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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO – RS
CONSELHEIROS
Iradir Pietroski – Presidente
Edson Brum – Vice-Presidente
Cezar Miola
Marco Antonio Lopes Peixoto
Estilac Martins Rodrigues Xavier
Alexandre Postal
Renato Luís Bordin De Azeredo
CONSELHEIROS SUBSTITUTOS
Heloisa Tripoli Goulart Piccinini
Alexandre Mariotti
Daniela Zago Gonçalves Da Cunda
Ana Cristina Moraes
Letícia Ayres Ramos
Roberto Debacco Loureiro
PROCURADOR-GERAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
Ângelo Grabin Borghetti
PROCURADORES DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
Geraldo Costa Da Camino
Daniela Wendt oniazzo
Fernanda Ismael
CHEFE DE GABINETE DA PRESIDÊNCIA
Tatiana Zambiasi Olsson
DIRETOR-GERAL
Ana Lucia Pereira
DIRETORA DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO
Claudio Roberto Koskodan das Chagas
DIRETORA ADMINISTRATIVA
Giovanna Kathleen Benedetti Teixeira
DIRETOR DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
Alexandre Porto Debeluck
DIRETOR DA ESCOLA DE GESTÃO E CONTROLE FRANCISCO JURUENA
Fabiana Durgant Silva
TCE-RS
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CURSO DE GESTÃO E
FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
Sumário
Introdução .............................................................................................................. 4
1 Fundamentos da Contratação Pública pela Lei nº 14.133/2021 ..................... 6
1.1 Por que a gestão e fiscalização são cruciais? ........................................... 8
1.2 A Lei nº 14.133/2021 no âmbito municipal .......................................... 10
2 Agentes envolvidos na gestão e fiscalização contratual ................................ 13
2.1 Agentes do macroprocesso .................................................................... 14
2.2 Gestor do contrato ................................................................................. 15
2.3 Fiscal do contrato .................................................................................. 16
2.4 Tipos de fiscalização .............................................................................. 19
2.5 Designação dos fiscais de contrato ........................................................ 19
2.6 Equipes com quantidade limitada de pessoal ....................................... 24
2.7 Instrumentos relevantes para gestão e fiscalização .............................. 26
3 Fases da gestão e fiscalização contratual ....................................................... 28
3.1 Acompanhamento e fiscalização na prática .......................................... 28
3.2 Técnicas e procedimentos de fiscalização contratual ........................... 30
3.3 Acompanhamento da execução contratual ........................................... 31
3.4 Recebimento do objeto .......................................................................... 38
3.5 O que fazer com os achados da gestão e fiscalização? .......................... 42
3.6 Alterações contratuais ........................................................................... 43
3.7 Revisão, reajuste e repactuação ............................................................ 44
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3.8 Sanções administrativas ........................................................................ 47
3.9 Prorrogação contratual .......................................................................... 48
3.10 Encerramento do contrato .................................................................... 49
3.11 Extinção contratual ............................................................................... 52
4 Responsabilidade na gestão e fiscalização ..................................................... 54
5 Desafios comuns na fiscalização .................................................................... 56
6 Boas práticas e recomendações ..................................................................... 57
7 Uso de Inteligência Artificial na gestão e fiscalização ................................... 58
8 Conclusão ....................................................................................................... 61
Anexo I – Orientações do TCU ............................................................................ 62
Anexo II – Checklist de fiscalização de contratos................................................ 65
Anexo III – Perguntas e Respostas ...................................................................... 75
Anexo IV – Referências ........................................................................................ 81
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CURSO DE GESTÃO E
FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
Introdução
Este curso de gestão e fiscalização de contratos administrativos tem como
propósito capacitar seu público-alvo para uma atuação eficaz, técnica e alinhada à
legislação vigente, especialmente à Lei nº 14.133/2021.
A fiscalização contratual é apresentada como atividade essencial para
assegurar que os bens, serviços e obras contratados pela Administração Pública
sejam executados conforme as condições pactuadas. Nesse sentido, o curso
busca demonstrar que a execução contratual não é uma etapa meramente formal,
mas o momento em que o interesse público se materializa.
O público-alvo do curso é formado principalmente por gestores e fiscais de
contrato, agentes que desempenham funções complementares no ciclo da
contratação pública. A capacitação desses agentes é indispensável para que suas
atribuições sejam exercidas com segurança, diligência e responsabilidade.
O material do curso foi estruturado para servir como instrumento de
consulta e apoio no cotidiano administrativo. Ao longo do curso, são abordados
temas que buscam aproximar os conceitos legais da realidade administrativa,
almejando unir teoria e prática. Ele pode ser utilizado tanto para compreender
fundamentos basilares da fiscalização contratual quanto para orientar a atuação
em situações concretas, como as que serão apresentadas ao longo do material.
Além disso, o conteúdo traz referências quanto à legislação, à jurisprudência e às
orientações dos órgãos de controle, auxiliando gestores e fiscais na adoção de
procedimentos mais seguros e padronizados.
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De modo geral, o curso reforça o papel orientativo do Tribunal de Contas
do Estado do Rio Grande do Sul, cujo objetivo é fornecer ferramentas adequadas
para a gestão pública, oferecendo subsídios para o aprimoramento das
contratações e para o fortalecimento dos controles administrativos. Mais que
apontar falhas, a proposta é contribuir para que os agentes públicos
compreendam suas responsabilidades, superem desafios comuns e adotem boas
práticas.
• O que abordaremos neste material?
o A importância da gestão e fiscalização de contratos.
o As principais diretrizes trazidas pela Lei nº 14.133/2021.
o O papel e as responsabilidades do gestor e do fiscal de contrato.
o Exemplos práticos para ilustrar os conceitos.
o Os desafios comuns e as boas práticas recomendadas.
• Objetivo: Capacitar os participantes deste curso para uma atuação eficaz,
transparente e de acordo com a legislação vigente.
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1 Fundamentos da Contratação Pública pela Lei nº
14.133/2021
A Lei n. 14.133/2021, conhecida também como a Nova Lei de Licitações e
Contratos (NLLC), promoveu uma modernização profunda nas compras públicas
brasileiras. Ela unificou, em um único texto legal, regras que antes estavam
espalhadas na jurisprudência e na legislação correspondente, passando a ter
validade para toda a Administração Pública – desde a União até os municípios.
Um dos pontos centrais dessa mudança é o foco na gestão e fiscalização
dos contratos. A nova lei transformou em regra oficial – ou seja, "positivou" –
muitas orientações e entendimentos já consolidados pelo Tribunal de Contas da
União (TCU). Isso representa maior segurança jurídica, pois o que antes eram
entendimentos das instâncias jurídicas e de controle externo agora estão escritos
noe responsabilização.
o Conta vinculada
Trata-se de outro mecanismo para mitigar riscos, ainda mais indicado que
o regime de pagamento pelo fato gerador. Nesse modelo, a Administração retém
os valores correspondentes aos encargos trabalhistas variáveis em uma conta
bancária específica vinculada ao contrato e ao empregador (contratado). Essa
conta é de titularidade do contratado, mas movimentada sob supervisão da
Administração.
Os recursos depositados na conta vinculada ficam bloqueados para uso
geral do contratado e somente podem ser movimentados para o pagamento das
obrigações trabalhistas a que se destinam, mediante apresentação da
documentação comprobatória pertinente e autorização expressa da
Administração.
Etapas de operacionalização da conta vinculada:
• No momento do pagamento mensal ao contratado, a Administração
divide o valor em duas parcelas: uma paga diretamente ao
contratado (custos fixos e serviços efetivamente prestados) e outra
depositada na conta vinculada (provisões para encargos variáveis);
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• Quando o evento trabalhista ocorre (férias, décimo terceiro,
rescisão etc.), o contratado apresenta a documentação pertinente e
solicita a liberação dos recursos da conta vinculada;
• A Administração verifica a regularidade da documentação e
autoriza a transferência do valor correspondente ao contratado;
• Ao término do contrato, eventual saldo remanescente na conta
vinculada é devolvido à Administração ou ao contratado, conforme
o caso.
Importante: A utilização da conta vinculada não exclui a
responsabilidade solidária e subsidiária da Administração por débitos
previdenciários e trabalhistas não adimplidos pelo contratado, mas
reduz significativamente o risco de sua ocorrência, uma vez que os
recursos foram provisionados e estão disponíveis exclusivamente
para essas finalidades.
3.5 O que fazer com os achados da gestão e fiscalização?
Identificar uma irregularidade é apenas o primeiro passo; a eficácia da
fiscalização reside no que é feito após o achado. Assim que uma irregularidade é
detectada, a primeira ação deve ser a comunicação formal ao gestor do contrato,
que possui a visão macro da relação jurídica. Caso a irregularidade envolva
questões estruturais ou orçamentárias que fujam da competência do gestor
contratual, deve haver o encaminhamento à gestão da área interessada para que
a solução seja adotada em nível estratégico.
Se o problema envolver dúvidas sobre a interpretação de cláusulas,
penalidades ou até mesmo a necessidade de rescisão unilateral, deve ser
acionado o assessoramento jurídico e do controle interno.
Diante de falhas que gerem prejuízo ou de descumprimento do contrato, a
Administração pode utilizar a garantia contratual (seguro-garantia, caução ou
fiança bancária) para ressarcir valores devidos ou pagar multas não quitadas.
Além disso, o fiscal deve instruir o processo de sanções administrativas, que
variam desde uma advertência por falhas que não resultaram sem prejuízo ao
erário, multas e até o impedimento de licitar e contratar com a Administração
Pública.
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É fundamental que todo processo respeite o contraditório e a ampla
defesa, garantindo que a empresa contratada tenha a oportunidade de se explicar
antes de qualquer ato sancionatório. A resposta dada pela Administração deve ser
sempre proporcional ao dano e devidamente motivada nos autos do processo.
Em resumo:
Comunicação ao gestor: alinhamento imediato sobre a falha
detectada.
Apoio jurídico e do controle interno: consultoria estratégica e
jurídica para casos mais complexos.
Uso da garantia: execução de valores para cobrir multas ou
prejuízos causados pela empresa.
Sanções administrativas: aplicação de penalidades graduais
(advertência, multa, suspensão) conforme a gravidade.
3.6 Alterações contratuais
As alterações contratuais podem ocorrer de forma unilateral pela
Administração, quando necessárias para melhor adequação técnica do objeto ou
para supressão de serviços ou bens, ou por acordo entre as partes, desde que
haja justificativa e demonstração de interesse público (Arts. 124 a 136 da Lei nº
14.133/2021).
Os acréscimos e supressões em obras e serviços estão limitados a 25%
do valor inicial atualizado do contrato, podendo, no caso de reforma de edifícios
ou equipamentos, atingir 50% nas hipóteses de supressão.
Nos contratos de serviços contínuos, admite-se a supressão unilateral até
o limite de 25%, desde que haja justificativa adequada. Em qualquer situação,
toda alteração contratual deve ser formalmente motivada, demonstrando sua
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necessidade e compatibilidade com o objeto originalmente contratado, sob pena
de irregularidade.
• Hipóteses de alteração:
Unilateral pela Administração: possível em casos de alteração do projeto
ou das especificações, para melhor adequação técnica, e para acréscimo
ou supressão de serviços/bens.
Por acordo das partes: quando há modificações consensuais, desde que
justificadas e de interesse da Administração.
• Limites para alterações:
Acréscimos e supressões (obras e serviços): limite de 25% do valor
inicial atualizado do contrato.
Reforma de edifícios ou equipamentos: para supressões, o limite pode
chegar a 50%.
Serviços contínuos: possibilidade de supressão unilateral de até 25%,
desde que devidamente justificada.
Importante frisar que toda alteração deve ser formalmente justificada,
demonstrando a necessidade e a compatibilidade com o objeto original do
contrato.
3.7 Revisão, reajuste e repactuação
A revisão contratual, também denominada reequilíbrio econômico-
financeiro, tem por finalidade restabelecer a relação inicialmente pactuada. É
cabível quando eventos extraordinários, imprevisíveis ou de consequências
incalculáveis alteram as condições financeiras da execução, tornando o contrato
excessivamente oneroso para uma das partes (Art. 124, inciso II, alínea “d” da Lei
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nº 14.133/2021). Aplica-se também em caso fortuito, força maior, fato do príncipe
ou fato da Administração11.
Importante: a revisão independe de previsão no ato convocatório
do processo de licitação ou contratual e poderá ser feita de ofício
pela Administração ou, por requerimento do contratado, no qual
deverá demonstrar o desequilíbrio sofrido, que tenha impedido ou
interferido a execução do valor ajustado.
O reajuste consiste na correção
monetária periódica dos valores contratuais, com
aplicação de índices previamente definidos,
ocorrendo anualmente, contado da data do
orçamento da proposta ou do último reajuste, e
tem como objetivo preservar o poder de compra frente à inflação.
A repactuação, por sua vez, aplica-se
especificamente aos contratos de serviços
contínuos, permitindo a revisão dos preços em
função da variação efetiva dos custos que
compõem a planilha contratual, como salários e
insumos, também observada a periodicidade mínima de doze meses, com vistas à
recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.
11 A doutrina e os manuais fundamentados na lei definem esses eventos da seguinte forma:
Caso fortuito: refere-se a eventos da natureza que são imprevisíveis e inevitáveis, como
tempestades, terremotos ou outras catástrofes naturais que impactam a execução do contrato.
Força maior: compreende eventos de origem humana que surgem após a assinatura do contrato
e impedem ou dificultam severamente o cumprimento do ajuste, como greves gerais ou
protestos.
Fato do príncipe: é uma ação estatal de caráter geral (do Poder Público) que não se relaciona
especificamente com um contrato determinado, mas que acaba por repercutir sobre ele,
tornando-o mais oneroso. Por exemplo, a criação de um novo imposto ou a imposição de uma
proibição de importação de insumos necessários ao objeto.
Fato da Administração: ocorre quando uma ação ou omissão específicado Poder Público incide
direta e especificamente sobre aquele contrato, retardando ou impedindo sua execução por falha
da própria Administração.
Objetivo: manter o
poder de compra da
moeda frente à
inflação.
Objetivo: restabelecer
o equilíbrio
econômico-financeiro
do contrato.
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Ainda sobre a repactuação, são procedimentos necessários:
• Solicitação tempestiva: a contratada deve solicitar a repactuação antes da
assinatura da prorrogação ou do encerramento do contrato, sob pena de
preclusão do direito.
• Demonstração analítica de custos: o pedido deve vir acompanhado de uma
memória de cálculo e planilhas que demonstrem analiticamente a variação dos
custos (comparando a proposta original com os custos atuais).
• Fundamentação no fato gerador: deve-se apresentar o novo acordo,
convenção ou dissídio coletivo de trabalho que justifica o aumento dos custos
de mão de obra.
• Prazo: deve ser respeitado o prazo mínimo de um ano, contado da data do
orçamento da proposta ou da última repactuação.
• Negociação de preços: deve ser negociado com a contratada para que os
preços se mantenham compatíveis com os de mercado, podendo inclusive
podendo resultar na redução de valores.
De acordo com diretrizes de controle, a documentação complementar para
o aditivo deve conter ainda:
Cópia do contrato original e de todos os aditivos anteriores.
Relatório de avaliação de desempenho da contratada e
histórico de ocorrências.
Cronograma físico-financeiro atualizado.
Atualização do mapa de riscos da contratação.
O art. 136 da NLCC estabelece que os registros que não caracterizam
alteração do contrato podem ser realizados por simples apostila, dispensada a
celebração de termo aditivo, especialmente a situação na qual a variação do valor
contratual refere-se ao reajuste ou à repactuação de preços previstos no próprio
contrato (inciso I).
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3.8 Sanções administrativas
O regime de sanções administrativas, instituído nos artigos 155 a 163 da
Lei nº 14.133/2021, prevê medidas aplicáveis a licitantes e contratados que
descumpram a legislação ou as cláusulas contratuais.
É importante esclarecer que o fiscal de contrato não é o responsável pela
aplicação das sanções. Cabe ao referido agente constituir um arcabouço de
registros, comunicados e anotações que possam subsidiar a autoridade
competente para sancionar o contratado, com razoabilidade e proporcionalidade,
de forma justa e tempestiva12.
• Tipos de sanções:
Advertência: aplica-se no caso de inexecução parcial do contrato,
desde que não tenha causado dano ao Erário (Art. 156, inciso I e §2º).
Multa: pode ser aplicada em conjunto com as demais sanções
previstas na Lei. Deve ser proporcional ao valor do contrato ou ao
prejuízo causado (Art. 156, inciso II e §3º).
Impedimento de licitar e contratar: considera infrações praticadas na
licitação e na execução contratual. Tem prazo determinado para sua
vigência, podendo chegar a três anos para infrações mais graves.
Limita-se ao ente do órgão sancionador (Art. 156, inciso III e §4º). O
prazo dessa sanção pode ser de, no máximo, três anos.
Declaração de inidoneidade: aplicável para infrações consideradas
mais graves, impedindo a empresa sancionada de licitar ou contratar
com toda a Administração Pública (Art. 156, inciso IV e §5º). O prazo
dessa sanção pode ser de três a seis anos.
12 “Conclusão Técnica nº 28: Caberá ao órgão ou entidade estabelecer a gradação entre as
sanções em ato normativo próprio. No caso de multa, definir o percentual aplicável de acordo
com critérios específicos para cada conduta praticada. Da mesma forma, em relação às sanções
de impedimento de licitar e contratar e declaração de inidoneidade, estabelecer uma gradação
quanto ao tempo de duração da aplicabilidade das respectivas penas”. Conclusões Técnicas da
Comissão de Estudos da Nova Lei de Licitações e Contratos para a Fiscalização. Tribunal de
Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS). 2025. Disponível em:
https://tcers.tc.br/repo/orientacoes_gestores/Conclusoes_Comissao_NLLC.pdf
https://tcers.tc.br/repo/orientacoes_gestores/Conclusoes_Comissao_NLLC.pdf
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A aplicações das sanções deve considerar os seguintes critérios
(Art. 156, §1º):
Gradação da conduta Proporcionalidade e
razoabilidade
Ampla defesa e
contraditório
Considerar a
reincidência, o dano
causado e a boa-fé da
contratada.
A sanção deve ser
adequada à gravidade da
infração.
A empresa ou contratada
devem ter o direito de se
defender antes da
aplicação da sanção.
3.9 Prorrogação contratual
A prorrogação consiste na ampliação do prazo de vigência ou de execução
do contrato, permitindo que a relação contratual continue produzindo efeitos por
período superior ao inicialmente previsto.
Na Lei nº 14.133/2021, a prorrogação assume especial relevância nos
contratos de serviços e fornecimentos contínuos, que podem ter vigência inicial de
até cinco anos e ser prorrogados sucessivamente até o limite de dez anos, desde
que haja previsão no edital e seja demonstrada a vantajosidade para a
Administração.
Assim, a prorrogação não representa um novo contrato, mas a
continuidade do contrato existente, desde que respeitados os
limites legais, a motivação administrativa e o interesse público.
TCE-RS
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Antes da assinatura do termo aditivo de prorrogação de vigência, há
requisitos que necessitam ser observados. Abaixo estão listados os principais:
I Previsão contratual: a
possibilidade de prorrogação
deve estar expressamente
prevista no edital e no contrato.
V Disponibilidade
orçamentária: comprovação de
existência de créditos
orçamentários para cobrir a
despesa no novo período e, se a
prorrogação ultrapassar o
exercício financeiro, previsão no
Plano Plurianual (PPA).
II Vigência do contrato: o
contrato deve estar ainda
vigente, uma vez que não há
amparo legal na prorrogação de
um ajuste já extinto.
VI Interesse das partes: a
anuência formal da contratada e
a manifestação de interesse da
Administração, devidamente
motivada pelo fiscal ou gestor.
III Vantajosidade econômica:
deve ser realizada uma
pesquisa de mercado para
comprovar que os preços e
condições permanecem
vantajosos para a Administração
em comparação com a realização
de uma nova licitação.
VII Instrução processual e
parecer jurídico: o processo
deve ser instruído com
justificativa técnica, parecer
técnico sobre a viabilidade e,
obrigatoriamente, um parecer
jurídico conclusivo aprovando
a minuta do aditivo.
IV Manutenção das condições
de habilitação: a contratada
deve apresentar toda a
documentação que a habilitou no
certame devidamente atualizada
(certidões fiscais e trabalhistas)
para provar que ainda cumpre os
requisitos iniciais.
VIII Autorização da autoridade
competente: a decisão final
pela prorrogação deve ser
assinada pela autoridade máxima
do órgão ou ordenador de
despesa.
3.10 Encerramento do contrato
O encerramento contratual, no âmbito da Administração Pública, constitui
etapa essencial do ciclo de gestão das contratações, pois consolida a verificação
do cumprimento do objeto, a regularidade da execução, a conformidade
documental e a proteção do interesse público.
TCE-RS
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À luz da Lei nº 14.133/2021, especialmente dos dispositivos que tratam da
fiscalização, do modelo de gestão contratual, da manutenção das condições de
habilitação e do recebimento do objeto, essa fase deve ser conduzida de maneira
formal, motivada e baseada em evidências, com registro das ocorrências
relevantes e das providências adotadas ao longo da execução.
Nesse contexto, o recebimento definitivo, a conferência final, o relatório
final e a avaliação de desempenho da contratada representam instrumentos
complementares de controle, transparência e governança.
• Recebimento definitivo
Orecebimento definitivo constitui o ato administrativo
pelo qual a Administração Pública reconhece, após
verificação técnica, que o objeto executado atende
integralmente às especificações pactuadas, às exigências
editalícias e às demais condições estabelecidas no contrato.
A formalização do recebimento definitivo deve ocorrer por instrumento
circunstanciado, com a descrição dos exames realizados, das evidências de
conformidade, das eventuais ressalvas saneadas e da conclusão quanto à
aceitação do objeto.
O recebimento definitivo não afasta, por si só, a responsabilidade do
contratado por vícios ocultos, defeitos supervenientes, solidez e segurança da
obra ou serviço, tampouco elimina a responsabilidade ético-profissional pela
execução do ajuste. A própria Lei nº 14.133/2021 estabelece que o recebimento
provisório ou definitivo não exclui tais responsabilidades e, no caso de obras (Art.
140, §6º), preserva a responsabilidade objetiva do contratado pelo prazo mínimo
de cinco anos – admitida a previsão de prazo de garantia superior no edital e no
contrato.
• Conferência final
A conferência final corresponde à etapa de revisão conclusiva do processo
de execução contratual, destinada a verificar se todas as obrigações assumidas
pela contratada foram efetivamente cumpridas antes do encerramento
administrativo do ajuste. Embora a expressão não apareça como categoria
TCE-RS
51
autônoma na Lei nº 14.133/2021, sua finalidade decorre do dever legal de
acompanhamento e fiscalização previstos no art. 117.
Nessa fase, o gestor e os fiscais devem consolidar a
análise das medições, entregas, relatórios técnicos, termos
de recebimento, comunicações formais, notificações,
justificativas e providências adotadas ao longo da execução.
A conferência final também envolve a verificação da manutenção das
condições de habilitação e qualificação exigidas na contratação, especialmente a
regularidade fiscal, trabalhista e demais requisitos previstos no edital e no
contrato.
• Relatório final
O relatório final de execução contratual é o documento técnico-
administrativo que consolida o histórico do contrato, registrando os principais atos,
eventos, resultados, intercorrências e conclusões decorrentes da execução. Sua
elaboração atende à necessidade de preservar a memória administrativa do
ajuste, permitir a rastreabilidade das decisões e demonstrar se os objetivos que
justificaram a contratação foram alcançados de forma satisfatória, eficiente e
aderente ao interesse público.
O documento deve contemplar, de forma objetiva
e fundamentada, a identificação do contrato, o objeto
contratado, o período de execução, os valores
executados, as alterações contratuais eventualmente
promovidas, os recebimentos provisório e definitivo, as
ocorrências relevantes, as pendências saneadas, as
glosas ou sanções eventualmente aplicadas e a conclusão quanto ao
desempenho global da contratação.
Além de encerrar formalmente a instrução administrativa, o relatório final
possui função gerencial relevante, pois fornece subsídios para o planejamento de
futuras contratações, aperfeiçoamento de especificações técnicas, revisão de
estimativas, aprimoramento de matriz de riscos, melhoria dos mecanismos de
fiscalização e prevenção da repetição de falhas.
TCE-RS
52
Quando exigido por regulamento interno ou por normas específicas do
órgão ou entidade, o relatório final pode integrar instrumento próprio de
encerramento administrativo da demanda, devendo ser juntado aos autos do
processo de contratação e, quando cabível, disponibilizado nos sistemas oficiais
de transparência e controle.
• Avaliação da contratada – Desempenho
A avaliação da contratada constitui instrumento de gestão contratual
destinado a aferir, com base em critérios objetivos, o
desempenho da empresa na execução das obrigações
assumidas. Essa avaliação deve considerar aspectos
como cumprimento de prazos, qualidade das entregas,
aderência às especificações técnicas, disponibilidade de
recursos humanos e materiais, capacidade de resposta a
notificações, regularidade documental, relacionamento operacional com a
Administração e satisfação dos usuários do serviço, quando aplicável.
A Lei nº 14.133/2021 reforça a necessidade de modelos de gestão
contratual e de fiscalização previamente definidos, inclusive como cláusula
necessária dos contratos administrativos (Art. 92, inciso XVIII).
A avaliação pode ser formalizada por boletim, ficha ou relatório de
desempenho, com atribuição de conceitos ou notas, desde que os critérios
estejam previamente definidos e sejam aplicados de forma motivada, proporcional
e isonômica. Quando a avaliação identificar falhas relevantes, reincidência de
descumprimentos ou inexecução parcial ou total, seus registros poderão subsidiar
glosas, advertências, multas e demais sanções previstas na Lei nº 14.133/2021.
3.11 Extinção contratual
As hipóteses de extinção dos contratos estão previstas nos artigos 137 a
139 da Lei nº 14.133/2021.
A extinção contratual é o término jurídico do contrato administrativo. Ela
pode ocorrer de forma natural, pelo cumprimento do objeto ou pelo término da
vigência, mas também pode decorrer de situações específicas previstas em lei,
TCE-RS
53
especialmente quando há inadimplemento, interesse público, caso fortuito, força
maior ou outras causas que impeçam a continuidade da execução contratual.
A rescisão contratual pode ocorrer de forma unilateral pela Administração,
nas hipóteses de descumprimento contratual, razões supervenientes de interesse
público, lentidão injustificada ou paralisação da execução, entre outras previstas
em lei.
Também pode ser realizada de maneira amigável, mediante acordo entre
as partes, desde que conveniente e devidamente justificada, ou ainda por
determinação judicial, quando não for possível a solução administrativa do
conflito.
As consequências da rescisão incluem a aplicação de sanções
administrativas, a execução das garantias contratuais para cobertura de prejuízos,
a apuração de perdas e danos sofridos pela Administração e a possibilidade de
realização de nova licitação para o objeto remanescente.
TCE-RS
54
4 Responsabilidade na gestão e fiscalização
As normas que disciplinam a atuação do gestor e do fiscal de contrato
estabelecem, de forma expressa, seus deveres e responsabilidades, exigindo
conduta ética, técnica e profissional no acompanhamento da execução contratual.
A atuação desses agentes deve ser marcada pela diligência, entendida
como a adoção de cautela, zelo, proatividade e busca permanente pela solução
mais adequada ao interesse público. Nesse contexto, a omissão é tão relevante
quanto uma ação inadequada, podendo ensejar responsabilização quando
resultar em prejuízos à Administração ou a terceiros.
RESPONSABILIDADE
ADMINISTRATIVA
A responsabilidade administrativa decorre do
descumprimento de obrigações funcionais ou da
prática de infrações no exercício das atribuições,
sujeitando o agente a processos administrativos
disciplinares e à aplicação de sanções, conforme a
gravidade da conduta.
Paralelamente, pode haver responsabilização civil
se ações ou omissões praticadas com negligência,
imprudência ou imperícia ocasionarem danos à
Administração Pública ou a terceiros, hipótese em que
será possível a exigência de reparação judicial dos
prejuízos causados.
RESPONSABILIDADE
CIVIL
RESPONSABILIDADE
PENAL
Além disso, condutas ilegais ou tipificadas como
crime, como corrupção, fraude, peculato ou
concussão, podem ensejar responsabilidade
penal, nos termos da legislação vigente.
TCE-RS
55
Ressalta-se que o fiscal de contrato não pode invocar desconhecimento
técnico ou normativo como justificativa para afastar sua responsabilidade. Por
essa razão, recomenda-se que, diantede dúvidas ou situações complexas, sejam
acionados outros setores da Administração, bem como o assessoramento técnico,
jurídico ou de controle interno, conforme prevê o artigo 7º, §3º, da Lei nº
14.133/2021, como forma de subsidiar decisões e mitigar riscos na execução
contratual.
Por fim, os gestores públicos têm a obrigação de, periodicamente,
capacitar os fiscais de contrato. Essa capacitação deve abranger a legislação, as
atribuições, responsabilidades, o fornecimento de guias e modelos de relatórios.
Se houver omissão da alta administração em fornecer os meios e os treinamentos
necessários, há jurisprudência13 no sentido de transferir a responsabilidade para a
autoridade que designou o fiscal ("culpa in eligendo").
13 Acórdão TCU nº 1190/2009. Plenário. Relator Walton Alencar Rodrigues.
TCE-RS
56
5 Desafios comuns na fiscalização
A execução fiscalizatória enfrenta alguns desafios que podem
comprometer a eficácia do controle contratual.
Um desafio comum é a carência de qualificação técnica e treinamento
específico dos agentes designados. Em alguns
casos, os servidores são incumbidos para fiscalizar
objetos complexos sem possuir o conhecimento
necessário sobre as cláusulas do ajuste ou as
peculiaridades da execução. Mesmo nos casos mais
simples, há desconhecimento sobre a importância de
instrumentos fundamentais (ETP, edital, Termo de
Referência, minuta do contrato, etc.), resultando em fiscalizações incompletas ou
superficiais.
Outro fator que causa impacto negativo é a falta de estrutura adequada,
com ausência de ferramentas tecnológicas de apoio ou infraestrutura precária.
Além disso, pode ocorrer a atribuição de uma quantidade excessiva de
contratos para os mesmos servidores, impedindo um acompanhamento
minucioso e rotineiro. A limitação de pessoal, somada à ausência de
procedimentos padronizados para o recebimento do objeto e para o registro das
ocorrências, facilita a entrega de bens e serviços sem a qualidade exigida, assim
como prejudica a aplicação de sanções e a produção de provas em processos
administrativos. Em casos de inadimplemento, esses fatores deixam a
Administração em vulnerabilidade.
Ainda sobre a relação contratual, a falha de comunicação entre
gestores, fiscais e os prepostos das empresas contratadas também configura um
obstáculo recorrente. Pressões externas ou internas para a realização de
pagamentos sem a devida conferência das medições e de documentos fiscais
podem igualmente resultar em graves danos financeiros para a Administração.
Por fim, considerando o exposto acima, cabe aos agentes envolvidos
estarem atentos às etapas de planejamento, seleção e execução do
macroprocesso das contratações, buscando identificar riscos e propor ações que
possam mitigar os danos e promover os resultados esperados.
TCE-RS
57
6 Boas práticas e recomendações
No decorrer do tempo, a Administração Pública tem apresentado a
capacidade de desenvolver e aprimorar ações que proporcionam bons resultados
em sua atuação finalística.
Mesmo que já existam órgãos públicos com um modelo de governança
consolidado ou com planejamento estratégico bem definido, pode-se dizer que
existem práticas simples e eficazes para a gestão e fiscalização contratual
aplicáveis em ambientes organizacionais com diferentes níveis de maturidade:
1. Planejamento detalhado: elaboração de ETP e demais instrumentos
de planejamento, com informações consistentes, pesquisa de mercado
adequada, indicadores de desempenho (se aplicáveis) e critérios
objetivos de medição.
2. Comunicação eficaz: estabelecimento de canais de comunicação que
sejam acessíveis aos atores do processo, realizando reuniões
periódicas e os registros das interações.
3. Registro documental: histórico completo de todos os atos,
ocorrências, comunicações e decisões relativas ao contrato.
4. Avaliação de desempenho: monitoramento e registro do desempenho
da contratada, utilizando-o como subsídio para futuras contratações ou
para aplicação de sanções, se necessário.
5. Capacitação contínua: adoção de programas de treinamento e
desenvolvimento para servidores que atuam na fiscalização, com foco
na nova lei e em habilidades de gestão.
Para auxiliar a compreender a jurisprudência sobre gestão e fiscalização
de contratos, ao final deste material foram compilados acórdãos do TCU que
tratam diretamente desse tema – Anexo I deste caderno.
TCE-RS
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7 Uso de Inteligência Artificial na gestão e fiscalização
A introdução da Inteligência Artificial Generativa (IAG) na Administração
Pública brasileira tem se consolidado cada vez mais, sendo uma ferramenta
estratégica que vem ganhando força com a plena vigência da Nova Lei de
Licitações e Contratos.
Inclusive, com o objetivo de oferecer uma visão geral da
IAG, conceitos e orientações práticas para a utilização das
ferramentas de IA no setor público brasileiro, foi elaborado um
guia14 pelo Governo Federal.
Não obstante, a fiscalização contratual, atividade marcada por uma densa
carga burocrática e riscos de responsabilização pessoal, encontra na IAG um
suporte capaz de elevar a eficiência e a precisão das análises. Essa tecnologia,
atuando como um assistente de produtividade, pode auxiliar a fiscalização de
contratos a transitar da conferência meramente mecânica para uma gestão
alinhada aos resultados e à governança – conforme preconiza o art. 11 da NLLC.
A base para a aplicação de tecnologias avançadas na fiscalização reside
no compromisso da NLCC com a eficiência e a modernização. Um exemplo disso
é o art. 169 da Lei nº 14.133/2021, que introduz a gestão de riscos e o controle
preventivo como pilares da contratação pública.
Nesse cenário, a IA Generativa pode atuar conjuntamente na primeira linha
de defesa, realizando análises que permitam identificar precocemente
inconsistências que poderiam passar despercebidas em revisões manuais –
tais como desvios em cronogramas ou falhas na comprovação de encargos
trabalhistas.
14 Guia de Inteligência Artificial Generativa. Disponível em:
https://www.gov.br/governodigital/pt-br/infraestrutura-nacional-de-dados/inteligencia-
artificial-1/publicacoes/guia-ia-generativa .Acesso em 06/07/2026.
https://www.gov.br/governodigital/pt-br/infraestrutura-nacional-de-dados/inteligencia-artificial-1/publicacoes/guia-ia-generativa
https://www.gov.br/governodigital/pt-br/infraestrutura-nacional-de-dados/inteligencia-artificial-1/publicacoes/guia-ia-generativa
TCE-RS
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Ademais, a IAG pode ser utilizada para automatizar a leitura e o
cruzamento de dados em grandes volumes de documentos. Um fiscal pode, por
exemplo, utilizar a ferramenta para comparar as cláusulas do edital, minuta do
contrato e Termo de Referência, gerando automaticamente minutas de relatórios
de acompanhamento. Também pode ser útil para elaboração de minutas de
notificações e sanções administrativas, inclusive com redações fundamentadas
em artigos específicos da Lei nº 14.133/2021, adaptando o tom jurídico conforme
a gravidade da falta cometida pela contratada.
O uso de prompts (comandos) estruturados tem sido uma
prática bastante recomendada. Nesses comandos devem ser
fornecidos, ao menos, o contexto da contratação, os limites legais e
o objetivo do documento a ser gerado.
É recomendável utilizar
ferramentas institucionais próprias
ou versões corporativas que
garantam que os dados inseridos
não sejam utilizados para treinar
modelos públicos.
Apesar dos benefícios, o
uso da IAG envolve riscos críticos.
Um problema recorrente é a
"alucinação", onde ocorre a geração
de informações falsas ou de leis e
jurisprudência inexistentes.
Diante desse contexto, o agente público deve adotar a postura de "revisor
mestre" e não de mero usuário passivo, que aceita integralmente os outputs
(resultados) apresentados pelo sistema, sem a devida checagemda consistência
das informações. A inclusão de uma citação jurídica gerada por IA, sem a devida
conferência, pode comprometer a validade de um processo administrativo.
O Guia de Uso de IA do TCU1,
por exemplo, enfatiza que a IA
deve ser uma ferramenta de apoio
à decisão, e nunca o decisor final.
A conferência humana é
indispensável para validar se as
sugestões da IA estão em
conformidade com as
particularidades do contrato e as
diretrizes do órgão.
TCE-RS
60
Além disso, a questão do sigilo e da proteção de dados precisa ser
respeitada pela Administração Pública. É preciso garantir a conformidade com a
Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD – Lei nº 13.709/2018).
Inserir documentos com dados sensíveis15, documentos sigilosos ou dados
pessoais de funcionários da contratada em IAG públicas (disponíveis na Internet,
seja em versões gratuitas ou pagas) pode configurar vazamento de
informações e infração ética. Portanto, o sigilo deve ser preservado através da
anonimização de dados antes de qualquer processamento externo ou,
preferencialmente, pelo uso de instâncias de IA privadas e seguras dentro da
infraestrutura governamental.
15 A LGPD trata dados sensíveis no art. 5º, II, como informações sobre origem racial ou étnica,
convicção religiosa, opinião política, filiação sindical, saúde, vida sexual, dados genéticos e
biométricos.
A inteligência artificial e suas aplicações são avanços
consideráveis nas rotinas administrativas e gerenciais
dos agentes públicos. Todavia, é relevante salientar que a
tecnologia serve para potencializar o julgamento técnico
dos gestores e fiscais de contrato, não para substituí-lo.
TCE-RS
61
8 Conclusão
A Lei nº 14.133/2021 representa um avanço significativo, reforçando a
importância e o rigor da gestão e fiscalização de contratos administrativos.
Em síntese, a NLCC transformou a gestão e a fiscalização contratual de
uma tarefa secundária em uma atividade estratégica, com papéis e
responsabilidades bem definidos. Seu propósito é garantir a entrega de resultados
previstos, a aplicação eficiente e eficaz dos recursos, a transparência na atuação
governamental e a prevenção de fraudes. Considera-se o elo que conecta o
planejamento à efetivação do interesse público.
O aprimoramento contínuo dos processos, a capacitação dos agentes e o
suporte institucional são essenciais para que a teoria se transforme em uma
prática administrativa robusta, salvaguardando o patrimônio público e fortalecendo
a confiança da sociedade na gestão pública.
RESULTADOS DA BOA FISCALIZAÇÃO
o Execução contratual com qualidade e eficiência.
o Economia de recursos.
o Segurança jurídica e trabalhista.
o Transparência e Prestação de Contas
TCE-RS
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Anexo I – Orientações do TCU
O Tribunal de Contas da União emitiu julgados que são importantes
norteadores no que diz respeito à atuação de gestores e fiscais de contrato. O
quadro abaixo sintetiza algumas orientações que estão diretamente ligadas à
atividade fiscalizatória:
1. O fiscal não pode ser responsabilizado caso não disponha de condições para
executar as suas funções.
Acórdão 839/2011-Plenário (TCU)
SUMÁRIO
RECURSOS DE RECONSIDERAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.
IRREGULARIDADES. CONHECIMENTO. PROVIMENTO PARCIAL DE UM RECURSO. NÃO
PROVIMENTO DOS DEMAIS. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS. 1. Demonstrado nos autos
que a responsável pela fiscalização do contrato tinha condições precárias para realizar
seu trabalho, elide-se sua responsabilidade. 2. Comprovado que os responsáveis pela
execução técnica do contrato objeto dos autos negligenciaram quanto à adoção de
providências para sanar irregularidades apresentadas no curso da execução desse contrato,
mantém-se, na íntegra, suas responsabilidades. (Grifo nosso) (Relator: Raimundo Carreiro;
Data do Julgamento: 06/04/2011)
2. Responsabilidade solidária do fiscal com os atos da contratada.
Acórdão 380/2008-1C (TCU)
1.1. fiscalize a execução do contrato com a empresa Stange Viagens e Turismo Ltda.,
principalmente com relação aos itens “2”, “6”, “10” e “12” da minuta do contrato, relativos a
“obrigações da contratada”, “pagamento”, “penalidades” e “rescisão”, lembrando que o fiscal
do contrato tem responsabilidade solidária com a empresa por possíveis danos
causados pela execução irregular do contrato, conforme art. 16, § 2º, da Lei n.º 8.443/1992;
(Grifo nosso)
3. Necessidade de tempo hábil para o fiscal fiscalizar.
Acórdão 299/2007-1C (TCU)
3. à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, que no ato de designação do supervisor/encarregado
do acompanhamento da execução do contrato, certifique-se de que tal profissional
possui tempo hábil suficiente para desempenho das funções a ele confiadas, ainda
considerando os possíveis deslocamentos pelo território nacional que esta atribuição poderá lhe
trazer, nos termos do art. 67 da Lei n° 8.666/93; (Grifo nosso)
TCE-RS
63
4. Os fiscais devem ser ocupantes de cargos da área técnica ou administrativa
que realmente tenham as condições de realizar a função de fiscal.
Acórdão 2960/2006-1C (TCU)
2.1.9. designe, para fiscalizar a execução dos contratos, servidores ocupantes de cargos da
área técnica ou administrativa que realmente tenham condições de desempenhar tal mister;
5. Obrigatoriedade de anotações, registro das ocorrências associadas ao
contrato e das determinações exaradas.
Acórdão 558/2006-1C (TCU)
9.2.2. observe o disposto na Lei nº 8.666/93, especialmente no que diz respeito ao art. 67, § 1º,
procedendo às anotações em registro próprio de todas as ocorrências relacionadas com a
execução do contrato e determinando o que for necessário para a regularização das faltas ou
defeitos observados;
6. Obrigatoriedade de aplicar as sanções legais, devidamente sopesadas
(dosimetria).
Acórdão 2.558/2006-2C (TCU)
Sumário
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR.
IRREGULARIDADE NA APLICAÇÃO DE RECURSOS. ELISÃO DO DÉBITO. FALHAS
VERIFICADAS NA DISTRIBUIÇÃO DE ALIMENTOS ÀS ESCOLAS E NA EXECUÇÃO DE
CONTRATO DE FORNECIMENTO. CONTAS JULGADAS REGULARES COM RESSALVAS.
DETERMINAÇÃO.
O âmbito de discricionariedade na aplicação de sanções em contratos administrativos
não faculta ao gestor, verificada a inadimplência injustificada da contratada,
simplesmente abster-se de aplicar-lhe as medidas previstas em lei, mas sopesar a
gravidade dos fatos e os motivos da não execução para escolher uma das penas
exigidas nos arts. 86 e 87 da Lei 8.666/93, observado o devido processo legal. (Grifo
nosso) (Relator: Walton Alencar Rodrigues; Data do Julgamento: 12/09/2006)
7. Acompanhamento e fiscalização, com exigência de cópias da documentação
que comprovam o cumprimento das obrigações trabalhistas.
Acórdão 2085/2005-Plenário (TCU)
9.4.5. acompanhe rigorosamente o cumprimento, pelos fornecedores de serviços, de todas as
suas obrigações trabalhistas, previdenciárias e tributárias relacionadas ao respectivo contrato
de terceirização, exigindo cópias dos documentos comprobatórios da quitação dessas
obrigações, com o intuito de se resguardar de eventuais condenações judiciais por
responsabilização subsidiária; (Relator: Marcos Vinicios Vilaça; Data do Julgamento:
30/11/2005)
TCE-RS
64
8. Constatado descontrole administrativo na unidade em que deveriam ser
executados os serviços contratados, é cabível a responsabilização do seu
gestor pelo pagamento de serviços não prestados ou prestados de forma
insatisfatória pela empresa contratada, uma vez que, na condição de dirigente
da unidade, tinha ele a obrigação de supervisionar a execução do contrato.
Acórdão 2.814/2025-1C (TCU)
A propósito, a jurisprudência do TCU é pacífica quanto à possibilidade de responsabilização do
gestor nos casos em que há descontrole administrativo notório e prolongado,a exemplo dos
Acórdão 1406/2012-TCU-Plenário, relator E. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer;
1.546/2017-TCU-Plenário, relator E. Ministro Benjamin Zymler; e 1.404/2020-TCU-2ª Câmara,
relatora E. Ministra Ana Arraes. (Relator: Walton Alencar Rodrigues; Data do Julgamento:
29/04/2025)
9. A responsabilidade pela gestão e fiscalização do contrato é do fiscal
designado. Não procede a alegação de forte pressão ou indução ao erro.
Acórdão 994/2006-Plenário (TCU)
47. Verifica-se do texto da Lei nº 8.666/93 (Art. 67) que o dever atribuído ao representante da
administração para o acompanhamento e fiscalização da execução do contrato não deixa
margem a que possa esse representante sucumbir a pressões. É dele a responsabilidade pelo
fiel cumprimento de cláusulas contratuais, cabendo-lhe, inclusive, adotar providências no
sentido da correção de falhas observadas. Portanto, não cabe acolher o argumento de indução
ao erro. [...] (Relator: Ubiratan Aguiar; Data do Julgamento: 21/06/2006)
10. Necessidade de um programa de capacitação continuada do fiscal do
contrato.
Acórdão 2.346/2016-2C (TCU)
9.1. Recomendar [...], com fundamento no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250,
inciso III do Regimento Interno do TCU, que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar
os seguintes procedimentos, com vistas à melhoria do sistema de controle interno da
organização:
9.1.1. estabeleça formalmente: [...]
9.1.3. capacite os gestores na área de aquisições em gestão de riscos; [...]
9.1.6. inclua no plano anual de capacitação ações voltadas para a fiscalização e gestão de
contratos, de forma que somente servidores capacitados possam ser designados para
exercer tais atribuições; (Grifo nosso) (Relator: Ana Arraes; Data do Julgamento: 01/03/2016)
11. O atesto indevido ou a fiscalização deficiente são suficientes para
caracterizar o vínculo causal entre a conduta do fiscal do contrato e o prejuízo
aos cofres públicos.
Acórdão 605/2026-Segunda Câmara (TCU)
1. Atestar, como adequados e efetivamente executados, serviços realizados com falhas
técnicas ou de qualidade é ato grave, porquanto dá margem à ocorrência de pagamentos sem
a devida contraprestação pela execução do objeto, sujeitando o fiscal do contrato ao
ressarcimento de eventual dano o erário. O atesto indevido ou a fiscalização deficiente são
suficientes para caracterizar o vínculo causal entre a conduta do fiscal do contrato e o prejuízo
aos cofres públicos, ainda que o pagamento seja formalmente autorizado por agente diverso.
TCE-RS
65
Anexo II – Checklist de fiscalização de contratos
Este anexo contém modelos de listas de verificação (checklists) para
podem servir de referência para a organização das atividades de gestão e
fiscalização contratual.
Orientação de preenchimento
Para cada item, deve ser assinalado SIM, NÃO ou N/A e registrada a
evidência objetiva: documento, despacho, termo, relatório, foto, e-mail, sistema,
nota fiscal, certidão, folha, medição ou outro comprovante.
Em sequência, utilizar o campo OBSERVAÇÕES/PROVIDÊNCIAS para
justificar pendências, definir responsáveis e registrar prazos.
Referências normativas
Lei nº 14.133/2021 art. 117 (fiscalização e registro de ocorrências), art. 121
(encargos em dedicação exclusiva de mão de obra), art. 140 (recebimento
provisório e definitivo) e art. 156 (sanções administrativas).
TCE-RS
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Anexo III – Perguntas e Respostas
Essa seção foi elaborada com objetivo de fornecer uma lista de questões
que possam ser consultadas com maior rapidez, apresentando conceitos de
maneira mais resumida. A partir daqui os tópicos descritos neste curso podem
trazer maiores detalhes ou referências que possam sanar as dúvidas que
porventura surgirem.
1. Quem são os principais agentes envolvidos na gestão e fiscalização
contratual?
Os principais agentes são a área demandante, o setor de contratos ou
área gestora, o controle interno, a procuradoria ou assessoria jurídica, o
ordenador de despesa, o gestor do contrato e o fiscal do contrato. Cada um atua
em etapa ou dimensão específica do macroprocesso de contratação, contribuindo
para que a execução contratual ocorra com conformidade, eficiência, controle e
transparência.
2. Qual é a diferença entre gestor e fiscal de contrato?
O gestor do contrato atua na coordenação geral da execução contratual,
acompanhando prazos, documentos, pagamentos, alterações, prorrogações e
interlocução com a contratada. Já o fiscal atua no acompanhamento direto e
operacional do objeto, verificando se bens, serviços ou obras estão sendo
executados conforme o contrato, registrando ocorrências e comunicando
irregularidades. Em síntese: o gestor coordena; o fiscal verifica e registra.
TCE-RS
76
3. Quais são as principais atribuições do gestor do contrato?
Entre as principais atribuições do gestor estão coordenar as atividades de
fiscalização, manter a interlocução com a contratada, analisar medições e faturas,
controlar prazos de execução e vigência, avaliar alterações contratuais, gerir
riscos e subsidiar a autoridade superior em casos de problemas relevantes ou
litígios.
4. Quais são as principais atribuições do fiscal do contrato?
O fiscal deve acompanhar a execução do contrato, verificar a
conformidade do objeto com o edital, contrato e legislação, registrar ocorrências,
comunicar irregularidades ao gestor, atestar entregas ou serviços, solicitar
providências à contratada e participar do recebimento provisório e definitivo do
objeto.
5. É possível designar mais de um fiscal para o mesmo contrato?
Sim. A Lei nº 14.133/2021 prevê que a execução contratual seja
acompanhada e fiscalizada por um ou mais fiscais do contrato, especialmente
designados pela Administração. Essa possibilidade é relevante em contratos
complexos, que exigem fiscalização técnica, administrativa, setorial ou
multidisciplinar.
6. O que é segregação de funções e por que ela é importante?
A segregação de funções consiste na separação entre atividades de
execução, decisão, fiscalização e controle, evitando que o mesmo agente
concentre funções incompatíveis ou suscetíveis a conflito de interesse. Essa
prática fortalece os controles internos, reduz riscos de erros, fraudes e
favorecimentos, e contribui para maior segurança administrativa.
TCE-RS
77
7. O servidor pode recusar a designação para atuar como fiscal de contrato?
Em regra, não. O servidor deve cumprir as ordens legais de seus
superiores. Contudo, a recusa pode ser justificada em situações excepcionais,
como impedimento legal, suspeição ou insuficiência técnica relevante. Nesses
casos, o servidor deve comunicar formalmente à autoridade competente a
condição que impede ou compromete sua atuação.
8. A Administração pode contratar terceiros para auxiliar a fiscalização?
Sim. A Lei nº 14.133/2021 admite a contratação de terceiros para assistir e
subsidiar o fiscal com informações técnicas, especialmente quando o objeto for
complexo ou exigir conhecimento especializado. Contudo, o terceiro não substitui
o fiscal nem assume atribuição exclusiva da Administração; o fiscal designado
permanece responsável pela supervisão e pela avaliação crítica das informações
recebidas.
9. Quais são os principais tipos de fiscalização contratual?
A fiscalização pode ser contratual, técnica, administrativa, setorial e, em
alguns casos, realizada com apoio do público usuário. A fiscalização técnica
verifica qualidade, especificações e métodos de execução; a administrativa
examina documentos, regularidade e pagamentos; a setorial envolve
especialistas; e a avaliação pelo público usuário busca aferir a satisfação com o
serviço ou bem entregue.
10. O que é o Plano de Fiscalização?
O Plano de Fiscalização é o documento que organiza, de forma prática,
como a execução contratual será acompanhada.Ele define obrigações a verificar,
métodos de medição, indicadores de desempenho, periodicidade das
conferências, riscos, responsabilidades, checklists e procedimentos de registro.
Deve ser elaborado no início da fiscalização e apresentado à contratada,
preferencialmente na reunião inicial.
TCE-RS
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11. Qual é a importância da reunião inicial de fiscalização?
A reunião inicial permite alinhar expectativas entre Administração e
contratada logo no início da execução. Nela são apresentados os representantes
das partes, o modelo de gestão e fiscalização, os fluxos de comunicação, os
procedimentos de pagamento, os critérios de medição, os documentos exigidos e
as principais obrigações contratuais. O registro em ata contribui para prevenir
conflitos futuros.
12. Como deve ocorrer o acompanhamento de um contrato de fornecimento
de bens?
No fornecimento de bens, o fiscal deve conferir quantidade, integridade
aparente, qualidade e conformidade técnica dos itens entregues, podendo rejeitar
bens em desacordo com as especificações. O gestor deve verificar a regularidade
documental, a manutenção das condições de habilitação e a correta instrução do
processo de liquidação e pagamento.
13. Como deve ocorrer a fiscalização de contratos de serviços com
dedicação exclusiva de mão de obra?
Nesses contratos, o fiscal deve acompanhar a presença dos empregados,
utilização de uniformes e EPIs, cumprimento da jornada, qualidade do serviço e
documentação trabalhista e previdenciária. A Administração deve estar
especialmente atenta porque falhas na fiscalização podem gerar
responsabilização subsidiária por encargos trabalhistas e solidária por encargos
previdenciários, observado os limites legais.
TCE-RS
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14. Como funciona o recebimento provisório e definitivo do objeto?
O recebimento provisório é a verificação inicial do objeto, sem caráter
definitivo, formalizada por termo ou recibo. Já o recebimento definitivo ocorre após
análise mais completa, testes, observação ou comprovação de desempenho,
representando o ateste final de conformidade. Ambos devem ser documentados.
A conclusão dessa etapa não afasta a responsabilidade do contratado por vícios,
defeitos ou garantias legais.
15. O que é glosa e quando ela pode ser aplicada?
Glosa é o abatimento definitivo de valor considerado indevido pela
Administração. Ela ocorre quando o serviço não foi prestado, foi executado em
quantidade inferior à faturada ou apresentou qualidade abaixo do contratado. A
glosa não é sanção administrativa, mas mecanismo de ajuste financeiro para
assegurar que a Administração pague apenas pelo que efetivamente recebeu.
16. O que o fiscal deve fazer ao identificar uma irregularidade?
Ao identificar uma irregularidade, o fiscal deve registrá-la formalmente,
comunicar o gestor em tempo hábil e solicitar providências para correção, quando
estiver dentro de sua competência. Se a situação depender de decisão superior,
envolver dúvida jurídica, risco relevante, sanção ou possível rescisão, devem ser
acionados o gestor, a assessoria jurídica e o controle interno.
17. O fiscal de contrato aplica sanções administrativas?
Não. O fiscal não é responsável pela aplicação direta de sanções. Sua
função é produzir registros, relatórios, comunicações, evidências e informações
técnicas que possam subsidiar a autoridade competente. As sanções devem
observar proporcionalidade, razoabilidade, contraditório e ampla defesa.
TCE-RS
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18. Quais responsabilidades podem recair sobre gestores e fiscais de
contrato?
Gestores e fiscais podem responder nas esferas administrativa, civil e
penal, conforme a natureza da conduta. A responsabilidade administrativa decorre
de infração funcional; a civil, de dano causado por negligência, imprudência ou
imperícia; e a penal, de condutas criminosas, como corrupção, fraude ou peculato.
A omissão também pode gerar responsabilização quando resultar em prejuízo à
Administração.
19. Como a Inteligência Artificial Generativa pode auxiliar na gestão e
fiscalização de contratos?
A Inteligência Artificial Generativa pode apoiar a leitura e comparação de
documentos, elaboração de minutas de relatórios, notificações e comunicações,
identificação de inconsistências em grandes volumes de informações, análise de
cronogramas e organização de dados contratuais. Seu uso pode aumentar a
produtividade e contribuir para uma fiscalização mais preventiva e orientada a
resultados.
20. Quais cuidados devem ser adotados no uso de Inteligência Artificial na
fiscalização contratual?
A IA deve ser usada apenas como ferramenta de apoio, nunca como
decisor final. O agente público deve revisar os resultados, conferir fundamentos
legais e evitar a utilização de informações falsas ou jurisprudências. Também é
indispensável proteger dados pessoais, sensíveis ou sigilosos, observando a
LGPD e dando preferência a ferramentas institucionais.
TCE-RS
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Anexo IV – Referências
ALMEIDA, Herbert. Nova Lei de Licitações Esquematizada. 5ª edição. Disponível
em: https://materiais.herbertalmeida.com.br/lei-licitacoes-contratos-esquematizada
BRASIL. Governo Federal. Guia de Inteligência Artificial Generativa. Disponível
em: https://www.gov.br/governodigital/pt-br/infraestrutura-nacional-de-
dados/inteligenciaartificial-1/publicacoes/guia-ia-generativa
BRASIL. Supremo Tribunal de Justiça. Manual de gestão e fiscalização de
contratos: (atualizado com a Lei n. 14.133/2021). Brasília. 3ª edição, 2024. 76
páginas. Disponível em: https://transparencia.stj.jus.br/wp-content/uploads/AF_
manual_gestao_e_fiscalizacao_contratos_2023_v4-3.pdf
ESCOLA DE GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. Curso Gestão e fiscalização
de contratos. Apresentação: Adrianno de Andrade Maciel. Disponível em:
https://egov.df.gov.br/wp-content/uploads/2023/03/Apresentacao-3.pdf
GOV.BR / COMPRAS GOVERNAMENTAIS. Seção de Perguntas Frequentes da
Instrução Normativa nº 05/2017. Disponível em: https://www.gov.br/compras/pt-
br/acesso-a-informacao/perguntas-frequentes/instrucaonormativa-de-servicos-in-
no-5-de-2017
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações
Administrativas: Lei 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p.
331.
SECRETARIA DE ESTADO DE FAZENDA DE MINAS GERAIS. Governo de Minas
Gerais. Manual De Gestão e Fiscalização de Contratos. Versão atualizada em
maio de 2023. Disponível em: https://www.fazenda.mg.gov.br/
transparencia/compras-e-contratos/
SECRETARIA MUNICIPAL DE TRANSPARÊNCIA E CONTROLADORIA.
Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Cartilha para Ordenador de Despesa e Fiscal
de Contrato/Serviço. Edição de junho de 2025. Disponível em:
https://prefeitura.poa.br/sites/default/files/usu_doc/sites/smtc/Cartilha%20do%20Fis
cal%20de%20Contrato%20-%20vers%C3%A3o%202025.pdf
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL (TCE-RS).
Conclusões Técnicas da Comissão de Estudos da Nova Lei de Licitações e
Contratos para a Fiscalização. 2025. Disponível em:
https://tcers.tc.br/repo/orientacoes_gestores/
Conclusoes_Comissao_NLLC.pdf
TCE-RS
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Licitações & Contratos: Orientações e
Jurisprudência do TCU. 5ª edição. Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência,
2024.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Guia de Uso de Inteligência Artificial
Generativa no Tribunal de Contas da União – TCU. Disponível em:
https://portal.tcu.gov.br/publicacoes-institucionais/cartilha-manual-oututorial/guia-
de-uso-de-inteligencia-artificial-generativa-no-tribunal-de-contas-da-uniao-tcu
Introdução
1 Fundamentos da Contratação Pública pela Lei nº 14.133/2021
1.1 Por que a gestão e fiscalização são cruciais?
1.2 A Lei nº 14.133/2021 no âmbito municipal
2 Agentes envolvidos na gestão e fiscalização contratual
2.1 Agentes do macroprocesso
2.2 Gestor do contrato
2.3Fiscal do contrato
2.4 Tipos de fiscalização
2.5 Designação dos fiscais de contrato
2.6 Equipes com quantidade limitada de pessoal
2.7 Instrumentos relevantes para gestão e fiscalização
3 Fases da gestão e fiscalização contratual
3.1 Acompanhamento e fiscalização na prática
3.2 Técnicas e procedimentos de fiscalização contratual
3.3 Acompanhamento da execução contratual
3.4 Recebimento do objeto
3.5 O que fazer com os achados da gestão e fiscalização?
3.6 Alterações contratuais
3.7 Revisão, reajuste e repactuação
3.8 Sanções administrativas
3.9 Prorrogação contratual
3.10 Encerramento do contrato
3.11 Extinção contratual
4 Responsabilidade na gestão e fiscalização
5 Desafios comuns na fiscalização
6 Boas práticas e recomendações
7 Uso de Inteligência Artificial na gestão e fiscalização
8 Conclusão
Anexo I – Orientações do TCU
Anexo II – Checklist de fiscalização de contratos
Anexo III – Perguntas e Respostas
Anexo IV – Referênciastexto da lei.
A legislação evoluiu ao explicitar seus papéis e responsabilidades,
impondo a necessidade de uma atuação ética e profissional. Trata-se da
institucionalização de um modelo de governança, que exige engajamento e
participação dos agentes públicos.
Sobre modelo de governança. é importante dizer que a Administração
deve implementar processos e estruturas de governança nas contratações
públicas1, conforme disposto no parágrafo único do art. 11 da Lei nº 14.133/2021:
Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela
governança das contratações e deve implementar processos e estruturas,
inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e
monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de
alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente
íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento
estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia
em suas contratações. (Grifo nosso)
1 “Conclusão Técnica nº 1: A omissão na implementação de processos e estruturas de
governança nas contratações públicas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, ou a
sua implementação deficiente, poderá colocar a alta administração ao alcance de
responsabilização sancionatória e, na hipótese de dano ao erário ocorrido em contratações
específicas, responsabilização ressarcitória, de forma individual ou solidária, desde que
demonstrada relação de causalidade entre a conduta omissiva, dolosa ou culposa, e o resultado
danoso”. Conclusões Técnicas da Comissão de Estudos da Nova Lei de Licitações e Contratos
para a Fiscalização. Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS). 2025.
Disponível em:
https://tcers.tc.br/repo/orientacoes_gestores/Conclusoes_Comissao_NLLC.pdf
https://tcers.tc.br/repo/orientacoes_gestores/Conclusoes_Comissao_NLLC.pdf
TCE-RS
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Desde o planejamento até o encerramento de uma contratação pública, a
Administração deve proporcionar condições para que os resultados esperados
sejam realizados, prevenindo de fraudes e irregularidades, e promovendo a
legalidade e transparência.
Uma das mais relevantes inovações da NLLC consiste em inserir o tema
da fiscalização muito antes da assinatura do contrato – já na fase de
planejamento. Diferentemente do regime anterior, que tratava do assunto quase
exclusivamente na fase de execução contratual, a nova lei o introduz nos
documentos preliminares da contratação.
Para que haja um planejamento adequado, os processos e estruturas das
contratações públicas precisam fornecer condições suficientes. Sobre o tema,
Marçal2 traz a seguinte definição:
Um dos principais pilares da Lei nº 14.133/2021 consiste em promover o
planejamento, reconhecido como essencial e indispensável para a gestão
eficiente dos recursos públicos e a obtenção de contratações satisfatórias
e bem executadas. A lei pressupõe que o planejamento pode neutralizar
os defeitos funcionais das contratações administrativas, que são a
ineficiência e a corrupção.
Merece destaque o caráter de lei de governança e planejamento que a
NLLC exibe: ela regula, com minúcia até então inédita, os instrumentos
preliminares à contratação – o Estudo Técnico Preliminar, o gerenciamento de
riscos, a pesquisa de preços e o Plano de Contratações Anual.
Nesse viés, vale analisar certos pontos de maneira mais detalhada. O
Estudo Técnico Preliminar (ETP) deve conter as "providências a serem adotadas
pela Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à
capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão
contratual" (Art. 18, §1º, inciso X). Assim, a preparação dos agentes públicos
responsáveis pela fiscalização passa a ser uma etapa formal e obrigatória do
planejamento, integrando o processo de contratação desde seu nascedouro.
Por sua vez, o Termo de Referência deve conter o "modelo de gestão do
contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e
fiscalizada pelo órgão ou entidade" (Art. 6º, inciso XXIII, "f"). O modelo de gestão
é, portanto, peça obrigatória e estrutural do Termo de Referência – e não mero
2 Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei 14.133/2021. Marçal
Justen Filho. - São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021. Pg. 331.
TCE-RS
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adendo burocrático. Ele deve delinear os fluxos de acompanhamento, os critérios
de medição, os mecanismos de controle e as providências a adotar diante de
inadimplemento.
Da mesma forma, o art. 25 determina que o edital deve conter, entre outros
elementos, as regras relativas à "fiscalização e à gestão do contrato". A
publicização dessas regras no edital cumpre dupla função: transparência para os
licitantes, que podem aferir o ônus de gestão que lhes será imposto, e vinculação
da própria Administração ao modelo por ela anunciado.
Em suma, a Lei nº 14.133/2021 é, sem dúvida, uma lei de
governança e planejamento. Mas é também, e com igual ênfase,
uma lei de execução contratual – com foco em boa gestão e
fiscalização. A efetiva contratação pública não termina com a
assinatura do instrumento começa por ela. E é no
acompanhamento cotidiano, rigoroso e documentado da execução
que o interesse público se concretiza – ou se perde.
1.1 Por que a gestão e fiscalização são cruciais?
Ao longo de décadas de aplicação da Lei nº 8.666/1993 – e de outras,
como a Lei do Pregão (Lei nº 10.520/2002) – o TCU construiu uma vasta
hermenêutica sobre gestão e fiscalização contratual. Acórdãos paradigmáticos
densificaram o sentido de conceitos como "acompanhamento efetivo da
execução", "anotação de ocorrências", "comunicação tempestiva a superiores" e
"responsabilidade solidária em contratos de mão de obra". Essa racionalidade, por
décadas dispersa em acórdãos e sumários, foi absorvida e positivada pela NLLC.
O resultado é um conjunto normativo avançado. A nova lei não se limita a
enunciar, genericamente, que os contratos "serão acompanhados e fiscalizados".
Ela detalha quem fiscaliza, com quais poderes, a partir de que momento do ciclo
de contratação e com qual suporte institucional – construindo um autêntico
microssistema de gestão contratual, coerente e autoaplicável.
TCE-RS
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Na prática, o novo regime busca sair de um modelo meramente burocrático
para uma gestão mais eficiente. Ao comparar o cenário atual com o anterior,
percebe-se que a lei prioriza o planejamento e o acompanhamento rigoroso de
cada etapa da execução contratual, garantindo que o dinheiro público seja
utilizado de forma mais transparente e
estratégica.
Todavia, igualmente relevante
é a vasta disciplina que a lei dedica à
gestão e à fiscalização dos contratos.
O legislador compreendeu que o ciclo
da contratação pública não se encerra com a assinatura do instrumento; ao
contrário, é justamente na fase de execução que o interesse público se realiza –
ou se frustra.
A gestão e a fiscalização dos contratos administrativos não constituem
faculdade discricionária; são poder-dever da Administração.
Ao celebrar um contrato, o ente público assume, perante a coletividade, a
responsabilidade de verificar se aquilo que foi pactuado está sendo efetivamente
cumprido – em quantidade, qualidade, prazo e condições estabelecidas. A
omissão fiscalizatória é, portanto, uma conduta ilícita, passível de
responsabilização dos agentes envolvidos.
Mais do que enunciar princípios gerais, a NLCC regula minuciosamente os
instrumentos, as competências e as responsabilidades atinentes ao
acompanhamento da execução contratual. Uma evidência quantitativa dessa
preocupação é eloquente: os termos "fiscal”, “fiscais" e "fiscalização" aparecem 23
vezes ao longo dos 194 artigos da Lei nº 14.133/2021. Trata-se de densidade
normativa que sinaliza a centralidade do temano novo regime.
A gestão e a fiscalização dos
contratos administrativos
não constituem faculdade
discricionária; são poder-dever
da Administração.
TCE-RS
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De maneira geral, é possível destacar os seguintes aspectos:
Garantia de resultados: assegurar que o objeto contratado (bens, serviços
ou obras) seja entregue com a qualidade e dentro das especificações
esperadas. Conforme expresso no art. 11 da Lei nº 14.133/2021, deve ser
escolhida a proposta apta a gerar o resultado mais vantajoso para a
Administração, não sendo, necessariamente, a proposta de menor valor.
Prevenção de irregularidades: atuar como barreira contra fraudes, desvios
de conduta, corrupção e outras práticas ilícitas.
Transparência e accountability: demonstrar à sociedade o uso correto e
eficiente do dinheiro público, fortalecendo a confiança na Administração.
Cumprimento da Lei: garantir que todas as etapas do contrato sigam as
normas legais, evitando a necessidade de responsabilizações ou sanções
administrativas.
Legislação anterior
A Lei nº 8.666/93 encerrou sua vigência em dezembro de
2023. No entanto, os contratos firmados sob essa lei, e que
forem prorrogados, permanecerão em vigor e coexistirão
com os contratos regidos pela Lei nº 14.133/2021.
Prerrogativas da
Administração (Art. 104
da Lei nº 14.133/2021)
Fiscalizar a execução contratual é um poder-dever da
Administração.
Acompanhar e fiscalizar
(Art. 117 da Lei nº
14.133/2021)
01 (um) ou mais fiscais do contrato;
Representantes designados conforme requisitos
estabelecidos no art. 7º na NLCC, ou pelos respectivos
substitutos;
Contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com
informações pertinentes a essa atribuição.
1.2 A Lei nº 14.133/2021 no âmbito municipal
A NLCC estabelece que as normas gerais de licitação e contratação para
as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (Art. 1º).
TCE-RS
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De acordo com os materiais pesquisados e a metodologia deste material,
há uma visão voltada especialmente no que diz respeito à aplicação na NLCC no
âmbito dos Municípios.
Considerando a capilaridade da administração municipal brasileira,
composta por prefeituras, câmaras de vereadores, entidades locais da
administração indireta, bem como os consórcios públicos intermunicipais, verifica-
se que parcela significativa das contratações destinadas à implementação de
políticas públicas ocorre diretamente no território municipal.
A Lei nº 14.133/2021 permite uma série de regulamentações em diferentes
níveis da Administração Pública. Dada a possibilidade de normatização pelos
demais entes, a Administração Pública Municipal também pode promover sua
própria regulamentação.
A depender do conteúdo a ser regulamentado, poderão ser utilizados
instrumentos como leis, decretos e instruções normativas. A edição de diferentes
atos normativos deve levar em consideração a natureza, a abrangência e o grau
de especificidade da matéria a ser disciplinada. No caso de matérias restritas à
organização administrativa interna ou a aspectos meramente funcionais, a edição
de portarias é um instrumento adequado. De maneira exemplificativa, abaixo
estão elencadas algumas hipóteses:
Decreto destinado a regulamentar, de forma ampla, a aplicabilidade da
Lei Federal nº 14.133/2021 no âmbito do Município;
Decreto voltado à regulamentação dos procedimentos relativos à
realização de pesquisa ou cotação de preços;
Decreto que discipline os procedimentos administrativos aplicáveis às
contratações diretas, compreendendo as hipóteses de dispensa de
licitação e de inexigibilidade;
Projeto de lei destinado a regulamentar a função de Agente de
Contratação, bem como a estabelecer eventual gratificação aos
servidores designados para atuar como Agente de Contratação ou para
integrar a Comissão de Contratação;
Decreto que regulamente procedimentos de gestão e fiscalização de
contratos administrativos.
TCE-RS
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Ressalta-se que as matérias acima indicadas poderão ser disciplinadas em
um único ato normativo, desde que observada a compatibilidade temática e a
adequada sistematização do conteúdo. Contudo, considerando a dinâmica, a
complexidade e a necessidade de atualização periódica de determinados
procedimentos, poderá ser recomendável a segregação da regulamentação em
diplomas normativos distintos.
Por fim, destaca-se que normas federais e estaduais já editadas, que
disciplinam a aplicação da NLCC no âmbito de seus respectivos entes, podem ser
utilizadas como parâmetro normativo – desde que observadas as competências,
as peculiaridades e a compatibilidade com o ordenamento jurídico vigente:
Exemplos de normas que
tratam sobre gestão e
fiscalização de contratos
Instrução Normativa nº 05/2017: regras e diretrizes
do procedimento de contratação de serviços sob o
regime de execução indireta no âmbito da
administração pública federal direta, autárquica e
fundacional.
Decreto Federal nº 11.246/2022: normas sobre
gestão e fiscalização de contratos no âmbito da
administração pública federal direta, autárquica e
fundacional.
Exemplos de normas que
tratam sobre gestão e
fiscalização de contratos
Instrução Normativa CAGE nº 03/2023: norma sobre
gestão e fiscalização de contratos no âmbito da
administração pública estadual do Rio Grande do Sul.
Decreto Estadual nº 58.399, de 9 de outubro de
2025: moderniza a gestão e fiscalização de
contratações de serviços terceirizados.
TCE-RS
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2 Agentes envolvidos na gestão e fiscalização contratual
Sob a ótica da Lei nº 14.133/2021, o macroprocesso de licitação ganha
dinamismo através de figuras-chave – com especial destaque para os agentes
responsáveis pelas funções de gestão e fiscalização do contrato.
Partindo dessa premissa e com base em normas e regulamentos que
tratam sobre fiscalização contratual, são elencadas algumas atribuições a serem
desempenhadas pelo gestor e pelo fiscal de contrato. Existe uma distinção
sensível entre essas duas funções, dada a necessidade de segregação de
funções e o fortalecimento dos controles internos.
Também são abordados aspectos relevantes sobre os tipos de
fiscalização, a designação formal dos agentes, quadro de servidores disponíveis e
espécies de contratos que são inovações trazidas pela NLCC.
TCE-RS
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2.1 Agentes do macroprocesso
O macroprocesso de contratação envolve diversos agentes e unidades que
atuam de forma coordenada para garantir a conformidade e a eficiência da
execução contratual. Abaixo, estão elencados os principais:
Área demandante (ou unidade demandante): é o setor que identifica e
justifica tecnicamente a necessidade da contratação de bens ou serviços.
Participa do planejamento (elaboração do Termo de Referência ou Projeto
Básico) e, geralmente, é a unidade que utiliza o objeto contratado, devendo
indicar os servidores para as funções de gestão e fiscalização.
Setor de Contratos (ou Área gestora): unidade administrativa responsável por
procedimentos burocráticos e formais, como a redação e formalização de
termos contratuais, aditivos e apostilamentos. Atua no controle de vigências,
publicação de extratos e manutenção do arquivo central de contratos.
Controle Interno: órgão que auxilia o gestor e o fiscal dirimindo dúvidas e
fornecendo informações para prevenir riscos na execução. Atua na verificação
das liquidações segundo critérios de conformidade e pode emitir pareceres
sobre a fase de execução, visando a integridade e a transparência das contas.
Procuradoria (ou Assessoria Jurídica): responsável pelo exame e aprovação
das minutas de editais, contratos e aditivos, garantindo a legalidade do
processo. Presta assessoramento jurídico durante a execução para dirimir
dúvidas sobre a aplicação de cláusulas contratuais ouna instrução de
processos de sanção e rescisão.
Ordenador de despesa: é a autoridade pública responsável por atos que
resultem em emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou
dispêndio de recursos. Cabe a ele designar formalmente o gestor e os fiscais
do contrato, avaliando sua capacidade técnica e o quantitativo de contratos sob
sua responsabilidade.
No processo de contratações públicas é de suma importância a
preservação e obediência ao princípio da segregação de funções, considerado
fundamental no controle administrativo. E o princípio se manifesta na separação
entre as funções de execução, de fiscalização ou de revisão, vedando que o
mesmo agente atue simultaneamente em etapas suscetíveis a riscos.
TCE-RS
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2.2 Gestor do contrato
O gestor do contrato atua como o representante da administração pública
responsável pelo gerenciamento do ajuste, exercendo a coordenação das
atividades de fiscalização. Diferente do fiscal, que atua no nível operacional e de
vigilância direta, o gestor ocupa um papel decisório e administrativo,
acompanhando o contrato desde a sua formalização até o encerramento
definitivo.
De forma resumida, é o servidor público, preferencialmente dos quadros
efetivos da Administração, com formação compatível, designado para coordenar e
comandar as atividades relacionadas à gestão do contrato.
Atribuições Principais:
Coordenação geral
Supervisionar e coordenar todas as
atividades de acompanhamento e
fiscalização.
Interlocução Ser o principal ponto de contato entre a
Administração e a empresa contratada.
Análise e aprovação Analisar e aprovar medições, faturas e
documentos de pagamento.
Controle de prazos Acompanhar rigorosamente os prazos de
execução e vigência contratual.
Decisão sobre alterações
Avaliar e decidir sobre a necessidade de
aditivos, alterações ou prorrogações
contratuais.
Gestão de riscos Identificar, analisar e propor mitigação de
riscos contratuais.
Subsidiar a autoridade
Fornecer informações e análises para a
tomada de decisão da autoridade
superior em casos de litígios ou
problemas graves.
TCE-RS
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2.3 Fiscal do contrato
Sobre o fiscal de contrato, o art. 117 da Lei nº 14.133/2021 traz atribuições
específicas ao agente:
Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1
(um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração
especialmente designados conforme requisitos estabelecidos no art. 7º desta
Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros para
assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.
§ 1º O fiscal do contrato anotará em registro próprio todas as ocorrências
relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário para a
regularização das faltas ou dos defeitos observados.
§ 2º O fiscal do contrato informará a seus superiores, em tempo hábil para a
adoção das medidas convenientes, a situação que demandar decisão ou
providência que ultrapasse sua competência.
§ 3º O fiscal do contrato será auxiliado pelos órgãos de assessoramento
jurídico e de controle interno da Administração, que deverão dirimir dúvidas e
subsidiá-lo com informações relevantes para prevenir riscos na execução
contratual.
De acordo com os requisitos dispostos no art. 7º, pode-se dizer que é o
servidor público, preferencialmente dos quadros efetivos da Administração, que
possua formação compatível com o objeto contratado, designado para
acompanhar e verificar a execução contratual.
O art. 117 é o epicentro normativo da fiscalização na Lei nº 14.133/2021 e
representa um salto qualitativo em relação ao regime anterior. Mais do que repetir
a regra genérica de que a execução será "acompanhada e fiscalizada", o
dispositivo estrutura um verdadeiro estatuto do fiscal de contrato. O caput
determina que a execução será acompanhada por um ou mais fiscais –
representantes da Administração especialmente designados – sendo possível a
contratação de terceiros para subsidiá-los. Assim, a lei reconhece a complexidade
crescente dos objetos contratados e abre um vetor de suporte técnico
especializado ao fiscal.
Os parágrafos do art. 117 detalham as obrigações do fiscal com precisão
antes ausente na legislação. A obrigação de "anotar em registro próprio" (§ 1º)
não é novidade – já existia na jurisprudência do TCU. Todavia, ganha agora
estatura legal expressa. A anotação é instrumento de memória institucional:
documenta falhas, providências adotadas e o histórico da relação contratual,
TCE-RS
17
sendo imprescindível tanto para a responsabilização do contratado quanto para a
proteção do próprio fiscal.
A exigência de comunicação "em tempo hábil" (§ 2º) densifica o dever de
diligência. O fiscal não pode contemplar passivamente situações que demandem
intervenção superior; tem o dever de agir preventivamente, antes que a situação
se torne irreversível.
O § 3º, ao tornar obrigatório o apoio dos órgãos jurídico e de controle
interno ao fiscal, eleva a fiscalização a uma função institucional transversal, não
mais restrita ao servidor designado. É uma virada de perspectiva: a
Administração, como um todo, fiscaliza; o fiscal é o agente que coordena e
centraliza esse esforço.
Já o art. 8º, § 3º, reforça esse aspecto ao determinar que as regras sobre
fiscais e gestores serão estabelecidas em regulamento, e que deverá ser prevista
"a possibilidade de eles contarem
com o apoio dos órgãos de
assessoramento jurídico e de
controle interno para o
desempenho das funções
essenciais".
Numa visão ampliada,
percebe-se que a lei construiu
um microssistema harmônico ao
redor desse agente: as regras de
gestão começam no
planejamento (ETP e Termo de
Referência), perpassam o edital,
são especificadas no contrato e
se realizam na execução – com
instrumentos de anotação,
comunicação, suporte técnico e
responsabilização. Trata-se de um ciclo virtuoso, no qual a fiscalização deixa de
ser coadjuvante do processo licitatório para se tornar protagonista da efetividade
contratual.
O conjunto normativo estabelecido
permite afirmar que a Lei nº
14.133/2021 eleva o fiscal de
contrato à condição de
verdadeira autoridade
pública. Não se trata mais de um
servidor que recebe a mera
incumbência de "acompanhar" um
contrato.
O fiscal de contrato da NLLC é um
agente com designação especial,
competências definidas em lei,
obrigações de registro e
comunicação, suporte institucional
dos órgãos jurídico e de controle
interno, e proteção legal contra
conflitos de interesse – tanto os
seus quanto os do contratado.
TCE-RS
18
Atribuições Principais:
Verificação da conformidade
Acompanhar a execução para verificar se
está em estrita conformidade com o
contrato, o edital e a legislação aplicável.
Registro de ocorrências
Documentar todas as ocorrências
relevantes em diário de obras, relatório de
fiscalização ou sistema próprio.
Comunicação ao Gestor
Informar imediatamente o gestor do
contrato sobre quaisquer irregularidades,
inconformidades, atrasos ou problemas.
Atestação de serviços
Atestar a execução de serviços, a entrega
de bens ou a conclusão de etapas de
obras para fins de pagamento.
Solicitação de providências
Exigir da contratada as providências
necessárias para corrigir falhas ou
cumprir as obrigações.
Recebimento do objeto
Participar dos processos de recebimento
provisório e definitivo do objeto
contratado.
O gestor e o fiscal de contrato atuam de forma conjunta, complementar e
colaborativa. Apesar das suas responsabilidades serem distintas, podem ser
consideradas complementares. O gestor coordena; o fiscal realiza o
acompanhamento direto.
TCE-RS
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2.4 Tipos de fiscalização
A fiscalização pode assumir diferentes naturezas3, abrangendo a gestão
contratual, a fiscalização técnica,a fiscalização administrativa, a fiscalização
setorial, bem como acompanhamento pelo público usuário.
Gestão contratual: responsabilidade pelo gerenciamento e avaliação
das atividades pertinentes ao objeto contratado.
Técnica: verificação da qualidade, especificações técnicas, métodos
de execução e prazos.
Administrativa: verificação de documentos da contratada (habilitação,
regularidade fiscal e trabalhista), controle de pagamentos e garantias.
Setorial: quando há necessidade de especialistas de diversas áreas
para fiscalizar aspectos específicos do contrato.
Pelo público usuário: acompanhamento feito pelo usuário do bem ou
serviço contratado para aferir o nível de satisfação com o resultado ou
qualidade da execução contratual. Podem ser medidos através de
questionários ou de avaliação qualitativa dos serviços prestados.
2.5 Designação dos fiscais de contrato
A Administração deve zelar para que os servidores designados tenham
pleno conhecimento de suas atribuições e possam desenvolvê-las
satisfatoriamente.
É recomendado que a designação dos servidores feita pela Administração
seja formalizada através de portaria, termo de responsabilidade ou ato similar.
3 Licitações & Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU / Tribunal de Contas da União.
5ª Edição, Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência, 2024.
TCE-RS
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Como sugestão, são apresentadas algumas informações básicas que
podem ser incluídas no ato de designação formal:
1) Identificação do contrato – número do contrato e data da assinatura.
2) Órgão contratante e a empresa (razão social da contratada) com CNPJ.
3) Objeto da contratação (objeto resumido do contrato).
4) Vigência (prazo em meses), com data inicial e final. Caso se aplique, é possível
incluir o trecho: “podendo ser prorrogado, a critério do órgão solicitante, na
forma do art. 105 da Lei n.º 14.133/2021 e suas alterações”.
5) Nomeação dos servidores para o desempenho das funções de gestor e fiscal de
contrato (Lei nº 14.133/2021, arts. 7º, §3º, e 117). Devem ser informados os
nomes completos e os respectivos cargos dos servidores designados.
6) Indicação dos respectivos substitutos dos servidores titulares.
7) Período de atuação.
A organização administrativa também deve estar atenta aos casos em que
podem ocorrer afastamento ou ausência dos servidores titulares, de forma que os
respectivos substitutos (ou suplentes) estejam habilitados para cumprirem as
funções designadas e que nenhum contrato fique sem cobertura fiscalizatória.
Não obstante, pode ocorrer a recusa do servidor quanto à designação para
atuar como fiscal de contrato.
É importante frisar que essa designação não pode ser um fato inesperado,
pois a escolha dos fiscais deve ser tratada desde a fase de planejamento.
Inclusive, o servidor que tenha participado da equipe de planejamento da
contratação poderá ser indicado como gestor ou fiscal do respectivo contrato, sem
que haja prejuízo à segregação de funções4.
4 “Conclusão Técnica nº 4: O agente público que tenha atuado, na fase preparatória, como
membro da equipe de planejamento da contratação, poderá ser designado como gestor ou fiscal
do respectivo contrato, não configurando, nesta hipótese, afronta ao princípio da segregação de
funções”. Conclusões Técnicas da Comissão de Estudos da Nova Lei de Licitações e Contratos
para a Fiscalização. Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS). 2025.
Disponível em: https://tcers.tc.br/repo/orientacoes_gestores/Conclusoes_Comissao_NLLC.pdf
https://tcers.tc.br/repo/orientacoes_gestores/Conclusoes_Comissao_NLLC.pdf
TCE-RS
21
Mas, afinal, o servidor pode recusar a função de
fiscal?
No entanto, existem
exceções à regra. Para essas
situações, o servidor deve
informar o seu superior
imediato sobre a condição que
impede sua designação para
atuar como fiscal.
As exceções podem ser
divididas em três categorias:
• Impedimento legal
• Suspeição
• Insuficiência técnica
De maneira geral, essas categorias seguem o que está previsto na NLCC
(Art. 7º, incisos I e III). Conforme também estabelecido em jurisprudência, NÃO
poderá ser designado aquele servidor que:
Exercer atividade incompatível com a fiscalização de contratos ou
possua relação de parentesco, até o terceiro grau, com sócio-gerente
ou administrador do contratado;
Possuir, com o contratado, relação técnica, comercial, econômica,
financeira, trabalhista ou civil;
Seja amigo íntimo ou inimigo capital do contratado ou de seus
dirigentes;
Possua outros contratos sob sua responsabilidade, os quais já exijam
dedicação plena de sua jornada de trabalho.
Em regra, NÃO pode recusar.
Consoante o Acórdão TCU nº
2.917/2010, há o entendimento
que é dever do servidor cumprir as
ordens de seus superiores, exceto
quando forem manifestamente
ilegais. Logo, considerando que
existe legislação aplicável ao tema
em todas as esferas do poder
público, não há ilegalidade.
TCE-RS
22
O art. 14, inciso IV, veda a participação na licitação ou na execução do
contrato, direta ou indiretamente, àquele que mantenha "vínculo de natureza
técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista ou civil com dirigente do
órgão ou entidade contratante ou com agente público que desempenhe função na
licitação ou atue na fiscalização ou na gestão do contrato", ou que seja cônjuge,
companheiro ou parente até o terceiro grau dessas pessoas. A proibição deve
constar expressamente do edital.
O art. 48, parágrafo único, complementa esse sistema ao proibir o
contratado de contratar, durante a vigência do contrato, cônjuge, companheiro ou
parente até o terceiro grau "de dirigente do órgão ou entidade contratante ou de
agente público que desempenhe função na licitação ou atue na fiscalização ou na
gestão do contrato".
Essas normas de vedação reforçam a impessoalidade e a moralidade
administrativa não apenas na fase competitiva da licitação, mas ao longo
de toda a execução contratual. A lei enxerga o fiscal como autoridade
pública cujo risco de captura deve ser sistematicamente mitigado.
No mesmo sentido, o art. 122, § 3º, veda a subcontratação de pessoa
física ou jurídica que mantenha "vínculo de natureza técnica, comercial,
econômica, financeira, trabalhista ou civil com dirigente do órgão ou entidade
contratante ou com agente público que desempenhe função na licitação ou atue
na fiscalização ou na gestão do contrato", estendendo as vedações de
imparcialidade às relações contratuais de segundo grau.
TCE-RS
23
A Administração pode contratar terceiros para
atividade fiscalizatória?
Sim. A NLCC dispõe sobre essa possibilidade. O art. 117, §4º, incisos I e
II, disciplina a contratação de terceiros para apoiar o fiscal. São destacadas as
seguintes disposições:
a) a empresa ou o profissional contratado assume
responsabilidade civil objetiva pela veracidade e precisão das
informações prestadas, cujo elemento novo é a objetividade da
responsabilidade, dispensando a comprovação de culpa;
b) termo de compromisso de confidencialidade firmado pelo
terceiro contratado e não exercer atribuição própria e exclusiva de
fiscal de contrato; e
c) o fiscal designado permanece responsável pela fiscalização,
não podendo eximir-se dessa responsabilidade em razão de ter
sido apoiado por empresa ou profissional terceirizado. Ou seja, a
responsabilidade do fiscal, portanto, persiste; o que muda é seu
fundamento: ele responde pela supervisão do terceiro e pela
avaliação crítica das informações recebidas.;
Em razão da complexidade do objeto ou da necessidade de informações
especializadas que não podem ser supridas pelos próprios fiscais, admite-se a
contratação de terceiros para apoio à fiscalização. Por exemplo: contratação de
uma empresa especializada na realização de testes de qualidade5; contratação de
um engenheiro, comoauxiliar técnico, para fiscalizar uma obra, se reportando ao
fiscal do contrato.
Ressalta-se que a lei já tratava a fiscalização, supervisão e gerenciamento
de obras e serviços como serviço técnico especializado de natureza
predominantemente intelectual. Assim, é juridicamente possível contratar, por
inexigibilidade de licitação, empresa ou profissional de notória especialização para
apoiar tecnicamente os fiscais.
5 Nova Lei de Licitações Esquematizada (Herbert Almeida). 5º ed. Disponível em:
https://materiais.herbertalmeida.com.br/lei-licitacoes-contratos-esquematizada
https://materiais.herbertalmeida.com.br/lei-licitacoes-contratos-esquematizada
TCE-RS
24
Por fim, conforme previsto na Lei nº 14.133/2021, a empresa ou
profissional contratado assume responsabilidade civil objetiva pela veracidade e
precisão das informações prestadas. A objetividade da responsabilidade dispensa
a comprovação de culpa, responsabilizando o terceiro pelo mero resultado de
informações incorretas ou imprecisas.
2.6 Equipes com quantidade limitada de pessoal
Para organizar processos internos em órgãos com quadros enxutos e
garantir a segregação de funções, a Administração deve adotar arranjos que
equilibrem a escassez de pessoal com a necessidade de mitigar riscos de erros e
fraudes. De acordo com a Lei nº 14.133/2021 (Art. 7º, §1º), é vedada a
designação do mesmo agente para atuar simultaneamente em funções mais
suscetíveis a riscos, como as de execução e de controle posterior.
Abaixo, são listados alguns os arranjos e estratégias que podem organizar
esses processos em estruturas limitadas:
• Separação de funções essenciais
No macroprocesso de
contratação, há funções essenciais que
estão distribuídas desde a área
demandante até a fiscalização contratual.
Também deve ser observado que
servidores que detenham a
responsabilidade sobre o pagamento aos
fornecedores ou com a auditoria interna
não sejam designados como gestores ou
fiscais contratuais – exceto se o contrato
estiver sendo executado exclusivamente
nessas unidades (consultorias, por
exemplo).
Uma função considerada
central é a de pregoeiro, que
tem significativa atuação na
seleção do fornecedor. Em
virtude dessa prerrogativa,
deve-se evitar que esse agente
acumule funções de fiscal de
contrato ou que realize a
liquidação da despesa.
TCE-RS
25
• Contratação de terceiros e público usuário
De acordo com os riscos identificados e o conhecimento técnico exigido,
detectados ainda na fase de planejamento, a lei permite a contratação de
assessoria técnica externa para assistir os fiscais e gestores com informações
especializadas – embora a responsabilidade final pelo ateste permaneça com o
fiscal designado.
Também é possível adotar a fiscalização pelo público usuário. Se as
características do objeto contratado permitirem essa interação, pode-se instituir a
participação dos beneficiários diretos do serviço como auxiliares na aferição de
resultados. Isso permite que o fiscal obtenha informações reais no
acompanhamento da execução do contrato, aumentando a tempestividade e a
abrangência de sua atuação.
• Gestão por competências e medidas de controle
Para que esses arranjos funcionem em quadros enxutos, deve-se adotar
preceitos de gestão por competências6, conhecendo o perfil profissional dos
agentes que atuam na área de contratações e, especialmente, da fiscalização
contratual. Caso seja limitada, a estrutura disponível no órgão ou entidade deve
ser considerada no mapeamento de riscos dos processos. O objetivo é identificar
quais etapas são mais críticas e deixar explícitas as ações e responsabilidades
esperadas nessas etapas.
Outra medida relevante é a padronização dos procedimentos. O uso de
checklists e manuais de rotinas permite que servidores com menos experiência
técnica realizem fiscalizações com maior segurança.
6 O artigo 7º, caput, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que cabe à autoridade máxima do órgão ou
da entidade promover a gestão por competências ao designar os agentes públicos para as
funções essenciais da contratação.
Em suma, embora a segregação de funções precise ser ajustada
conforme a complexidade do objeto, a Administração deve impedir
o acúmulo de funções incompatíveis e documentar formalmente as
justificativas para possíveis excepcionalidades, especialmente no
Plano de Fiscalização.
TCE-RS
26
2.7 Instrumentos relevantes para gestão e fiscalização
A Lei nº 14.133/2021 promoveu significativa reorganização e modernização
do regime jurídico dos contratos administrativos no Brasil. A NLLC introduziu
novas espécies contratuais, ampliou prazos de vigência e criou instrumentos
inovadores de alocação de riscos e de gerenciamento da execução.
Para o gestor e o fiscal de contratos, o conhecimento preciso de cada
espécie contratual não é apenas um requisito técnico – é condição indispensável
para que as obrigações de acompanhamento, fiscalização e gestão sejam
exercidas de forma eficaz. A natureza do contrato define as responsabilidades das
partes, o objeto das verificações periódicas, os critérios de medição e pagamento,
os instrumentos de garantia aplicáveis e a forma pela qual os riscos são
distribuídos entre a Administração e o contratado.
O quadro a seguir apresenta, de forma sistematizada, algumas das
principais espécies contratuais previstas pela NLLC que impactam diretamente a
rotina da gestão e da fiscalização:
Novos regimes de
contratação
Contratação Integrada: o contratado é responsável pelo
projeto básico e executivo, execução das obras e serviços
de engenharia com bens, serviços e operações
necessários até a entrega do objeto.
Contratação Semi-integrada: o projeto básico é definido
pela Administração; o projeto executivo e a execução são
responsabilidade do contratado até a entrega do objeto.
Fornecimento e Prestação de Serviço Associado: além
do fornecimento do objeto, o contratado responsabiliza-se
por sua operação, manutenção ou ambas, por tempo
determinado.
Contratos de Eficiência
Contrato de prestação de serviços, que pode incluir a
realização de obras e o fornecimento de bens com o
objetivo de proporcionar economia ao contratante, na
forma de redução de despesas correntes, remunerando o
contratado com base em percentual da economia gerada.
Contratos com cláusula de
retomada
Nas contratações de obras e serviços de engenharia de
grande vulto, poderá ser exigida a prestação de garantia,
na modalidade seguro-garantia, com cláusula de retomada
prevista no art. 102 da NLCC.
TCE-RS
27
Modelo de Execução e
Modelo de Gestão do
contrato definidos no
Termo de Referência
Modelo de Execução: Definição de como o contrato
deverá produzir os resultados pretendidos desde o início
até o seu encerramento.
Modelo de Gestão: Descreve como a execução será
acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade.
Contratos com prazos
maiores
Serviços e Fornecimentos Contínuos: podem ser
celebrados por até cinco anos e, se for economicamente
vantajoso, prorrogar-se sucessivamente até o limite de 10
anos – art. 106 e 107 da Lei nº 14.133/2021.
Sistemas Estruturantes de Tecnologia da Informação:
é permitida uma vigência máxima de 15 anos para esses
contratos, que envolvem a operação continuada de
sistemas de TI – art. 114 da Lei nº 14.133/2021.
Contratos por Escopo: a duração desses contratos pode
ser automaticamente prorrogada caso o seu objeto não
seja concluído no prazo original – art. 111 da Lei nº
14.133/2021.
Serviços Públicos Monopolizados: quando a
administração pública atua como usuária de um serviço
público que é oferecido em regime de monopólio (como
água ou energia), o contrato pode ter duração
indeterminada – art. 109 da Lei nº 14.133/2021.
Matriz de riscos
Existem dois tipos. Para a gestão de riscos do
macroprocesso de contratações,tem-se uma matriz com a
definição geral dos riscos. No caso dos contratos, em
regra, a matriz de riscos é facultativa, sendo obrigatória a
matriz de risco para contratações de obras e serviços de
engenharia de grande vulto e regimes de contratação
integrada e semi-integrada.
TCE-RS
28
3 Fases da gestão e fiscalização contratual
A gestão contratual na Administração Pública constitui um processo
essencial para a adequada aplicação dos recursos públicos e para a consecução
do interesse público. Trata-se de um conjunto de ações técnicas e administrativas
estruturadas em fases sucessivas, que se iniciam ainda antes da contratação
propriamente dita e se estendem até o encerramento formal do contrato.
A fase de planejamento da contratação é responsável por consolidar as
informações necessárias ao atendimento da demanda administrativa, destacando-
se a elaboração adequada do ETP e do Termo de Referência, com especificações
claras, critérios objetivos de medição e parâmetros que criem condições mínimas
para uma gestão eficiente durante a execução. Feita a seleção da proposta mais
vantajosa e do respectivo fornecedor, ocorre a assinatura do contrato, momento
em que se formaliza o vínculo jurídico entre as partes, assegurando-se a inclusão
das cláusulas essenciais e das condições pactuadas.
Após a formalização, devem ser reunidos e organizados
insumos que são essenciais para a fiscalização, tais como: o
contrato assinado, a proposta da contratada, o Termo de
Referência, os documentos da fase pré-contratual, as condições
de habilitação, a publicação do contrato e a nota de empenho.
Com o início da execução, o acompanhamento deve ocorrer desde o
primeiro dia, verificando-se se as condições iniciais estão adequadas ao
cumprimento do objeto.
A fase de acompanhamento e fiscalização é a mais extensa e ativa,
caracterizando-se pelo monitoramento contínuo da execução, registro de
ocorrências e adoção de providências sempre que necessário.
3.1 Acompanhamento e fiscalização na prática
A atividade de fiscalização contratual demanda a utilização de ferramentas
e procedimentos que permitam o controle efetivo da execução.
TCE-RS
29
O Plano de Fiscalização é um importante documento para
o planejamento e a organização das ações de acompanhamento
de um contrato administrativo. Serve como o guia prático do fiscal,
detalhando como as obrigações contratuais serão aferidas e quais
procedimentos serão adotados durante a vigência do ajuste.
Também considerada uma etapa fundamental, a reunião inicial de
fiscalização (ou reunião inaugural) possibilita o alinhamento de
expectativas entre a Administração e a contratada desde o
início da execução contratual. É um encontro convocado pela
Administração Pública, com registro em ata, geralmente logo
após a assinatura ou formalização do contrato.
As principais características e finalidades da reunião inicial são:
alinhamento de procedimentos que serão observados durante a prestação dos
serviços; apresentação formal dos representantes da contratante (gestor, fiscais e
membros de comissões de recebimento) e da contratada (especialmente o
preposto); apresentação do modelo de gestão e de fiscalização do contrato (e
plano de gerenciamento de riscos, se houver); instrução para pagamentos,
visando evitar atrasos e falhas na instrução processual; e esclarecimento de
dúvidas.
Os relatórios de fiscalização, elaborados de forma periódica7, registram o
andamento da execução, eventuais problemas identificados e
as soluções adotadas, enquanto as listas de verificação ou
checklists auxiliam na conferência sistemática de todos os
aspectos relevantes do contrato. O Anexo II deste caderno
contém nove modelos de checklists aptos a serem aplicados
na retina administrativa do fiscal.
Complementarmente, o uso de sistemas informatizados de gestão de
contratos contribui sobremaneira para o controle, organização e rastreabilidade
das informações.
7 A periodicidade da fiscalização deve ser definida no próprio contrato ou em plano específico,
considerando-se a complexidade e o grau de risco do objeto contratado.
TCE-RS
30
Nos contratos de engenharia, o diário de obras assume papel central,
registrando diariamente atividades, ocorrências e condições que impactem a
execução, como fatores climáticos.
3.2 Técnicas e procedimentos de fiscalização contratual
O Plano de Fiscalização é um condutor e organizador das ações
fiscalizatórias, onde os agentes têm definidos os resultados esperados, os
métodos de medição, indicadores de desempenho (IMR – Instrumento de Medição
de Resultado, por exemplo) cronogramas, gerenciamento de riscos e as listas de
verificação (checklists).
A técnica de amostragem é frequentemente utilizada
em contratos de grande volume, permitindo que o fiscal
verifique uma parcela representativa das entregas para
inferir a qualidade do todo, desde que essa amostragem seja
estatisticamente fundamentada ou baseada em critérios de
risco.
Procedimentos de diligência "in loco" sem aviso
prévio e reuniões periódicas com o preposto da
empresa são fundamentais para alinhar expectativas e
corrigir desvios de rota antes que se tornem problemas
graves. Cabe ressaltar que fiscalizar não é coagir a
fornecedora contratada, mas garantir que o contrato
seja cumprido de forma ética e eficiente, documentando
cada passo para respaldar futuras decisões da gestão.
Por fim, não é demasiado enfatizar que o fiscal deve manter um registro
rigoroso de todas as ocorrências no histórico de gerenciamento do contrato.
TCE-RS
31
Resumo de técnicas e procedimentos
Plano de Fiscalização e checklists: organização prévia do que e como
será verificado.
Indicadores de desempenho: avaliar a contratada com base na
qualidade entregue, e não apenas pelo tempo de serviço.
Acompanhamento concomitante: fiscalização em tempo real para
prevenir falhas futuras.
Registro de ocorrências: documentação formal de cada falha ou acerto
da contratada. De acordo com o tipo de objeto contratado, podem ser
utilizados registros fotográficos com geolocalização e assinaturas digitais,
para conferir transparência ao processo.
3.3 Acompanhamento da execução contratual
Dado o teor da legislação e os principais pontos a serem observados na
fiscalização contratual, cabe trazer linhas gerais de atuação dos agentes em
casos concretos do cotidiano da Administração. A seguir, estão alguns exemplos
de contratações em execução e a atuação esperada do gestor e do fiscal.
• Contrato de fornecimento de bens:
ATUAÇÃO DO GESTOR
Coordena os aspectos
administrativos e jurídicos da
relação contratual, garantindo a
conformidade administrativa e
financeira do processo.
Não é necessária sua presença na
entrega do bem, mas deve
assegurar que o processo de
aferição feito pelo fiscal seguiu os
ritos legais.
Confere a documentação fiscal e
verifica a manutenção das condições
de habilitação da empresa (como
certidões de regularidade fiscal).
Valida o processo de liquidação da
despesa e encaminha para o
pagamento.
TCE-RS
32
ATUAÇÃO DO FISCAL
Realiza o recebimento provisório,
que consiste na conferência sumária
da quantidade e da integridade
aparente da mercadoria
Deve registrar formalmente
qualquer desconformidade e, se
necessário, rejeitar o bem.
No caso de bens móveis complexos
(computadores ou veículos, por
exemplo), realiza a aferição
detalhada dos requisitos, verificando
se as especificações técnicas estão
em conformidade com a proposta
vencedora.
Emitir o parecer ou o "atesto" para
o recebimento definitivo.
De maneira a contextualizar a atuação de cada agente, será utilizada uma
contratação hipotética.
No momento da entrega dos equipamentos no almoxarifado indicado, a
fiscalização deve realizar o recebimentoprovisório, conferindo a quantidade de
computadores entregues, a integridade aparente das embalagens, a
compatibilidade com a nota fiscal e a identificação da marca e do modelo
A Prefeitura firmou um contrato para aquisição de
computadores destinados a diversas secretarias.
O objeto contratado envolve:
- 50 computadores tipo desktop, ao valor unitário de R$
6.000,00, totalizando R$ 300.000,00.
- 50 computadores tipo notebook, ao valor unitário de R$
4.000,00, totalizando R$ 200.000,00.
Valor global é de R$ 500.000,00.
Entrega prevista em até 15 dias após a solicitação do gestor.
TCE-RS
33
constantes da proposta vencedora. Como se trata de bens de informática com
especificações técnicas complexas, a atuação do fiscal não se limita à simples
contagem dos volumes. Deve ser verificado se os equipamentos atendem aos
requisitos contratados: processador, memória RAM, armazenamento SSD,
monitor, sistema operacional, periféricos, certificações, manuais e garantia.
Ocorre que, durante essa conferência, o fiscal identificou que alguns
computadores foram entregues com monitor diferente do
previsto ou sem documentação técnica suficiente para
comprovar determinada certificação exigida. Nesse caso,
cabe à fiscalização registrar formalmente a desconformidade,
elaborar relatório ou apontamento técnico e, se necessário,
rejeitar total ou parcialmente os bens, sendo o produto
recusado considerado como não entregue.
Após a empresa corrigir as falhas, substituindo os equipamentos ou
apresentando a documentação adequada, o fiscal deve realizar nova aferição e,
constatado o atendimento integral às exigências do edital, do contrato e da
proposta vencedora, emitir o parecer técnico ou o “atesto” para fins de
recebimento definitivo.
Com o atesto da fiscalização, o gestor do contrato passa a atuar na esfera
administrativa, conferindo a nota fiscal, a regularidade documental da contratada e
a manutenção das condições de habilitação exigidas na licitação. Somente depois
dessa verificação, o gestor valida a liquidação da despesa e encaminha o
processo para pagamento, que deverá ocorrer em até 15 dias após a entrega e
aceitação dos itens.
• Contrato de serviço - limpeza e conservação:
ATUAÇÃO DO GESTOR
Recebe e analisa os relatórios mensais
do fiscal.
Aprova as faturas após ateste do
fiscal.
Participa de reuniões periódicas com a empresa contratada para discutir o
desempenho e resolver eventuais problemas operacionais.
TCE-RS
34
ATUAÇÃO DO FISCAL
Realiza visitas diárias ou semanais aos
locais de serviço.
Verifica os produtos de limpeza
utilizados (conforme foram
especificados) e a qualidade da
limpeza.
Acompanha se os funcionários estão
uniformizados, utilizando EPIs, assim
como o cumprimento dos horários de
trabalho.
Realiza a conferência da
documentação trabalhista da
contratada (comprovantes de FGTS,
INSS).
Registra todas as ocorrências em um diário de fiscalização – envia notificação à
empresa em caso de falhas, informando o gestor.
Sobre esse tipo de contratação, é necessário ampliar o entendimento e
trazer alguns conceitos à luz da norma.
Para os serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de
obra (DEMO), a NLLC inova ao eleger, na definição da própria categoria, a
possibilidade de fiscalização. Nos termos do art. 6º, XVI, "c", esses contratos são
aqueles cujo modelo de execução exige que "o contratado possibilite a
fiscalização pelo contratante quanto à distribuição, controle e supervisão dos
recursos humanos alocados aos seus contratos".
TCE-RS
35
Para auxiliar na compreensão sobre esse tipo de serviço, o quadro abaixo
sintetiza as principais diferenças entre os modelos:
Diferença entre Serviço8
I. COM Dedicação Exclusiva de Mão de Obra e
II. SEM Dedicação Exclusiva de Mão de Obra
Definido pelo modelo de execução contratual
No primeiro caso, os empregados da contratada são alocados para trabalhar
continuamente nas dependências do órgão, com dedicação exclusiva. A execução
dos serviços segue uma rotina específica estabelecida e supervisionada pelo
órgão. Como exemplos, citam-se os contratos de limpeza, vigilância, recepção,
portaria, que, via de regra, requerem disponibilização contínua e permanente dos
empregados nas dependências do órgão.
No segundo caso, não há alocação contínua de empregados da contratada nas
dependências do órgão, nem dedicação exclusiva. São exemplos comuns os
serviços de lavanderia, manutenção preventiva ou corretiva de equipamentos,
locação de máquinas, etc. A efetiva execução da atividade contratada será
realizada, apenas, quando provocada a demanda.
Portanto, a viabilidade da fiscalização de recursos humanos é, na NLCC,
um elemento constitutivo dessa categoria contratual.
A regra sobre encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais
também foi mantida em sua essência. Somente o contratado responde por esses
encargos; a inadimplência dele não transfere à Administração a obrigação de
pagamento nem pode onerar o objeto do contrato. A exceção, que igualmente
provém do regime anterior e foi reafirmada, é a responsabilidade solidária da
Administração pelos encargos previdenciários e subsidiária pelos trabalhistas,
exclusivamente nos contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva de
mão de obra – e, mesmo assim, somente quando comprovada falha na
fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado.
Igualmente preservada é a regra de que o contratado será responsável
pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros em razão da
8 Seção Perguntas Frequentes da IN nº 05/2017. Disponível em
https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/perguntas-frequentes/instrucao-
normativa-de-servicos-in-no-5-de-2017
https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/perguntas-frequentes/instrucao-normativa-de-servicos-in-no-5-de-2017
https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/perguntas-frequentes/instrucao-normativa-de-servicos-in-no-5-de-2017
TCE-RS
36
execução do contrato. Nos termos do art. 120 da NLLC, essa responsabilidade
não é excluída nem reduzida pela fiscalização ou pelo acompanhamento do
contratante – o que é dizer: a Administração pode e deve fiscalizar, mas a
responsabilidade primária pelo correto cumprimento das obrigações contratuais
permanece com o contratado.
Mais uma vez, cabe contextualizar a atuação de cada agente considerando
uma contratação hipotética.
O fiscal do contrato deve atuar diretamente no local da prestação dos
serviços. Suas ações práticas incluem realizar vistoria, fotografar ou registrar
evidências quando cabível, conferir a escala e a presença dos empregados,
verificar o uso de uniformes, crachás e EPIs, avaliar a qualidade da limpeza,
checar materiais e equipamentos utilizados, registrar a ocorrência em diário de
fiscalização e comunicar imediatamente o gestor.
A comunicação com a contratada deve ser formal e
objetiva. O fiscal deve encaminhar ao gestor relato contendo data,
local, descrição da falha, evidências, cláusula descumprida e
providência esperada; o gestor, então, deve notificar a empresa
por escrito (e-mail, carta protocolada ou outro meio admitido pelo contrato),
direcionando a comunicação ao preposto ou representante administrativo indicado
pela contratada. A notificação deve fixar prazo para correção, solicitar
esclarecimentos e advertir que a ausência de resposta, a justificativa não aceita
ou a reincidência poderão gerar processo de apuração de irregularidade.
Nesse exemplo, a Prefeitura realizou uma contratação cujo objeto é a
prestação de serviços terceirizados de limpeza e higiene nos
prédios A e B do Executivo Municipal, com dedicação
exclusiva de mão de obra (DEMO).
O contrato envolve 100 postos de servente de limpeza, 5
postos de supervisor e 1 posto de coordenadoradministrativo, com valor mensal de R$ 500.000,00.
Considerando a vigência inicial de 30 meses, o valor global estimado
da contratação alcançaria R$ 15.000.000,00.
TCE-RS
37
A fiscalização também deve observar se a contratada está cumprindo suas
obrigações trabalhistas e administrativas. Isso inclui conferir documentos como
folha de pagamento, comprovantes de salários, FGTS, INSS, vale-transporte,
vale-alimentação, cartões-ponto e lista de empregados vinculados ao contrato.
Essa etapa é importante porque a execução não se limita à limpeza do ambiente,
mas também envolve o cumprimento correto das obrigações com os empregados.
• Contrato de Obras9 – Construção de uma escola:
ATUAÇÃO DO GESTOR
Coordena a equipe de fiscais
(engenheiros, arquitetos).
Analisa o cronograma físico-financeiro.
Autoriza as medições de etapas
concluídas.
Decide sobre a necessidade de aditivos
contratuais para ajustes de projeto ou
prazos – sempre com base em
pareceres técnicos.
ATUAÇÃO DO FISCAL
No canteiro de obras, verifica a
qualidade dos materiais recebidos
(ex: cimento, tijolos).
Verifica a conformidade das fundações
com o projeto estrutural, a segurança
dos trabalhadores e a correta execução
das etapas.
Mede o avanço físico da obra para atestar as faturas e alerta o gestor sobre
qualquer desvio técnico ou atraso.
9 Sobre fiscalização de obras e serviços de engenharia, existem abordagens e complexidades
específicas, tais como o diário de obras, o reajustamento de planilhas e o uso de medições físicas
fotográficas, que não serão detalhadas neste curso. Entende-se que a relevância do tema
demande um material dedicado exclusivamente sobre esse conteúdo.
TCE-RS
38
O Projeto Básico – exigido nas contratações de obras e serviços de
engenharia – já deveria conter, desde a lei revogada, normas de fiscalização
como subsídio ao plano de gestão da obra. A NLLC mantém essa exigência (Art.
6º, XXV, "e"), assegurando que as condições de acompanhamento da execução
sejam definidas antes mesmo da licitação.
3.4 Recebimento do objeto
O recebimento do objeto contratual, disciplinado pelos artigos 140 a 142 da
Lei nº 14.133/2021, ocorre em duas etapas.
O recebimento provisório tem por finalidade a verificação inicial da
adequação do objeto ao contrato, sem caráter definitivo, sendo
realizado por servidor ou comissão designada, dentro de prazo
compatível com a complexidade do objeto, e formalizado por termo
circunstanciado ou recibo.
Já o recebimento definitivo representa o ateste final da
conformidade do objeto, liberando a contratada das obrigações
contratuais, salvo aquelas relativas à garantia, e ocorre após
período de observação, testes ou comprovação de desempenho,
também devidamente formalizado.
Devem ser consideradas também as situações em que o recebimento do
objeto não é realizado plenamente, exigindo que sejam verificadas as
condicionantes de pagamento de acordo com o contrato em questão.
As regras trazidas pela Lei nº 14.133/2021 foram as seguintes:
• Glosa: é o abatimento definitivo de um valor que a contratada pretende
receber, mas que a Administração entende como indevido (Art. 140). Ela
ocorre quando o serviço não foi prestado, foi executado com qualidade inferior
ou em quantidade menor do que a faturada.
TCE-RS
39
Fundamento: Baseia-se na ideia de que a Administração só paga
pelo que efetivamente recebeu (liquidação da despesa).
Natureza: Não é uma sanção, mas um ajuste de contas para evitar
o enriquecimento ilícito do particular.
• Pagamento da parcela incontroversa: a Administração tem o dever de
realizar o pagamento da parcela incontroversa da fatura, ou seja, a parte do
serviço ou produto que foi entregue (Art.143). Isso permite reter apenas os
valores correspondentes a possíveis multas ou ressarcimentos de prejuízos
causados pela contratada, evitando a paralisação total do contrato.
• Pagamento antecipado: embora a regra geral seja a proibição de pagamento
antecipado, onde “primeiro executa, depois recebe”, há permissão em duas
situações (Art. 145):
I - Quando propiciar "sensível economia de recursos". Essa situação
precisa ser devidamente justificada, haja vista a definição imprecisa
do termo.
II - Quando for uma condição de mercado. Por exemplo: fornecedor
realizará a entrega somente se houver pagamento antecipado.
Em ambos os casos, a Administração deve exigir garantias
adicionais para mitigar os riscos.
• Retenção: é a guarda temporária de valores que são devidos à contratada,
mas que ficam retidos pelo órgão público para garantir o cumprimento de
obrigações – geralmente trabalhistas, previdenciárias ou multas aplicadas (Art.
163, inciso IV).
Retenção cautelar: utilizada quando há indícios de que a empresa
não pagará seus funcionários.
Retenção para pagamento de multa: prevista no art. 163, inciso IV
da Lei nº 14.133/2021.
TCE-RS
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O Tribunal de Contas da União possui entendimento10 consolidado de que é
vedada, desde que o serviço tenha sido prestado, a retenção de pagamentos por
irregularidade fiscal (certidões vencidas).
• Pagamento pelo fato gerador e conta vinculada
O pagamento pelo fato gerador e a conta vinculada são dois instrumentos
complementares voltados ao gerenciamento dos custos trabalhistas e
previdenciários em contratos de prestação de serviços – especialmente aqueles
com dedicação exclusiva de mão de obra (DEMO). Ambos foram regulados pela
NLLC com o objetivo de aprimorar o controle da Administração sobre o
cumprimento das obrigações trabalhistas pelo contratado. A implementação
dessas modalidades não é obrigatória, mas é recomendada. No caso do uso de
conta vinculada, deve ser avaliado se o custo do controle compensa o risco
envolvido na execução do contrato.
o Pagamento pelo fato gerador
O modelo de pagamento pelo fato gerador parte de uma premissa simples:
a Administração deve pagar apenas pelos custos que efetivamente ocorreram no
período de competência, e não por uma estimativa mensal linearizada.
Em contratos com dedicação exclusiva de mão de obra, há encargos que
incidem de forma concentrada em determinados momentos: férias, décimo
terceiro salário, aviso prévio e verbas rescisórias, por exemplo. O modelo linear –
prevalente nos contratos celebrados sob a égide da Lei nº 8.666/1993 – incluía
esses custos em um rateio mensal, o que frequentemente gerava distorções, pois
a Administração pagava o custo provisionado (mesmo antes do evento ocorrer) e
o contratado poderia utilizar esses recursos de forma diversa.
Com o pagamento pelo fato gerador, os valores correspondentes a
encargos variáveis somente são devidos quando o evento que os origina
efetivamente ocorre. O processo de pagamento exige do contratado a
10 Acórdão nº 964/2012 – Plenário. 9.2.3. “Verificada a irregular situação fiscal da contratada,
incluindo a seguridade social, é vedada a retenção de pagamento por serviço já executado, ou
fornecimento já entregue, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração;” (Relator:
Walton Alencar Rodrigues; Data do Julgamento: 25/04/2012)
TCE-RS
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comprovação documental do fato gerador – como, por exemplo, o recibo de férias
assinado pelo empregado beneficiado – antes do pagamento da parcela
correspondente.
Vantagens para a Administração:
• Maior controle sobre o efetivo cumprimento das obrigações
trabalhistas pelo contratado;
• Eliminação do risco de pagar valores que não correspondam a
fatos geradores reais;
• Maior alinhamento entre o custo pago e o custo incorrido.
Implicações para a fiscalização: o fiscal administrativo deve
verificar, para cada parcela de encargo variável apresentada pelo
contratado, a documentação comprobatória do fato gerador
correspondente. O pagamento sem essa verificação pode configurar
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