidadão exige que o Estado não faça. Para garantir a 
liberdade de expressão, por exemplo, o Estado não precisa 
construir nada, apenas abster-se de censurar (inação). 
2.3. O Estado Social (Welfare State) e os Direitos de 2ª 
Geração 
O modelo liberal, embora garantisse liberdade jurídica, falhou em resolver 
problemas estruturais como desigualdade, pobreza e fome. A Crise de 1929 
(quebra da Bolsa de Nova Iorque) foi o golpe final na ideia de autorregulação 
do mercado. 
Diante do colapso econômico, surge o Estado Social (ou Welfare State), 
impulsionado nos EUA pelo New Deal de Franklin D. Roosevelt e pelas 
teorias econômicas de Keynes. 
• Características do Estado Social:
o Intervencionismo: O Estado abandona o absenteísmo e passa 
a intervir diretamente no domínio econômico e social para 
induzir o desenvolvimento. 
o Direitos de 2ª Geração (Prestação Positiva): São direitos que 
exigem que o Estado faça e gaste recursos. O cidadão tem o 
direito de exigir saúde, educação e previdência. 
o Complexidade Administrativa: Garantir o direito à educação, 
por exemplo, exige uma logística imensa: construir escolas, 
realizar concursos, fazer licitações para merenda, gerir 
transporte. Isso expande drasticamente o Direito Administrativo. 
Curiosidade Histórica e Sociológica (Tese de Chris Thornhill): 
Existe uma teoria que associa o nascimento dos direitos sociais à 
mobilização militar. O argumento sugere que o Estado Social não 
nasceu apenas de altruísmo, mas da necessidade de amparar 
soldados que voltavam mutilados das grandes guerras (como a 
Primeira Guerra Mundial). Para evitar revoltas e legitimar o sacrifício, 
o Estado precisou criar hospitais públicos e sistemas de previdência 
para esses veteranos. 
3. A Dinâmica dos Poderes e a Realidade Brasileira 
A estruturação do Estado Moderno passa necessariamente pela teoria da 
Tripartição de Poderes de Montesquieu (Executivo, Legislativo e Judiciário). 
Contudo, a visão clássica de separação estanque é insuficiente para explicar 
a realidade contemporânea, especialmente no Brasil. 
3.1. Funções Típicas e Atípicas 
Não existem “muros de concreto” separando os poderes. Cada um possui 
uma função predominante (típica), mas exerce funções dos outros (atípicas) 
para garantir seu funcionamento e o equilíbrio do sistema (Freios e 
Contrapesos). 
Poder Função 
Típica
Função 
Atípica 
(Exemplos)
Legislativo Legislar e 
Fiscalizar
Executiva: 
Realizar 
licitações e 
concursos 
internos. 
Julgadora: 
Julgar o 
Presidente 
em crimes de 
responsabilid
ade 
(Impeachmen
t).
Judiciário Julgar 
(Jurisdição)
Executiva: 
Gestão de 
folha de 
pagamento, 
férias de 
servidores. 
Legislativa: 
Elaboração 
de 
Regimentos 
Internos dos 
Tribunais.
3.2. A Singularidade Brasileira: Medida Provisória e Zonas 
Cinzentas 
No Brasil, a separação de poderes enfrenta desafios específicos: 
• Medida Provisória (MP): É uma “jabuticaba jurídica”. O Chefe do 
Executivo edita normas com força de lei imediata. Diferente das 
Executive Orders dos EUA (que são limitadas administrativamente), a 
MP brasileira altera a ordem legal substantiva, demonstrando uma 
função atípica legislativa fortíssima nas mãos do Presidente. 
• Ativismo Judicial: Ocorre quando o Judiciário interfere na criação de 
políticas públicas ou interpreta normas de forma extensiva, adentrando 
competências do Legislativo ou Executivo. 
• Gestão Interna: Um exemplo prático da onipresença da Administração 
Pública é a gestão de estagiários no Tribunal de Justiça. A relação 
jurídica entre o Tribunal e seus estagiários é regida pelo Direito 
Administrativo, provando que a função administrativa permeia todos os 
poderes, não apenas o Executivo. 
4. O Estado Pós-Reforma e os Novos Paradigmas 
Administrativos 
A década de 1970 marcou o esgotamento do modelo de Estado Social 
“inchado”. As crises do petróleo e o endividamento fiscal levaram à ascensão 
do Neoliberalismo e à necessidade de uma Reforma Gerencial (no Brasil, 
consolidada na década de1990 com a Emenda Constitucional nº 19/98). 
4.1. Do Estado Executor ao Estado Regulador 
Executivo Administrar Legislativa: 
Medidas 
Provisórias e 
Decretos. 
Julgadora: 
Julgamento 
de processos 
administrativo
s (ex: multas 
no DETRAN 
ou processos 
no CADE).
Poder Função 
Típica
Função 
Atípica 
(Exemplos)
A lógica mudou da “oferta total” para a “Reserva do Possível”. O Estado 
buscou eficiência através de: 
1. Privatizações: Venda de estatais e concessão de serviços públicos à 
iniciativa privada. 
2. Agencificação: Criação de Agências Reguladoras (ex: ANATEL, 
ANEEL, ANAC, ANTT). O Estado deixa de prestar o serviço 
diretamente (como na telefonia antiga, onde a linha era um patrimônio 
caro) e passa a regular e fiscalizar as empresas privadas que o 
prestam. O objetivo é garantir a universalização e a qualidade, sem o 
peso da gestão direta. 
4.2. Novos Princípios do Direito Administrativo 
A reforma introduziu novos vetores para a administração: 
• Princípio da Eficiência: Inserido no art. 37 da Constituição. Não 
basta atuar na legalidade; o Estado deve produzir resultados positivos 
com o menor custo possível (custo-benefício). 
• Consensualidade: Abandono da postura puramente autoritária/
imperativa em favor de negociações e acordos (ex: Termos de 
Ajustamento de Conduta, Acordos de Leniência), visando soluções 
mais rápidas e eficazes. 
• Democratização da Gestão: Abertura para a participação da 
sociedade civil através de Conselhos de Políticas Públicas (Saúde, 
Educação, Meio Ambiente) e Consultas Públicas. 
• Constitucionalização: O Direito Administrativo brasileiro não possui 
um código único. Ele é formado por leis esparsas, unificadas pela 
Constituição Federal de 1988, que serve como filtro hermenêutico 
central. 
5. Aprofundamento: A Seguridade Social no Estado 
Brasileiro 
Dentro do contexto do Estado Social remanescente na Constituição de 1988, 
é crucial distinguir os componentes da Seguridade Social, que 
frequentemente geram confusão. 
5.1. Previdência Social vs. Assistência Social 
Embora ambas integrem a proteção social, suas lógicas são distintas: 
• Previdência Social (Caráter Contributivo): Funciona como um 
seguro. Só tem direito quem paga (contribui). Visa substituir a renda 
do trabalhador em momentos de incapacidade (aposentadoria, 
doença). É gerida pelo INSS (no Regime Geral).
• Assistência Social (Caráter Universal/Gratuito): Destina-se a “quem 
dela necessitar”, independentemente de contribuição.
o Exemplo Prático (BPC/LOAS): O Benefício de Prestação 
Continuada é pago a idosos (65+) ou pessoas com deficiência 
que comprovem miserabilidade (renda familiar per capita inferior 
a 1/4 do salário mínimo). Atenção: O BPC é operacionalizado 
pelo INSS, mas a verba e a natureza jurídica são assistenciais, 
não previdenciárias. 
Resumo Esquemático 
• Evolução do Estado:
o Absolutista: Poder divino, Rei acima da lei (Legibus Solutus). 
o Liberal (Estado de Direito): Império da Lei, Direitos de 1ª 
Geração (Liberdade/Propriedade), Estado Mínimo (Inação). 
o Social (Welfare State): Crise de 1929/Pós-Guerra. Estado 
Intervencionista, Direitos de 2ª Geração (Saúde/Educação), 
Prestação Positiva. 
o Contemporâneo (Gerencial/Regulador): Pós-Crise Fiscal 
(anos 70/90). Busca por eficiência, privatizações e regulação via 
Agências. 
• Tripartição de Poderes:
o Funções Típicas (predominantes) e Atípicas (secundárias). 
o Interdependência e Sistema de Freios e Contrapesos. 
o Brasil: Singularidade das Medidas Provisórias (Executivo 
legislando) e judicialização da política. 
• Direito Administrativo Moderno:
o Princípio da Legalidade: O Estado só age se a lei autorizar. 
o Princípio da Eficiência: Foco em resultados e redução de 
custos. 
o Consensualidade: Uso de acordos e negociações. 
o Constitucionalização: A Constituição como centro unificador 
das normas administrativas.
	Teoria Geral do Estado e Direito Administrativo: Da Gênese Histórica aos Novos Paradigmas da Gestão Pública
	1. Introdução: As Raízes Históricas do Estado Moderno
	2. A Evolução dos Modelos de Estado
	2.1. O Estado Absolutista: O Poder sem Freios
	2.2. O Estado Liberal (Estado de Direito) e os Direitos de 1ª Geração
	2.3. O Estado Social (Welfare State) e os Direitos de 2ª Geração
	3. A Dinâmica dos Poderes e a Realidade Brasileira
	3.1. Funções Típicas e Atípicas
	3.2. A Singularidade Brasileira: Medida Provisória e Zonas Cinzentas
	4. O Estado Pós-Reforma e os Novos Paradigmas Administrativos
	4.1. Do Estado Executor ao Estado Regulador
	4.2. Novos Princípios do Direito Administrativo
	5. Aprofundamento: A Seguridade Social no Estado Brasileiro
	5.1. Previdência Social vs. Assistência Social
	Resumo Esquemático