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Profa. Ma. Juddy Garcez
UNIDADE I
Análise de
Política Externa
 Objeto de estudo: exame de como as decisões sobre política externa são tomadas.
 Compreensão das escolhas e ações de governos e outros atores relacionados ao processo 
decisório na formulação da política externa dos Estados.
Quais elementos precisam ser considerados? 
Quais fatores levam à escolha por uma determinada política e não outra? 
 Cenário internacional contemporâneo → moldado pelos resultados das escolhas políticas, 
fruto do processo de tomada de decisão em política externa dos Estados.
 Processos: tornam-se mais complexos e dinâmicos.
O que esperar do curso?
 Análise de Política Externa (APE) → área das Relações Internacionais.
 Objetivo central: ação estatal no meio internacional e os elementos de conflito e interesse 
condicionante a essa ação.
 Política externa: projeta para os outros Estados aspectos relevantes dos processos internos 
das sociedades. 
 APE → elementos do processo interno + estudos dos fatores sistêmicos (estruturais).
 Faz uma diferenciação entre decisão e ação.
 Abordagem tradicional: Estado é o único ator responsável pelo processo decisório em 
política externa.
 Decisão: desejo, intenção → decorre de um processo de 
identificação do problema e produção de alternativas.
 Ação: os Estados têm objetivos em torno dos quais suas 
políticas são definidas pelo cálculo racional das possíveis 
consequências de determinadas ações.
Aspectos conceituais e teóricos
 Política externa (PE): conjunto das atividades políticas através das quais o Estado promove 
seus interesses no sistema internacional.
Três dimensões das atividades:
1. Político-diplomática;
2. Militar-estratégica;
3. Econômica.
 Atividades destinadas aos mais diversos atores do Sistema Internacional (SI): grupos 
governamentais ou não, governantes, empresas, grupos ativistas etc.
 Ocorrem nos planos bilateral e multilateral.
 Estado → principal ator, mas não o único.
 Outros atores → empresas, indivíduos, ONGs, sociedade civil 
organizada, mídia etc.
O conceito de política externa
Em termos de Estado…
 Os interesses nacionais são permanentes e universais, como o desejo tornar-se
forte economicamente.
 Ao mesmo tempo são específicos e dinâmicos, como a determinação em criar políticas de 
contenção de refugiados de tempos em tempos. 
 A política externa de um país sempre vai almejar o desenvolvimento nacional, mas evolui e 
pode variar segundo: (1) a sua história; (2) as suas capacidades materiais; (3) as suas 
necessidades; e (4) a sua posição no cenário internacional.
Um pouco mais sobre política externa
Você sabia?
No Brasil, o órgão responsável pela 
política externa é o Ministério das 
Relações Exteriores (Itamaraty)
 Política Pública (PP) → conjunto das atividades do governo que, agindo direta ou 
indiretamente, acabam por influenciar o cotidiano dos cidadãos. 
 Projetos de cooperação internacional → políticas públicas que deram certo em um 
determinado país e que, por isso, são adaptadas e transferidas para outros países (com 
outros contextos, condições e com outros resultados).
 Diferença das demais políticas públicas implementadas fora das fronteiras estatais.
 Política de estado: a PE se guia por interesses nacionais que pouco se alteram no tempo.
 Política de governo: a PE varia com base nas vontades dos partidos políticos que estão
no poder.
Política externa enquanto política pública
Política externa
Relações 
internacionais
Diplomacia 
Medidas e ações que 
garantem os 
interesses do Estado 
junto à comunidade 
internacional.
Como os Estados se 
relacionam com os 
demais Estados.
Execução da política 
externa feita pelos 
funcionários do órgão 
responsável.
 Objeto de Análise de Política Externa (APE): governo nacional → mudança recente: 
consideração dos níveis supranacional e subnacional.
 Dois caminhos no desenvolvimento da APE: (1) estabelecimento de uma grande teoria da 
política externa; (2) construção de teorias mais específicas, de médio alcance, sobre uma 
variedade de fenômenos.
 Rosenau: financiamento das secretarias de Estado e de Defesa dos EUA (Guerra Fria).
 Falha de Rosenau: o estudo das sociedade humanas exige métodos diferentes dos das 
ciências naturais. 
Teorias das RIs e a APE:
 Liberalismo: consideração da importância dos fatores 
domésticos da formulação de políticas externas.
 Realismo: capaz de pensar as escolhas políticas dos 
tomadores de decisão e também dos fatores sistêmicos.
 Construtivismo: influência dos enfoques sociocognitivos e 
reconhecimento da importância da ação dos agentes na 
política internacional.
As teorias das Relações Internacionais e a APE
 Paradiplomacia: desenvolvimento de uma ação externa institucionalizada por parte de 
poderes subnacionais.
 América Latina: contexto favorável ao desenvolvimento da diplomacia subnacional após a 
redemocratização iniciada em 1980.
 Atualmente, a maioria dos estados brasileiros e cerca de 30 municípios de cidades grandes 
ou médias executam ação externa estruturada.
 Estados do Rio de Janeiro (1983) e do Rio Grande do Sul (1987) foram os pioneiros. 
 A Prefeitura do Rio de Janeiro (1987) foi o primeiro governo municipal a adotar
a paradiplomacia. 
 Importante: A maioria das atividades hoje consideradas 
paradiplomáticas (como a promoção comercial ou a 
cooperação cidade-cidade através de acordos de 
irmanamento) vinham sendo desenvolvidas há décadas, 
embora de maneira dispersa e não coordenada, por diferentes 
departamentos ou secretarias dos governos subnacionais.
Paradiplomacia
 Diplomacia presidencial: condução pessoal de assuntos de política externa pelo presidente 
ou chefe de Estado → acontece quando o presidente vai além de suas funções e avança 
para um papel mais proativo na concepção e na execução da política externa do país.
 Diplomacia empresarial: conjunto de atividades com o objetivo de gerar condições favoráveis 
para que as empresas conduzam suas atividades e realizem seus objetivos organizacionais.
1. Influência sobre outros atores econômicos e sociais → criação e exploração de 
oportunidades de negócios.
2. Colaboração com autoridades que influenciem processos comerciais e investimentos.
3. Gestão de possíveis conflitos com tomadores de decisão externos.
4. Minimização do risco político relacionado aos negócios.
5. Atuação do apoio da mídia e dos formadores de opinião → 
criação da imagem e reputação da empresa.
Diplomacia presidencial e diplomacia empresarial
Lobby Advocacy
 Política externa (PE): conjunto das atividades políticas através das quais o Estado promove 
seus interesses no sistema internacional.
 Política pública: conjunto das atividades do governo que, agindo direta ou indiretamente, 
acabam por influenciar o cotidiano dos cidadãos.
 Política de estado: a PE se guia por interesses nacionais que pouco se alteram no tempo.
 Política de governo: a PE varia com base nas vontades dos partidos políticos que estão
no poder.
 Paradiplomacia: desenvolvimento de uma ação externa institucionalizada por parte de 
poderes subnacionais.
 Diplomacia presidencial: condução pessoal de assuntos de 
política externa pelo presidente ou chefe de Estado.
 Diplomacia empresarial: conjunto de atividades com o objetivo 
de gerar condições favoráveis para que as empresas 
conduzam suas atividades e realizem seus objetivos 
organizacionais.
Principais conceitos
O que é a política externa?
a) É a somatória das ações nacionais do governo.
b) É a política praticada pelos governos dos estados.
c) É um modelo de análise das ações externas de um país.
d) É o conjunto de atividades políticas do Estado no sistema internacional.
e) É o total dos interesses nacionais que são permanentes e universais.
Interatividade
O que é a política externa?
a) É a somatória das ações nacionais do governo.
b) É a política praticada pelos governos dos estados.c) É um modelo de análise das ações externas de um país.
d) É o conjunto de atividades políticas do Estado no sistema internacional.
e) É o total dos interesses nacionais que são permanentes e universais.
Resposta
 Na APE → construção de teorias mais específicas, de médio alcance, sobre uma variedade 
de fenômenos
Três principais teorizações específicas
1. A abordagem de Allison → Os modelos analíticos
2. A abordagem de Putnam → O jogo de dois níveis
3. A análise do discurso (API) como técnica
 Cada abordagem utiliza um caso diferente para observar as decisões tomadas no âmbito 
da política externa.
 Importante: As abordagens são específicas, pois não é 
possível fazer uma teorização geral sobre a política externa 
pois ela varia de acordo com o Estado, o governo, o indivíduo, 
o momento histórico e com base em outras variáveis, a 
exemplo das questões econômicas e culturais.
As principais abordagens de APE
 Graham Allison nasceu em 1940, é cientista político e professor de Governança em Harvard.
 Publicou seu artigo em 1969 e utilizou a Crise dos Mísseis de Cuba, ocorrida em 1962, para 
esclarecer como as pressões domésticas influenciam a tomada de decisão em
política externa.
 Caso: como os segmentos internos estadunidenses determinaram as decisões tomadas por 
Kennedy em 1962.
 Crise dos mísseis: momento de maior tensão da “coexistência pacífica” na Guerra Fria.
Linha do Tempo
 1961: Estados Unidos instalam mísseis nucleares na Turquia.
 1962: Estados Unidos divulgam fotos que denunciam a 
instalação de mísseis nucleares soviéticos em Cuba.
 28 de outubro de 1962: Acordo entre URSS e EUA para a 
retirada dos mísseis do território de Cuba imediatamente e da 
Turquia no prazo de até 5 anos.
A Abordagem de Allison
Fonte: http://memorialdademocracia.com.br/card/o-
dia-em-que-o-mundo-ficou-em-suspenso
A Crise dos Mísseis
Allison propôs três modelos analíticos para compreender a atuação estadunidense na Crise 
dos Mísseis em 1962:
 Modelo I → Modelo do Ator Racional;
 Modelo II → Modelo do Comportamento Organizacional;
 Modelo III → Modelo da Política Governamental.
Os Modelos Analíticos
Para saber mais
Filme: 13 Dias Que Abalaram O Mundo. 
Direção: Roger Donaldson. Estados Unidos: 
Beacon Pictures, 2000. 145 min. 
O Modelo do Ator Racional
 Premissa → qualquer ação particular de um governo resulta da combinação de objetivos e 
valores relevantes, de alternativas de ação percebidas, de estimativas das consequências 
que seguem cada alternativa e da avaliação de cada conjunto de consequências.
Proposições
a) Um aumento nos custos percebidos em uma alternativa de 
ação reduz a possibilidade de que essa ação seja escolhida.
b) Um decréscimo nos custos percebidos de uma alternativa 
aumenta a possibilidade dessa alternativa ser escolhida.
Modelo Analítico I
O Modelo do Comportamento Organizacional
 Premissa → em um dado instante, um governo consiste de um conglomerado estabelecido 
de organizações, cada uma delas com suas tarefas críticas, capacidades especiais, 
programas e repertórios.
Proposições:
a) Capacidades organizacionais existentes influenciam as 
escolhas governamentais.
b) As prioridades organizacionais configuram a implementação 
organizacional → as organizações tendem a enfatizar os 
objetivos mais afinados com suas capacidades especiais e 
com sua cultura.
c) A implementação reflete rotinas previamente estabelecidas 
e procedimentos operacionais padrão.
Modelo Analítico II
O Modelo da Política Governamental 
 Premissa → as decisões e as ações dos governos não se constituem em uma solução para 
o problema, mas são o resultado de negociações.
 As decisões e ações → surgem de um processo de barganha entre os membros individuais 
do governo com poderes distintos e forças desiguais.
Proposições:
a) As preferências particulares e as posições individuais dos 
jogadores influenciam o resultado final.
b) As vantagens e desvantagens de cada jogador diferem de 
um canal de ação para outro.
c) Os detalhes da ação resultante não são escolhidos por 
nenhum dos indivíduos (raramente seriam idênticos aos que 
qualquer um dos jogadores sozinho escolheria). 
 “O que você defende depende de onde você está sentado”.
Modelo Analítico III
 A abordagem dos modelos foge do estadocentrismo ao reconhecer que por trás de toda 
decisão em política externa existe pressão doméstica.
 O Modelo I, do Ator Racional, é frequentemente abarcado pelas abordagens teóricas 
tradicionais das Relações Internacionais (realismo e liberalismo).
 O Modelo I pode ser complementado pelos Modelos II e III.
Ainda sobre os modelos...
Para além da Crise dos Mísseis...
Caso da Anexação do Acre (1903)
A pressão doméstica exerce influência nas decisões de política externa?
a) Sim, a pressão doméstica exerce influência.
b) Não, ela não exerce influência alguma.
c) A pressão doméstica não existe.
d) Na política externa, a única influência recebida é a de partidos políticos.
e) Não, pois a pressão doméstica só influencia Estados fracos.
Interatividade
A pressão doméstica exerce influência nas decisões de política externa?
a) Sim, a pressão doméstica exerce influência.
b) Não, ela não exerce influência alguma.
c) A pressão doméstica não existe.
d) Na política externa, a única influência recebida é a de partidos políticos.
e) Não, pois a pressão doméstica só influencia Estados fracos.
Resposta
 Robert Putnam nasceu em 1941 e é cientista político e professor de Política Pública em 
Harvard e publicou seu artigo em 1988.
 Utiliza a Cúpula de Bonn, de 1978, para esclarecer como a política doméstica e as relações 
internacionais se entrelaçam → Reunião entre EUA, Alemanha, Japão, Itália e França após 
o choque do petróleo de 1973.
 Objetivo: favorecer a recuperação ocidental.
 Argumento de Putnam: os países adotaram políticas diferentes 
daquelas que seriam utilizadas na ausência de negociações 
internacionais → o acordo aconteceu apenas porque uma forte 
minoria no interior de cada governo apoiou domesticamente a 
política requerida internacionalmente.
 O acordo de Bonn combinou com sucesso as pressões 
nacionais e internacionais. Uma análise puramente interna ou 
externa não poderia verificar o que aconteceu.
 Proposta: modelo analítico que combina fatores domésticos
e internacionais.
A Abordagem de Putnam e a Cúpula de Bonn
Cúpula de Bonn: Líderes da Itália, Japão, EUA, Alemanha e França
Fonte: 
https://upload.wikimedia.org/wiki
pedia/commons/6/69/G7_leaders
_1978.jpg
 A Cúpula de Bonn combinou com sucesso as pressões nacionais e as internacionais → 
nem uma análise puramente interna nem uma puramente externa poderia verificar o que, 
de fato, aconteceu. 
 Putnam propõe encarar a luta política de várias negociações como um jogo de dois níveis.
 Nível nacional → os grupos domésticos perseguem seu interesse pressionando o governo a 
adotar políticas favoráveis a eles, e os políticos buscam o poder constituindo coalizões entre 
esses grupos.
 Nível internacional → os governos nacionais buscam 
maximizar suas próprias habilidades de satisfazer as pressões 
domésticas, enquanto minimizam as consequências adversas 
dos acontecimentos externos. 
 Quando negociadores que representam dois países distintos 
encontram-se para buscar um acordo, precisam criar um 
acordo provisório para ser ratificado por cada
país representado.
O jogo de dois níveis
O processo é dividido em dois estágios:
1. Barganha entre os negociadores internacionais que leva a um acordo provisório (nível I).
2. As discussões em separado entre os grupos domésticos de apoio sobre ratificar ou não o 
acordo (nível II).
 Na prática...
Processo: dois estágios
 Conjunto de vitórias (winset) para determinada base de apoio do nível II → conjunto de todos 
os acordos possíveis do nível I que seriam vitoriosos.
 Em outras palavras: o winset é o conjunto de vitórias quealcançaria a maioria necessária 
entre os apoiadores quando colocados em votação.
Dessa definição deriva-se que:
1. Maiores winsets tornam os acordos no nível I mais prováveis.
2. Os tamanhos relativos dos respectivos winsets do nível II terão peso sobre a distribuição 
de ganhos conjuntos das barganhas internacionais. 
 Em algumas situações, talvez mesmo sem intenção, as 
pressões internacionais reverberam na política doméstica, 
alterando o equilíbrio interno e influenciando as
negociações externas.
Conjunto de vitórias (winset)
a) Preferências e coalizões do nível II → o tamanho dos winsets depende do tamanho relativo 
das forças isolacionistas (opostas à cooperação internacional) e das forças 
internacionalistas (que oferecem apoio incondicional).
b) Estados mais autossuficientes que possuem winsets menores fazem menos acordos 
internacionais e, quando isso acontece, negociam de forma mais agressiva →
caso dos EUA.
c) Instituições do nível II, sendo que os procedimentos de ratificação claramente afetam o 
tamanho dos winsets.
d) Estratégias dos negociadores do nível I, sendo que tais negociadores devem saber usar 
mecanismos como as compensações paralelas.
 Diferença das teorias estadocêntricas: Putnam reconhece a 
inevitabilidade do conflito doméstico em relação às exigências 
do interesse nacional.
Fatores que afetam o tamanho dos winsets
 Putnam: pretende esclarecer como a política doméstica e as relações internacionais
se entrelaçam.
 Utiliza o caso da Cúpula de Bonn.
Proposta – Jogo de dois níveis:
 Nível I → barganha entre os negociadores internacionais que leva a um acordo provisório;
 Nível II → as discussões em separado entre os grupos domésticos de apoio sobre ratificar 
ou não o acordo. 
 Winset (conjunto de vitórias) para determinada base de apoio do nível II → conjunto de todos 
os acordos possíveis do nível I que seriam vitoriosos.
Relembrando...
Quais são os dois níveis propostos por Putnam?
a) Nacional e subnacional.
b) Nacional e internacional.
c) Internacional e subnacional.
d) Estadual e nacional.
e) Internacional e estadual.
Interatividade
Quais são os dois níveis propostos por Putnam?
a) Nacional e subnacional.
b) Nacional e internacional.
c) Internacional e subnacional.
d) Estadual e nacional.
e) Internacional e estadual.
Resposta
 A análise do discurso pode ser feita a partir de muitas abordagens → a Análise Política 
Interpretativa (API) é a que melhor se aplica a APE.
 API: método qualitativo de análise de discursos que pode se desenvolver em quatro etapas. 
 Ela é feita através do levantamento e da interpretação de discursos.
 Ela pode ser desenvolvida através de quatro etapas.
A Análise do Discurso como técnica de APE
 1ª Etapa: identificar a comunidade política para a qual os discursos são dirigidos. 
 2ª Etapa: localizar os discursos relevantes → identificar, dentro do universo de discursos 
voltados para determinada comunidade política, as falas que contenham informações 
pertinentes acerca da mensagem que se deseja transmitir a um determinado público.
 3ª Etapa: identificar os elementos pensados para passar ao público determinada mensagem.
 4ª Etapa: localizar os elementos polêmicos dos discursos.
As quatro etapas
Ao seguir esse algoritmo, o pesquisador é capaz de 
compreender determinada política externa mediante a 
análise de discursos, sejam eles preferidos pelos 
Estados (Poder Executivo) ou por atores que participam 
do processo decisório em política externa.
 Estudo de caso: semelhante ao que Allison e Putnam fizeram.
 Objetivo: identificar, nos discursos proferidos anualmente nas Sessões Ordinárias da 
Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), os interesses estadunidenses 
pela América Latina durante os governos George Bush (2001-2008) e Barack Obama
(2009-2016).
1. Descrição da política externa dos Estados Unidos para a América Latina desde 1976 → 
elencar as principais iniciativas tomadas pelos governantes estadunidenses em relação ao 
continente latino-americano.
2. Distinção entre os Partidos Republicano e Democrata → 
pontuar as políticas próprias de cada partido com relação à 
América Latina.
3. Análise dos discursos proferidos por Bush e Obama nas 
Sessões Ordinárias da Assembleia Geral da ONU entre 2001 
e 2016 → pontuar os interesses desses governantes em 
relação à América Latina e avaliar se houve a transformação 
do discurso em prática.
A política externa dos EUA para a América Latina
 Análise de palavras-chave e outros termos correlatos que se associam ou possuem ligação 
direta com elas, a saber: América Latina, Oriente Médio, Europa, África, Ásia e Rússia.
 Fonte dos dados: Sistema de Informação Bibliográfica das Nações Unidas.
Discursos de George W. Bush:
 2001 → ressaltou a indignação com os atentados do 11 de setembro daquele mesmo ano.
 2002 a 2004 → descrição da preocupação com o Oriente Médio.
 2005 → lembrou as mortes do Tsunami de 2004, agradecendo a ajuda dos países do 
mundo.
 2006 → atenção renovada sobre o terrorismo.
 2007 → importância dos Direitos Humanos e foco
no terrorismo.
 2008 → análise geral de todos os temas abordados 
anteriormente.
Os discursos de George W. Bush
Discursos de Barack Obama:
 2009 → Clamor por uma nova era de cooperação e paz. 
 2010 → Revisão dos benefícios do seu governo.
 2011 → Busca pela paz.
 2012 → Foco na Primavera Árabe.
 2013 → Foco na Primavera Árabe: Oriente Médio e Norte da África.
 2014 → Terrorismo e questão entre Rússia e Ucrânia (anexação da Crimeia).
 2015 → Guerra na Síria e 70 anos da criação da ONU.
 2016 → Balanço dos seus oito anos de governo.
Os discursos de Barack Obama
 Análise de conteúdo atrelada à análise de discurso → para além de dados quantitativos.
 Ambos os presidentes deram maior ênfase no Oriente Médio.
Bush:
 Maior preocupação com o terrorismo.
 Menções sobre América Latina: alto foco somente na problemática na Colômbia.
Obama:
 Seu principal foco foi a Primavera Árabe.
 Com relação à América Latina, fez breves menções somente, 
dando maior ênfase ao encerramento do financiamento da 
operação de paz no Haiti.
Na prática
 A análise de discurso pode ser feita a partir de muitas abordagens → a Análise Política 
Interpretativa (API) é a que melhor se aplica à APE.
 API: método qualitativo de análise de discursos que pode se desenvolver em quatro etapas:
a) Identificação da comunidade política para a qual os discursos são dirigidos;
b) Localização dos discursos relevantes;
c) Identificação dos elementos pensados para passar ao público determinada mensagem;
d) Localização dos elementos polêmicos dos discursos.
Revisando API
Aspectos conceituais e teóricos da Análise de Política Externa (APE):
 Política externa: conjunto das práticas através das quais o Estado persegue seus interesses 
no sistema internacional;
 Desdobra-se em diferentes dimensões (política, econômica, militar etc.): Abordagem de 
Allison
 Três modelos: ator racional, comportamento organizacional e política governamental.
O jogo de dois níveis de Putnam:
 Nível nacional (atores domésticos perseguem seus interesses 
pressionando os governos e os políticos buscam alianças com 
eles) e nível internacional (políticos buscam maximizar suas 
habilidades de satisfazer as pressões domésticas + minimizar 
consequências adversas dos acontecimentos externos).
 Análise do discurso: abordagem voltada para a análise
das narrativas.
O que aprendemos hoje?
O que os estudos de Allison e Putnam e a API oferecem para a análise da política externa?
a) Teorias gerais.
b) Modelos para a análise.
c) Conceitos inéditos.
d) Novos casos teóricos.
e) Análise de discurso.
Interatividade
O que os estudos de Allison e Putnam e a API oferecem para a análise da política externa?
a) Teorias gerais.
b) Modelos para a análise.
c) Conceitos inéditos.
d) Novos casos teóricos.
e) Análise de discurso.Resposta
 ALLISON, G. Conceptual models and the cuban missile crisis. The American Political Science 
Review, v. 63, n. 3, p. 689-718, 1969.
 ANDRADE, L. C. de. A transferência de políticas entre países: um estudo de caso sobre o 
Programa Mais Alimentos em Moçambique, 2019. Tese (Doutorado em Relações 
Internacionais) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2019.
 MEMORIAL DA DEMOCRACIA. Crise dos Mísseis põe o mundo em suspense. (Site) 
Disponível em: https://memorialdademocracia.com.br/card/o-dia-em-que-o-mundo-ficou-em-
suspenso. Acesso em: 03 out. 2022
 MESQUITA, L. R. Sociedade civil e política externa brasileira: os espaços participativos na 
PEB contemporânea. Revista Oikos, 11, n. 2, p. 281-301, 2012.
 OBAMA, B. Renewing U.S. Leadership in the Americas. Real 
Clear Politics, 23 maio 2008. Disponível em: 
https://bit.ly/3yoD4Rb. Acesso em: 03 out. 2022.
 PUTNAM, R. Diplomacy and domestic politics: the logic of two-
levels games. International Organization, v. 42, n. 3, p. 427-
460, 1988.
Referências
ATÉ A PRÓXIMA!